B. NOMBRE DES DÉLÉGUÉS DES CONSEILS MUNICIPAUX ET MODE DE DÉSIGNATION
1. Le nombre des délégués des conseils municipaux
Tous les
textes en discussion proposent une modification du barème de
représentation des communes dans le collège électoral
sénatorial.
Certains d'entre eux traitent aussi du mode de scrutin pour l'élection
de ces délégués.
En revanche, aucune proposition ne porte sur les autres membres du
collège électoral sénatorial.
Il est vrai que les délégués des conseils municipaux
constituent l'essentiel de ce collège électoral
(95,75 %)
33(
*
)
.
Les diverses formules proposées tendent, à des degrés
divers, à adapter la représentation des communes aux
évolutions démographiques sociales et économiques de notre
pays depuis 1958, année au cours de laquelle le barème en vigueur
a été établi.
Si tous s'accordent pour procéder à cette adaptation, encore
faut-il déterminer des règles permettant de concilier la
représentation des territoires avec celle des collectivités,
comme la Constitution en fait une obligation.
La proposition de loi n° 458 (1997-1998) de
M. Guy Allouche et les membres du groupe socialiste
apporterait
deux modifications à la représentation des communes dans le
collège électoral sénatorial :
- l'abaissement à 20.000 habitants du seuil à partir
duquel les conseils municipaux désignent des
délégués supplémentaires à raison de
1 délégué par tranche entière de
500 habitants au-delà de 20.000 habitants (au lieu de
1 délégué par tranche de 1.000 habitants
au-delà de 30.000 habitants) ;
- l'abaissement de 9.000 habitants à 3.500 habitants du
seuil de population communale à partir duquel tous les membres du
conseil municipal sont membres de droit du corps électoral pour
l'élection des sénateurs.
Il convient d'analyser successivement puis globalement l'effet de ces
propositions
34(
*
)
:
•
L'élection de délégués
supplémentaires à raison de 1 par tranche entière de
500 habitants, à partir de 20.000 habitants (au lieu de 1 par
1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants)
Cette disposition permettrait donc aux communes de 20.000 à
30.000 habitants de disposer de délégués
supplémentaires, alors qu'elles n'y ont pas droit. Elle majorerait en
conséquence sensiblement le nombre des délégués
supplémentaires prévus pour les communes de plus de
30.000 habitants.
En ce qui concerne les 168 communes de 20.000 à
30.000 habitants et leurs 4.115.000 habitants (6,97 % de la
population), le nombre de leurs délégués serait
porté de 5.880 (4,25 % du total) à 7.322
(+ 24,52 %).
S'agissant des
246 communes de plus de 30.000 habitants
(19.042.000 habitants, soit 32,23 %),
le nombre de leurs
délégués progresserait de 72,54 %
(39.559 délégués au lieu de 22.928).
Sur l'ensemble des communes de plus de 20.000 habitants, la progression
serait donc de 62,73 % (46.881 délégués au lieu
de 28.808).
L'incidence de cette mesure progresse logiquement avec la taille de la commune,
au détriment des communes moins peuplées.
•
L'abaissement à 3.500 habitants du seuil à partir
duquel tous les conseillers municipaux seraient délégués
de droit (au lieu de 9.000 habitants)
Cette proposition permettrait d'accroître sensiblement la
représentation des communes de 3.500 à 9.000 habitants et
d'assurer une représentation des minorités des conseils
municipaux de ces communes au sein des collèges sénatoriaux.
En effet, ces communes, dont le conseil municipal comprend 27 membres
(jusqu'à 5.000 habitants) ou 29 membres (entre 5.000 et
9.000 habitants), disposent actuellement de 15
délégués. Elles en auraient donc 27 ou 29, suivant les
cas.
