N°
282
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 24 mars 1999
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du Protocole établissant , sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne et de l'article 41, paragraphe 3, de la convention Europol, les privilèges et immunités d' Europol , des membres de ses organes, de ses directeurs adjoints et de ses agents,
Par M.
Paul MASSON,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Xavier de Villepin,
président
; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait,
Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle
Bidard-Reydet,
vice-présidents
; MM. Michel Caldaguès,
Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès,
secrétaires
; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet,
Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert
Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel,
Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle,
René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc
Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano,
Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard
Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas,
André Rouvière.
Voir le numéro :
Sénat : 229
(1998-1999).
|
Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Notre Haute Assemblée avait autorisé la ratification de la
convention portant création d'un Office européen de police
(Europol) le 14 octobre 1997. Ce texte est entré en vigueur le
1
er
octobre 1998 après la ratification par les quinze Etats
membres de l'Union européenne.
Toutefois le fonctionnement effectif d'Europol demeure subordonné
à la mise en place, au bénéfice de cette organisation et
de son personnel, d'un régime de privilèges et immunités.
Aux termes de l'article 41 de la convention Europol, la définition de
ces privilèges et immunités relevait d'un protocole
séparé dont la ratification est aujourd'hui soumise à
l'autorisation du Sénat.
On peut s'étonner des délais qui séparent l'entrée
en vigueur de la convention Europol de la mise en oeuvre des procédures
de ratification pour un accord qui en constitue le complément
indispensable. Il faut certes tenir compte de l'inévitable lourdeur du
système de négociation internationale dans le cadre même de
l'Union européenne et reconnaître également que
l'activité déployée par l'Unité
" drogue " Europol (UDE) mise en place en 1993 et investie par
anticipation d'une partie des missions d'Europol rendait moins pressante la
mise en place de l'Office européen de police.
L'examen du présent protocole fournit ainsi l'occasion de dresser un
bilan de cette unité tout en revenant sur les incertitudes
soulevées par le futur fonctionnement d'Europol. Votre rapporteur
évoquera ensuite le régime des privilèges et
immunités traité par le protocole dans des stipulations de
caractère très classique.
I. EUROPOL : UN ORGANISME UTILE DONT LA MISE EN PLACE SOULÈVE CEPENDANT DES INCERTITUDES
A. UN INSTRUMENT AU SERVICE DE LA COOPÉRATION POLICIÈRE EUROPÉENNE
1. Un organisme principalement dévolu à l'échange d'informations
.
Une
lente maturation
Pour mieux comprendre le rôle confié à Europol, il n'est
pas inutile de revenir sur les origines de cet organisme et les débats
qui ont marqué sa naissance.
Le Chancelier Kohl, le premier, évoqua en 1988 la création d'une
" sorte de police fédérale européenne " sur le
modèle du FBI américain. Dès lors deux conceptions
s'opposèrent. La première, défendue par l'Allemagne et par
les Pays-Bas notamment, visait à conférer à Europol des
compétences opérationnelles tout en l'intégrant dans le
cadre institutionnel communautaire. La seconde, soutenue par la France et le
Royaume-Uni, limitait au contraire le rôle d'Europol à un
système d'information mutuel régi par les principes de la
coopération intergouvernementale.
Ces oppositions expliquent pour une large part la lenteur de la maturation du
projet Europol. Les négociations sur la convention Europol
engagées depuis 1991 n'ont ainsi abouti que le 26 juillet 1995.
Dans l'intervalle toutefois, différentes initiatives avaient permis de
poser plusieurs jalons.
En juin 1991 le Conseil européen donne son accord à la
proposition allemande de créer une structure européenne
compétente dans la lutte contre le trafic international de drogue et le
crime organisé. En 1993, un accord ministériel signé
à Copenhague permet la mise en place à La Haye de l'Unité
" drogue " Europol, organisme précurseur de l'Office
européen de police sous la forme d'un système d'échange
d'informations spécialisées dans le trafic de stupéfiants
et le blanchiment d'argent.
.
Rôle et composition d'Europol
La convention Europol s'inscrit dans le cadre fixé par le traité
de Maastricht en 1992 :
" ... les Etats membres considèrent
les domaines suivants comme des questions d'intérêt commun :
(...)
