Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2000

PREMIÈRE PARTIE
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ÉQUILIBRES FINANCIERS GÉNÉRAUX

I. LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 1998 ET 1999 : UN REDRESSEMENT FRAGILE DES COMPTES SOCIAUX

A. LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX A ÉTÉ PAYÉ PAR UN ALOURDISSEMENT SPECTACULAIRE DES PRÉLÉVEMENTS SOCIAUX

Le Gouvernement affirme que le redressement des comptes de la sécurité sociale a été atteint " sans augmentation du taux des cotisations " et " sans déremboursement des médicaments " .

Cette " formule magique " mérite toute l'attention : il s'agit, depuis l'origine, d'une des constantes des lois de financement de la sécurité sociale. Ces dernières se distinguent ainsi des différents " plans de replâtrage " de la sécurité sociale, qui s'étaient bornés jusqu'alors, sans succès durable, à relever le taux des cotisations et à procéder à un déremboursement partiel ou total de certains médicaments.

Mais la fiscalisation des recettes de la sécurité sociale est une réalité que l'on ne peut ignorer ; les cotisations représentent aujourd'hui 59 % des recettes, contre 72,2 % en 1996 ; parallèlement, la part des impositions affectées est passée de 10,6 à 24,4 %.

Force est de constater que le redressement des comptes de la sécurité sociale a été rendu possible par l'accroissement, depuis 1996, des prélèvements affectés à la sécurité sociale.

1. L'accroissement des prélèvements affectés à la sécurité sociale...

a) L'affectation de nouveaux prélèvements ou l'extension d'assiette de prélèvements affectés à la sécurité sociale

Les ordonnances de 1996 ont institué trois contributions à la charge de l'industrie pharmaceutique. Par ailleurs, la dette de la sécurité sociale a été transférée à la charge de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), celle-ci la finançant grâce à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), imposition s'appliquant à tous les revenus à hauteur de 0,5 %.

Des " mesures de redressement " ont été décidées par les deux premières lois de financement de la sécurité sociale.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a permis d'aligner l'assiette de la CSG sur les revenus d'activité sur l'assiette de la CRDS et d'étendre l'assiette de la CSG sur les revenus de remplacement et sur les revenus du capital.

En outre, elle a créé une CSG affectée à l'assurance maladie, au taux de 1 %, en échange d'une baisse de 1,3 point du taux d'assurance maladie des actifs.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a étendu l'assiette du prélèvement social affecté à la CNAF et à la CNAVTS sur l'assiette de la CSG s'appliquant aux revenus du capital.

Parallèlement, opérant un " basculement " brutal, cette loi de financement a autorisé une hausse du taux de CSG affectée à l'assurance maladie de 4,1 points, en échange d'une baisse de 4,75 points du taux des cotisations des salariés du régime général.

En raison des différences d'assiette entre cotisations et CSG, le basculement est loin d'être neutre.

Solde pour les régimes d'assurance maladie des deux opérations de substitution CSG/cotisations

	1998	1999	2000
CSG maladie	208,3	236,9	245,3
Pertes de cotisations maladie	- 207,8	- 232,5	- 240,7
Droits sur les alcools	4,8	4,8	4,9
Solde	5,2	9,3	9,4

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale

Votre rapporteur tient à observer que les tableaux publiés par la Commission des comptes de la sécurité sociale laissent planer une incertitude. En effet, une fraction des " droits 403 " sur les alcools (40 %), auparavant affectés intégralement au Fonds de solidarité vieillesse, est attribuée aux régimes d'assurance maladie depuis la loi de financement de 1997. S'il convient de les inclure pour analyser le bilan des deux opérations de substitution, l'examen du solde particulier de la substitution pour 1998 n'a donc pas, en conséquence, à prendre en considération les droits sur les alcools. Malheureusement, ce solde particulier est indisponible.

Votre rapporteur a tenté de l'estimer ^{1 ( * )} :

La substitution en 1998

	Effets de la 1ère substitution (décidée par la LFSS 1997)	Effets de la 2 ^ème substitution (décidée par la LFSS 1998)	Total
CSG maladie	47,4	160,9	208,3
Pertes de cotisations maladie	- 45,0 ?	- 162,8 ?	- 207,8
Droits sur les alcools	4,8		4,8
Solde	7,2	- 1,9	5,2

Source : CAS, d'après CCSS.

Votre rapporteur a essayé également d'évaluer la masse des prélèvements supplémentaires affectés à la sécurité sociale sur 1997, 1998 et 1999.

Cette évaluation est facile pour les contributions nouvelles : il suffit de constater sur chaque exercice les recettes. En revanche, pour les prélèvements supplémentaires nés de l'extension de l'assiette d'une imposition déjà existante, il convient d'évaluer le rendement du prélèvement sans extension, ce qui est relativement facile la première année ^{2 ( * )} , mais commence à perdre beaucoup en précision dès la seconde année ^{3 ( * )} .

Le tableau ci-dessous ne prétend en aucun cas à l'exactitude. Il tente de donner un " ordre de grandeur ". Il est regrettable que ni la Commission des comptes de la sécurité sociale, ni la Cour des comptes ne présentent de telles estimations.

Il est frappant de constater l'effet en année pleine, porté par la croissance, d'extensions de prélèvements décidées les années précédentes.

Produit des impositions supplémentaires affectées à la sécurité sociale 1997-2000

Impositions et taxes	Textes	1997	1998	1999	2000
Taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire	article 8 ordonnance 24/01/1996 -relèvement article 14 LFSS 1998	1.500	2.600	2.752	2.780
Contribution due par les grossistes répartiteurs sur leurs ventes aux offices pharmaceutiques	article 76 loi du 12 avril 1996 extension assiette article 32 LFSS 1997 relèvement article 12 LFSS 1998	1.100	1.300	1.240	1.200
Taxe sur les ventes directes de médicaments	art. 12 LFSS 1998		172	170	171
Contribution due par les laboratoires sur leurs dépenses de publicité	hausse taux article 11 LFSS 1998	1.744	2.318	1.215	1.205
Contribution à la charge des laboratoires pharmaceutiques non conventionnés avec le comité économique du médicament	art. 31 LFSS 1999				510
CSG maladie	LFSS 1997 et LFSS 1998	40.800	208.300	236.900	245.300
Perte cotisations maladie	LFSS 1997 et LFSS 1998	- 43.500	- 207.800	- 232.500	- 40.700
Alignement assiette CSG revenu, capital sur assiette CRDS et extension assiette CSG remplacement (CNAF et CNAVTS)	articles 10, 13 à 15 LFSS 1997	2.300	2.500	2.600	2.700
Majoration droits consommation sur les boissons alcoolisées	LFSS 1997 (art. 28)	850	850	850	850
Taxe sur les prémix (article 29)	LFSS 1997 (art. 29) + LFSS 1999 (art. 12)	3	1	1	1
Droits sur le tabac	article 27 LFSS 1997 art. LFSS 1998	2.263	3.857	4.380	8.099
Elargissement assiette 1 % CNAF	LFSS 1998		3.460	4.500	4.600
Elargissement assiette 1 % CNAVTS	LFSS 1998		1.500	2.500	2.600
Déplafonnement total des cotisations famille des employeurs	LFSS 1998		340	350	360
Droits de fabrication sur les alcools (406 A)	LFI 1999 + LFSS 1999			- 322	- 322
TOTAL		7.060	19.398	24.636	29.354

