EXAMEN DES ARTICLES
Article premier -
Objectifs de la politique
agricole
Par
les principes qu'il énonce, l'article premier constitue en quelque
sorte " le préambule " de la loi d'orientation.
1. Le dispositif proposé
Par delà les réformes qu'elle introduit dans les instruments
économiques, financiers et sociaux de mise en oeuvre de la politique
agricole,
la loi d'orientation a vocation à constituer la charte
de
développement
de l'agriculture française pour les vingt
prochaines années.
L'article premier du projet de loi est composé de deux paragraphes :
•
Le I de l'article premier du projet de loi exprime, en
complément de l'exposé des motifs, les nouvelles orientations de
la politique agricole, comme l'avaient fait les précédentes lois
" d'orientation " ou de modernisation.
Il convient de s'interroger sur la portée juridique de telles
dispositions. En fait, il s'agit d'une affirmation sans réelle
portée normative, dépourvue de toute sanction administrative. Or,
l'ambition assignée à une loi est d'être appliquée
longtemps : il convient qu'elle ne soit ni abrogée ni vidée de
son contenu dans les années qui suivent sa publication. La
rédaction d'un texte législatif doit s'efforcer d'éviter
bon nombre d'obstacles, afin de répondre à cette ambition.
Les deux caractéristiques essentielles de la loi prise dans son sens
générique sont, selon la doctrine, la
généralité et la force obligatoire.
Formulée à l'aube du XIXe siècle, l'adage du grand
Portalis "
les lois sont des volontés
" conserve son
actualité et doit guider le législateur. Il faut se garder de
céder à la tentation des formules incantatoires ou
déclaratives qui, trop souvent, s'insèrent au début d'un
texte de loi, alors même qu'elles devraient figurer dans son
préambule, voire dans son exposé des motifs.
Tel est le
reproche que votre commission peut formuler à l'encontre de
l'article premier du projet de loi.
Par ailleurs cet article reformule des objectifs généraux, qui
ont fait l'objet d'une définition très complète il y a
à peine deux ans dans la loi du 1er février 1995 sur la
modernisation de l'agriculture.
Malgré ce constat, votre rapporteur remarque que, si l'article 1er
de la loi de 1995, en se contentant d'actualiser les dispositions de
l'article 1er de la loi d'orientation agricole de 1980, avait permis
d'éviter d'ajouter encore à la sédimentation existante,
l'article 1er du présent projet, dans le dernier alinéa de cet
article, abroge l'article 1er (objectifs de la politique agricole) de la
loi de 1960 et celui de la loi de 1980 dont les dispositions sont encore en
vigueur.
En outre, votre rapporteur est conscient qu'une telle loi a
nécessairement un certain caractère prospectif, au contenu
normatif inégal. L'objet de cet article est donc, en
réalité, d'introduire le projet de loi. Il s'agit là d'une
tradition bien établie en matière de législation
agricole
de faire précéder les dispositions du projet de loi
d'un article déclaratif. Ce fut le cas à la fois pour les lois
d'orientation 1960, 1980 et pour celle de modernisation de l'agriculture de
1995.
Dans le premier alinéa de cet article, le texte souligne d'une part la
trifonctionnalité (économique, environnementale et sociale) de
l'agriculture et, d'autre part, sa participation " à
l'aménagement du territoire, en vue d'un développement
durable ".
Cette reconnaissance de la fonction non seulement économique, mais aussi
sociale et environnementale, figurait notamment dans l'article 1er et 3 du
projet de loi d'orientation pour l'agriculture, l'alimentation et la
forêt présenté par M. Philippe Vasseur
20(
*
)
.
Cette notion de trifonctionnalité que l'on retrouve dans le
titre Ier relatif aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE) et
à l'article 45 sur la mise en valeur de l'espace agricole et
forestier figure, comme le fait remarquer à juste titre
M. François Patriat dans son rapport
21(
*
)
, dans de nombreux texte issus de la
Conférence de Rio de 1992 sur le développement ainsi qu'à
l'article L.101 du code forestier.
La consécration d'une agriculture aux activités
multifonctionnelles est révélatrice d'une évolution
importante dans la conception de la fonction agricole, notamment dans l'esprit
du citoyen.
Il est sans doute nécessaire d'affirmer, à côté de
la vocation économique traditionnelle de l'agriculture -production de
biens et de services- de nouvelles fonctions telles que la création
d'emplois, la préservation des milieux, ... Néanmoins, votre
rapporteur souhaite rappeler que le plus grand nombre des agriculteurs n'a pas
attendu le projet de loi d'orientation ou les récentes recommandations
des pouvoirs publics pour entretenir l'espace, animer le milieu rural et
créer des emplois. L'honnêteté exige, lorsque l'on parle de
pollution des eaux par certaines pratiques agricoles -phénomène
que votre rapporteur ne conteste en aucune façon- de comparer ces
nuisances réelles et qu'il faut circonscrire -ce que la profession
agricole a déjà commencé à faire- à
l'ensemble des nuisances propres aux zones urbaines et périurbaines et
dont le coût effectif reste à définir.
La Commission de la production et des échanges a complété
cet alinéa en indiquant que la politique agricole "
participe
à l'aménagement du territoire, en vue d'un développement
durable
".
Votre rapporteur rappelle que le Sénat a, depuis plus d'une quinzaine
d'années, souligné le rôle majeur de l'agriculture dans la
politique d'aménagement du territoire : ainsi, on peut lire à la
page 326 du rapport du Sénat relatif aux propositions de la mission
d'information sur l'aménagement du territoire présidée par
M. Jean François-Poncet
22(
*
)
que "
Agriculture et
sylviculture sont les seules activités capables d'entretenir et de
gérer physiquement 85 % de notre territoire, soit 45 millions
d'hectares
". Votre rapporteur approuve sans réserve cette
reconnaissance de la fonction agricole dans la politique d'aménagement
rural. Il s'interroge néanmoins sur l'éventuelle contradiction
entre une telle affirmation et la priorité évidente
accordée par Mme Dominique Voynet, Ministre de l'environnement et
de l'aménagement du territoire, au développement des villes et
qui apparaît dans le projet de loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement durable du territoire et
portant modification de la loi n° 95-115 du
4 février 1995 déposée sur le Bureau de
l'Assemblée nationale le 29 juillet dernier.
Rappelons que la notion de développement durable -ou soutenable-
est apparue au moins en 1972, à travers le rapport publié par le
Club de Rome sur les limites de la croissance. On la retrouve ensuite,
clairement exprimée dans le rapport Bruntland " Notre avenir
à tous ", publié en 1987 et dans le point 4 de la
Déclaration de Rio, qui proclame que "
...pour parvenir à
un développement durable, la protection de l'environnement doit faire
partie intégrante du processus de développement et ne peut
être considérée isolément
"
23(
*
)
.
Reflétant ses préoccupations, le dernier programme
(Ve programme d'action sur l'environnement 1992-2000) finalement
adopté par la Commission de la CEE le 18 mars 1992, tient compte
à la fois des engagements et discussions de Rio et des perspectives
positives et négatives de l'achèvement du Marché
intérieur. Il est axé sur cinq secteurs (industrie,
énergie, transport, agriculture et tourisme) et semble vouloir
développer davantage les outils financiers, fiscaux et contractuels que
les normes " législatives ". Ce programme constitue la
première transcription dans un programme politique et juridique du parti
pris de rechercher un développement durable.
Un tel développement implique la mise en place d'une nouvelle croissance
sur le plan national : à cet égard,
l'intégration par les acteurs industriels des préoccupations
environnementales constitue le soubassement nécessaire d'un travail
politique et juridique à l'échelle internationale. Cette
intégration doit se traduire tant par la mise en place et le
perfectionnement des mesures très traditionnelles d'encadrement que par
l'introduction de nouvelles techniques aptes à favoriser un couplage, au
sein de l'économie d'un pays -en l'occurrence la France- entre
économie et environnement.
L'alinéa premier de cet article 1er, avant d'énumérer
les différents objectifs de la politique agricole, souligne le lien
nécessaire entre la politique agricole française et la politique
agricole commune (PAC) autour de la notion de préférence
communautaire. Votre rapporteur s'étonne, à cette occasion, de
l'absence d'adéquation entre ce projet de loi d'orientation et les
propositions de réforme de la PAC. En premier lieu, alors que le projet
" Agenda 2000 " promeut la recherche de la
compétitivité des produits agricoles sur les marchés
mondiaux en instaurant une forte baisse des prix, le projet de loi
d'orientation considère la vocation exportatrice française dans
le domaine agro-alimentaire comme secondaire et donne la priorité
à la vente de produits à haute valeur ajoutée. En second
lieu, alors que le projet de loi de finances pour 1999 prévoit un
financement du CTE pour le budget communautaire, les discussions en cours sur
la réforme de la PAC s'orientent davantage vers une renationalisation
des aides plutôt qu'en direction d'une décentralisation.
Votre rapporteur a donc l'impression que le texte qui vous est soumis
-contrairement à ce qui est affirmé dans l'alinéa premier
de l'article premier- n'a pas été élaboré en
liaison avec la PAC et son évolution.
On peut regretter, d'une part, que les différents objectifs
énumérés à cet article 1er apparaissent
parfois davantage comme des moyens mis à la disposition de la politique
agricole et que, d'autre part, la multiplication des ajouts lors de la
discussion du projet de loi en séance publique à
l'Assemblée nationale ait conduit à l'élaboration d'un
texte quelque peu confus.
Les objectifs mentionnés sont les suivants :
1. L'installation en agriculture et particulièrement des jeunes
-c'est-à-dire moins de 35 ans-, la pérennité des
exploitations agricoles, la transmission de celles-ci et le
développement de l'emploi dans l'agriculture pour l'ensemble des
régions françaises, en tenant compte des
spécificités de ces dernières ; un amendement
adopté par l'Assemblée nationale, sur proposition de
M. Félix Leyzon, a précisé l'importance du
caractère familial de notre agriculture ;
2. L'amélioration des conditions de production, du niveau de vie et du
revenu des agriculteurs, ainsi que la parité avec les autres
catégories sociales, dès lors que les contributions sont
équivalentes ; il est, en outre, fait mention du
nécessaire renforcement de la protection sociale ;
3. La revalorisation progressive des retraites des agriculteurs et la garantie
de retraites minima en fonction de la durée d'activité des
exploitants ;
4. La production de biens agricoles alimentaires et non alimentaires
répondant à plusieurs besoins : ceux des
marchés, national, européen et mondial, ceux des industries
agro-alimentaires, ceux des consommateurs particulièrement soucieux
aujourd'hui de sécurité sanitaire ; cet alinéa
mentionne expressément la notion de " sécurité
alimentaire mondiale " ;
5. Le développement de l'aide alimentaire et la lutte contre la faim
dans le monde, dans le respect de l'économie de chaque pays en
développement ;
6. Le renforcement de la capacité exportatrice agricole et
agro-alimentaire de la France vers l'Europe et les marchés
solvables ;
7. Le renforcement de l'organisation économique des marchés, des
producteurs et des filières, afin de respecter un équilibre entre
agriculteurs, transformateurs et entreprises de commercialisation ;
8. La mise en valeur des productions agricoles à des fins non
alimentaires, notamment énergétiques ;
9. La valorisation des terroirs au moyen de systèmes de production
adaptés à leurs potentialités ;
10. La préservation des ressources naturelles et de la
biodiversité et de l'entretien des paysages ;
11. La poursuite d'actions d'intérêt général
bénéficiant à tous les usagers de l'espace
rural ;
12. La promotion et le renforcement d'une politique de la qualité et de
l'identification des produits agricoles et alimentaires, notamment ceux
à haute valeur ajoutée, sur les marchés ;
13. Le développement de la formation et de la recherche agricoles ;
14. L'organisation d'une coexistence équilibrée entre
l'agriculture et les diverses activités (commerçants, artisans,
etc.) qui animent le monde rural.
L'antépénultième alinéa précise que
l'agriculture prend en compte les situations spécifiques de chaque
région pour déterminer l'importance des moyens à mettre en
oeuvre afin de parvenir à ces objectifs. Il est fait notamment
référence aux zones de montagne, aux départements
d'outre-mer et aux zones humides précisément
délimitées.
L'avant-dernier alinéa rappelle le rôle joué par les
collectivités locales et les organisations professionnelles
représentatives dans la mise en oeuvre de la politique agricole.
Enfin, le dernier alinéa prévoit un débat annuel au
Parlement sur la politique agricole et la PAC. Votre rapporteur observe que ce
débat a déjà lieu depuis trois ans dans le cadre des
débats d'orientation prébudgétaire...