On sait que, depuis la loi n° 82-974 du 19 novembre 1982
(article L. 262 du code électoral), pour l'élection des
conseillers municipaux dans les communes d'au moins 3.500 habitants, la liste
ayant obtenu la majorité absolue au premier tour ou celle arrivée
en tête au deuxième tour bénéficie d'une
"
prime majoritaire
" égale à la moitié
du nombre de sièges à pourvoir, les autres sièges
étant répartis entre
toutes
les listes à la
représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte
moyenne (sauf celles n'ayant pas recueilli au moins 5 % des suffrages
exprimés).
L'élection des délégués des communes entre 3.500 et
9.000 habitants s'effectuant au scrutin majoritaire, la minorité
d'un conseil municipal risque de ne pas avoir d'élu, puisque le nombre
des délégués est fixé à 15 (sur 27 ou
29 conseillers).
En faisant de tous les conseillers municipaux des délégués
de droit, les minorités se trouveraient, en revanche,
nécessairement représentées, atténuant ainsi la
représentation des majorités constituées par la
volonté des électeurs au sein des collectivités
territoriales.
La représentation des 1.589 communes de 3.500 à 9.000
habitants (8.628.000 habitants, soit 14,60 % de la population) serait
portée de 23.707 délégués (17,12 %)
à 44.543 (
+ 87,51 %
).
Leur poids dans le corps électoral serait excessif (25,11 % de
délégués représentant 14,60 % de la
population, si on prend en compte l'ensemble des dispositions proposées
par M. Guy Allouche).
L'ampleur de la progression tient à la fois à l'effet de volume
et à l'écart important entre l'effectif du conseil municipal et
le nombre des délégués dans les communes de
3.500 habitants à 9.000 habitants.
Pour apprécier pleinement la portée de la proposition de loi
du groupe socialiste, il convient d'évaluer de manière cumulative
les effets de ces deux dispositions (élection d'un
délégué supplémentaire par tranche de
500 habitants au-delà de 20.000 habitants et conseillers
municipaux délégués de droit dans les communes entre
3.500 et 9.000 habitants).
Globalement, le nombre des délégués des conseils
municipaux serait porté de 138.458 à 177.367, soit une
augmentation de 28,10 %.
La proportion des délégués supplémentaires dans
le collège électoral sénatorial passerait de 8 %
à 16 %.
Comme l'illustre le tableau ci-après, la proposition de loi
n° 458 bouleverserait sensiblement la grille de représentation
des communes :
-
L'ensemble des communes de moins de 9.000 habitants
disposerait de 63,26% de délégués, au lieu de 66%.
Parmi ces communes
celles de moins de 3.500 habitants verraient le
nombre de leurs délégués passer de près de
49 % à 38 % de l'ensemble, tandis que celles de 3.500 à
9.000 habitants seraient représentées dans le collège
électoral par 25 % de délégués au lieu de
17 %.
-
La représentation des communes de 9.000 à 30.000
habitants
régresserait de 17,42% à 14,43% de
délégués
.
L'importance de la représentation de celles entre 9.000 et
20.000 habitants serait réduite de 2,90 % et celle des
villes de 20.000 à 30.000 habitants resterait stable en valeur relative
(4,13% au lieu de 4,25%).
-
Toutes les communes de plus de 30.000 habitants renforceraient
leurs poids dans le collège électoral sénatorial, dans une
proportion progressant avec leur taille (globalement de 16,56% à 22,31%).
Le rééquilibrage résultant de la proposition de loi de M.
Guy Allouche se ferait donc essentiellement au détriment des petites
communes (moins de 3.500 habitants), mais aussi au préjudice des villes
moyennes (9.000 à 20.000 habitants).