L'accroissement des prélèvements nouveaux représenterait, pour les années 1997 à 1999, un solde cumulé de 51 milliards de francs.

A ce prix, si l'on peut s'exprimer ainsi, le redressement des comptes sociaux, dans une période de croissance, n'a rien d'étonnant.

b) Une ponction globale sur les ménages

La substitution CSG/cotisations est souvent présentée par le Gouvernement comme une mesure favorable à la consommation, ayant fortement participé à la relance de la demande intérieure.

Il faut pourtant constater que la substitution CSG/cotisations a eu un effet négatif sur le revenu global des ménages, en raison notamment des prélèvements supplémentaires sur l'épargne.

Incidence sur le revenu des ménages
de la substitution CSG/cotisations intervenue en 1998

en milliards de francs

Réduction sur les prélèvements d'activité	-18,5
Augmentation du prélèvement sur les revenus du capital	+ 21,0
Augmentation du prélèvement sur les revenus de remplacement	+ 2,1
SOLDE	+ 4,6

Source : rapport économique, social et financier du PLF 1999, p. 169.

Ce tableau est " actualisé " pour 2000 en incluant l'élargissement de l'assiette du prélèvement social de 2 %, mais en omettant de chiffrer l'augmentation du prélèvement sur les revenus de remplacement :

Incidence sur le revenu des ménages en 2000

en milliards de francs

Réduction sur les prélèvements d'activité	- 16,6
Augmentation CSG sur les revenus du capital	+ 19,0
Elargissement assiette 2 % prélèvement social	+ 6,2
SOLDE	+ 8,6

Source : rapport économique, social et financier du PLF 2000, p. 240.

Si l'on prend en compte l'augmentation du prélèvement sur les revenus de remplacement, le prélèvement " global " supplémentaire sur les ménages résultant de la substitution cotisations/CSG et de l'élargissement de l'assiette du prélèvement social de 2 % atteindrait désormais près de 11 milliards de francs.

2. ... conjugué au retour de la croissance...

a) Une reprise dès fin 1996

Selon l'INSEE, la reprise a débuté en 1996, pour s'affirmer en 1997 et plus encore en 1998. Sur la période 1996-97, la croissance a été tirée, " comme dans le reste de l'Europe, par une très forte croissance de la demande extérieure, dont bénéficiait principalement l'industrie " ^{4 ( * )} . Au moment où la demande extérieure s'affaiblissait (fin 1997), la demande intérieure a pris le relais ; les ménages ont bénéficié d'une croissance forte de leur pouvoir d'achat, en raison des créations d'emplois et du ralentissement de l'inflation se traduisant avec retard sur l'évolution des salaires nominaux. Indiscutablement, la confiance des ménages s'est redressée dans les premiers mois de 1997.

L'analyse objective est bien éloignée des propos de Mme Martine Aubry, expliquant que le Gouvernement a contribué à la reprise de la demande intérieure par le basculement CSG/cotisations, censé procurer 1,1 % de gain de pouvoir d'achat, non seulement parce qu'il apparaît que ce basculement a eu pour conséquence un prélèvement global supplémentaire pour les ménages, mais également parce que les conditions de cette reprise étaient présentes avant les effets de la substitution.

Contrairement aux " reprises " du début et du milieu des années quatre-vingt-dix, interrompues immédiatement, l'année 1997 a été suivie par deux années d'une croissance relativement forte.

La croissance du PIB 1997-1999

	1997	1998	1999 (estimations)
PIB en volume	2,2	3,2	2,3
PIB en valeur	3,4	4,1	2,9

Source : Comptes de la Nation.

b) Un effet direct sur la croissance de la masse salariale

Les années 1997-1999 représentent trois années où la croissance de la masse salariale a été supérieure à 3 %.

Récapitulatif 1997 - 1999

	1997	1998	1999 (estimations)
Salaire moyen par tête	2,7	2,1	2,2
Effectifs salariés	0,4	1,9	1,5
Masse salariale secteur privé	3,2	4,0	3,7

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale.

La croissance de la masse salariale a été portée par une croissance exceptionnelle du salaire moyen par tête en 1997.

En 1998 et en 1999, les prévisions ont systématiquement surestimé la croissance du salaire moyen par tête. La croissance des effectifs salariés liée à la baisse du chômage, sous-estimée par les prévisions, a été le principal moteur de la croissance de la masse salariale.

Prévisions successives de la croissance de la masse salariale en 1998

	septembre 1997	septembre 1998	septembre 1999
Salaire moyen par tête	2,6	2,2	2,1
Effectifs salariés	1,3	1,8	1,9
Masse salariale secteur privé	3,9	4,0	4,0

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale.

Votre rapporteur avait douté, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ^{5 ( * )} , de la pertinence de la prévision de croissance du salaire moyen par tête, en raison du contexte de modération salariale dû à la réduction du temps de travail.

Prévisions successives de la croissance de la masse salariale en 1999

	septembre 1998	mai 1999	septembre 1999
Salaire moyen par tête	2,5	2,1	2,2
Effectifs salariés	1,8	1,3	1,5
Masse salariale secteur privé	4,3	3,4	3,7
Effet emplois jeunes - RTT (*)		0,4	0,4
Assiette encaissements du secteur privé du régime général		3,8	4,1

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale.

(*) cet effet s'applique aux effectifs, mais a été " individualisé " par la Commission des comptes.

L'effet " modération salariale " lié à l'annonce de la réduction du temps de travail semble ainsi avoir joué un rôle dès 1998 ^{6 ( * )} , alors que les effets sur l'emploi des 35 heures ont été pour l'instant minimes.

