Projet de loi autorisant l'adhésion de la République française à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées approuvée par l'assemblée générale des nations unies le 21 novembre 1947

N° 169

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'adhésion de la République française à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées approuvée par l'assemblée générale des Nations unies le 21 novembre 1947 (ensemble dix-sept annexes approuvées par les institutions spécialisées),

Par M. André DULAIT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 62 (1998-1999).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'adhésion de la République française à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées approuvée par l'assemblée générale des Nations unies le 21 novembre 1947.

Cette convention, très largement inspirée de la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies du 13 février 1946 qui en constitue en quelque sorte le modèle, transpose les règles définies par cette dernière pour l'Organisation des Nations unies à l'ensemble des institutions spécialisées des Nations unies, telles que l'Organisation internationale du travail (OIT), l'Organisation mondiale de la Santé (OMS), l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), la Banque mondiale ou encore le Fonds monétaire international.

Alors qu'elle a ratifié dès 1947 la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies, la France n'a jamais adhéré à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées.

Un projet de loi autorisant la ratification déposé quelques mois avant la fin de la IVe République ne vint jamais en discussion et aucun texte similaire ne fut représenté après l'établissement de la Ve République.

L'absence de ratification ne signifiait pas pour autant que la France entendait se soustraire aux règles définies par la convention.

En premier lieu, ces règles ont été très largement reprises pour l'UNESCO, établie à Paris, dans le cadre d'un texte spécifique : l'accord de siège conclu avec le gouvernement français le 2 juillet 1954.

D'autre part, bon nombre de ces règles ont été appliquées de facto dans les relations entretenues par la France et plusieurs institutions spécialisées, en particulier celles ayant leur siège à Genève. Ces pratiques étaient toutefois dépourvues de base juridique solide, comme l'a montré l'important contentieux fiscal apparu en 1992 entre l'administration française et des fonctionnaires internationaux résidant en France.

C'est en effet ce contentieux fiscal qui a mis en lumière les graves inconvénients de la situation créée par l'absence d'adhésion de la France à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies.

Après plusieurs mois d'examen interministériel, le gouvernement français arrêtait en avril 1995 la décision de soumettre l'autorisation d'adhésion au Parlement et ce n'est finalement que le 12 novembre 1998, après plusieurs consultations du Conseil d'Etat, que le présent projet de loi était déposé.

L'approbation de ce texte doit permettre de mettre un terme à une distorsion difficilement justifiable dans son principe, entre la situation juridique et fiscale des institutions spécialisées concernées et de leur personnel et celles d'autres organisations internationales. Elle est en outre particulièrement opportune compte tenu de l'intérêt que représente pour notre pays la présence sur le territoire français de nombreux fonctionnaires internationaux en poste à Genève.

Votre rapporteur analysera tout d'abord le contexte dans lequel intervient ce projet de loi, en rappelant les particularités de la situation juridique des institutions spécialisées des Nations unies par rapport au traitement appliqué par la France aux autres organisations internationales, avant de présenter le dispositif de la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies du 21 novembre 1947 aujourd'hui soumise à l'examen du Parlement.

I. LA FRANCE ET LES INSTITUTIONS SPÉCIALISÉES DES NATIONS UNIES : UNE SINGULARITÉ JURIDIQUE DIFFICILEMENT JUSTIFIABLE

Le principe des privilèges et immunités accordés aux organisations internationales et à leurs personnels a été très largement reconnu par la France, qui a adhéré aux principales conventions établies à cet effet.

La situation des institutions spécialisées des Nations unies , pour lesquelles la convention sur les privilèges et immunités n'a jamais été ratifiée, constitue donc une exception notable, bien que peu justifiée dans son principe . Si certains privilèges et immunités ont pu leur être reconnus dans la pratique, l'absence de base juridique solide a favorisé l'apparition d'un contentieux, focalisé sur la question du statut fiscal des fonctionnaires internationaux.

Cette situation, insatisfaisante à plus d'un titre, a entraîné un nouvel examen du dossier qui a conclu à la nécessité pour notre pays d'adhérer à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies du 21 novembre 1947.