•
Le II du texte proposé par cet article premier tire la
conséquence de ce nouvel article d'orientation, en abrogeant
l'article 1er des lois n° 60-808 et n° 80-502.
2. L'analyse de votre commission
Votre rapporteur souhaite s'abstenir de tout amendement sur cet article
premier
. Constatant que l'Assemblée nationale a consacré
plusieurs heures de débat à cet article, il regrette cette
dérive qui consiste à faire porter ses efforts sur l'accessoire
et négliger le principal. Le Parlement doit se consacrer à
édicter des normes et à veiller à leur bonne application.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 1er bis-
Représentation des
syndicats agricoles dans différents
organismes
Cet
article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles
s'effectue la représentation des exploitants agricoles dans les
différentes enceintes où sont traitées les questions les
concernant.
1. Le dispositif proposé par le projet de loi
L'article 1 bis a été adopté par
l'Assemblée nationale sur proposition de MM. Parrenin, Patriat,
Bataille et les membres du groupe socialiste.
Il est composé de deux paragraphes. Le I prévoit la
représentation de l'ensemble des organisations syndicales d'exploitants
agricoles qui remplissent des conditions fixées par décret en
Conseil d'Etat au sein :
- des commissions où siègent des représentants des
exploitants agricoles,
- dans les organes délibérants des comités
professionnels, interprofessionnels ou organismes agricoles investis d'une
mission de service public;
Le II prévoit la mise en application de cette disposition à
partir du 1er janvier 2000.
2. Le principe de la représentativité syndicale
La législation française repose sur le double principe de la
liberté syndicale et du pluralisme ; il en résulte
qu'aucun syndicat, par rapport à d'autres, ne peut
bénéficier d'un monopole dans l'exercice de ses droits ou
prérogatives. Tous les syndicats régulièrement
constitués ont la personnalité juridique et peuvent en
conséquence mettre en oeuvre les attributions qui en découlent.
Toutefois, pour ce qui a trait à leur rôle dans l'organisation de
la vie professionnelle et des relations de travail, le législateur a
progressivement exigé des syndicats une condition de
" représentativité ". Cela signifie que la
régularité juridique de formation et de fonctionnement, pour
l'exercice de certaines activités, n'est qu'un élément
nécessaire et non suffisant ; il faut y ajouter la preuve que
le syndicat n'est pas un organisme purement formel, mais qu'il a une
activité indiscutable au profit d'un nombre suffisant
d'adhérents, voire de salariés ou professionnels. Il s'agit
là d'une exigence " d'authenticité " syndicale qui est
juridiquement traduite par la " représentativité ";
Dès lors les syndicats représentatifs bénéficieront
d'attributions spécifiques qui s'ajoutent à celles qui peuvent
être mises en oeuvre par toute organisation professionnelle.
L'exigence, pour certaines attributions, de la représentativité,
n'est apparue que postérieurement à la loi du
21 mars 1884. C'est d'ailleurs un instrument international qui le
premier y fait référence : le Traité de
Versailles, instituant l'Organisation Internationale du Travail,
prévoyait que les délégués non gouvernementaux
à la Conférence internationale du travail devaient être
désignés, dans chaque Etat-membre, par les gouvernements en
accord avec les organisations professionnelles les plus représentatives.
En droit interne, le concept est introduit par un décret de 1921 qui,
pour l'élection au Conseil supérieur du travail, prend en compte
le nombre des adhérents ; la loi du 24 juin 1936 fait
référence à la représentativité syndicale
pour déterminer les conditions d'extension des conventions collectives.
Après la Seconde guerre mondiale, des textes de plus en plus nombreux
ont lié les prérogatives syndicales à la
représentativité (à titre d'exemples,
citons : l'article 10 de l'ordonnance n° 45-280 du
22 février 1945 relatif à l'élection des membres
du comité d'entreprise ; l'article 9 de la loi du
16 avril 1946 relatif à l'élection des
délégués du personnel ; la loi du
13 juillet 1971 relative à la conclusion des conventions
collectives ; la loi du 27 décembre 1968 relative
à la création des sections syndicales d'entreprise). De nombreux
textes exigent la représentativité des syndicats qui participent
à des organismes officiels consultatifs ou gestionnaires, tels le
Conseil économique et social, la Commission nationale de la
négociation collective, la Commission supérieure des allocations
familiales, le Conseil supérieur de la fonction publique...
Le droit français concilie donc l'exigence de la
représentativité syndicale avec le pluralisme, corollaire de la
liberté syndicale. La représentativité syndicale n'est pas
déterminée par la majorité des adhérents par
rapport aux effectifs ; il en résulte que plusieurs syndicats
peuvent être reconnus représentatifs et exercer conjointement les
prérogatives qui résultent de cette qualité. C'est ainsi
qu'aucun syndicat n'a, à lui seul, le monopole de la présentation
des candidats au premier tour des élections, n'a le pouvoir de signer
seul une convention collective ; dans les organismes officiels, la
puissance publique réserve plusieurs sièges aux syndicats pour
permettre à tous ceux qui sont représentatifs de désigner
des représentants. Les textes législatifs visent " les
syndicats les plus représentatifs ", ou plus simplement " les
syndicats représentatifs ". La notion de
représentativité syndicale en droit français est donc
étrangère à l'exigence de majorité qui
caractérise le syndicalisme Nord-Américain et qui aboutit
à conférer, dans une entreprise, le monopole de
négociation au syndicat " accrédité " du fait,
essentiellement, de son importance numérique.
C'est la loi du 11 février 1950, à propos de
l'extension des conventions collectives, qui a énuméré les
critères de représentativité des syndicats. Ce texte
s'inspire de sources juridiques ou de pratiques antérieures (arrêt
de la Cour de La Haye du 31 juillet 1922, décisions de la Cour
supérieur d'arbitrage, circulaires ministérielles).
Ces critères sont les suivants : les effectifs,
l'indépendance, les cotisations, l'ancienneté et
l'expérience, l'attitude patriotique pendant l'occupation ; ce
dernier critère n'ayant qu'une valeur historique, seuls les quatre
premiers retiendront l'attention.
Malgré le champ formellement limité de l'article L. 133-2 du
Code du travail, les critères énumérés par cette
disposition sont applicables dans tous les domaines du droit social du secteur
privé où la notion d'organisations les plus
représentatives est inscrite dans un texte. Le syndicat qui ne pourrait
pas faire état des éléments permettant de satisfaire aux
exigences de la loi, faute de remplir les critères d'effectifs, de
cotisations, d'activité et d'ancienneté, n'est pas
représentatif.
Toutefois, pour qu'un syndicat soit représentatif, il n'est pas
nécessaire qu'il satisfasse aux exigences de chacun des
critères ; ces derniers ne sont pas cumulatifs, et
l'insuffisance relative à l'un d'eux peut être compensée
par les caractères reconnus aux autres s'il en résulte que de ce
fait le syndicat a une emprise et une expérience suffisantes
24(
*
)
.
3. La spécificité des syndicats agricoles
Rappelons que la présence de tous les syndicats représentatifs
nationalement dans les offices agricoles a été prévue par
le décret n° 90-187 du 28 février 1990 relatif
à la représentation des organisations syndicales d'exploitants
agricoles au sein de certains organismes ou commissions. Ce texte
définit les critères de représentativité du
syndicalisme agricole au vu des principes qui fixent la
représentativité syndicale en droit français. Il comporte
un ensemble de critères objectifs à remplir par les organisations
syndicales d'exploitants agricoles pour être admises à
siéger aux différents niveaux (départemental,
régional et national) au sein des commissions consultatives existantes,
limitativement énumérées dans les annexes du
décret. Les critères retenus s'appuient essentiellement sur
l'audience des organisations syndicales d'exploitants agricoles,
appréciés sur la base des résultats obtenus aux
élections aux chambres d'agriculture dans le collège des chefs
d'exploitations et assimilés.
Le décret de 1990 présente trois critères de
représentativité : l'un au niveau départemental,
l'autre au niveau régional et le dernier au niveau national. Au plan
départemental, sont reconnues représentatives les organisations
ayant obtenu, lors des dernières élections aux chambres
d'agriculture, plus de 15 % des suffrages exprimés ainsi que les
syndicats ayant constitué des listes d'union totalisant plus de
30 % des suffrages. Au plan régional, sont reconnues les
organisations qui répondent aux critères départementaux
dans la moitié des départements de la région. Elles
peuvent ainsi siéger dans les commissions ou organismes à
caractère régional. Enfin, au niveau national, seuls les
syndicats répondant, dans 25 départements au moins, aux
critères départementaux peuvent siéger dans les
commissions ou organismes à caractère national.
Ce décret a permis, au plan national, de reconnaître, en plus de
la FNSEA et du CNJA, la Confédération paysanne, compte tenu des
résultats de 1989.
Ce décret ne concerne pas néanmoins l'ANDA (Association Nationale
de Développement Agricole), le FAFSEA (Fonds d'Assurance Formation des
Salariés des Exploitations et Entreprises Agricoles) ni les conseils de
direction des offices.
4. La position de votre commission
Votre rapporteur approuve la reconnaissance du pluralisme syndical agricole,
mais considère que la rédaction de cet article soulève
deux difficultés :
- En premier lieu, il appartient au législateur et à lui
seul de définir les différents critères de
représentativité et non au juge administratif. Si ce dernier a,
dans le décret de 1990, précisé les critères de
représentativité, on cherche en vain dans les visas de ce texte
une référence à la loi : tout au plus figure un
rappel du code rural. Il serait donc nécessaire de compléter cet
article 1er bis par un renvoi à la loi ;
- En second lieu, votre rapporteur s'interroge sur les conséquences
de la multiplicité syndicale au sein de certains organismes. S'il est
tout à fait normal que la diversité syndicale soit prise en
compte au sein d'organismes comme l'ANDA, ce n'est pas le cas notamment pour
d'autres.
En effet, cette généralisation des règles contenues dans
le décret de 1990 soulève tout d'abord des problèmes
vis-à-vis des syndicats professionnels. Constitués sur le
fondement de la liberté d'adhésion, basés sur l'autonomie,
les syndicats professionnels sont avant tout l'expression d'une
sensibilité et d'une philosophie. L'ouverture obligatoire de leurs
organes délibérants à des membres qui ont
adhéré à des structures concurrentes ne se justifie pas.
Au contraire, elle jettera la suspicion et paralysera la prise de
décision.
L'application de cet article pose ensuite des difficultés aux
filières spécialisées dont la réussite même
repose sur le principe de l'autogestion. Si les syndicats d'exploitants
agricoles n'ont pas de représentativité réelle dans ces
filières, on ne voit pas à quel titre il pourrait être
prévu qu'ils auront néanmoins des représentants dans les
organes délibérants des filières concernées.
Sauf à courir le risque de paralyser le travail des professionnels et de
les priver de leurs moyens d'action et de décision, il est
impératif de modifier la rédaction de cet article en
insérant dans la loi les principes du décret de 1990.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 1er ter -
Rapport sur la
revalorisation des retraites
agricoles
Cet
article prévoit le dépôt d'un rapport avant le 31 mars
1999 sur les modalités de la revalorisation des retraites agricoles.
Ce rapport doit décrire, catégorie par catégorie,
l'évolution que le Gouvernement entend donner aux retraites agricoles au
cours de la période du 30 juin 1997 au 30 juin 2002. Il est
spécifié qu'un développement particulier sera
consacré aux mesures envisagées au cours de ces cinq
années pour revaloriser les plus faibles pensions.
En outre, le texte adopté par l'Assemblée nationale
précise qu'un effort significatif sera fait les premières
années afin de répondre à l'attente des agriculteurs.
Rappelons que, de 1993 à 1997, 5 milliards de francs ont
été consacrés à la revalorisation des petites
pensions agricoles
25(
*
)
. Le
Gouvernement continue à peu près au même rythme. En effet,
la loi de finances initiale pour 1998 a consacré 1 milliard de
francs à l'amélioration de 274.000 retraites. Le projet de
loi de finances pour 1999 prévoit de revaloriser la situation des
personnes seules à faibles ressources : aides familiaux pour
lesquels il n'y aura pas de retraites au-dessous de 2 500 francs par
mois et veuves, dont les retraites seront au moins égales à
2 800 francs par mois. Le coût de cette dernière
étape s'élève à environ 1,6 milliard de francs
en année pleine et concernera 607.000 retraites.