- la coopération policière en vue de la prévention et de
la lutte contre le terrorisme, le trafic illicite de drogue et d'autres formes
graves de criminalité internationale, y compris, si nécessaire,
certains aspects de coopération douanière, en liaison avec
l'organisation à l'échelle de l'Union d'un système
d'échange d'informations au sein d'un office européen de police
(Europol) ".
La double préoccupation française s'est ainsi trouvée
satisfaite :
- Europol a pour mission principale de favoriser
l'échange
d'informations
entre Etats membres et de procéder à l'analyse
de ces informations ;
- l'organisation est soumise aux règles de la
coopération
intergouvernementale.
La compétence d'Europol s'exerce sur des infractions qui
répondent à trois critères : elles doivent être
le fait d'une
organisation
criminelle, concerner
deux pays
au
moins et enfin, relever de l'une des grandes formes de criminalité
définie, de manière il est vrai, assez large par la convention.
L'Office européen de police assume cinq fonctions principales :
favoriser l'échange d'informations entre pays membres, procéder
à l'analyse de ces informations, communiquer sans délai aux
services compétents les informations qui les concernent, faciliter les
enquêtes dans les différents Etats membres en transmettant les
informations utiles, gérer, enfin, des recueils d'informations
automatisés.
Agence d'information, Europol ne dispose pas de compétences
opérationnelles.
Les pouvoirs d'enquête demeurent de la stricte
compétence des services des Etats membres
et s'exercent sous leur
responsabilité conformément aux règles procédurales
en vigueur dans ces Etats.
L'Office européen de police est placé sous la double
autorité d'un conseil d'administration (au sein duquel chaque Etat
dispose d'un représentant et d'une voix) et du Conseil de l'Union
européenne, organe suprême de décision. Ces deux instances
se prononcent en principe à l'unanimité.
Europol dispose de ses propres agents (une centaine en 1999) placés sous
l'autorité d'un directeur et tenus de s'acquitter de leurs fonctions
" sans solliciter ni accepter d'instructions d'aucun gouvernement,
autorité, organisation ou personne extérieure à
Europol "
(art. 30 de la convention Europol). L'Office européen
de police regroupe également des
officiers de liaison,
chargés de représenter leurs Etats respectifs. Le nombre
d'officiers de liaison que chaque Etat peut envoyer auprès de
l'organisation est fixé par une décision adoptée à
l'unanimité par le conseil d'administration d'Europol.
2. Le bilan positif de l'Unité " drogue " Europol
Même si l'Unité " drogue " Europol ne
dispose
ni de l'assise juridique, ni de tous les moyens dont bénéficie
Europol, elle donne à travers son activité, une image assez
fidèle du rôle futur de l'Office européen de police.
En effet, la compétence de l'Unité " drogue " Europol
d'abord limitée à la lutte contre le trafic des
stupéfiants a été progressivement étendue au trafic
illicite de matières radioactives et nucléaires, à la
criminalité liée aux filières d'immigration clandestine,
au trafic des véhicules volés et au blanchiment de capitaux
liés à ces activités et, enfin, à la traite des
êtres humains. L'ensemble de ces missions sera repris par Europol,
également chargé, deux ans au plus tard après
l'entrée en vigueur de la convention, des infractions commises dans le
cadre
d'activités terroristes
.
L'UDE n'a pas de compétence opérationnelle mais a pour seul
objectif de favoriser l'échange d'informations. Le cadre fixé
à l'activité d'Europol obéira aux mêmes limitations
mais, à la différence de l'unité " drogue "
Europol, l'Office européen de police disposera d'un
système
informatisé
fondé d'une part sur une base de données
relatives aux personnes soupçonnées d'avoir commis une infraction
et, d'autre part, sur des fichiers créés aux fins d'analyse dans
le but, principalement, d'appuyer l'enquête criminelle.
Le développement de l'activité de l'UDE depuis sa
création, souligne l'intérêt et l'utilité de cette
structure. Les Etats s'adressent de plus en plus souvent à Europol pour
obtenir les informations nécessaires au déroulement des
enquêtes ; ainsi les demandes d'échange d'informations sont
passées de 2 139 en 1997 à 2 298 en 1998.
L'an passé, la lutte contre le trafic des stupéfiants a
représenté 60 % des demandes, le blanchiment de l'argent, 7,7 %,
les réseaux d'immigration illégale, 14,7 %, le trafic de
voitures, 13,2 %, le trafic des êtres humains 4 %.