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Proposition de loi
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|
Tranche de population |
|
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en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
|
Communes moins de 3.500 habitants |
34.092 |
19.785.000 (33,49%) |
67.674 |
48,88 |
67.674 |
38,15 |
|
Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants) |
1.589 |
8.628.000 (14,60%) |
23.707 |
17,12 |
44.543 |
25,11 |
|
Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants) |
565 |
7.504.000 (12,70%) |
18.269 |
13,17 |
18.269 |
10,30 |
|
Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants) |
168 |
4.115.000 (6,97%) |
5.880 |
4,25 |
7.322 |
4,13 |
|
Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants) |
208 |
9.959.000 (16,86%) |
12.642 |
9,13 |
20.567 |
11,60 |
|
Grandes villes (plus de 100.000 habitants) |
35 |
5.679.000 (9,61%) |
6.635 |
4,79 |
11.966 |
6,75 |
|
Paris-Lyon-Marseille |
3 |
3.404.000 (5,76%) |
3.651 |
2,64 |
7.026 |
3,96 |
|
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) |
36.660 |
59.074.000 (100%) |
138.458 |
100,00 |
177.367 |
100,00 |
•
Le projet de loi n° 260 (1998-1999) et les propositions de loi
n°s 209 et 152 (1997-1998) de M. Jean-Michel Baylet et de
Mme Hélène Luc tendent à prévoir un
délégué par tranche de 500 habitants ou fraction de
ce nombre, dans toutes les communes, quelle que soit leur population.
Il n'y aurait plus de délégués de droit et la
représentation des communes dans les collèges électoraux
serait totalement indépendante de l'effectif des conseils municipaux,
seule la taille de la commune étant prise en compte.
Ces textes ne tendent donc pas simplement à adapter le collège
électoral à l'évolution de la population française
depuis 1958.
Ils reviennent, comme le projet de loi rejeté par le Sénat en
1991, à asseoir la représentation du Sénat exclusivement
sur une base démographique, sans tenir aucun compte de la
nécessité constitutionnelle pour chaque collectivité -si
petite soit-elle- de bénéficier d'une représentation
significative
pour que le Sénat puisse toujours être,
conformément à l'article 24 de la Constitution, le
représentant des collectivités territoriales.
Comme votre rapporteur l'a exposé précédemment, le projet
de loi et les propositions n°s 209 et 152
mettraient donc
gravement en cause le bicaméralisme
et leurs dispositions sur la
composition du collège électoral n'ont, pour ces raisons
essentielles, pas pu être retenues par votre commission des Lois.
Le tableau ci-après montre que ces propositions minoreraient le poids
de toutes les communes de moins de 20.000 habitants (de 79,17% à
66,42%) et renforceraient celui des villes de plus de 20.000 habitants (de
20,81% à 33,57%).
Les communes de moins de 9.000 habitants verraient leur représentation
abaissée de 66% à 55,40%.
Le poids des villes de plus de 30.000 habitants serait porté de 16,56%
à 27,57%.
Les villes moyennes (entre 9.000 et 30.000 habitants) resteraient relativement
stables avec 17,02% de délégués au lieu de 17,42%.
Si le nombre total des représentants des conseils municipaux dans ces
collèges électoraux resterait stable (138.826 au lieu de
138.458),
la proportion des délégués qui ne sont pas
conseillers municipaux progresserait de 8 % à 21 %, à
supposer que les délégués soient
sélectionnés par priorité au sein du conseil municipal, ce
que le projet de loi ne prévoit pas.
A la limite, une commune pourrait n'être représentée au
sein du collège électoral sénatorial que par des
délégués extérieurs au conseil municipal.
Globalement, la progression du nombre des délégués
n'étant pas issus du suffrage universel direct serait nettement plus
forte dans les départements les plus urbains, ce qui, compte tenu de
leur élection au scrutin proportionnel, pourrait atténuer
sensiblement le caractère représentatif des collectivités
qui est essentiel à ce collège électoral.