A. LES PRIVILÈGES ET IMMUNITÉS DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES : UN PRINCIPE LARGEMENT RECONNU PAR LA FRANCE

La notion de privilèges et immunités est pratiquement inhérente aux organisations internationales, dans la mesure où elle vise à sauvegarder l'indépendance et le bon fonctionnement de ces dernières.

La France est ainsi partie à de nombreuses conventions internationales ou européennes, reconnaissant les privilèges et immunités des organisations dont elle est membre.

1. Le contenu et la justification des privilèges et immunités des organisations internationales

On regroupe sous l'appellation de privilèges et immunités un ensemble de dispositions concernant les organisations internationales elles-mêmes, leurs personnels et les représentations des Etats auprès de ces organisations.

Les instruments internationaux relatifs aux privilèges et immunités ont tout d'abord pour objet de faire reconnaître la personnalité juridique des organisations internationales.

Ils comportent généralement deux grands types de dispositions : les immunités de juridiction et les immunités fiscales.

Le principe de l'immunité de juridiction s'applique aux organisations elles-mêmes ainsi qu'à leurs biens et leurs avoirs, à leurs locaux et à leurs documents. Les représentants des Etats membres auprès de ces organisations bénéficient le plus souvent, pour leur participation aux sessions ou réunions, d'immunités comparables à celles des envoyés diplomatiques : immunité d'arrestation, de détention et de juridiction, inviolabilité des documents. L'immunité de juridiction concerne également les personnels de ces organisations pour les actes qu'ils accomplissent dans le cadre de leurs fonctions.

En matière fiscale, les organisations internationales bénéficient en règle générale d'une exemption de toutes les catégories d'impôts, directs ou indirects ainsi que des droits de douane pour les biens nécessaires à leur fonctionnement. S'agissant des particuliers, personnels de l'organisation ou représentants permanents des Etats membres, le régime fiscal est variable selon les organisations et les fonctions exercées. D'une manière générale, les titulaires de postes de rangs élevés (par exemple directeur général ou directeur général adjoint) bénéficient d'un régime proche de celui des diplomates. Pour les autres catégories de personnels, il est rare que les textes prévoient une imposition dans les conditions de droit commun. Plus fréquemment, le principe de l'exonération de tout impôt national est retenu, sous certaines conditions et avec des réserves propres à chaque organisation. Il est ainsi fréquent que le pays qui abrite le siège de l'organisation n'accorde l'exonération qu'aux personnels de nationalité étrangère.

Les dispositions relatives aux privilèges et immunités visent à permettre aux organisations de fonctionner en toute indépendance , sans entrave résultant de l'application de la législation du pays hôte. Quant aux privilèges fiscaux , ils sont moins accordés dans l'intérêt des personnels que dans celui de l'organisation. Il s'agit en effet d'éviter que l'Etat dans lequel l'organisme a installé son siège ne soit avantagé par rapport aux autres Etats membres, ou encore que le mécanisme de contribution au financement de l'organisation ne soit faussé par le fait que le pays hôte récupère sous forme de rentrées fiscales une part de sa contribution. Enfin, il faut indiquer que les organisations internationales prélèvent le plus souvent sur les émoluments de leurs personnels, ou sur les pensions de leurs retraités, une cotisation qui constitue une forme d'impôt interne.

2. Les principales organisations bénéficiant, en France, de privilèges et immunités

La France a reconnu les privilèges et immunités de nombreuses organisations internationales.

Elle a ratifié dès 1947 la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies du 13 février 1946, qui a par la suite servi de modèle à beaucoup d'autres accords internationaux. Bien que n'ayant pas adhéré à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies du 21 novembre 1947, qui couvre notamment l'OMS ou le BIT, elle a reconnu les privilèges et immunités de l'UNESCO dans le cadre de l'accord de siège conclu le 2 juillet 1954 avec cette dernière en raison de son installation à Paris. Un accord de siège a également été passé le 14 mars 1967 avec l'Organisation mondiale de la Santé pour définir les privilèges et immunités du Centre international de recherche sur le cancer dont le siège a été fixé à Lyon.

La France est également partie à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe du 2 septembre 1949 et à la convention du 14 décembre 1960 relative à l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE).

En ce qui concerne les communautés européennes , c'est un protocole du 8 avril 1965 qui a défini leurs privilèges et immunités.