La baisse du taux de croissance du PIB (2,3 % en 1999 contre 3,2 % en 1998) n'a eu qu'un impact faible dans la baisse de la croissance de la masse salariale. La croissance française, grâce aux différents dispositifs d'allégements de charges sociales décidés par les gouvernements de MM. Balladur et Juppé, est devenue " plus riche en emplois ".

3. ... explique la progression massive des recettes de la sécurité sociale

En conséquence, les années 1998 et 1999 ont été deux années de forte croissance des recettes de la sécurité sociale.

Dans les deux cas, les prévisions votées en loi de financement ont été dépassées.

Pour 1998, le surcroît de recettes est de 7,3 milliards de francs.

Recettes par catégorie 1998

	LFSS 97 réalisations (1)	PrévisionsLFSS 1998 (2)	RéalisationsLFSS 1998 (3)	Ecart en milliards de francs (3) - (2)	Evolution (3)/(1)
Cotisations effectives	1.154,9	1.034,1	1.042,8	+8,7	- 9,71%
Cotisations fictives	181,2	186,9	187,1	+0,2	+ 3,26%
Contributions publiques	62,3	62,0	60,5	- 1,5	-2,89%
Impôts et taxes affectés	221,0	403,0	401,2	- 1,8	+ 81,54%
Transferts reçus	4,8	4,6	4,8	+0,2	-
Revenus des capitaux	1,4	1,3	1,4	0,1	-
Autres ressources	32,6	31,1	32,5	+1,4	- 0,31%
Total	1.658,2	1.723,0	1.730,3	+7,3	+ 4,35%

NB : hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire : 6,1 milliards de francs en 1998.

Le surcroît de " cotisations effectives " par rapport à la prévision est de 8,7 milliards de francs. En revanche, les " cotisations fictives " n'ont été que très légèrement sous-estimées.

En ce qui concerne les " impôts et taxes affectés ", l'écart entre la prévision et la réalisation porte sur la CSG (dont le rendement a été surestimé en septembre 1997) et, à moindre degré, sur la C3S. La progression est spectaculaire, en raison du basculement CSG/cotisations.

La nouvelle estimation des prévisions de recettes par catégorie pour 1999 montre également un " surcroît " de recettes disponibles.

Recettes par catégorie 1999

	(1) LFSS 98 (réal)	(2) LFSS 1999	(3) Prév.sept 1999	(4) Ecart (milliards de francs)	Evolution (3)/(1)
Cotisations effectives	1.042,8	1.062,9	1.066,8	+ 3,9	+ 2,30 %
Cotisations fictives	187,1	194,8	195,0	0,2	+ 4,22 %
Contributions publiques	60,5	63,8	62,6	- 1,2	+ 3,47 %
Impôts et taxes affectés	401,2	438,7	439,7	+ 1,0	+ 9,59 %
Transferts reçus	4,8	5,2	4,9	- 0,3	+ 2,08 %
Revenus des capitaux	1,4	1,4	1,6	+ 0,2	+ 14,28 %
Autres ressources	32,5	32,6	33,4	+ 0,8	+ 2,77 %
Total	1.730,3	1.799,5	1.804,0	+ 4,5	+ 4,26 %

NB : hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire : 6,85 milliards de francs en 1999.

La ligne " Impôts et taxes affectés " bénéficie d'une croissance de 9,59 % entre 1999 et 1998 alors qu'il n'y a pas d'extension notable des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale en 1999. La simple reconduction des mesures prises par les lois de financement de la sécurité sociale 1997 et 1998, leur application " en année pleine " et " l'effet croissance " retardé de certaines impositions (C3S, par exemple ^{7 ( * )} ) expliquent cette évolution.

Au total, le rythme de la croissance des recettes de la sécurité sociale en 1999 (4,26 % contre 4,35 % en 1998) ne ralentit qu'à peine.

Ce surcroît de recettes, observé tant en 1998 qu'en 1999, aurait pu permettre un excédent des comptes sociaux dès 1998, et une réduction plus rapide que prévue du déficit du régime général. Malheureusement, le Gouvernement a démontré son incapacité à maîtriser l'évolution des dépenses sociales.

B. LE REDRESSEMENT DES COMPTES SOCIAUX MASQUE L'ÉCHEC DU GOUVERNEMENT À ENDIGUER LA DÉRIVE DES DÉPENSES

Le " plan Juppé " a été décidé dans des circonstances qu'il convient de rappeler. Le recours à des contributions exceptionnelles et l'affectation de prélèvements nouveaux à la sécurité sociale s'expliquaient en raison de la période économique difficile que connaissait notre pays. Mais le " plan Juppé " ne se limitait pas à augmenter les recettes ; en instituant les lois de financement de la sécurité sociale, son ambition était de maîtriser l'évolution structurelle des dépenses sociales, afin d'éviter qu'un retournement de conjoncture, du même type que celui observé en 1992-1993, ne dégrade les comptes.

L'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a démontré qu'une maîtrise des dépenses sociales était possible.

Les lois de financement de la sécurité sociale pour 1998 et 1999 n'ont malheureusement pas poursuivi cet effort.

1. Le Gouvernement a été incapable de maîtriser l'évolution des dépenses sociales

a) L'impuissance à maîtriser les dépenses

Alors que les objectifs de dépenses 1997 n'avaient été dépassés que de 4,2 milliards de francs, les objectifs de dépenses 1998 ont été dépassés de plus de 7 milliards de francs ^{8 ( * )} .

Cette évolution comprend des tendances contradictoires :

Les dépenses par branche en 1998 : des objectifs à la réalisation

	LFSS 1997 (1)	LFSS 1997 Réalisationsept. 1998 (2)	LFSS 1998 (3)	LFSS 1998 Réalisation sept. 1999 (4)	Ecart réalisation /objectif (en milliard de francs)	Evolution 1998/1997 (4)/(2)
Maladie -maternité -invalidité - décès	662,1	663,1	678,5	687,0	+ 8,5	+3,60%
Vieillesse - veuvage	726,7	721,8	755,0	753,5	- 1,5	+4,39%
Accidents du travail	54,7	55,0	50,8	51,1	+ 0,3	-7,09%
Famille	241,7	249,5	246,9	247,2	+ 0,3	-0,92%
Total dépenses	1.685,2	1.689,4	1.731,2	1.738,8	+ 7,6	+2,92%

NB : hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire

Les dépenses d'assurance vieillesse ont été surévaluées en septembre 1997. Leur croissance d'une année sur l'autre poursuit un rythme élevé.