Votre rapporteur souhaite néanmoins rappeler les difficultés
soulevées par M. Charles de Courson quant au financement de cette
revalorisation. En effet, pour 1999, cette mesure est financée par un
prélèvement exceptionnel sur les excédents de la
Contribution Sociale de Solidarité, à hauteur d'un milliard. Or,
à partir de l'an 2000, le BAPSA sera définitivement
écarté du produit de cette contribution par la loi de financement
de la sécurité sociale. Est-il cohérent de financer une
mesure dont le coût est par définition pérenne par une
recette exceptionnelle non reconductible ? Comment le Gouvernement
entend-il financer, pour l'an 2000, ce milliard de perte de recettes, plus
environ 1,2 milliard supplémentaire pour poursuivre la
revalorisation des petites pensions ? Il faudra donc trouver
deux milliards supplémentaires, la subvention du budget de
l'agriculture pour le BAPSA ayant été réduite cette
année de plus de deux milliards. Le Ministère de
l'agriculture ne risque-t-il pas de devoir financer cette revalorisation par un
effort de " redéploiement " sur les crédits du budget
du ministère ?
Sous réserve des inquiétudes qu'elle exprime à ces
propos, votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
TITRE Ier -
LES CONTRATS TERRITORIAUX
D'EXPLOITATION
La
création de contrats territoriaux d'exploitation (CTE) a
été présentée par le Ministre de l'Agriculture et
de la Pêche comme la pierre angulaire de ce projet de loi d'orientation.
Elle est un des axes majeurs de la nouvelle politique agricole que le
Gouvernement entend promouvoir.
Le CTE sera signé entre le représentant de l'Etat dans le
département et l'agriculteur, quelles que soient la localisation et la
production de ce dernier. En échange du respect d'un cahier des charges
relatif à tous les aspects de la vie de l'exploitation -qu'il
s'agisse de la production agricole ou des services non marchands qui lui sont
liés, parmi lesquels la protection de l'environnement, l'occupation du
territoire- l'agriculteur percevra des aides publiques.
Rappelons que la signature de ce contrat est un acte volontaire, de sorte que
certains estiment que le CTE n'aura pas l'avenir escompté. La
réforme de la PAC de 1992 comprenait des mesures agri-environnementales
comme les plans de développement durable. Les sommes versées aux
agriculteurs étaient comparables à celles prévues pour les
CTE. Or, sur l'ensemble des plans qui ont été souscrits,
90 % étaient localisés dans les secteurs où les
conditions d'exploitation étaient difficiles : zones trop
humides, trop en altitude, trop de pente...les CTE ne se limiteront-ils pas
à ces seuls agriculteurs ? De plus, comme les CTE sont
souscrits sur la base du volontariat, leur non signature par un nombre
significatif d'agriculteurs dans un bassin rendrait les CTE inopérants
sur le plan environnemental.
Néanmoins, comme une partie des subventions actuelles à la
production, appelées à compenser l'insuffisance des prix, ne
serait délivrée que sous condition de CTE, on peut supposer que
les 680.000 entreprises agricoles françaises ne tarderont pas
à pratiquer toutes " cette agriculture multifonctionnelle ".
La mise en place du CTE, comme l'a indiqué le Ministre de l'Agriculture
à de multiples reprises, vise à répartir
différemment les aides publiques à l'agriculture.
M. François Patriat, Rapporteur de ce texte à
l'Assemblée nationale a d'ailleurs évoqué longuement dans
son rapport les données du réseau d'information comptable
agricole (RICA) pour 1995, qui illustrent bien l'inégalité du
système actuel d'aides publiques à l'agriculture. Votre
rapporteur souscrit totalement à cette analyse. Il considère que
le système actuel de répartition d'aides n'est pas
équilibré. Néanmoins, s'il y a accord sur le constat, il
n'en est pas de même sur les solutions à mettre en oeuvre. En
effet, sans entrer ici dans le détail de l'examen des articles du projet
de loi, rappelons que le projet de loi d'orientation devrait consister en la
présentation et la définition d'un nouveau cap :
" déshabiller Pierre pour habiller Paul" est un principe parfois
utile au nom de l'équité et de la solidarité, mais il ne
constitue pas une véritable ambition pour l'agriculture
française. En effet, le CTE consiste tout simplement à enlever
des aides à une partie des agriculteurs les plus subventionnés
pour les attribuer à une autre partie, la plus nombreuse et la moins
subventionnée. La méthode ainsi utilisée aura
inévitablement deux effets pervers :
- en premier lieu, une telle présentation vise à
réduire les difficultés rencontrées par notre agriculture
à un problème de mode de répartition des aides, ce qui est
totalement faux ;
- en second lieu, un tel dispositif créera inévitablement
une bureaucratie extraordinaire.
En effet, un grand nombre d'agriculteurs devraient souscrire aux CTE, sous
peine de voir disparaître une partie de leurs aides. Le CTE,
malgré l'existence d'un contrat type départemental, devrait
être personnalisé pour être efficace et prendre en compte
chaque situation individuelle au regard des productions et des services
collectifs apportés. Combien faudra-t-il de fonctionnaires pour
définir et rédiger ces CTE ? Combien de fonctionnaires
supplémentaires pour contrôler le respect des engagements
pris ?
Si votre rapporteur ne souscrit en aucune façon aux thèses
néo-libérales en matière agricole, dont la mise en oeuvre
impliquerait à terme la disparition de notre agriculture et l'abandon
d'une partie de notre territoire, il considère que la mise en place du
CTE, comme elle est prévue au titre Ier du projet de loi, conduira
à terme à un système sur-administré.
Par ailleurs, le CTE, apparaît comme un objet mal identifié et,
surtout, non financé. La plupart des crédits affectés au
CTE pour 1999 vont prioritairement aux zones les plus
défavorisées : FGER, OGAF, fonds d'installation,
crédits sont consacrés à des mesures
agri-environnementales ou à des opérations locales
environnementales, qui sont certes peu importantes en volume, mais qui existent
ont des destinations précises et fonctionnent. S'il s'agit de les
remettre " dans le pot commun " en fonction d'un contrat dont les
contours sont mal précisés, l'opération n'apparaît
guère satisfaisante. En outre, ces CTE étant
personnalisés, leur coût pourrait s'élever, au minimum, de
10.000 à 15.000 francs par an. Pour plus de 650.000 contrats,
les pouvoirs publics sont-ils prêts à dégager environ
6 milliards de francs par an ? Le ministre de l'agriculture a
estimé qu'un tiers de ces crédits proviendrait de fonds
communautaires ? Ces derniers seront-ils prélevés sur
les fonds consacrés aux OCM communautaires ? Cette
décentralisation dans la répartition des crédits
communautaires a-t-elle déjà fait l'objet d'une
négociation avec les services de la Commission ? Les
récents projets de Bruxelles sur le cofinancement des aides agricoles ne
vont-ils pas totalement à l'encontre de cette supposée
contribution communautaire au financement des CTE ? On voit bien que
le CTE ne s'inscrit ni dans une réflexion stratégique et
cohérente de l'Europe telle qu'elle est, ni dans une perspective
financière crédible.
De telles réserves inciteraient votre rapporteur à modifier de
manière importante le CTE, qui pourrait s'avèrer être un
mirage d'autant plus dangereux que nos agriculteurs seraient contraints, en
fait, de le signer.
Or, le Gouvernement a souhaité s'engager dans une phase
d'expérimentation du CTE. Près de 80 départements se
sont portés volontaires, de peur -soyons francs- de voir leurs
agriculteurs privés d'une partie de leurs aides.
Votre rapporteur regrette une telle méthode. Le Gouvernement
considère, en effet, dès septembre 1998 comme acquise la mise en
place du CTE. Celui-ci, s'il a fait l'objet de négociations avec les
professionnels, n'est cependant pas, à notre connaissance, adopté
par le Sénat.
Or, soit le Gouvernement considère qu'il s'agit d'une simple mesure
d'ordre administratif -comme cela semble être le cas puisque les
expériences de CTE concernent actuellement 75 % des
départements et trois régions- et la légalisation d'un tel
dispositif ne nous paraît guère utile. Soit il s'agit d'un
dispositif d'ordre législatif qui nécessite un débat et
une adoption par le Parlement.
Dans ce cas, c'est faire fi de la représentation nationale que de
proposer de redéployer 300 millions de francs dès le mois de
septembre 1998, six mois avant l'adoption définitive du texte
d'orientation.
En dépit de ces difficultés, votre rapporteur vous propose de
maintenir le titre relatif au CTE. En effet, ce dispositif permet, pour la
première fois, de rétribuer l'agriculture française pour
ses externalités positives : observons qu'avant la
réforme de la PAC de 1992, il appartenait au seul consommateur de
participer au financement de l'agriculture ; on pouvait dès
lors penser qu'une partie du prix du produit rémunérait
l'ensemble des activités de l'agriculteur et non pas seulement la
fonction de production. Avec la mise en place d'un système d'aides
publiques directes, financées par le contribuable, proportionnelles au
volume produit par l'agriculteur, les externalités de l'agriculture
(occupation de l'espace, entretien des paysages) sont dès lors devenues
" gratuites " -sans pour autant que le prix des produits
agricoles ne baisse, la valeur ajoutée ayant été
" accaparée " par les circuits de commercialisation et de
distribution- . Compte tenu de l'importance de ces fonctions dans notre
pays et de l'attente de l'opinion publique, il est tout à fait
légitime que l'agriculteur soit rémunéré pour
l'ensemble des services d'utilité générale qu'il rend, et
qu'on a aujourd'hui tendance à ne mentionner que rarement.
En outre, l'évolution de la PAC, même si cette dernière
reconnaît d'une certaine façon la multifonctionnalité de
l'agriculture, contraint l'agriculture à entrer de plein pied dans la
sphère de l'économie compétitive. Le CTE peut ainsi
apparaître, dans certaines zones et pour certaines activités,
comme un moyen de maintenir une occupation du territoire -et ce même si
d'autres outils (plans de développement rural...) contractuels auraient
pu remplir cette fonction-.
Le titre I relatif au CTE regroupe quatre articles (articles 2 à 5
inclus).
Article 2 -
(Article L.331-3 du Code rural)
-
Création du contrat territorial
d'exploitation
Cet
article propose la création du contrat territorial d'exploitation et
insère ce dispositif dans le chapitre premier du titre premier du livre
III (nouveau) du code rural un article L.331-3.
1. Le dispositif proposé
Le texte proposé pour l'article L.331-3 par l'article 2 est
composé de cinq alinéas.
Le premier alinéa indique qu'un contrat territorial d'exploitation peut
être signé entre l'autorité administrative et toute
personne physique ou morale qui exerce une activité agricole.
Rappelons que la définition de l'activité agricole figure dans
l'article L.311-1 du Code rural, qui est modifié par
l'article 6 du présent projet de loi et qui fera l'objet d'un
examen ultérieur.
La souscription d'un tel contrat est volontaire. Votre rapporteur souhaite
néanmoins attirer l'attention sur le caractère très
artificiel d'une telle disposition. En effet, soit ces CTE resteront
confidentiels et ne seront réservés qu'à des agriculteurs
occasionnels et leur signature sera sans effet sur le territoire, soit, s'ils
deviennent le passage obligé pour les aides européennes et
nationales -DJA, PAM, droits à produire- ils seront en fait
imposés à la majorité des agriculteurs.
Par ailleurs, il est important de souligner que le contrat pourra être
souscrit pour tous les types d'exploitations agricoles, que celles-ci soient
individuelles ou de forme sociétaire.
Les dispositions du CTE peuvent porter sur :
- les orientations de la production de l'exploitation. Ceci implique qu'il
ne s'agit pas des conditions de production mais seulement des grandes
orientations comme cela a été précisé en seconde
délibération ;
- la préservation des ressources naturelles ;
- l'occupation de l'espace ;
- la réalisation d'actions d'intérêt
général. Soulignons que ce terme d'" actions
d'intérêt collectif " a été remplacé
lors de la discussion à l'Assemblée nationale par celui
d'" actions d'intérêt général ", comme par
exemple le déneigement des routes -dès lors qu'il n'existe
pas d'entreprise en mesure de l'effectuer- , le fait de faire paître
des animaux dans certaines zones pour réduire les risques d'incendies...
Ainsi, on évite de confondre politique agricole et politique rurale en
distinguant multifonctionnalité et pluriactivité. Il ne s'agit
donc pas de donner aux agriculteurs des missions qui relèveraient
d'autres catégories socio-professionnelles (artisans,
commerçants...) ;
- le développement de projets collectifs de production agricole
(ainsi le projet individuel de l'exploitant doit s'inscrire dans une
démarche économique plus globale).
Le deuxième alinéa de l'article 2 du projet de loi
prévoit que les exploitations agricoles doivent, à travers le
CTE, définir un projet économique global prenant en compte les
fonctions productive, sociale et environnementale de l'agriculture,
conformément à l'article premier.