Parmi les autres organismes dont les privilèges et immunités ont été reconnus par la France, on peut citer :

- l'Agence internationale de l'énergie atomique (accord du 26 octobre 1956),

- l'Agence spatiale européenne (accord du 30 mai 1975),

- la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (accord du 29 mai 1990),

- l'Organisation de l'aviation civile internationale (accord du 3 juin 1983),

- l'Organisation européenne pour la recherche nucléaire -CERN- (accord du 16 juin 1972).

B. LES INSTITUTIONS SPÉCIALISÉES DES NATIONS UNIES : UNE SITUATION JURIDIQUE NON CLARIFIÉE EN DROIT FRANÇAIS

A l'inverse de ce qu'elle a fait pour la quasi-totalité des organisations internationales auxquelles elle adhère, la France n'a jamais ratifié la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies, pour des raisons mal définies. Seule l'UNESCO, en vertu de l'accord de siège de 1954, bénéficie d'une reconnaissance juridique alors que le défaut de ratification a entraîné un contentieux avec un certain nombre d'autres organisations installées à Genève.

1. L'absence d'adhésion de la France à la convention de 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies

Alors que la France a ratifié de nombreux accords ou conventions sur les privilèges et immunités des organisations internationales, à commencer par la convention de 1946 relative à l'ONU, sa non-adhésion à la convention du 21 novembre 1947 relative aux privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies constitue une exception dont la justification n'apparaît pas clairement.

Cette convention, simple dans son principe puisqu'elle s'inspire des dispositions applicables à l'ONU, pouvait certes se révéler plus complexe dans ses conséquences pratiques, puisqu'elle concerne non pas une seule organisation, mais plusieurs institutions de natures diverses et réparties sur de nombreux sites géographiques. Il semble donc que dans un premier temps, les autorités françaises aient souhaité prendre le temps d'évaluer toutes les implications de ce texte avant de définir leur position.

Une décision était cependant prise en 1957 par le gouvernement de M. Bourgès-Maunoury, avec le dépôt d'un projet de loi autorisant le Président de la République à ratifier la convention. Ce projet de loi (Document Assemblée nationale n° 5743 annexé à la séance du 17 septembre 1957) était assorti de l'exposé des motifs suivants :

"Mesdames, messieurs, par une résolution en date du 21 novembre 1947, l'Assemblée des Nations unies a approuvé le texte d'une convention relative aux privilèges et immunités des institutions spécialisées. Cette convention a été soumise à l'acceptation des organisations intéressées, qui en ont légèrement modifié les annexes et à la ratification des pays membres de l'Organisation des Nations unies. Plus de 25 pays ont déjà fixé leur attitude relativement à cette question.

La convention méritait un examen soigneux. En effet, le texte dont il s'agit fait apparaître, dans le domaine toujours plus large du statut des représentants nationaux auprès des institutions spécialisées et de celui des fonctionnaires internationaux, un droit commun applicable à toutes les organisations et à diverses catégories de personnes. Il sert d'ores et déjà de base pour la rédaction d'accords, de portée plus restreinte, relatifs au siège ou aux privilèges des institutions qui s'établissent sur le territoire français.

C'est dans cet esprit que la commission consultative des institutions spécialisées, instituée au ministère des affaires étrangères afin d'y procéder à l'étude des problèmes posés par la participation de la France à ces organisations, a examiné la convention. Elle a émis un avis favorable à sa ratification moyennant un certain nombre de réserves et à condition que les dispositions de quelques articles soient interprétées, lors de leur application, en conformité avec la pratique diplomatique.

Le Conseil d'Etat a toutefois estimé que la portée pratique des articles réservés était trop mince pour justifier une exception à la doctrine généralement soutenue par la France en matière de ratification des conventions unilatérales. Il a, en conséquence, conclu à une ratification pure et simple.

Comme suite à ces travaux préliminaires, le Gouvernement a l'honneur de soumettre au Parlement un projet de loi tendant à la ratification de la convention relative aux privilèges et immunités des institutions spécialisées."

Ce projet de loi ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour de la dernière législature de la IVe République et aucun projet de loi de même nature ne fut déposé par la suite, les autorités françaises semblant se satisfaire d'un règlement au cas par cas, sur la base de simples pratiques administratives, des problèmes rencontrés, en particulier sur les plans fiscal et douanier, dans les relations entre la France et ces organisations.