L'augmentation est imputable aux dépenses d'assurance maladie, qui accusent un dérapage de 8,5 milliards de francs par rapport à l'objectif, alors que cette dérive n'était en 1997 que de 1 milliard de francs.

La réalisation de l'ONDAM 1998 -pourtant nettement plus généreux que celui de 1997, qui avait été atteint- se situe ainsi bien au-delà de la prévision.

L'ONDAM 1998

ONDAM 1997 (prévision)	ONDAM 1997 (réalisation)	ONDAM 1998 (prévision)	ONDAM 1998 (réalisation)	Evolution prévue 1998/97	Evolution réalisée 1998/97
600,1	599,5	613,8	623,6	+ 2,28 %	+ 3,92 %

Il convient de noter la baisse de l'objectif réalisé de dépenses de la branche famille en 1998, par rapport aux dépenses 1997. " Le pas de clerc " de la mise sous condition de ressources des allocations familiales se traduit dans les comptes.

En 1999, le dépassement est encore plus manifeste : 11,3 milliards de francs.

Les dépenses par branche en 1999 (estimations)

	Réal. LFSS 1998 (sept. 1999) (1)	LFSS 1999 (2)	Prévisions sept. 1999 (3)	Ecart réalisation /objectif	Evolution 1999/1998 (3)/(1)
Maladie - maternité - invalidité - décès	687,0	697,8	709,8	+12,0	+3,32 %
Vieillesse - veuvage	753,5	781,4	779,1	- 2,3	+3,40 %
Accidents du travail	51,1	53,0	53,5	+0,5	+4,70 %
Famille	247,2	257,0	258,0	+1,0	+4,37 %
Total dépenses	1.738,8	1.789,1	1.800,4	+11,3	+3,54 %

hors MARS (6,3 milliards de francs)

Le rythme de la croissance des dépenses d'assurance vieillesse ralentit, en raison de l'arrivée à la retraite des classes creuses nées pendant la guerre. Les prestations famille progressent de 4,37 %, en raison principalement du retour à l'universalité des allocations familiales (+ 4 milliards de francs).

Les dépenses de la branche maladie-maternité-invalidité-décès excéderaient de 12 milliards de francs l'objectif voté par le Parlement. Cette dérive se retrouve dans l'estimation de l'ONDAM 1999, qui accuse un dérapage de 13,1 milliards de francs.

L'ONDAM 1999

ONDAM 1998 (prévision) (1)	ONDAM 1998 (réalisation) (2)	ONDAM 1999 (prévision) (3)	ONDAM 1999 (estimation) (4)	Evolution prévue 1999/98 (3)/(1)	Evolution estimée 1999/98 (4)/(1)
613,8	623,6	629,9	643,0	+ 2,62 %	+ 4,76 %

Si l'on rapporte l'estimation de l'ONDAM 1999 à la réalisation de l'ONDAM en 1998, et non à la prévision, l'évolution de l'ONDAM en 1999 serait de 3,11 %.

L'écart entre la progression des recettes et la progression des dépenses explique l'amélioration des comptes sociaux. La stabilité de la progression des dépenses constatée en 1998 est quelque peu artificielle ; elle repose sur les dépenses " en moins " de la branche famille (mise sous condition de ressources des allocations familiales).

1999 voit se réduire l'écart entre le rythme de progression des recettes et celui des dépenses.

Ecart entre l'évolution des recettes et des dépenses de la sécurité sociale
(évolution en %)

	1997	1998	1999
Recettes	3,54 %	4,35 %	4,26 %
Dépenses	2,92 %	2,92 %	3,54 %
Ecart (en point)	0,62	1,43	0,72

En milliards de francs, l'évolution des années 1997, 1998 et 1999 serait la suivante :

	Réalisations 1996	Réalisations LFSS 1997	RéalisationsLFSS 1998	Prévisions LFSS 1999	1999/ 1996
Dépenses par branche
Maladie - maternité - invalidité - décès	650,5	663,1	687,0	709,8	59,3
Vieillesse - veuvage	711,5	721,8	753,5	779,1	67,6
Accidents du travail	49,3	55,0	51,1	53,5	4,2
Famille	236,4	249,5	247,2	258,0	21,6
Total dépenses	1.647,7	1.689,4	1.738,8	1.800,4	152,7
Recettes par catégorie
Cotisations effectives	1.160,3	1.154,9	1.042,8	1.066,8	-93,5
Cotisations fictives	175,9	181,2	187,1	195,0	19,1
Contributions publiques	61,0	62,3	60,5	62,6	1,6
Impôts et taxes affectés	170,3	221,0	401,2	439,7	269,4
Transferts reçus	4,5	4,8	4,8	4,9	0,4
Revenus des capitaux	2,1	1,4	1,4	1,6	-0,5
Autres ressources	33,4	32,6	32,5	33,4	0,0
Total	1.607,5	1.658,2	1.730,3	1.804,0	196,5
Ecart recettes - dépenses	-40,2	-31,2	-8,5	3,6	43,8

Depuis le 1 ^er janvier 1997, la sécurité sociale a pu disposer de 196,5 milliards de francs de recettes dues à la croissance et aux prélèvements supplémentaires qui lui ont été affectés. Ces 196,5 milliards de francs de recettes lui ont permis de financer 152,7 milliards de dépenses supplémentaires.

Tout ralentissement de la conjoncture serait ainsi préoccupant pour les finances sociales, les dépenses d'assurance maladie ayant entamé depuis fin 1997 une reprise vigoureuse.

C'est pour cette raison que le redressement des comptes sociaux est fragile.

b) Les engagements européens ne sont pas respectés

Dans le cadre de la programmation pluriannuelle des dépenses publiques, le Gouvernement a pris en décembre 1998 des engagements relatifs à la croissance des dépenses en volume des administrations publiques de sécurité sociale.

Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances pour 2000 ^{9 ( * )} rend compte de résultats peu conformes aux objectifs.

Programme pluriannuel de finances publiques : du discours à la réalité

Evolution du volume	1999 programme pluriannuel	1999 PLF et PLFSS 1999	2000 programme pluriannuel	PLF et PLFSS 2000
ONDAM	1,4	2,6	1,3	1,6
Prestations sociales des administrations de sécurité sociale	1,3	2,7	2,3	2,2

Comme le note le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances, la progression constatée en 1999 " traduit pour partie les effets de la revalorisation des pensions (1,2 %) qui avait été calibrée au 1 ^er janvier sur les prévisions d'inflation de l'automne dernier et d'autre part le dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie " .

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, votre rapporteur avait noté que ce " coup de pouce " en faveur des retraités était fondé sur une inflation manifestement surestimée.