Ces échanges ont permis en certaines occasions l'organisation
d'opérations communes ; au cours de l'opération Pristina ont
été ainsi saisis 170 kg d'héroïne et
arrêtées une quarantaine de personnes.
En outre, l'UDE a conduit dans différents domaines qui lui sont
confiés, un
utile travail de documentation
, base d'une
coopération plus poussée entre les quinze Etats membres de
l'Union européenne.
A cet égard, il convient de citer le quatrième rapport de l'UDE
sur la production et le trafic de drogues, destiné à procurer aux
Etats une vision d'ensemble sur les problèmes soulevés sur ce
sujet à l'échelle européenne. Sur ce chapitre, il faut
également mentionner d'autres initiatives : le développement
de la base de données Europol Logo (qui recueille des informations sur
les pilules d'ecstazy saisies dans l'Union), l'analyse conduite sur les dangers
liés à l'usage de nouvelles drogues, la préparation d'un
manuel sur les actions contre les laboratoires de stupéfiants.
D'autres initiatives ont été prises récemment :
- en matière
d'immigration illégale
, des projets contre
les réseaux d'immigration en provenance de l'Irak et des Balkans, la
mise en place d'un bulletin de liaison et un rapport sur la situation
générale en Europe ;
- pour le
trafic des êtres humains
, un rapport sur cette question
dans les pays d'Europe centrale et orientale et l'échange d'informations
opérationnelles dans le cadre des réunions d'experts ;
- pour le
trafic des véhicules volés
, une participation
dans les différentes enquêtes engagées sur ce trafic ;
- dans le domaine du
blanchiment d'argent
, une évaluation de
l'efficacité des mesures prises par les Etats membres et une
étude préparatoire sur la création d'une base de
données sur les transactions douteuses.
Le bilan n'est donc pas négligeable. Toutefois toutes les incertitudes
soulevées par Europol et déjà évoquées par
votre rapporteur à plusieurs reprises n'ont pas été
levées.
B. DES INTERROGATIONS QUI DEMEURENT ENCORE SANS RÉPONSE
1. Une influence française longtemps limitée
La
France est représentée par cinq officiers de liaison
auprès de l'UDE. Toutefois elle ne compte au sein des agents de cette
structure que quatre ressortissants (contre 13 pour l'Allemagne et 23 pour les
Pays-Bas) alors même qu'elle prend en charge 18 % du budget d'Europol et
figure ainsi au deuxième rang des contributeurs, derrière
l'Allemagne. En 1999, le budget d'Europol s'élève à 18,904
millions d'euros y compris les frais de mise en place de l'ordinateur central
d'Europol.
Peut-être la France a-t-elle manqué de pugnacité pour
obtenir un nombre de postes à la mesure de sa contribution à
Europol et de l'intérêt qu'elle peut retirer de cette
organisation. Votre rapporteur a souligné ailleurs
1(
*
)
les difficultés de la France
-liées en partie à l'organisation administrative et
institutionnelle de notre pays- à s'engager dans la coopération
policière internationale
L'enjeu se cristallise aujourd'hui sur le
renouvellement de l'équipe
de direction
d'Europol attendue pour les semaines qui viennent. Les
autorités françaises ont confirmé à votre
rapporteur que l'un des postes de directeur adjoint reviendrait à un
Français. L'attention doit également porter sur une meilleure
représentation française au sein du personnel attaché
à Europol.
2. Le risque d'inefficacité en pratique des mécanismes de contrôle d'Europol
Votre
rapporteur s'était déjà inquiété des
conditions de contrôle de l'Office européen de police.
Sans doute le directeur d'Europol est-il responsable devant le conseil
d'administration et peut être révoqué par le Conseil des
ministres de l'Union européenne statuant à la majorité des
deux tiers des voix des Etats membres après avis du conseil
d'administration.
Cependant, le conseil d'administration d'Europol se réunit en principe
deux fois par an. Or dans un domaine aussi technique et complexe que
l'activité policière internationale, on peut douter que le
conseil d'administration puisse exercer un réel contrôle sur le
directeur général et ses adjoints dont les propositions risquent
fort d'être entérinées par l'autorité politique sans
un examen suffisant.