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-
Projet de loi n° 260
|
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|
Tranche de population |
|
|
|
|
||
|
|
|
|
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
|
Communes moins de 3.500 habitants |
34.092 |
19.785.000 (33,49%) |
67.674 |
48,88 |
59.220 |
42,66 |
|
Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants) |
1.589 |
8.628.000 (14,60%) |
23.707 |
17,12 |
17.693 |
12,74 |
|
Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants) |
565 |
7.504.000 (12,70%) |
18.269 |
13,17 |
15.303 |
11,02 |
|
Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants) |
168 |
4.115.000 (6,97%) |
5.880 |
4,25 |
8.330 |
6,00 |
|
Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants) |
208 |
9.959.000 (16,86%) |
12.642 |
9,13 |
20.099 |
14,48 |
|
Grandes villes (plus de 100.000 habitants) |
35 |
5.679.000 (9,61%) |
6.635 |
4,79 |
11.373 |
8,19 |
|
Paris-Lyon-Marseille |
3 |
3.404.000 (5,76%) |
3.651 |
2,64 |
6.808 |
4,90 |
|
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) |
36.660 |
59.074.000 (100%) |
138.458 |
100,00 |
138.826 |
100,00 |
•
La proposition de loi n° 230 (1998-1999) de
M. Henri de Raincourt abaisserait de 30.000 à
9.000 habitants le seuil à partir duquel une commune
bénéficierait de délégués
supplémentaires, à raison de 1 délégué
pour 700 habitants en sus de 9.000 habitants
(au lieu de
1 délégué supplémentaire par tranche de
1.000 habitants au-delà de 30.000 habitants).
Cette disposition permettrait aux communes de 9.000 à
30.000 habitants -donc aux villes moyennes- de disposer de
délégués supplémentaires, ce à quoi elles
n'ont pas droit jusqu'à présent.
En prévoyant 1 délégué supplémentaire
par tranches de 700 habitants -au lieu de 500 habitants dans la de
loi de M. Guy Allouche-, ce texte limiterait les répercussions sur la
représentation des villes de plus de 30.000 habitants, qui seraient
cependant mieux représentées qu'actuellement.
Il convient aussi de souligner que le mode de scrutin pour les élections
municipales permet à une liste ayant obtenu une majorité relative
au deuxième tour, éventuellement très étroite, et
bénéficiant de la prime majoritaire, de disposer ainsi d'une
large majorité au sein du conseil municipal.
L'amplification de la représentation de cette liste au sein du conseil
municipal, et donc au sein du collège électoral sénatorial
se trouverait encore accrue si la tranche de population déterminant le
nombre de délégués supplémentaires était
trop resserrée.
Il n'apparaît donc pas souhaitable d'abaisser en dessous de
700 habitants cette tranche actuellement fixée à
1.000 habitants.
Les 733 villes de 9.000 à 30.000 habitants et leurs
11.619.000 habitants (19,67 % de la population) verraient le nombre de
leurs délégués porté de 24.149 (17,42 % du
total) à 30.807 (+ 27,57 %).
Ces villes moyennes seraient fidèlement représentées en
proportion de leur population (19,57% des délégués pour
19,67% de la population).
Les plus petites communes (moins de 9.000 habitants), tout en gardant le nombre
de leurs délégués, verraient certes leur poids relatif
dans le collège électoral atténué (de 66% à
58,03%) mais garderaient une représentation renforcée par rapport
à leur population (48,09%).
Corrélativement, le " déficit de
représentation " des grandes villes (plus de 30.000 habitants) se
trouverait réduit, leur poids dans le collège électoral
passant de 16,56% à 22,39% pour une population de 32,23%.
La proposition de loi aurait pour effet de porter de 8 % à
18 % la proportion des délégués
supplémentaires dans le collège électoral
sénatorial mais, contrairement au projet de loi, elle conserve
de
manière certaine
la composition majoritaire de ce collège par
des élus municipaux.
La proposition de loi de M. de Raincourt permettrait donc un
rééquilibrage souhaitable, tout en préservant
l'impératif constitutionnel pour le Sénat de représenter
chaque collectivité territoriale, en permettant aux communes les moins
peuplées de peser de manière significative dans l'élection
des sénateurs.