2. L'UNESCO, seule organisation bénéficiant d'une pleine reconnaissance juridique

Parmi l'ensemble des institutions spécialisées des Nations unies, il en était une avec laquelle la France ne pouvait pas ne pas clarifier ses relations juridiques, à savoir l'UNESCO dont le siège a été fixé à Paris.

L'UNESCO est donc couverte par un accord international spécifique : l'accord de siège conclu le 2 juillet 1954 avec le gouvernement français.

Cet accord définit les privilèges et immunités dont bénéficient, en territoire français, l'UNESCO elle-même, ses biens, ses membres et son personnel.

En vertu de l'accord du 2 juillet 1954, l'UNESCO, ses avoirs, ses revenus et autres biens, sont ainsi exonérés de tous impôts directs. Les représentants des Etats membres de l'UNESCO aux sessions de ses différents organes, les membres du conseil exécutif, les délégués permanents et leurs adjoints jouissent, pendant leur séjour en France et pour l'exercice de leurs fonctions, des facilités, privilèges et immunités qui sont reconnus aux diplomates de rang comparable des missions diplomatiques étrangères accréditées auprès du gouvernement français.

Les fonctionnaires de l'UNESCO sont exonérés de tout impôt direct sur leurs traitements et émoluments. En outre, le directeur général et le directeur général adjoint jouissent, pendant leur résidence en France, du statut accordé aux chefs de missions diplomatiques. Enfin, un certain nombre de hauts fonctionnaires bénéficient des privilèges, immunités et facilités accordés aux membres des missions diplomatiques étrangères.

3. L'apparition d'un différend entre l'administration française et certaines organisations siégeant à Genève

Si l'absence de ratification de la convention du 21 novembre 1947 est restée sans conséquences sur les relations de la France avec l'UNESCO, régies par l'accord de siège, il n'en allait pas de même pour les relations avec certaines organisations siégeant à Genève (Organisation Internationale du Travail, Organisation Mondiale de la Santé, Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle, Organisation Météorologique Mondiale, Union Internationale des Télécommunications). En effet, pour des raisons de proximité géographique, celles-ci et surtout leurs personnels, peuvent être amenés à relever de la législation française.

Dès le début des années 1960 s'est posée la question du statut fiscal des fonctionnaires internationaux de ces organisations, travaillant à Genève mais souhaitant résider en France.

Saisie de ce cas de figure, l'administration française, par simple lettre du représentant permanent de la France auprès des organisations internationales à Genève, avait fait savoir qu'elle ne considérerait pas ces fonctionnaires internationaux comme possédant leur domicile fiscal en France.

Au fil du temps, le nombre de fonctionnaires internationaux en poste à Genève mais résidant en France dans les départements limitrophes de l'Ain et de Haute-Savoie s'est considérablement accru. Pour les seules institutions spécialisées des Nations unies, il se monterait aujourd'hui à 2500 familles.

De fait, durant plusieurs décennies, ces fonctionnaires internationaux ont bénéficié d'une exonération fiscale.

Mais à partir de 1992, la pratique de l'administration fiscale a évolué . S'appuyant sur l'absence de base juridique prévoyant expressément l'exonération fiscale pour les personnels de ces organisations, les services fiscaux ont adressé des mises en demeure de déclaration, voire des notifications de redressements à un certain nombre de fonctionnaires internationaux, en activité ou retraités, résidant en France. Quant aux premières décisions des juridictions administratives, elles concluaient à l'absence de base légale pour l'exonération fiscale.

La remise en cause d'une pratique de longue date entraîna une réaction d'autant plus vigoureuse des organisations concernées que, du fait d'accords spécifiques, la France avait reconnu l'exonération fiscale des fonctionnaires des Nations unies ou, plus récemment encore, de l'Organisation Mondiale du Commerce travaillant à Genève mais résidant en France.

Saisi au mois de septembre 1993, le gouvernement français décidait en décembre 1993 de suspendre les actions engagées par l'administration fiscale et d'entrer en concertation avec les organisations concernées.

C'est cette concertation qui a abouti sur la décision de soumettre au Parlement la ratification de la convention du 21 novembre 1947.