L'inquiétude se cristallise également sur le statut de
l'autorité de contrôle d'Europol
chargée de veiller
sur le bon déroulement des activités de l'institution et, en
particulier, au respect des droits individuels sur la collecte, le stockage,
l'utilisation et la transmission des données. La France plaide pour le
régime d'une autorité administrative indépendante retenu
par exemple pour la Commission Informatique et Libertés. L'Allemagne et
l'Autriche privilégient une autorité juridictionnelle qui
toutefois permettra une publicité des débats qui, dans les
domaines couverts par Europol, n'apparaît pas opportune. Les divergences
sur ce thème n'ont pas encore été tranchées mais un
compromis pourrait aboutir en mai prochain.
3. Une extension des compétences pour l'avenir
La
question du contrôle de l'activité d'Europol prend une importance
d'autant plus grande que les compétences de cet organisme seront accrues
après l'entrée en vigueur du
traité d'Amsterdam
. En
effet ce texte invite le Conseil, dans un délai de cinq ans, à
prendre une triple série de mesures :
- la possibilité pour Europol d'appuyer la mise en oeuvre
d'activités spécifiques d'enquêtes conduites par les
autorités compétentes des Etats membres, y compris des actions
opérationnelles d'équipes conjointes comprenant des
représentants d'Europol ;
- la capacité pour Europol de développer des compétences
spécialisées au service des Etats membres pour les enquêtes
conduites sur la criminalité organisée ;
- la possibilité pour Europol de demander aux autorités
compétentes de mener et de coordonner leurs enquêtes dans des
affaires précises.
Cette dernière stipulation en particulier, pourrait conduire Europol
à exercer une forme d'
injonction
sur les Etats et à lui
conférer des compétences opérationnelles qui lui ont
précisément été refusées par la convention
Europol. Une telle évolution ne serait donc conforme ni au
caractère intergouvernemental d'Europol, ni à la vocation de
l'organisation.
Par ailleurs le Conseil doit favoriser le rapprochement entre magistrats et
enquêteurs et permettre la mise en place d'un réseau de recherche,
de documentation et de statistiques sur la criminalité
transfrontalière.
Seule l'expérience permettrait de justifier un élargissement des
missions d'une organisation dont il faut rappeler qu'elle n'est pas encore mise
en place. Une telle évolution restera toutefois subordonnée
à une décision du Conseil des ministres de l'Union
européenne, appelé en la matière, à se prononcer
à l'unanimité. La France devra donc faire montre de vigilance sur
des initiatives qui pourraient se révéler
prématurées.
4. La coordination avec les autres instances de coopération policière
La
multiplication des enceintes dévolues à la coopération
policière constitue une source possible de confusion et de redondance.
Le partage des rôles entre Europol et les structures Schengen -en
particulier le système d'information Schengen- désormais
intégré à l'Union européenne, mais aussi entre
Europol et Interpol appelle une clarification. Europol pourra toutefois, comme
le lui permet la convention de 1995, signer des accords avec des organismes
tiers afin de formaliser les responsabilités respectives en
matière de coopération policière internationale.
II. LE PROTOCOLE SUR LES PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS : LA NÉCESSITÉ D'UNE ENTRÉE EN VIGUEUR RAPIDE
A. UN PROTOCOLE DONT L'ENTRÉE EN VIGUEUR CONDITIONNE LE FONCTIONNEMENT EFFECTIF D'EUROPOL
Aux
termes de l'article 45 de la convention Europol, l'activité de cet
organisme débutera lorsque différents actes prévus par la
convention elle-même seront entrés en vigueur :
• les droits et obligations des officiers de liaison
déterminés à l'unanimité par le conseil
d'administration -art. 5 § 7;
• les règles d'application sur les fichiers
préparés par le conseil d'administration et arrêtées
à l'unanimité par le Conseil -art. 10 § 1 ;
• le règlement intérieur de l'autorité de
contrôle commune soumis à l'approbation unanime du Conseil -art.
24 § 7 ;
• le statut du personnel d'Europol arrêté par le Conseil
à l'unanimité -art. 30 § 3 ;
• la réglementation en matière de protection du secret
adoptée à l'unanimité par le Conseil -art. 31 §
1 ;
• le règlement financier d'Europol arrêté à
l'unanimité par le Conseil -art. 35 § 9 ;
• l'accord de siège conclu, après approbation à
l'unanimité par le conseil d'administration -art. 37 ;
• enfin, le régime des privilèges et immunités
des officiers de liaison au sein d'Europol (art. 41 § 2) et le
régime des privilèges et immunités d'Europol et de ses
personnels (art. 41 § 1).