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|
Proposition de loi
n° 230
|
||
|
Tranche de population |
|
|
|
|
||
|
|
|
|
en val. absolue |
en % |
en val. absolue |
en % |
|
Communes moins de 3.500 habitants |
34.092 |
19.785.000 (33,49%) |
67.674 |
48,88 |
67.674 |
42,98 |
|
Petites villes I (3.500 - 8.999 habitants) |
1.589 |
8.628.000 (14,60%) |
23.707 |
17,12 |
23.707 |
15,05 |
|
Petites villes II (9.000 - 19.999 habitants) |
565 |
7.504.000 (12,70%) |
18.269 |
13 ,17 |
21.334 |
13,55 |
|
Villes moyennes I (20.000 - 29.999 habitants) |
168 |
4.115.000 (6,97%) |
5.880 |
4,25 |
9.473 |
6,02 |
|
Villes moyennes II (30.000 - 100.000 habitants) |
208 |
9.959.000 (16,86%) |
12.642 |
9,13 |
20.438 |
12,98 |
|
Grandes villes (plus de 100.000 habitants) |
35 |
5.679.000 (9,61%) |
6.635 |
4,79 |
9.658 |
6,13 |
|
Paris-Lyon-Marseille |
3 |
3.404.000 (5,76%) |
3.651 |
2,64 |
5.162 |
3,28 |
|
Totaux et moyennes au plan national (arrondis) |
36.660 |
59.074.000 (100%) |
138.458 |
100,00 |
157.446 |
100,00 |
2. Le mode d'élection des délégués des conseils municipaux
Les
délégués titulaires et suppléants sont actuellement
élus au scrutin majoritaire dans les communes de moins de
9.000 habitants et au scrutin proportionnel (selon la règle du plus
fort reste) dans les autres communes. (Entre 9.000 et 30.000 habitants,
les conseillers municipaux étant les seuls
délégués, il n'est procédé qu'à
l'élection des suppléants).
Les propositions de loi de M. Henri de Raincourt et de Mme
Hélène Luc n'apporteraient aucune modification au mode
d'élection des délégués des conseils municipaux.
La proposition de loi de M. Guy Allouche et celle de
M. Jean-Michel Baylet ne maintiendrait le scrutin majoritaire que
dans les communes de moins de 3.500 habitants, toutes les autres communes
élisant leurs délégués au scrutin proportionnel.
Ces propositions pourraient s'expliquer par le fait que le mode de scrutin pour
les élections municipales organise la représentation des
minorités dans les communes d'au moins 3.500 habitants.
La proposition de loi de M. Guy Allouche, prévoyant que tous les
conseillers municipaux sont délégués de droit dans les
communes d'au moins 3.500 habitants, aurait un impact limité sur ce
point, dans les communes de 3.500 à 9.000 habitants, à
l'élection des suppléants qui serait organisée au scrutin
proportionnel au lieu du scrutin majoritaire, les délégués
titulaires étant, selon ce texte, de fait désignés sur une
base proportionnelle.
Celle de M. Jean-Michel Baylet, supprimant les
délégués de droit pour donner à chaque commune un
délégué pour 500 habitants, accroîtrait
d'autant plus le " champ de la proportionnelle " qu'elle propose par
ailleurs l'abaissement à 3 sièges du seuil à partir
duquel ce mode de scrutin serait appliqué.
Le projet de loi limiterait le scrutin majoritaire à
l'élection des délégués des communes de moins de
1.000 habitants, aggravant plus encore le " champ de la
proportionnelle ", puisqu'il propose aussi l'abaissement à 3
sièges du seuil d'applicabilité de la proportionnelle pour
l'élection des sénateurs.
L'exposé des motifs du projet de loi justifie curieusement le choix de
ce seuil de 1.000 habitants par le mode de scrutin municipal, alors que
celui-ci fixe un seuil de 3.500 habitants pour la représentation
des listes minoritaires.
Votre commission des Lois n'estime pas utile d'apporter au mode
d'élection des délégués des conseils municipaux des
modifications qui, combinées avec un abaissement du seuil d'application
du scrutin proportionnel pour l'élection des sénateurs,
entraîneraient un accroissement excessif du champ de la proportionnelle
dans l'élection des sénateurs.