Votre commission estime que le Gouvernement n'est pas cohérent, entre son " discours " de rigueur et ses actes.

c) L'exemple des dépenses de gestion administrative des branches du régime général

Alors que les dépenses de gestion administrative des branches du régime général avaient diminué en 1997, elles connaissent une évolution préoccupante depuis 1998.

Les dépenses de gestion du régime général

	1997	1998	1999	2000
CNAMTS (maladie et accidents du travail)	33.028	34.060	36.055	37.188
CNAVTS	5.697	5.617	5.826	5.987
CNAF	7.892	8.303	8.752	9.200
TOTAL	46.617	47.980	50.633	52.375
Evolution par rapport à l'année précédente	- 0,87 %	+ 2,92 %	+ 5,53 %	+ 3,44 %

Cette évolution est principalement due à une accélération en 1999 des dépenses de gestion administrative de la CNAMTS (+ 5,86 %) et de la CNAF (+ 5,41 %).

Elle s'explique, pour la CNAMTS, par la montée en charge du projet SESAM-VITALE.

Pour la CNAF, la complexité des règles et les changements de législation et de réglementation entre 1999 et 1998 (retour à l'universalité des allocations familiales, par exemple) jouent un rôle certain.

2. Les années 1998 et 1999 sont deux années " gâchées "

Votre rapporteur souhaite ne pas limiter l'analyse au seul régime général de la sécurité sociale. L'évolution des années 1998-1999 peut être analysée à travers trois soldes : le solde des administrations de sécurité sociale, le " solde " des lois de financement de la sécurité sociale et le solde du régime général.

a) Le solde des administrations publiques sociales

Le Parlement ne se prononce pas sur le solde des administrations de sécurité sociale ^{10 ( * )} , défini dans le cadre de nos engagements européens. Néanmoins, ce solde -dont la définition a été nécessaire pour la qualification à l'euro- est essentiel.

Le rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire de juin 1999 précisait que les administrations de sécurité sociale devaient faire apparaître une capacité de financement de 0,15 % en 1999 et de 0,2 à 0,3 % du PIB en 2000.

Le rapport économique, social et financier du projet de loi de finances pour 2000 comporte une " fiche numéro 10 " consacrée au compte des administrations de sécurité sociale ^{11 ( * )} . L'excédent 1999 est ramené à 0,10 % du PIB.

Ces prévisions ne font pas l'objet de précisions supplémentaires ^{12 ( * )} .

Votre rapporteur a souhaité comptabiliser les différents excédents ou déficits présentés par la Commission des comptes de la sécurité sociale sur les régimes de base et les régimes complémentaires (en encaissements/décaissements), en y ajoutant le solde UNEDIC (en droits constatés). Les chiffres présentés ci-après ne prétendent donc pas à l'exactitude comptable.

L'estimation à laquelle il arrive n'est pas très éloignée de celle du Gouvernement pour les années 1998 et 1999.

Compte des administrations de sécurité sociale

en millions de francs

	1998	1999
Régime général	- 16.482	- 4.012
FSV	1.830	- 1.226
ARRCO	5.848	13.525
AGIRC	- 2.171	- 1.416
IRCANTEC	648	707
Autres régimes complémentaires	1.089	1.104
Autres régimes de salariés	- 656	-1.422
Régimes de non-salariés	7.662	6.986
UNEDIC	- 2.088	- 3.038
Solde	- 4.318	11.208
PIB ( en milliards de francs )	8.565.000,0	8.816.000,0
en % du PIB	- 0,05 %	+ 0,13 %

Sources : d'après CCSS et comptes UNEDIC

Le solde positif atteint en 1999 s'explique principalement par l'excédent du régime ARRCO, en raison des effets de la réforme engagée en 1996 ^{13 ( * )} , et par la bonne tenue des comptes régimes des non-salariés (CNAVPL, principalement).

b) Le " solde " des lois de financement

Votre rapporteur considère que " l'indicateur loi de financement ", consistant à rapporter les recettes par catégorie aux dépenses par branche, s'il n'est pas exact comptablement ^{14 ( * )} , constitue une approche significative sur plusieurs exercices.

" L'indicateur loi de financement "

	1996 (reconst.)	1997	1998	1999 (prévisions source annexe b) PLFSS 2000)
Recettes par catégorie des régimes de base et des organismes concourant à leur financement	1.607,5	1.664,5	1.736,4	1.810,9
Dépenses par branche des régimes de plus de 20.000	1.647,6	1.695,7	1.744,8	1.806,6
" Solde "	- 40,1	- 31,2	- 8,4	+ 4,3

NB : comprend la MARS (dont l'effet s'annule en recettes et en dépenses)

Cette " amélioration " du solde masque néanmoins une reprise importante des dépenses, qui empêche de dégager des excédents plus importants.

Recettes et dépenses supplémentaires

	1997/96	1998/97	1999/98
Recettes supplémentaires	57,0	71,9	74,5
Dépenses supplémentaires	48,1	49,1	61,8
Ecart	8,9	22,8	12,7

c) Le solde du régime général

Le Gouvernement entendait redresser les comptes du régime général de 21 milliards de francs en 1998, à partir d'un déficit tendanciel évalué en septembre 1997 à 33 milliards de francs.

Il est important de comprendre que ce déficit tendanciel a été surévalué en septembre 1997, puisque le déficit 1997 du régime général était à l'époque lui-même surévalué (estimé à 37 milliards de francs contre, en fait, 33 milliards de francs).

Votre rapporteur s'est attaché à déterminer l'effectivité des mesures de redressement autorisées, à l'aide du rapport 1999 de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998.

Les mesures de redressement du régime général 1998

	Recettes		Dépenses
	Prévisions	Réalisations	Prévisions	Réalisations
CNAM
Droits sur les tabacs (loi de finances)	1.400	1.150
Modification règles de compensation CRPCEN/CNAM	200	200
Contribution additionnelle des laboratoires sur ventes directes aux pharmacies (L 245-6-1 à 4)	300	172
Relèvement taxe sur publicité des laboratoires pharmaceutiques (article L. 245-1 à 6)	300
Relèvement contribution charge grossistes répartiteurs et laboratoires (article L. 138-1)		180
Substitution CSG/cotisations maladie	4.600	-1.900
Excédent C3S	1.000	1.000
Participation RG à l'ONDAM			500	500
Fonds d'accompagnement social pour la modernisation des hôpitaux			300	0
Développement des actions de prévention de la CNAMTS			300	300
Total CNAM	7.800	802	1.100	800
CNAVTS
Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG	1.300	1.791
Transfert financier régimes vieillesse des non-salariés / non agricoles (excédent C3S)	1.200	1.200
Intégration financière de la CAMAVIC	300	200
Total CNAVTS	2.800	3.191
CNAF
Déplafonnement total des cotisations famille des employeurs et travailleurs indépendants	300	340
Mise sous condition de ressources des allocations familiales			-4.000	-3.825
Modulation AGED			-900	-810
Harmonisation assiette 1 % sur assiette CSG	3.200	3.760
Versement des allocations familiales jusqu'à 19 ans			300	300
Total CNAF	3.500	4.100	-4.600	-4.335
TOTAUX	14.100	8.093	-3.500	-3.535

En tenant compte de la baisse des frais financiers liée à la reprise de dette (3 milliards de francs), l'effet des mesures de redressement réalisé est d'un peu plus de 14 milliards de francs, soit un écart de 7 milliards de francs avec les prévisions.