Le dernier de ces actes a été adopté, sous la forme d'un
protocole, à l'unanimité par le Conseil le 19 juin 1997. Ce
protocole, comme le prévoyait la convention Europol, devait ensuite
être " adopté par les Etats membres selon leurs règles
constitutionnelles respectives " (art. 41 § 3). Or, dans la mesure
où ce protocole comporte différentes stipulations d'ordre fiscal
et engage ainsi les finances de l'Etat, seul parmi les différents actes
prévus par la convention, il requiert une ratification autorisée
par le parlement français en vertu de l'article 53 de notre
Constitution. Tel est l'objet du présent projet de loi.
S'agissant des officiers de liaison, le régime des privilèges et
immunités nécessaires à l'accomplissement de leurs
tâches est fixé par convention, en termes identiques, entre les
Pays-Bas, siège d'Europol, d'une part et les autres Etats membres
d'autre part.
Le
statut provisoire des officiers de liaison français
affectés à l'UDE avait été établi par deux
échanges de notes en date du ler décembre 1994 et du 15 janvier
1995 entre le ministère des affaires étrangères
français et l'Ambassade des Pays-Bas à Paris. Il a
été complété par deux autres échanges de
notes permettant aux personnels affectés à l'UDE de jouir des
privilèges et immunités :
" ...qui reviennent, en
vertu de la convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations
diplomatiques, aux membres du personnel administratif et technique des missions
diplomatiques établies aux Pays-Bas, étant entendu que le
régime des immunités ne s'appliquera pas dans les cas de dommages
causés par des véhicules ou d'autres moyens de transports qui
leur appartiennent ou qu'ils conduisent ni aux infractions au code de la route
et que l'immunité de la juridiction pénale ne s'appliquera pas
aux actes accomplis en dehors de l'exercice de leurs fonctions ".
Ce
statut a été renouvelé, sur une base définitive,
cette fois, par un dernier échange de lettres, en décembre et
février derniers.
B. UN TEXTE AUX STIPULATIONS CLASSIQUES
Le
protocole établissant les privilèges et immunités
d'Europol et de ses personnels ne comporte pas de stipulations
spécifiques qui le distinguerait des textes de même nature
adoptés pour d'autres organisations internationales. En particulier,
toutes les matières couvertes par le protocole se retrouvent dans
l'accord signé entre la France et Interpol relatif aux immunités
et privilèges de cette organisation sur le territoire français.
• les privilèges et immunités d'Europol
Le dispositif relatif aux privilèges et immunités d'Europol
s'articule autour de quatre stipulations principales :
- l'immunité de juridiction et une exemption de perquisition, saisie,
réquisition, confiscation et toute autre forme de contrainte (art.
2) ;
- l'inviolabilité des archives d'Europol (art. 3) ;
- l'exonération d'impôts et de droits dans le cadre des fonctions
officielles de l'organisme (art. 4) ;
- les facilités et immunités relatives aux communications (art.
6) ;
• les privilèges et immunités des personnels
d'Europol :
- immunités de juridiction pour toutes les paroles prononcées ou
écrites et pour les actes accomplis dans l'exercice des fonctions
officielles (art. 8 § 1) ;
- inviolabilité de tous les documents officiels (Ibidem) ;
- exonération de l'impôt sur le revenu pour les traitements sous
réserve, notamment, du versement par les personnels d'Europol d'un
impôt à cet organisme sur les traitements qu'ils perçoivent
dans le cadre de leurs fonctions ; cette exonération ne s'applique pas
aux retraites versées aux anciens membres du personnel d'Europol (art. 8
§ 2).
La protection liée au régime des immunités n'est ni
systématique, ni définitive.
Elle n'est pas systématique car elle ne s'étend pas aux actions
civiles engagées par un tiers en cas de dommages corporels ou
d'homicide, survenus lors d'un accident de la circulation causé par les
personnels d'Europol (art. 9).
La protection n'est pas davantage définitive. En effet, les
privilèges et immunités sont conférés dans
l'intérêt d'Europol et non dans l'intérêt du
personnel de cet organisme (art. 12 § 1).
Dès lors, le directeur de cette institution est tenu de lever
l'immunité dont bénéficient Europol et les membres du
personnel d'Europol au cas où cette immunité entraverait l'action
de la justice et où il peut la lever sans nuire aux
intérêts d'Europol. Une telle décision s'agissant du
directeur d'Europol, du contrôleur financier et des membres du
comité budgétaire incombe au conseil d'administration.