Le troisième alinéa précise que le CTE " concerne
l'ensemble de l'activité de l'exploitation agricole ". Sont
néanmoins exclues les activités soumises à une
organisation commune de marché, c'est-à-dire à une
réglementation communautaire spécifique à certaines
productions : il s'agit par exemple de celles relatives aux
céréales, aux oléagineux, au lait, aux
protéagineux, à la viande bovine, au tabac... En outre, cet
alinéa souligne que le CTE " définit la nature et les
modalités des prestations de l'Etat qui constituent la contrepartie des
engagements de l'exploitant. "
Le ministre de l'agriculture a rappelé, à ce propos, que les
aides spécifiques (ICHN...) n'avaient pas vocation à être
intégrées dans les CTE.
Précisons que la mention relative aux propriétaires a
été supprimée en seconde délibération. Seule
a été maintenue la prise en compte des droits des tiers lors de
la conclusion du CTE. Cette question a fait l'objet d'intenses débats
à l'Assemblée nationale. Certains députés ont
estimé nécessaire de mentionner le propriétaire comme
acteur du CTE lorsque ce dernier est conclu entre un fermier et
l'autorité administrative. Plusieurs hypothèses ont
été proposées : l'accord du propriétaire
du fonds qui fait l'objet d'un CTE, la simple information du
propriétaire à la suite de la signature du CTE, qui peut
provoquer un changement de nature de biens -dans l'affectation des
bâtiments par exemple-. M. François Patriat, rapporteur de ce
projet de loi à l'Assemblée nationale, a considéré,
à l'instar du ministre, que le CTE constitue un projet global qui vise
à valoriser le potentiel économique, agronomique,
différencié de l'exploitation et ne risque donc pas de
détruire le bien en question. Ainsi, le CTE reste un contrat qui lie
exclusivement l'exploitant et l'autorité administrative. La seule
condition mentionnée est la garantie du respect du droit des biens. Cela
signifie que les relations entre bailleur et preneur ne sont pas
affectées par la signature du CTE. Il n'y a aucun engagement à
souscrire pour le bailleur et, par la suite, aucune contrepartie à
prévoir pour celui-ci.
Votre rapporteur comprend cette logique du CTE, considéré comme
un acte de gestion courante de l'entreprise, mais il n'est pas normal que les
propriétaires soient systématiquement absents de ce texte, alors
qu'ils sont au coeur même de l'activité agricole.
Le quatrième alinéa du texte proposé pour
l'article L.311-3 du Code rural a trait à la procédure
applicable. Il appartient au Préfet d'élaborer un ou plusieurs
contrats types, dont l'objectif essentiel est de promouvoir un système
d'exploitation " assurant un développement durable de
l'agriculture. " Il a été précisé par le
ministère de l'agriculture devant l'Assemblée nationale qu'il
serait tenu compte, lors de l'élaboration de ces contrats-types, des
systèmes d'exploitation et éventuellement des petites
régions agricoles. En outre, si la commission départementale
d'orientation de l'agriculture, ainsi que les Conseils régionaux et
généraux, seront probablement consultés lors de
l'élaboration du CTE, le Gouvernement a souhaité ne pas inscrire
formellement l'association de ces différentes institutions à la
préparation des CTE types, afin de ne pas accentuer le formalisme d'une
procédure de consultation jugée déjà très
lourde.
Soulignons que les partenaires
26(
*
)
de la campagne
" pour une
agriculture qui respecte l'environnement, la santé et les
emplois "
ont revendiqué, dans un communiqué du
9 novembre, le droit de participer à l'élaboration des
contrats territoriaux d'exploitation (CTE).
" Agir pour l'environnement " et ses partenaires ont écrit
à l'ensemble des préfets pour leur demander que l'instance
départementale chargée d'élaborer les CTE
" intègre les associations de consommateurs, de producteurs
biologiques, de citoyens et de protection de l'environnement ".
Ils
souhaitent également que
" la concertation se poursuive lors de
la mise en oeuvre et l'attribution des CTE ".
Ces contrats types doivent respecter les orientations définies par le
ministère de l'agriculture après avis du Conseil supérieur
d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire.
Dans le quatrième alinéa, il est indiqué que si le ou les
contrat(s) servent de " modèle " lors de la conclusion de CTE,
ce dernier demeure un outil qui peut être adapté à chaque
exploitant, notamment lorsque celui-ci formule des propositions en ce sens.
Rappelons que le ministre a indiqué que ces contrats pourraient avoir
une durée de quatre ou cinq ans.
Le cinquième alinéa du texte proposé pour
l'article L.311-3 du code rural reprend pour le CTE le dispositif à
l'alinéa précédent pour le contrat type d'exploitation.
Ainsi, le CTE devra :
- d'une part, prendre en compte les orientations définies par le
Ministre de l'agriculture, après avis du CSO ;
- d'autre part, respecter des cahiers des charges définis au plan
local. En outre, il est précisé que le CTE doit être
cohérent avec la politique d'aménagement du territoire qui se
mettra en place et, notamment, avec les projets de pays.
Votre rapporteur, tout en comprenant la distinction entre politique agricole et
politique forestière, souhaite que, si le CTE vient à couvrir des
espaces forestiers -ce qui arrivera sûrement- les règles
figurant dans ce contrat ne soient pas en contradiction avec ce qui existe,
notamment dans les centres régionaux de la propriété
forestière pour la gestion de la forêt privée.
Le dernier alinéa prévoit, enfin, l'intervention d'un
décret en Conseil d'Etat pour définir les conditions de mise en
oeuvre de l'article 2 et, notamment, les objectifs de contrats, les
modalités concrètes de leur financement, la procédure
d'instruction et de contrôle applicables.
2. La position de votre commission
Votre rapporteur vous propose, un amendement modifiant la rédaction
d'ensemble de cet article, afin d'en rendre la lecture plus cohérente en
distinguant l'objectif du CTE, son champ d'action, l'articulation entre
contrats type, cahier des charges et CTE.
Cette nouvelle rédaction supprime, en outre, la référence
aux projets à caractère particulier présentés par
les agriculteurs au sein du CTE type, afin d'assurer une certaine
homogénéité dans la mise en oeuvre du nouveau dispositif.
Par ailleurs, il vous est proposé de supprimer le lien entre les CTE et
la politique d'aménagement du territoire et notamment avec les projets
de pays. Le CTE est un moyen de la politique agricole qui n'est pas à
mettre sur le même plan que les projets de pays, contrairement aux
projets agricoles départementaux. Enfin, votre rapporteur souhaite que
les propriétaires soient informés des CTE.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié
Article 3 -
(article L.311-4 du code rural) -
Création d'un fonds de financement des contrats territoriaux
d'exploitation
Cet
article vise à insérer dans le Code rural un article L.311-4
relatif au financement des contrats territoriaux d'exploitation.
Le texte proposé par l'article 3 pour ce nouvel
article L.311-4 est composé de deux alinéas.
Le premier alinéa institue un fonds de financement des contrats
territoriaux d'exploitation, regroupant deux catégories de
crédits :
- ceux destinés aux CTE ;
- ceux destinés à la gestion territoriale de l'espace
agricole et forestier.
Le deuxième alinéa prévoit que les opérations de ce
nouveau fonds sont inscrites au budget du Ministère de l'agriculture.
Soulignons que le Gouvernement a créé une ligne nouvelle du
budget de l'Etat -chapitre 44-84-10 du nouveau budget de l'agriculture- et
non un compte d'affectation spéciale. Ainsi, les CTE seront
financés non par des ressources spéciales affectées, mais
par l'ensemble des ressources de l'Etat.
Ce fonds regroupe donc deux types de dépenses destinées à
la gestion territoriale de l'espace agricole.
La première catégorie concerne :
- les crédits existants précédemment pour des
opérations liées à la gestion territoriale de l'espace
agricole et forestier : il s'agit essentiellement du fonds de gestion
de l'espace rural et des opérations regroupées
d'aménagement foncier ;
- les crédits destinés directement aux agriculteurs et ayant
vocation, par leur nature, à entrer dans le CTE, comme par exemple le
fonds d'installation des jeunes.
Ces crédits constituent les deux tiers du chapitre 44-84-10 du
budget du ministère de l'agriculture pour 1999 :
|
- FGER, chapitre 44-83-10
|
|
|
|
- OGAF, chapitre 44-41-60,
|
|
Chapitre
44-84-10
|
|
- FIA, chapitre
44-41-27
|
|
|
La
seconde catégorie relève plus spécifiquement de
l'innovation introduite par les CTE. Il s'agit :
- des crédits destinés aux offices à hauteur de
100 millions
de francs pour le
troisième tiers
(44-53-10). Le ministre de l'agriculture a présenté cette mesure
comme découlant naturellement du rééquilibrage de la
politique agricole en faveur des politiques " horizontales " et non
plus seulement du renforcement des organisations communes de marché.
- outre ces 300 millions de francs, le ministre de l'agriculture a
prévu un complément financier non budgétaire de
150 millions de francs au titre des mesures agri-environnementales,
cofinancées aujourd'hui à 50 % par la Communauté
européenne.
Votre rapporteur s'étonne de ce que les priorités
dégagées à la fin de 1997 par le nouveau Gouvernement -il
s'agissait en particulier de l'installation des jeunes avec la suppression du
Fonds pour l'installation et et le développement des initiatives locales
(FIDIL) et la création du Fonds pour l'installation en agriculture
(FIA)- soient, moins d'un an plus tard, remises en cause par un tel
redéploiement, notamment en ce qui concerne le FIA. Par ailleurs, est-il
de bonne politique d'opérer des prélèvements sur des fonds
destinés principalement aux régions les plus
déshéritées ?
La fin du premier alinéa de l'article 3 précise que les
concours éventuels des régions et des départements ne sont
pas inclus dans le fonds relatif aux CTE. Votre rapporteur a parfaitement
compris que les CTE sont financés sur des crédits nationaux, donc
des dotations budgétaires de l'Etat, et non par des subventions
provenant des collectivités territoriales. Néanmoins, il
s'interroge sur cette affirmation. En effet, en 1999 seront
préparés les contrats de plan Etat-régions. Or, comme le
ministre de l'agriculture l'a confirmé, les CTE pourraient être
les noyaux durs de ces contrats de plan en ce qui concerne l'agriculture. Cela
signifierait que les régions seraient automatiquement appelées
à prélever dans leurs budgets les sommes nécessaires pour
compléter les crédits de l'Etat. Ainsi, au risque de
co-financement de la PAC qui existe aujourd'hui, en raison de
l'évolution des négociations sur l'Agenda 2 000,
s'ajouterait celui d'une régionalisation des aides agricoles. En outre,
la contribution des régions ne pourrait s'effectuer que par un
redéploiement d'actions très ciblées au détriment
d'autres actions en matière agricole (dotations allouées aux
plans de modernisation des bâtiments d'élevage, de lutte contre la
pollution, d'aménagement pour la fertilisation des sols). Par ailleurs,
comme l'a signalé M. Christian Jacob à l'Assemblée
nationale, nous ne serions plus, dès lors, dans un système
contractuel puisqu'en fait les contrats de plan relatifs aux CTE devraient
être conformes à des cahiers des charges définis au niveau
national..
Enfin, le recours partiel à des financements communautaires pose un
autre grave problème : outre le caractère
" franco-français " du nouveau dispositif, qui renforcera
inévitablement l'argumentation d'un certain nombre d'Etats
européens qui s'estiment être déjà de trop
importants contributeurs nets, la spécificité de ces
crédits en font des dépenses non obligatoires dont le financement
pourra être remis en cause chaque année.
C'est pourquoi votre rapporteur vous propose un amendement tendant à
exclure ces aides du financement du CTE.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 4 -
(Article L.341-1 du Code rural)
-
Articulation des aides publiques avec les contrats territoriaux
d'exploitation
Cet
article a pour objet de modifier l'article L.341-1 du Code rural relatif aux
conditions de financement des exploitations agricoles, afin de l'adapter
à la conception multifonctionnelle de l'agriculture et à la
création des CTE.
1. L'article L.341-1 du code précité, issu de la loi
n° 93-934 du 22 juillet 1993, permet aux exploitants agricoles
de bénéficier du concours financier de l'Etat sous forme de
subventions et de prêts à taux bonifié.
En contrepartie de l'aide reçue, les attributaires (exploitants
agricoles, sociétés de culture...) sont tenus de respecter
diverses prescriptions destinées à assurer la conformité
de leur entreprise à l'intérêt général. Ces
aides peuvent aussi leur permettre de s'installer, de s'agrandir ou de
s'installer dans une autre région. Le dernier alinéa de cet
article indique que les comptes de l'aide financière ainsi consentie
sont présentés chaque année au Parlement.