Un tel écart invite à rester prudent par rapport aux prévisions annoncées par le Gouvernement. La substitution CSG/cotisations maladie, dont l'effet sur les comptes du régime général devait être de 4,6 milliards de francs, aurait été finalement " négative " de 1,9 milliard de francs ^{15 ( * )} .

Comme le déficit tendanciel du régime général avait été surestimé, et que la croissance a été légèrement supérieure aux attentes, le moindre " rendement " des mesures de redressement a été gommé.

Le résultat 1998 est, en définitive, particulièrement médiocre (- 16,4 milliards de francs contre les - 12 milliards de francs prévus). Ce résultat est obtenu malgré un excédent de 1,6 milliard de francs de la branche accidents du travail. L'assurance maladie connaît un déficit de 16 milliards de francs, en raison d'un dérapage des dépenses d'assurance maladie et des " effets " de l'application RACINE ^{16 ( * )} , qui expliquent la différence entre les prévisions de septembre 1998 et la réalisation établie en septembre 1999.

Solde 1998 du régime général

	Tendanciel 1998 (prévisions sept. 1997)	LFSS 1998	1998 (sept. 1998)	1998 (sept. 1999)
CNAMTS - Maladie
Recettes	572.117	580.226	584.393	577.411
Dépenses	586.391	586.561	592.909	593.336
Solde	- 14.274	- 6.335	- 8.516	- 15.925
CNAMTS - AT
Recettes	46.149	46.151	46.083	45.723
Dépenses	44.701	44.701	44.330	44.153
Solde	1.448	1.450	1.754	1.570
CNAVTS
Recettes	377.790	381.100	380.811	385.386
Dépenses	386.026	385.359	386.405	385.610
Solde	- 8.236	- 4.259	- 5.593	- 224
CNAF
Recettes	242.593	246.113	254.141	252.543
Dépenses	254.429	248.857	255.088	254.446
Solde	- 11.836	-2.744	- 947	- 1.903
ENSEMBLE
Recettes	1.238.000	1.253.591	1.265.429	1.261.063
Dépenses	1.271.000	1.265.479	1.278.731	1.277.545
Solde d'exercice	- 33.000	- 11.888	- 13.303	- 16.482

Le supplément de déficit est de plus de 4,5 milliards de francs par rapport au solde résultant des discussions de la loi de financement pour 1998. La mise en oeuvre de l'application RACINE rend difficile la comparaison des chiffres branche par branche au niveau des recettes. On peut néanmoins retrouver, au niveau des dépenses de la CNAMTS, la dérive constatée dans l'objectif de dépenses maladie.

Sans la dérive des dépenses d'assurance maladie, le déficit du régime général en 1998 aurait été inférieur à 10 milliards de francs.

Pour 1999, alors que le Gouvernement avait annoncé le retour à l'équilibre du régime général, ne modifiant pas le solde tendanciel annoncé, le déficit est finalement de 4 milliards de francs, malgré un surcroît de recettes de 4 milliards de francs. Le dérapage des dépenses est patent dans le domaine de l'assurance maladie (13 milliards de francs).

Solde 1999 du régime général

	Tendanciel 1998 (prévisions sept. 1998)	LFSS 1999	1999 (mai 1999)	1999 (sept. 1999)
CNAMTS - Maladie
Recettes	602.061	602.947	599.764	602.028
Dépenses	601.736	603.053	612.045	614.137
Solde	324	- 105	- 12.281	- 12.110
CNAMTS - AT
Recettes	46.962	46.964	46.487	46.599
Dépenses	45.008	45.665	46.266	46.155
Solde	1.953	1.299	1.221	444
CNAVTS
Recettes	393.062	397.042	403.663	404.700
Dépenses	399.069	400.910	400.077	400.304
Solde	- 5.977	- 3.868	3.586	4 396
CNAF
Recettes	257.570	261.790	261.770	269.385
Dépenses	253.518	258.918	259.472	266.126
Solde	4.052	2.871	2.298	3.259
ENSEMBLE
Recettes	1.299.684	1.308.743	1.311.684	1.322.711
Dépenses	1.299.332	1.308.546	1.316.859	1.326.723
Solde d'exercice	352	198	- 5.175	- 4.012

De la même manière, si les dépenses d'assurance maladie n'avaient pas dérapé, le régime général aurait connu en 1999 un excédent de 8 milliards de francs.

Telles sont les raisons pour lesquelles 1998 et 1999 sont " deux années gâchées ".

Le déficit supplémentaire (4,5 milliards de francs pour 1998, 4 milliards de francs pour 1999) invite à réfléchir à son financement. Votre rapporteur a posé cette question au Gouvernement : " De quelle manière le Gouvernement entend-il apurer le déficit supplémentaire 1998 et le déficit 1999 du régime général ? "

La réponse est laconique : " L'amélioration des comptes de la sécurité sociale est engagée. La commission des comptes de la sécurité sociale prévoit un excédent dès 1999 pour les branches famille et vieillesse. Les excédents futurs du régime général devraient permettre à brève échéance de sensiblement améliorer le bilan des différentes branches du régime général en atténuant les déficits passés ".

8,5 milliards de francs (12 milliards de francs ayant été " repris " par la CADES dès le 1 ^er janvier 1998, par anticipation) restent néanmoins à financer.

C. L'INFORMATION COMPTABLE RESTE DÉFICIENTE

La commission des Affaires sociales avait décidé, lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, la création d'un groupe de travail sur les lois de financement de la sécurité sociale. Ce groupe de travail a conduit de janvier à mars 1999 un programme d'auditions et a remis un rapport, publié en juin 1999 sous la forme d'un rapport d'information ^{17 ( * )} .