C. LA VOLONTÉ DE METTRE UN TERME A L'INCERTITUDE JURIDIQUE EN ADHÉRANT À LA CONVENTION DU 21 NOVEMBRE 1947.

Saisi de la question à la fin 1993, le gouvernement français mit près d'une année et demie à définir sa position avant de décider de l'adhésion de la France, sans réserve d'ordre fiscal, à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies. Cette décision apparaît, à bien des points de vue, comme l'issue la plus opportune pour mettre un terme à la singularité de la situation juridique, au regard du droit français, des organisations concernées.

1. La mise au point de la position du gouvernement français

Dès 1994, le gouvernement français avait envisagé d'apporter une réponse juridiquement claire au différend survenu avec les organisations internationales de Genève et leur personnel, c'est-à-dire d'adhérer à la convention du 21 novembre 1947.

Il restait cependant à déterminer si cette adhésion devait ou non être assortie de réserves, particulièrement sur le plan fiscal.

Dans un premier temps, mais sans que le gouvernement ne le reprenne officiellement à son compte, un projet de réserve inspiré par le ministère de l'économie et des finances avait été élaboré. Ce projet revenait à retenir le principe de l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des fonctionnaires internationaux concernés résidant en France tout en évitant une double imposition : la retenue à la source pratiquée par les organisations internationales sur le traitement de ces fonctionnaires aurait été déduite du montant de l'impôt dû en application de la législation fiscale française.

Ce mécanisme fut vivement critiqué par les organisations concernées et leurs personnels tant parce qu'il dérogeait au principe d'exonération posé par la convention que parce qu'il entraînait une distorsion de traitement entre les fonctionnaires des institutions spécialisées des Nations unies et ceux d'autres organisations internationales bénéficiant pour leur part d'une exonération pleine et entière.

Un ultime arbitrage rendu en 1995 permit alors au Premier ministre d'annoncer officiellement au secrétaire général des Nations unies, le 6 avril 1995, que le gouvernement français avait décidé de soumettre la convention de 1947 à la ratification du Parlement, sans l'assortir de réserve en matière fiscale.

2. L'adhésion à la convention de 1947 : une nécessité juridique justifiée dans son principe

L'adhésion à la convention de 1947 répond en premier lieu à une nécessité juridique . Le différend intervenu sur le plan fiscal a montré que les privilèges et immunités accordés de facto durant des années aux institutions spécialisées des Nations unies étaient dépourvus de base juridique et pouvaient donc être contestés et susciter des contentieux. Compte tenu des relations nombreuses et diverses entretenues entre la France et ces organisations, en particulier celles situées à Genève, il importait donc de clarifier leur cadre juridique.

En ce qui concerne le statut fiscal des fonctionnaires de ces organisations, on pourrait certes objecter que ceux d'entre eux qui ont choisi de résider en France plutôt qu'en Suisse, où s'applique l'accord de siège, ne sont pas fondés à se prévaloir de privilèges attribués pour l'exercice de leurs fonctions, dans la mesure en particulier où ces fonctions s'exercent en Suisse et non en France. Mais il serait néanmoins peu justifié, par le biais de règles fiscales, de contraindre ces personnels à résider exclusivement en Suisse, à la fois pour des raisons pratiques, compte tenu de la situation géographique de Genève dont la zone d'influence s'étend naturellement sur le sol français, et pour des motifs liés à l'intérêt économique que représente pour notre pays et spécialement pour les départements frontaliers, la présence de cette population.

L'adhésion, sans restriction d'ordre fiscal, paraît surtout répondre à un souci d'équité dans la mesure où on ne comprendrait pas que la France n'applique pas le même traitement à tous les fonctionnaires internationaux résidant en territoire français et exerçant leurs fonctions à Genève. Or la France a reconnu l'exonération fiscale, sans distinction de résidence, pour tous les fonctionnaires de l'ONU ainsi que pour ceux de l'Organisation Mondiale du Commerce dans le cadre de l'accord de Marrakech de 1994. Sur quel fondement pourrait-on la refuser aux personnels de l'OIT ou de l'OMS ?

Pour cet ensemble de raisons, il est heureux que l'adhésion à la convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations unies soit enfin soumise à l'autorisation du Parlement français.