2. La nouvelle version proposée par cet article 4 est
composée de trois paragraphes
.
Le paragraphe I reprend tout d'abord les termes du premier alinéa de
l'actuel article L.341-1 en précisant que l'aide financière
de l'Etat aux exploitants prend la forme de subventions, de prêts ou de
bonifications d'intérêts, de remises partielles ou totales
d'impôts ou de taxes.
L'Assemblée nationale a souhaité précisé que ces
aides " sont modulées et plafonnées sur la base de
critères économiques de l'exploitation, de facteurs
environnementaux, d'aménagement du territoire et du nombre
d'actifs ". Si votre rapporteur est favorable à la notion de
" modulation " -qui existe déjà dans la mise en
oeuvre de la politique agricole- , il s'interroge sur
l'intérêt d'introduire un plafonnement. En effet, au niveau
national, les aides aux exploitants agricoles sont, déjà, toutes
plafonnées. Et dans le domaine communautaire, les financements sont de
la responsabilité du budget de l'Union européenne et sont donc
liés à la contribution des quinze Etats-membres. Il
appartient seulement au Conseil des Ministres de décider d'un
plafonnement.
C'est pourquoi votre rapporteur vous proposera de ne pas cumuler ces deux
notions (modulation et plafonnement), les modalités d'attribution des
aides nationales étant soit modulées soit plafonnées. En
outre, il ne souhaite pas que le cumul des différents critères
mentionnés à cet alinéa conduise à exclure des
agriculteurs, à tord, du bénéfice de certains types
d'aides.
Les deuxième, troisième et quatrième alinéas du I
de ce nouvel article L.341-1 traitent des objectifs prioritaires de l'aide
financière. Il s'agit :
- de l'installation des jeunes agriculteurs dans le cadre de la politique
d'installation agriculture définie à l'article L.330-1 du
Code rural ;
- de l'adaptation du système d'exploitation aux exigences d'une
agriculture multifonctionnelle, notamment dans le cadre des CTE.
Cette nouvelle rédaction place donc la trifonctionnalité de
l'agriculture au rang des objectifs prioritaires de la politique agricole, le
CTE étant un outil au service de cet objectif.
Une autre innovation de l'article 4 du projet de loi consiste dans le fait
que l'aide accordée peut être interrompue, voire faire l'objet
d'un remboursement.
- Sauf lorsqu'elle revêt la forme de prêts, l'aide peut
être
interrompue
si l'entreprise ne satisfait
plus aux
conditions de mise en valeur
de l'espace agricole ou forestier
mentionnées, soit au schéma directeur, soit au projet agricole
départemental défini à l'article L.313-1.
Aux termes de l'article L.312-1 du code rural, le schéma directeur
départemental des structures agricoles, préparé et
arrêté par le préfet, détermine les priorités
de la politique d'aménagement des structures d'exploitation. Le projet
départemental d'orientation de l'agriculture, quant à lui, est
défini à l'article L.313-1 et soumis à la
consultation de la commission départementale d'orientation de
l'agriculture est élaboré par le représentant de l'Etat.
Ce projet détermine les priorités de la politique d'orientation
des productions et d'aménagement des structures d'exploitation. Ainsi,
lorsque ces documents évoluent, ils peuvent entraîner
l'interruption du versement d'aides aux exploitants agricoles.
-
Dans tous les cas, et même si l'aide revêt la forme d'un
prêt, un remboursement peut être exigé
lorsque
l'entreprise cesse de respecter plus les prescriptions d'intérêt
général pour des
raisons imputables
non pas à un
changement dans le schéma directeur ou dans le projet
départemental, mais au
seul exploitant.
Si votre rapporteur
approuve
ce dispositif dans son principe, il
regrette
l'imprécision des termes employés. En
matière d'aide financière, s'il est entendu que seule celle de
l'Etat est concernée, on peut s'interroger sur la nature de ces
aides : ainsi l'allégement des cotisations sociales, pendant
les trois premières années suivant l'installation, entre-t-il
dans le champ d'application de ces dispositions ?
Par ailleurs, la notion de
" conditions de mise en valeur "
est assez floue. Or, un changement dans
" ces conditions "
peut entraîner une interruption des aides.
Le II de l'article 4 du projet de loi est composé de deux
alinéas relatifs au devenir d'une exploitation en cas de transmission
d'exploitation et lors d'un changement d'exploitant.
Lors de la transmission d'une " part significative " de
l'exploitation à une autre personne, le premier alinéa
considère que le CTE est résilié.
Lors d'un changement d'exploitant pour tout ou partie d'une exploitation pour
laquelle un CTE a été conclu, le bénéfice des aides
au titre du CTE est maintenu en faveur du contractant initial, si ce dernier
est en mesure d'assurer les engagements qu'il a souscrits. Ce changement
d'exploitant peut provenir de la mise en oeuvre d'un des modes
d'aménagement foncier (remembrement rural, réorganisation
foncière, échange amiable...) défini au titre II
relatif à l'aménagement foncier rural du livre premier (nouveau)
du code rural qui a trait à l'aménagement et à
l'équipement de l'espace rural. Le maintien du CTE est ainsi
possible :
- soit lorsque les engagements souscrits initialement sont
indépendants des surfaces concernées par le changement
d'exploitant ;
- soit lorsque ces mêmes engagements peuvent être
transférés sur les surfaces attribuées ou
conservées sans préjudice des objectifs du contrat.
Bien entendu, le non-respect de l'intégralité des engagements
mentionnés au CTE peut entraîner soit la résiliation, soit
la conclusion d'un avenant au CTE.
Si votre rapporteur comprend la logique d'un tel dispositif, il ne peut que
s'étonner du choix du terme " part significative " qui,
juridiquement, n'a aucun sens et ouvre donc des risques contentieux importants.
C'est pourquoi il vous proposera un amendement tendant à clarifier cette
rédaction.
Le paragraphe III de l'article 4 du projet de loi précise que
la juridiction compétente en cas de litige entre l'autorité
administrative et le cocontractant est le juge administratif.
On peut ainsi considérer le CTE comme un contrat de droit public. Par
ailleurs, il est prévu un décret en Conseil d'Etat afin de
définir les modalités d'application de cet article 4.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 5 -
(Article L.313-1 du code rural)
-
Reconnaissance d'un pouvoir d'avis aux commissions
départementales d'orientation de
l'agriculture
Cet
article, modifiant l'article L.313-1 du code rural, vise à confier
aux commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDOA) le
pouvoir de donner un avis sur les projets de CTE types.
L'article 5 du projet de loi ajoute à l'article L.313-1 du
code rural issu de la loi n° 95-95 du
1er février 1995 sur la modernisation de l'agriculture, un
alinéa tendant à permettre aux CDOA de donner un avis sur les
projets de contrat-type qui sont proposés aux exploitants agricoles.
La CDOA, qui remplace depuis 1995 la commission départementale des
structures est consultée pour l'élaboration du schéma
directeur et informée de l'utilisation dans le département des
crédits communautaires, de l'Etat et des collectivités locales en
matière agricole et forestière. Elle donne un avis sur les
demandes relatives au contrôle des structures, les aides à
l'installation des jeunes agriculteurs et à la modernisation, la
préretraite, les aides au boisement, les aides agri-environnementales et
aux exploitations en difficulté.
La commission départementale d'orientation de l'agriculture est
placée sous la présidence du préfet ou de son
représentant et comprend :
- le président du Conseil général ou son
représentant ;
- le directeur départemental de l'agriculture et de la forêt
ou son représentant ;
- le trésorier-payeur général ou son
représentant ;
- le président de la chambre d'agriculture ou son
représentant ;
- le président de la caisse de mutualité sociale agricole ou
son représentant ou, dans les départements d'outre-mer, le
président de la caisse générale de sécurité
sociale ou son représentant ;
- six représentants des organisations syndicales d'exploitants
agricoles à vocation générale habilitées en
application de l'article 1er du décret n° 91-187 du
28 février 1990, dont au moins un représentant de chacune
d'elles ;
- un représentant des salariés agricoles
présenté par l'organisation syndicale des salariés des
exploitations agricoles la plus représentative au niveau
départemental ;
- deux représentants des activités de transformation des
produits de l'agriculture dont un au titre des sociétés
coopératives agricoles et un au titre des entreprises agro-alimentaires
non coopératives ;
- un représentant de la distribution des produits
agro-alimentaires ;
- un représentant du financement de l'agriculture ;
- un représentant des propriétaires agricoles ;
- un représentant de la propriété
forestière ;
- deux personnes qualifiées en matière économique.
Dans les départements d'outre-mer, le président du conseil
régional ou son représentant est également membre de la
commission.
Alors que la CDOA donne son avis sur chaque contrat individuel en faveur de
l'environnement régi par le règlement communautaire
n° 2078 du 30 juin 1992 (mesures agri-environnementales), le
pouvoir consultatif donné à la CDOA par le présent projet
de loi concerne uniquement les contrats types et non chaque CTE. En outre, le
ministre a précisé, lors de la discussion en séance
publique, que la composition des CDOA devrait être modifiée dans
un délai d'un an par décret ; ces commission pourraient
inclure dans l'avenir des représentants des consommateurs et des
associations de protection de l'environnement.
Votre rapporteur approuve cette consultation de la CDOA. En ce qui concerne la
composition de la CDOA, tout en prenant acte de son caractère
réglementaire, il s'étonne de l'ouverture à des non
professionnels du monde rural. Par exemple, la présence de
consommateurs, absolument nécessaire au sein des grandes instances qui
participent à la définition de la politique agricole, l'est-elle
véritablement au sein des CDOA qui traitent surtout des questions
d'installation d'aménagement foncier ? Un tel constat est
d'autant plus justifié que le Président du Conseil
d'administration de l'INC, M. Jean-Pierre Peinoit, s'est récemment
étonné de la multiplication des instances dans lesquelles les
consommateurs devaient être présents au moment même
où les crédit attribués aux associations de consommateurs
étaient en baisse.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
TITRE II -
EXPLOITATIONS ET
PERSONNES
Ce titre
regroupe les dispositions relatives à l'exploitation agricole (chapitre
Ier), à l'orientation des structures des exploitations agricoles
(chapitre II), au statut des conjoints travaillant dans les exploitations ou
les entreprises agricoles (chapitre III) et à l'emploi salarié
(chapitre IV).
Il est composé de 39 articles.
Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à substituer
à la notion d'exploitation celle d'entreprise. Il s'agit de promouvoir
la création et le développement d'entreprises agricoles qui
contribuent au développement local. L'exploitation familiale à
responsabilité personnelle avait constitué le fil conducteur de
la loi d'orientation de 1960. Votre rapporteur souhaite que l'
entreprise
agricole
soit celui du texte qui vous est proposé.
Rappelons que la notion d'entreprise vient du mot latin
" Prehendere " qui signifie " prendre en main ".
L'expression traduit une certaine vision de l'agriculture. La substitution de
la notion d'entreprise à celle d'exploitation traduit la volonté
d'adapter le droit de l'exploitation agricole aux
réalités économiques.
La législation est encore largement imprégnée d'une vision
patrimoniale et " agrarienne " de l'agriculture qui ne permet plus de
répondre aux exigences qu'imposent les règles économiques.
Un chef d'entreprise doit pouvoir développer ses activités en
fonction de l'évolution de la demande, sans subir les contraintes de
réglementations qui relèvent d'un autre temps où la valeur
d'une exploitation reposait principalement sur le foncier. Néanmoins,
votre rapporteur souhaite que cette entreprise agricole demeure à
responsabilité personnelle et à taille humaine. Derrière
cette référence, s'exprime le souhait de prendre en compte les
réalités sociales.
Votre rapporteur estime que, pour
encourager l'installation, il faut
valoriser les statuts
des hommes et
des femmes qui choisissent d'exercer les métiers de l'agriculture.
Une agriculture dirigée par des sociétés de capitaux
dans lesquelles les exploitants ne seraient plus maîtres de leur outil de
travail ne permettrait pas d'atteindre cet objectif.
Si le statut des baux ruraux datant de 1945-1946 prend en compte certains
impératifs qui sont aujourd'hui ceux d'un droit de l'entreprise
agricole, c'est au cours de la décennie des années 1980 qu'a pris
corps la nécessité d'une évolution du droit rural vers la
prise en compte de l'entreprise agricole. Le rapport Gouzes a été
le révélateur de cette nouvelle prise de conscience. Quatre
innovations méritent, sous cet aspect, d'être
notées : l'avènement d'un statut des conjoints
d'exploitants agricoles (1980), la définition de l'activité
agricole consacrée en 1988, l'extension des procédures
commerciales de règlement judiciaire aux agriculteurs en
difficulté (1984) et l'institution des formules d'EARL.