Votre rapporteur souhaite " actualiser " trois éléments essentiels.

1. Les droits constatés : une réforme en attente de concrétisation

Comme l'a souligné la Cour des comptes, l'application du principe de comptabilisation en droits constatés aux opérations des organismes de la sécurité sociale constitue " un progrès -dans la voie de la clarification des comptes de la sécurité sociale- dont il importe de souligner l'importance " ^{18 ( * )} .

La comptabilisation des droits constatés présente en effet quatre avantages :

- un résultat indépendant des événements venant perturber le règlement des cotisations ou le paiement des prestations ;

- une étape importante vers l'harmonisation des comptabilités et des méthodes comptables de l'ensemble des régimes ;

Encaissements-décaissements et droits constatés :
les deux principes de comptabilisation

Une comptabilité en encaissements-décaissements consiste à n'enregistrer les opérations qu'à partir du moment où celles-ci sont recouvrées (cotisations) ou payées (prestations).

Pour résumer, une comptabilité en encaissements-décaissements est une comptabilité de trésorerie.

Une comptabilité en droits constatés consiste à rattacher à un exercice les dépenses et les recettes dès la naissance du fait générateur. En fin d'exercice, les opérations qui ont pris naissance dans l'année mais qui n'ont pas donné lieu à encaissement ou paiement sont rattachées à l'exercice comptable sous forme de produits à recevoir (créances), de provisions ou de charges à payer (dettes).

Pour résumer, une comptabilité en droits constatés est une comptabilité de créances et de dettes.

Avant la réforme, les comptes des caisses du régime général étaient en encaissements-décaissements. Néanmoins, elles utilisaient déjà, pour certaines opérations, la technique des droits constatés (exemple de certaines avances ou compensations de l'Etat).

En revanche, les régimes complémentaires et les compagnies d'assurance étaient déjà en droits constatés.

- un cadre comptable similaire pour l'ensemble des régimes, les régimes complémentaires et les mutuelles ;

- une transparence financière entre les différents acteurs de la sécurité sociale, puisque les droits constatés font apparaître les créances et les dettes respectives de chacun.

Le décret n° 96-448 du 23 mai 1996 a officialisé la comptabilisation en droits constatés dans les organismes du régime général à compter du 1 ^er janvier 1996. Cette réforme a été étendue aux autres régimes à partir du 1 ^er janvier 1997.

Les comptes du régime général en droits constatés sont nettement différents de ceux établis selon le système de caisse. Le déficit du régime général en droits constatés est ainsi de 24 milliards de francs en 1997 et de moins de 10 milliards de francs en 1998.

Le " basculement " prévu pour la loi de financement 2000, annoncé l'année dernière par Mme Martine Aubry devant la Haute assemblée ^{19 ( * )} , n'a pas eu lieu.

Les comptes soumis à la Commission des comptes de la sécurité sociale, comme le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, sont établis en encaissements-décaissements.

Comme le rappelle M. François Monier, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, dans l'avant-propos du rapport de septembre 1999, " le projet de faire basculer les travaux de la Commission en comptabilité de droits constatés, qui avait été annoncé il y a un an, n'a pu être mené à bien en 1999, faute de moyens dans les services de l'administration. Il se trouve donc reporté. " M. Monier ajoute : " Cette situation ne saurait durer très longtemps. "

Votre rapporteur ne peut qu'approuver ce jugement et demeure persuadé, comme le secrétaire général de la Commission des comptes, que l'achèvement de la réforme des droits constatés constitue un objectif prioritaire.

Cette " cohabitation " oblige les organismes de sécurité sociale à maintenir des tableaux de passage entre les deux systèmes comptables, ce qui a pour conséquence un manque de fiabilité et un temps de traitement plus long, allant à l'encontre de l'objectif recherché. Selon les termes mêmes du secrétaire général de la Commission des comptes, ces tableaux de passage " risquent de fournir des estimations d'une qualité décroissante au cours du temps ".

Les moyens de la Direction de la sécurité sociale semblent insuffisants pour " gérer " la transition d'un système comptable à un autre.

Force est de reconnaître également que la comptabilité en droits constatés semble difficile à adopter en loi de financement, en l'absence de plan comptable unique.

Les efforts se sont reportés sur la définition de règles et de nomenclatures communes aux organismes de sécurité sociale, à travers la Mission interministérielle de la réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS).

2. La MIRCOSS : un effort qui doit être soutenu

En effet, les plans comptables utilisés par les organismes de sécurité sociale sont hétérogènes, d'où la difficulté de suivre, de manière infra-annuelle, l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Le ministère de l'emploi et de la solidarité et le ministère de l'économie et des finances ont été à l'origine de la Mission interministérielle pour la réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS), placée sous la responsabilité de M. Alain Déniel.

Cette mission devait rendre un premier rapport fin septembre. Ses travaux semblent avoir pris un certain retard, puisque les conclusions seraient désormais disponibles " courant 2000 ".

Là encore, le manque de moyens de la Direction de la sécurité sociale semble être en cause.

3. Le système RACINE : un progrès indéniable, mais qui se manifeste à court terme par une dégradation de la lisibilité des comptes

Le système RACINE remplace la ventilation " statistico-comptable " des recettes réalisée antérieurement au niveau de l'ACOSS par une répartition à la source dans les URSSAF ; la nouvelle méthode, plus précise, révèle une structure d'encaissements plus exacte et met en évidence les biais de l'ancienne méthode.

Votre rapporteur tient ainsi à rappeler que la philosophie même du système RACINE, seul à même de respecter le principe de séparation comptable des branches, ne saurait être remise en cause.

Le système a néanmoins eu pour première conséquence une dégradation de la connaissance des comptes de la sécurité sociale. Les résultats du régime général pour l'année 1998 se sont assez substantiellement écartés de ce qui avait été prévu, notamment dans la répartition des ressources entre les branches.