La loi complémentaire agricole de 1990 met l'accent sur la
nécessité de
" doter l'exploitation agricole d'un cadre
juridique, fiscal et social tenant compte des caractéristiques
spécifiques de l'activité agricole et de la diversité des
exploitations et adapter une économie d'entreprise "
(déclaration de principe d'ailleurs reprise dans la loi de modernisation
de 1995).
On constate donc une promotion croissante du concept d'entreprise agricole.
Le projet de loi soumis à votre examen ne poursuit malheureusement pas
cette tendance, alors que la consécration de la notion d'entreprise
agricole devrait permettre de faire face au défi de renouvellement des
générations et au risque de concentrations excessives ou à
l'intégration par des entreprises d'amont et d'aval.
La principale caractéristique de l'exploitation agricole a toujours
été le lien entre la famille et l'entreprise. L'exploitation
agricole familiale a été, en effet, jusqu'à maintenant au
coeur du modèle français. Les liens entre l'exploitation agricole
et la famille ont d'ailleurs imprégné profondément la vie
sociale rurale.
Pour autant, l'exploitation agricole est avant toute autre chose une
entité économique. Entité qui n'est pas définie par
le droit, qu'il soit français ou européen.
Ainsi, la Cour de justice des Communautés européennes a dû
constater qu'il était impossible de dégager des dispositions du
traité ou des règles du droit communautaire dérivé
une notion uniforme d'exploitation.
En droit interne, le mot
" exploitation "
est utilisé
à double sens.
Le législateur emploie le terme exploitation pour désigner une
activité humaine. C'est le cas de l'article L.412-5 du code rural
qui permet au preneur ayant préempté
" de faire assurer
l'exploitation du fonds "
par un membre de sa famille ou de
l'article 23 de la loi du 4 juillet 1980 qui édicte des
règles particulières en cas
" d'exploitation "
par chacun des époux d'un fonds agricole séparé.
Mais le même législateur emploie aussi ce même terme pour
désigner l'ensemble des biens affectés à l'exercice de
l'activité agricole. C'est ainsi qu'il faut comprendre les dispositions
organisant l'attribution préférentielle des exploitations
agricoles ou celles instituant un contrôle de la structure de celles-ci.
Quel que soit le sens dans lequel il a été utilisé, le
terme " exploitation " est repris par toutes les branches du droit
rural. Pourtant, depuis les années 1960, un autre terme est apparu,
celui d'entreprise agricole
sans recevoir véritablement de
consécration légale. Cette évolution du langage
est le
reflet d'une évolution économique et sociale.
Sans pour autant bannir de notre droit rural le terme
" exploitation ", votre rapporteur souhaite ouvrir la voie à
une reconnaissance de la notion d'entreprise agricole.
CHAPITRE Ier -
L'exploitation
agricole
Ce
chapitre regroupe 13 articles (6 à 12ter).
Il concerne la définition des activités agricoles, le registre de
l'agriculture, la définition de l'exploitant et quelques dispositions
relatives au bail rural.
Votre commission vous propose d'adopter un amendement tendant à
substituer le terme d'entreprise à celui d'exploitation.
Article 6 -
(Article L.311-1 du code rural) -
Définition des activités
agricoles
Cet
article vise à adapter la définition des activités
agricoles à la reconnaissance de la multifonctionnalité de
l'agriculture.
1. L'état du droit
L'article L.311-1 du code rural donne des activités agricoles une
définition issue de la loi du 30 décembre 1988 et
caractérisée par un élargissement des activités
entrant dans son champ. Il s'agissait, à l'époque, de mettre un
terme aux difficultés soulevées tant par l'évolution des
techniques de culture et d'élevage que par le développement de
certaines formes de tourisme rural. En effet, la qualification commerciale
parfois attribuée par la jurisprudence aux activités ainsi
exercées était source d'insécurité. Cette
insécurité était d'autant plus redoutable que les
critères de qualification retenus par le Conseil d'Etat et par la Cour
de cassation différaient. Par ailleurs, les conséquences
attachées à la commercialité étaient
inégalement ressenties. Certaines étaient jugées
bénéfiques : il en allait ainsi de l'application du
droit des procédures collectives. Pour la plupart, cependant, ces
conséquences présentaient des inconvénients. Tel
était généralement le cas en matière fiscale et en
matière de bail. Tel pouvait encore être le cas en matière
de société lorsque la structure retenue était de type
civil.
A défaut d'une définition juridique précise et
communément acceptable de l'activité agricole, des textes, en
particulier de droit fiscal et social, ont parfois donné leur propre
définition de l'activité agricole. Tantôt, ces textes
portent à considérer comme commerciales des activités que
l'article L.311-1 du Code rural répute agricoles. Tantôt, au
contraire, ils qualifient agricoles des activités que cet article ne
tient pas pour telles.
La question se pose donc de l'incidence de la définition donnée
par l'article L.311-1 sur ces textes spéciaux.
Pour l'un d'entre eux, la réponse ne souffre aucun doute.
L'article 1144 du Code rural étend l'affiliation au régime
d'assurance obligatoire des salariés agricoles à des personnes
qui, même au regard de l'article L.311-1 du Code rural, n'exercent
pas une activité agricole. Cette affiliation n'est pas remise en cause.
Les activités énumérées à
l'article 1144 sont expressément considérées comme
agricoles pour ce qui intéresse l'assujettissement au régime
obligatoire des salariés agricoles.
Bien qu'elle ne soit pas formellement énoncée pour les autres
textes, la solution ne paraît pas devoir être différente.
Dans le silence de la loi, il est difficile de les tenir pour implicitement
abrogés. D'une part, la thèse de l'autonomie de droit fiscal
pourrait être invoquée en faveur de la survie des dispositions
relevant de cette discipline. D'autre part, de façon à la fois
plus sûre et plus générale, il peut être
rappelé qu'en principe, une disposition générale nouvelle
(l'article L.311-1 du Code rural) n'abroge pas une disposition
spéciale plus ancienne.
On peut, en fait, distinguer trois types d'activités agricoles.
Activités agricoles par nature
La loi répute agricoles toutes les activités correspondant
à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de
caractère végétal ou animal
(C. rur., art.
L. 311-1).
Cette formulation fait de la notion de cycle biologique un
élément central de définition. Elle rompt le lien
traditionnel entre l'agriculture et la terre. Celle-ci n'est plus indispensable
à l'exercice de l'activité agricole. La relation, à cet
égard, est d'autant plus faible que la référence au
caractère naturel du cycle a été volontairement et
rapidement abandonnée au cours des débats de la loi de 1988.
Dans l'ordre juridique, les véritables supports de l'activité
agricole sont dans les végétaux et les animaux, de sorte que
l'élevage industriel, la pisciculture, la culture sans sol
relèvent certainement du secteur agricole. Il en va encore plus
sûrement ainsi pour les cultures marines dont la loi a récemment
affirmé le caractère agricole.
L'élargissement du domaine de l'activité agricole comporte
cependant une double limite.
La première limite résulte de la lettre de
l'article L.311-1. Pour être qualifiée agricole,
l'activité doit constituer une ou plusieurs étapes
nécessaires au déroulement du cycle biologique. Deux
conséquences semblent en découler :
En premier lieu, il ne suffit pas qu'une entreprise apporte sa contribution au
déroulement du cycle biologique. Encore faut-il que cette contribution
constitue un point de passage obligé. Ainsi, l'horticulteur qui repique
des boutures d'oeillets qu'il a achetées en herbe en vue de les faire
raciner exerce une activité agricole par nature car le repiquage
constitue une étape nécessaire au développement des
plants. En revanche, la mise en terre de plants déjà
racinés dans le dessein de les revendre ne correspond pas à une
étape nécessaire et caractéristique du cycle biologique.
Cette activité ne répond pas à la définition
légale de l'activité agricole ;
En second lieu, l'activité doit, pour être agricole, affecter
directement le cycle biologique. Elle ne semble donc pas pouvoir être
qualifiée comme telle si elle consiste en opérations de
transformation, distinctes de l'encadrement de la seule croissance (ainsi, par
exemple, des opérations de dressage d'animaux ou d'affinage).
Une deuxième limite, d'origine jurisprudentielle, semble résider
dans la nature de la maîtrise exercée sur le cycle biologique.
Bien qu'aucune directive tirée de la loi ou des travaux
préparatoires ne le suggère, une maîtrise simplement
effective est insuffisante. Tel paraît, en tout cas, être le sens
d'un arrêt de la Cour de cassation. Constatant qu'un entraîneur de
chevaux de course recevait en pension " des chevaux appartenant à
autrui sans que soit déterminé à l'avance s'il (aurait) la
charge de leur entraînement pour tout ou seulement partie de leur vie de
chevaux de course ", la Cour en conclut que, faute d'être investi de
la maîtrise nécessaire, l'intéressé
n'exerçait pas une activité agricole.
Activités agricoles par relation
L'article L.311-1 du Code rural retient à ce titre deux types
d'activités.
Ce sont d'abord celles
" qui ont pour support l'exploitation ".
En première analyse, ont ce caractère, les activités
diverses exercées sur les lieux mêmes de
l'exploitation : fermes auberges, campings, gîtes ruraux,
activités cynégétiques, équestres, etc. La solution
n'est pourtant pas si certaine. Sans doute les travaux préparatoires
sont-ils en ce sens. La lettre du texte suggère néanmoins une
interprétation différente. En effet, le
" support " dont
il est question est
" l'exploitation " et non le sol sur lequel elle est
implantée. Toute activité exercée en dehors du
périmètre de l'exploitation, mais grâce aux moyens
réunis pour celle-ci, serait alors susceptible d'être
considérée comme agricole. Tel serait, par exemple, le cas pour
certaines formes d'entreprises de travaux agricoles. Inversement, certaines
activités exercées sur le site, mais selon des moyens
étrangers à l'exploitation échapperaient à la
qualification agricole : ainsi de certains gîtes ruraux dans
lesquels les produits employés ou consommés ne sont pas
tirés de l'exploitation.
Le second type d'activité envisagé par l'article L.311-1 du
code rural concerne celles qui
" prolongent l'acte de
production ".
Cette expression permet certainement de
considérer comme agricole la transformation de produits
élevés ou cultivés au sein de l'exploitation et la vente
de ces produits (vente directe ou à la grande distribution). En
revanche, quand la transformation porte sur des produits achetés, la
qualification agricole doit être écartée : la
transformation de produits achetés ne constitue pas un prolongement de
l'acte de production.
Pour revêtir un caractère agricole, les activités ci-dessus
doivent être exercées par un exploitant agricole. L'exigence est
compréhensible. Considérer, par exemple, systématiquement
comme agricole toute activité de transformation de produits agricoles
eût été inutile, artificiel et éventuellement
coûteux. Il demeure que la loi actuelle ne définit pas
l'exploitant agricole. L'expression ne figure même pas dans les
dispositions relatives à l'inscription au Registre de
l'agriculture
.
Il faut considérer comme tel celui qui exerce
habituellement, à titre professionnel, une activité agricole par
nature -l'article 7 du projet de loi tend d'ailleurs à combler
cette lacune-.
En revanche, la question se pose de savoir s'il est indispensable que
l'activité agricole par nature soit exercée à titre
principal. La jurisprudence paraît plutôt consacrer l'affirmative.
En termes d'opportunité, cette solution est souvent critiquée.
Sur le terrain strictement juridique, indépendamment d'une mise en
oeuvre souvent délicate, elle est également contestable. D'une
part, la lettre du texte de 1988 ne suggère aucune distinction entre une
activité principale et une activité accessoire. D'autre part,
cette distinction était initialement faite dans le projet de loi de 1988
et a été abandonnée au cours des débats. En
d'autres termes, si l'on s'en tient à la loi et aux travaux
préparatoires, il n'existerait aucun seuil légal au-delà
duquel une activité agricole par relation (ou de prolongement)
deviendrait susceptible d'une requalification.
Activités mixtes
En dépit de son élargissement, la définition des
activités agricoles n'englobe pas toutes celles susceptibles
d'être exercées par un exploitant. Celui-ci peut avoir, en
parallèle, une activité totalement différente, de nature
salariale ou commerciale par exemple. Il peut aussi exercer une activité
qui, sans être elle-même agricole -fût-ce par relation- se
rattache à l'activité agricole qu'il exerce par ailleurs. Ainsi
de l'exploitant qui, outre la transformation de sa propre production,
transforme ou commercialise des produits achetés auprès d'un
tiers. Alors que la première activité est agricole, la seconde
est commerciale.
En droit fiscal, les problèmes posés par la pluri-activité
sont multiples. Ils se présentent différemment en droit
privé, mais ils sont tout aussi redoutables. Le fait qu'une personne
exerce habituellement une activité commerciale lui confère, en
principe, la qualité de commerçant. Peu importe que cette
activité ne soit pas la seule. Peu importe même, dans une certaine
mesure, qu'elle ne soit pas la plus importante. Si les deux activités
sont étrangères l'une à l'autre, l'exploitant est
considéré comme ayant la double qualité d'agriculteur et
de commerçant avec toutes les conséquences qui en
découlent, y compris sous l'angle des incompatibilités
éventuelles.
En revanche, quand les deux activités sont économiquement
liées de telle sorte que l'une peut être regardée comme
l'accessoire de l'autre, il est généralement admis que
l'activité accessoire perd son caractère propre pour emprunter
celui de l'activité principale. Le fait que, dans le contexte de son
activité agricole, un exploitant pratique habituellement mais
accessoirement, une activité de nature commerciale n'entraîne donc
aucune conséquence dans l'ordre de la commercialité.
Au demeurant, les situations de ce genre peuvent se révéler
inconfortables. D'une part, le rôle joué par la règle de
l'accessoire est majoritairement, mais non unanimement admise. D'autre part, il
peut arriver qu'en pratique, la distinction du principal et de l'accessoire
soit délicate. Enfin, les situations sont
évolutives : telle activité initialement accessoire
peut devenir principale et inversement. Or, les enjeux sont
considérables. Ainsi, il y a bail commercial et non bail rural lorsque
la destination principale des lieux loués est commerciale. De
même, quand l'exploitant est une société civile, celle-ci
ne peut avoir qu'un objet civil. La sanction applicable en cas d'objet
commercial n'est pas clairement définie : nullité de la
société civile pour les uns, dégénérescence
en société commerciale de fait pour les autres ; elle
est, dans tous les cas, particulièrement grave.
2. Le dispositif proposé
Alors que l'article L.311-1 est composé uniquement de deux
alinéas -le premier définissant globalement les
activités agricoles, le second précisant que l'ensemble de ces
activités a un caractère civil- la multiplication des
activités de diversification et l'interprétation restrictive, par
la jurisprudence, de la définition de l'article L.311-1, ont
conduit le Gouvernement a souhaiter modifier cette définition.
L'article 6 du projet de loi, tout en conservant la définition
globale des activités réputées agricoles et l'affirmation
de leur caractère civil, complète l'actuel article L.311-1
en considérant comme agricoles au regard des seuls livres III
(l'exploitation agricole) et IV (baux ruraux) (nouveaux) du Code rural :
-
" Les activités de l'exploitant qui sont dans le
prolongement de l'acte de production ou les activités auxquelles il se
livre pour valoriser le cheptel et les productions de
l'exploitation "
; soulignons que les activités de
l'exploitant qui sont dans le prolongement de l'acte de production sont
déjà réputées agricoles, notamment la
transformation de produits élevés ou cultivés au sein de
l'exploitation et la vente de ces produits.
L'intérêt du caractère agricole reconnu à ces
activités de valorisation s'avère relativement limité
puisque tel était déjà le cas. Mais on comprend mieux
l'alinéa lorsqu'on lit la version proposée initialement par la
commission de la production et des échanges, qui souhaitait
insérer une condition de localisation : auraient
été ainsi considérées comme agricoles les
activités de valorisation à la condition qu'elles soient
exercées sur l'exploitation. Au contraire, on peut donc
considérer que les activités de valorisation du cheptel et des
productions sont agricoles même si elles ne se situent pas sur
l'exploitation même. C'est notamment le cas en matière de
boucherie. Comment peut-on valoriser la viande sans la faire abattre et traiter
dans un abattoir ? Comment ne pas admettre aussi qu'un agriculteur
vende une partie de sa production au bord de la route ou dans un point de vente
situé sur une exploitation voisine ?
-
" les travaux que l'exploitant réalise avec le
matériel nécessaire à son exploitation et qui
présentent un caractère accessoire au sens de l'article 75
du Code général des Impôts "
; ainsi ont
un caractère civil les activités de prestation de services
fournies par les exploitants à des tiers, qu'il s'agisse de personnes
privées ou de collectivités locales. Les activités
d'entretien de l'espace rural ou de préservation de l'environnement,
comme les opération de débroussaillement, de déneigement
ou d'entretien des talus et des haies pourraient entrer dans cette
catégorie.
En ne définissant pas de seuil pour déterminer le
caractère accessoire des activités considérées
comme telles, l'article 6 confie au juge le soin de décider au cas
par cas. Néanmoins, l'article 75 du Code général des
Impôts donne une définition de la notion
" d'accessoire " : le revenu
" tiré
d'activités accessoires relevant de la catégorie des
bénéfices industriels et commerciaux et de celle des
bénéfices non commerciaux réalisé par un exploitant
agricole soumis à un régime réel ou au régime
transitoire d'imposition peut être pris en compte pour la
détermination du bénéfice agricole lorsqu'il
n'excède ni 30 % du chiffre d'affaires tiré de
l'activité agricole, ni 200.000 francs au titre d'un
exercice ".
C'est donc au regard de cette définition qu'il appartiendra de
caractériser ou non d'agricole telle ou telle activité :
- les activités de restauration réalisées par un
exploitant à condition :
qu'elles se situent sur le site de l'exploitation ;
qu'elles présentent un caractère accessoire ;
qu'elles soient assurées principalement au moyen des produits de
l'exploitation ;
qu'elles respectent les règlements et normes en vigueur, en particulier
en matière d'hygiène et de sécurité, comme le font
les artisans et commerçants.
- les activités d'hébergement à usage touristique ou
de loisirs, à condition :
qu'elles soient réalisées par l'exploitant ;
qu'elles se situent sur le site de l'exploitation ;
qu'elles présentent un caractère accessoire au sens de
l'article 75 du Code général des Impôts.
Rappelons que ces activités peuvent prendre la forme de location de
logements, de gîtes ruraux, de chambres d'hôtes, de caravanes fixes
ou de location de terrains de campement.
Votre rapporteur tient à souligner que pour les activités de
valorisation (transformation et commercialisation) et de restauration, le
renvoi à l'article 75 du Code général des
Impôts est absent.
Par ailleurs, la portée de ces dispositions est relativement
limitée puisqu'elle ne concerne que les livres III et IV (nouveaux) du
Code rural. Ces mesures n'auront donc aucune incidence sur le statut fiscal et
social des exploitants.
L'avant-dernier alinéa de l'article 6 du projet de loi reprend une
disposition insérée à l'article 40 de la loi
d'orientation sur la pêche maritime pour intégrer les
activités de cultures marines dans le champ des activités
agricoles. Cette reprise était nécessaire pour assurer
l'égalité de traitement des exploitants, qu'ils relèvent
de la mutualité sociale agricole ou du régime de protection
sociale des marins, c'est-à-dire de l'ENIM (établissement
national des invalides de la marine) auquel sont affiliés les trois
quarts des exploitants d'entreprise conchylicoles. L'assimilation des cultures
marines aux activités agricoles ouvre aux aquaculteurs marins le droit
de bénéficier notamment des aides à l'installation ou des
procédures applicables aux exploitations en difficulté.
Le dernier alinéa de cet article vise -opportunément- à
indexer le seuil de 200.000 francs figurant à l'article 75 du
Code général des Impôts sur l'évolution des prix
à la consommation.
3. L'examen de ce dispositif par votre commission
a) L'analyse du dispositif
Par sa référence au caractère accessoire que doivent avoir
les activités de restauration, d'hébergement et de loisirs, par
le fait que le caractère agricole de ces activités serait reconnu
au regard d'une partie seulement de la législation, la nouvelle
définition s'avère particulièrement défavorable aux
agriculteurs.
Une telle définition va à l'encontre de la notion de principe de
multifonctionnalité
de l'agriculture reconnue à
l'article 1er. Elle constitue une limitation dommageable des
activités concernées et une source d'accroissement des
contentieux.
Votre rapporteur déplore la restriction ainsi apportée par
l'article 6. Alors que le contrat territorial d'exploitation,
considéré comme la pierre angulaire du présent projet de
loi, consacre la multifonctionnalité de l'agriculture et a justement
pour objectif d'inciter les exploitations agricoles à développer
un projet économique global qui intègre les fonctions
économique, environnementale et sociale de l'agriculture, cet article
interdit toute possibilité de diversification viable dans un cadre
agricole.
Par ailleurs, le projet de définition de l'activité agricole
marque une régression sensible par rapport à la définition
juridique en vigueur, sur la base de critères qui apparaissent peu
pertinents. Il introduit en effet la
notion d'accessoire
pour la
quasi-totalité des activités de diversification (restauration,
hébergement, loisirs). La mise en oeuvre de ce critère a pour
effet d'exclure des activités agricoles les activités de
diversification qui dépassent la notion d'accessoire quand bien
même celles-ci seraient intimement liées à
l'activité de production animale et végétale.
Rappelons que la règle de l'accessoire, définie en la
matière, est particulièrement stricte puisqu'elle fait
référence aux seuils fiscaux de 200.000 francs et de
30 % des recettes agricoles. Par exemple, les exploitants agricoles dont
le montant annuel des recettes agricoles est de 400.000 francs ne pourront
exercer des activités de diversification de nature agricole que dans la
limite de 120.000 francs (400.000 x 30 % = 120.000).
Dans ces conditions, la quasi-totalité des exploitations qui se sont
spécialisée dans l'agritourisme en mettant en place un dispositif
économiquement viable, tel que les fermes auberges seraient exclues du
secteur agricole.
De plus, le projet de loi limite la portée du caractère
agricole donné aux activités de diversification aux seuls
livres III et IV du code rural, quand bien même ces activités
respecteraient la condition de l'accessoire. La nouvelle définition
juridique de l'activité agricole est donc doublement restrictive par
rapport à la situation actuelle.
Ajoutons que le projet de loi ne fait référence aux seuils
fiscaux de l'article 75 du CGI, pour définir la notion
d'accessoire, que pour les activités de travaux et d'hébergement,
et n'applique pas expressément ce seuil pour l'activité de
restauration.
Faut-il en conclure qu'il y aurait deux types d'" accessoire " selon
la nature des activités ?
Soulignons en outre que les activités de diversification cessant
d'être plus considérées comme agricoles sur le plan
juridique, seraient considérées comme commerciales ou
artisanales, ce qui aurait pour conséquences :
-
l'immatriculation aux répertoires professionnels
non-agricoles.
Les intéressés devraient se faire immatriculer, soit au registre
du commerce en tant que commerçants, soit au répertoire des
métiers en tant qu'artisans, soit à l'un et à l'autre si
les activités désormais considérées comme
non-agricoles ont une double nature.
-
une incompatibilité avec le statut du fermage.
L'exercice d'activités non-agricoles pose un problème de
compatibilité avec le statut du fermage, notamment lorsque ce type
d'activités est exercé dans le cadre de biens loués soumis
au statut des baux ruraux. Selon la jurisprudence la plus récente,
l'exercice d'activités commerciales dans le cadre de biens loués
soumis au statut du fermage constitue une cause de résiliation du bail
et peut ainsi entraîner la suppression de tout ou partie de l'outil de
travail.
Il faudrait, pour parer à ce risque, scinder le bail rural initial en
deux nouveaux baux, un bail rural pour l'activité agricole restante et
un bail soumis au statut des baux commerciaux pour l'activité
commerciale ou artisanale.
Cette solution n'est toutefois que théorique, car dans la pratique il
n'est pas certain que les bailleurs l'acceptent. De plus, dans
l'hypothèse où cette solution serait retenue par les parties, la
partie des biens loués au titre du statut des baux commerciaux ferait
sans aucun doute l'objet d'une majoration sensible du loyer puisque le prix des
loyers des baux commerciaux est libre, à la différence du loyer
des baux ruraux.
-
la remise en cause du développement des activités de
diversification dans les zones agricoles.
La qualification non agricole des activités de diversification remet
totalement en cause la possibilité d'obtenir des permis de construire
dans les zones non constructibles affectées à un usage agricole
dans les communes dotées d'un plan d'occupation des sols. Elle aurait
donc pour effet d'interdire toute implantation ou extension nouvelle puisque
les zones NC sont justement réservées à un usage agricole.
Le Conseil d'Etat est intransigeant sur ce principe.
De même, la règle de constructibilité limitée
concernant les communes non dotées de plans d'occupation des sols
serait, dans ces conditions, appliquée avec une
sévérité accrue remettant en cause toute
possibilité de développement, voire d'implantation des
activités de diversification, même au sein des exploitations.
Enfin, l'article 6 soulève de multiples problèmes dont
les effets peuvent largement dépasser la seule sphère de
l'activité agricole.