De plus, comme le note le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1999 ^{20 ( * )} , des erreurs ponctuelles ont perturbé les encaissements des trois années 1997, 1998 et 1999 : " attributions insuffisantes de versement transport en 1997 (pour 995 millions de francs), au profit des caisses nationales (pour 924 millions de francs) et des autres attributaires, biais de répartition régularisé en 1998 ; en sens inverse, attributions trop importantes de l'ACOSS en 1998 pour un montant d'environ 600 millions de francs (régime d'Alsace-Moselle (318 millions de francs), FNAL (200 millions de francs), régime des étudiants (24 millions de francs), versements régularisés en 1999 ; au total, les encaissements du régime général ont été majorés indûment d'un peu plus de 925 millions de francs en 1997, diminués d'environ 1,5 milliard de francs en 1998, puis à nouveau augmentés de 600 millions de francs en 1999. "

La mission de l'IGAS demandée par Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a mené au printemps 1999 une enquête approfondie sur ces erreurs. La conclusion de la mission est que " les importantes erreurs commises en 1997 ont, dans leur ampleur, des causes largement conjoncturelles ^{21 ( * )} " . Après un montant exceptionnel de crédits non répartis en 1997 (plus de 50 milliards de francs), l'ACOSS s'est retrouvée fin 1998 face " à un montant plus habituel de crédits non répartis en fin d'année (15 milliards de francs), le moindre recours aux méthodes forfaitaires de ventilation comptable depuis la mise en place de RACINE, doivent permettre d'exclure le renouvellement d'erreurs d'une ampleur comparable à celle des erreurs de répartition commises ou constatées en 1997 ".

Ayant ainsi souligné le caractère exceptionnel des difficultés rencontrées fin 1997 et en 1998, la mission n'en relève pas moins " une faiblesse plus structurelle de l'ACOSS dans la maîtrise des mécanismes de répartition forfaitaire, qui résulte en partie de l'insuffisance des échanges d'information entre l'ACOSS et les URSSAF, et également d'une insuffisance de moyens techniques et humains qui ne permet guère le développement des analyses et réflexions nécessaires " .

La mise en place du système RACINE semble s'être faite dans des conditions satisfaisantes, mais il faudra attendre, pour porter un jugement plus assuré, que soient disponibles la comparaison des répartitions fournies par l'ancien et le nouveau systèmes (attendue pour la fin de cette année), ainsi qu'une analyse fine des résultats des premiers mois de 1999.

" L'effet RACINE " joue de manière défavorable pour la CNAMTS et de manière favorable pour la CNAVTS. Ainsi, le déficit de la CNAMTS s'accroît, alors que la CNAVTS -qui devait être en déficit en 1998-1999- se retrouve désormais en excédent.

La branche du recouvrement est consciente de l'importance des responsabilités nouvelles qui lui incombent. Elle déploie des efforts importants pour améliorer la compréhension du système RACINE.

Ces efforts doivent être soutenus.

4. La complexité des règles et des " tuyauteries "

Le législateur et le pouvoir réglementaire doivent s'efforcer d'édicter des règles simples, en matière de sécurité sociale peut-être plus qu'ailleurs.

Les mécanismes d'exonérations de cotisations de sécurité sociales sont ainsi en cause, de même que la complexité des règles d'attributions des prestations familiales.

La complexité du financement doit être aussi évoquée. Les " tuyauteries ", les recettes affectées à plusieurs destinataires réduisent à néant le principe de la séparation comptable des branches.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, en affectant deux milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites a " branché " un système d'attribution de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S) à une " tuyauterie " déjà fort complexe. Le schéma ci-après tente de l'expliquer.

Les excédents de CSG sont d'abord attribués, au prorata de leurs déficits comptables, à la CNAMTS en priorité (1), puis à la CANAM (2). En fonction de ce qu'a perçu la CANAM au titre des excédents de CSG, elle reçoit une part plus ou moins importante de C3S (3), imposition perçue également par l'ORGANIC et la CANCAVA (4). Les excédents de C3S peuvent être attribués au Fonds de solidarité vieillesse (5), ou directement par le Fonds de réserve des retraites (6). Les excédents du FSV peuvent être basculés sur le Fonds de réserve (7).

De sorte que l'affectation du Fonds de réserve dépend de l'évolution des dépenses maladie, qui dégradent ou non la situation comptable de la CNAMTS et de la CANAM.

* ¹ Seul le montant global des pertes de cotisations est connu. Il est cependant possible d'estimer les pertes de cotisations dues à la substitution 1997 et à la substitution 1998, en appliquant un taux de progression de 3,5 % aux pertes de cotisations constatées en 1997 (d'où le passage de 43,5 milliards de francs à 45,0 milliards de francs). Par soustraction, on obtient le montant des pertes de cotisations imputable à la seconde substitution.

* ² Encore faut-il préciser que les nouveaux prélèvements ou les extensions de prélèvements ne portent souvent, la première année, que sur onze mois.

* ³ Les conventions suivantes ont été retenues : pour les prélèvements " tabacs " ou " alcools ", le rendement supplémentaire reste constant d'une année sur l'autre ; en revanche, pour les autres prélèvements, un taux de croissance de 5 à 10 % a été retenu.

* ⁴ Rapport sur les comptes de la Nation (septembre 1999), p. 9.

* ⁵ Rapport n° 58, tome I, p. 105.

* ⁶ Les employeurs ayant été tentés de retarder des hausses de salaires, en préparation du " choc " du renchérissement du coût du travail de 11,4 %.

* ⁷ La C3S pour 1999 est acquittée d'après le chiffre d'affaires réalisé en 1998, année de forte croissance. L'effet est identique à celui observé, en finances budgétaires, pour l'impôt sur les sociétés.

* ⁸ Hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire.

* ⁹ p. 203.

* ¹⁰ Le solde des administrations publiques sociales est plus large que celui des lois de financement, puisqu'il inclut les régimes complémentaires vieillesse (notamment les régimes ARRCO et AGIRC) et le régime d'assurance chômage (UNEDIC).

* ¹¹ p. 218.

* ¹² Votre rapporteur avait demandé, dans le cadre du questionnaire adressé au Gouvernement, une " décontraction " de ce solde ; aucune réponse n'a été apportée à sa demande.

* ¹³ Ces excédents seront utiles dans les années à venir, en raison du " choc démographique " de 2005.

* ¹⁴ L'insertion des dépenses par branche des régimes de moins de 20.000 cotisants ne dégraderait que de façon très limitée (2 à 3 milliards de francs) les différents soldes présentés.

* ¹⁵ Cet effet négatif porte, il est vrai, sur l'ensemble des régimes d'assurance maladie.

* ¹⁶ Les recettes de la CNAMTS ont été surestimées, au détriment de la CNAVTS.

* ¹⁷ " Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un instrument perfectible " ^, rapport n° 433 (1998 - 1999).

* ¹⁸ Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale de septembre 1997, p. 51.

* ¹⁹ " Nous souhaitons pouvoir présenter les comptes en droits constatés en l'an 2000 ", indiquait Mme Martine Aubry le 16 novembre 1998.

* ²⁰ p. 35-36.

* ²¹ Notamment le changement de système informatique de l'URSSAF de Paris.