-
une incertitude sur le plan social
Les conséquences d'une définition juridique restrictive de
l'activité agricole sont difficiles à apprécier sur le
plan social. La définition sociale est, en effet, régie par
l'article 1114 du code rural alors que la définition juridique en
cours de remaniement est celle de l'article L.311-1 du code rural.
La nouvelle définition risque néanmoins de semer le trouble et de
susciter un certain nombre de contentieux à l'initiative des
régimes sociaux compétents pour les professions non
salariées non agricoles.
Par ailleurs, il ne serait pas surprenant, à terme, que la
définition sociale soit peu à peu harmonisée avec la
nouvelle définition juridique pour assurer une certaine cohérence
entre les deux définition comme la loi du
23 décembre 1990, loi complémentaire à la loi
d'adaptation agricole du 30 décembre 1988. A défaut de
mise en cohérence, il sera pour le moins paradoxal que les
professionnels concernés soient considérés comme
commerçants sur le plan juridique et agriculteurs sur le plan social.
Au-delà de cette incohérence, il y a un réel risque pour
que les activités de diversification, désormais
considérées comme non-agricoles sur les plan juridique, peu
à peu ne puissent plus relever du régime social agricole quand
bien même la définition sociale ne serait pas expressément
harmonisée avec la nouvelle définition juridique.
En effet, la rédaction actuelle de la définition sociale de
l'activité agricole est relativement floue et repose sur une
jurisprudence fragile de la Cour de cassation. Il est fort possible que la Cour
de cassation soit influencée par une nouvelle définition
juridique restrictive et plus précise et fasse application de la notion
de l'accessoire à la définition sociale de l'activité
agricole.
Une telle situation générera des contentieux d'affiliation dont
les exploitants concernés feront les frais, tenaillés entre les
deux régimes sociaux, qui vont à nouveau s'affronter devant les
juridictions compétentes, alors que leurs champs de compétence
respectifs étaient à peu près stabilisés depuis
quelques années.
Dans l'hypothèse où les activités
" litigieuses " ne pourraient plus relever du régime social
agricole, les exploitants retomberaient en situation de pluriactivité
pure et simple avec les inconvénients que cela comporte :
formalisme administratif supplémentaire en raison de l'affiliation
obligatoire à deux régimes sociaux différents, risques de
cotisations sociales plus élevées, risques de prestations
moindres.
De même, il est à craindre que la jurisprudence de la Cour de
cassation, qui avait rétabli une égalité de traitement
justifiée entre les loueurs de gîtes ruraux agriculteurs et
non-agriculteurs, soit remise en cause au détriment des seuls
agriculteurs.
-
le risque d'une remise en cause de certaines réglementations
économiques agricoles
La nouvelle définition de l'activité agricole pourra avoir une
incidence sur la réglementation économique agricole qui a
justement été harmonisée avec la définition
juridique actuelle.
En effet, la réglementation concernant les aides à l'installation
et les plans de modernisation régie par la partie réglementaire
du livre III du code rural devra-t-elle être mise en
conformité avec la nouvelle définition de l'activité
agricole pour permettre la prise en compte des activités de
diversification selon les nouvelles limites ?
Ou cette réglementation sera-t-elle maintenue en l'état pour
aboutir au financement de projets qui, en fin de compte, ne seront pas
considérés comme agricoles mais comme commerciaux ?
-
La remise en cause de l'emploi des termes " ferme " et
" fermier "
Les prestations agritouristiques proposées par les agriculteurs
utilisent très souvent des dénominations qui comprennent les
termes " ferme " ou " fermier ". Ces dénominations
peuvent éventuellement avoir fait l'objet d'un dépôt de
marque auprès de l'INPI. L'emploi de ces mentions valorisantes est
strictement encadré afin d'éviter un usage abusif de nature
à tromper les consommateurs. Il en est ainsi des dénominations
telles que ferme-auberge, ferme de séjour ou ferme-équestre.
Sur ce sujet, un consensus s'est établi pour considérer que si
toutes les productions fermières sont des productions agricoles, toutes
les productions agricoles ne sont pas nécessairement des productions
fermières. En toute hypothèse, le postulat de base est que les
productions fermières doivent être des productions agricoles.
Dans le cas où la définition juridique de l'activité
agricole exclurait un certain nombre d'activités de diversification du
giron agricole en considérant qu'il s'agit d'activités
commerciales, qu'en sera-t-il dans ces conditions de l'usage des termes
précités ?
Faudra-t-il considérer que les fermes-auberges, fermes de séjour
et fermes équestres, dont les conditions économiques de
fonctionnement n'auront aucunement été modifiées, ne
pourront plus faire emploi des appellations valorisantes qui
caractérisent leur identité et déterminent leur
viabilité économique ?
Ou pourra-t-on considérer que les activités fermières
pourront éventuellement être des activités
commerciales ?
-
L'exercice d'activités non-agricoles dans le cadre des
sociétés civiles agricoles et le risque de retrait
d'agrément des GAEC
Dans le cas où les activités de diversification sont
juridiquement qualifiées de commerciales, il apparaît
évident que celles-ci ne peuvent plus être maintenues au sein de
sociétés civiles dont l'objet est agricole, notamment si ces
activités revêtent une certaine importance. D'ailleurs, le
maintien de ces activités au sein des sociétés civiles
agricoles pose très souvent un problème fiscal en raison du
passage obligatoire à l'impôt sur les sociétés.
Au-delà de ce problème général concernant
l'ensemble des sociétés agricoles, la qualification non-agricole
des activités de diversification pose un problème particulier
pour les GAEC, qui relèvent d'une réglementation
particulière. Les GAEC font l'objet d'un agrément administratif
qui leur permet de bénéficier du principe de la transparence,
principe qui caractérise ce type de société. Ce principe
n'est acquis que dans la mesure où les différents associés
respectent un certain nombre de règles. Ainsi, les associés
doivent notamment être agriculteurs à titre principal. De
façon plus précise, le ministère de l'agriculture indique
par une note de service récente (note de service DEPSE/SDSEA/N98-7035du
30 septembre 1998) que d'une manière générale,
il est nécessaire de ne pas admettre qu'un associé de GAEC
conserve une activité rémunérée à
l'extérieur du GAEC sauf dans les zones de montagne ou
défavorisées.
Dans ces conditions, la requalification de certaines des activités des
agriculteurs en activités commerciales risque de remettre en cause
l'agrément des GAEC qui ont mis en place ce type d'activités.
Il faut rappeler que le retrait d'agrément a pour conséquence
immédiate de mettre fin au principe de la transparence, notamment sur le
plan fiscal et économique, et remet en cause la viabilité de ces
sociétés.
b) La proposition de la Commission
Face à un tel constat, votre rapporteur a souhaité que les
différentes parties prenantes négocient afin de parvenir à
un texte de compromis.
Ce texte de conciliation n'étant pas encore élaboré, votre
rapporteur vous propose de supprimer cet article et d'en revenir, pour
l'instant, au droit en vigueur
.
Votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 7 -
(Article L.311-2 du Code rural)
-
Registre de l'agriculture
Cet
article donne une nouvelle rédaction à l'article L.311-2 du
code rural relatif au registre de l'agriculture.
1. Le droit en vigueur
L'article L.311-2, dans sa rédaction actuelle, indique que toute
personne physique ou morale qui exerce des activités agricoles doit
être immatriculée sur un registre de l'agriculture, cette
formalité ne dispensant pas d'une éventuelle immatriculation au
registre du commerce et des sociétés.
Cette disposition, adoptée par analogie avec le répertoire des
métiers du secteur artisanal, est issue de l'article 3 de la loi
n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à
l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement
économique et social.
Cet article, repris du projet de loi de modernisation, dispose que toutes les
personnes physiques ou morales qui produisent et effectuent des livraisons ou
des ventes de produits agricoles doivent être inscrites à un
registre de l'agriculture. Il s'inspire des conclusions du rapport Gouzes, qui
reprennent elles-mêmes une ancienne revendication des organisations
professionnelles agricoles.
Il vise à mieux définir la profession d'agriculteur au plan tant
fiscal que social ou juridique. Toute personne inscrite au registre de
l'agriculture serait présumée, sauf preuve contraire, avoir la
qualité d'agriculteur exploitant et serait soumise à toutes les
conséquences attachées à cette qualité.
Pour présenter un réel intérêt, le registre aurait
dû être conçu de manière assez ambitieuse afin de
permettre une meilleure connaissance des entreprises agricoles et de la
situation des secteurs de production rendant possible le contrôle du
respect des obligations sanitaires, sociales et fiscales et afin
d'éviter des distorsions de concurrence au détriment des
agriculteurs. En distinguant éventuellement les personnes qui exercent
l'activité agricole à titre principal et auxquelles la loi
reconnaît le statut d'agriculteur, le registre aurait pu être une
source privilégiée d'information sur la situation juridique des
personnes. Par ailleurs, ce registre aurait pu être un excellent outil
pour des études économiques et pour la mise en oeuvre d'une
certaine forme de publicité à l'égard des tiers.
L'application de cet article est restée lettre morte et ce pour
plusieurs raisons :
- l'absence de volonté de la part de l'administration ;
- l'absence de désignation de l'organisme à même de
tenir ce registre ;
- l'absence de sanctions applicables.
2. Le dispositif proposé
Le texte proposé pour l'article L.311-2 est composé de
quatre alinéas.
Il est précisé, dans le premier alinéa que cette
immatriculation de toute personne physique ou morale exerçant des
activités agricoles ne concerne pas les activités
forestières, ainsi que les cultures marines. L'exclusion des cultures
marines -qui font l'objet de dispositions particulières
conformément au troisième alinéa- apparaît
logique puisque, bien qu'étant des activités agricoles, ces
exploitants sont souvent inscrits au cadastre conchyclicole tenu par les
directions départementales des affaires maritimes et au registre des
concessions attribuées, géré par le centre administratif
des affaires maritimes : en effet, l'exercice d'une activité
de cultures marines s'exerce le plus souvent sur le domaine public maritime ou
nécessite une prise d'eau, ce qui impose l'obtention d'une concession.
Cette immatriculation, mise en place par la chambre d'agriculture, est
effectuée sur la base de la déclaration de l'exploitant qui
mentionne la " forme juridique et la consistance de la ou des
exploitations sur lesquelles " l'exploitant travaille.
En outre, cette inscription et le registre de l'agriculture sont accessibles au
public.
Le deuxième alinéa du nouveau texte proposé pour l'article
L.311-2 reprend le texte en vigueur en précisant que l'inscription
à ce registre ne dispense pas, le cas échéant, de
l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés.
Le dernier alinéa prévoit un décret en Conseil d'Etat.
Ce registre pourrait être un outil de transparence et de connaissance de
la profession agricole.
Certains souhaiteraient d'ailleurs associer à ce registre une carte
professionnelle qui permettrait, notamment dans certains secteurs
d'activité bien spécifiques comme l'horticulture et les
pépinières, d'identifier clairement les professionnels en
règle avec l'administration et les services fiscaux.
Votre rapporteur reconnaît qu'en effet, la délivrance d'une carte
professionnelle a été demandée à plusieurs reprises
par les professionnels de l'horticulture. Le groupe de travail " fruits et
légumes " du Sénat, présidé par notre
collègue Jean Huchon, a d'ailleurs recommandé la mise en place de
ce dispositif.
Votre rapporteur approuve la notion de carte professionnelle. Il
considère, néanmoins, que face à l'échec depuis dix
ans du registre agricole, il ne serait pas raisonnable aujourd'hui d'instaurer
à la fois le registre et la carte professionnelle : avant
d'imposer par la loi un mécanisme nouveau, autant s'assurer tout d'abord
que le registre fonctionnera cette fois-ci réellement. Votre rapporteur
souhaite donc que le décret en Conseil d'Etat prévu au dernier
alinéa soit le plus précis possible afin de rendre
opérationnel cet outil.
Par ailleurs, sans aller jusqu'à proposer un amendement relatif aux
sanctions en cas de défaut d'immatriculation au registre de
l'agriculture -alors que tels est le cas pour le registre des
sociétés- votre rapporteur vous proposera à l'article
suivant de lier l'inscription sur les listes électorales pour les
chambres d'agriculture à l'immatriculation au registre de l'agriculture.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 7
-
(Article L.511-8-1 du code
rural)
Cet
article vise à lier l'inscription sur la liste élctorale pour les
chambres d'agriculture à celle du registre de l'agriculture.
Dix années n'ont pas permis au registre de l'agriculture de s'imposer
dans le monde agricole.
En liant l'inscription sur la liste électorale pour les chambres
d'agriculture à celle du registre de l'agriculture, votre rapporteur
considère qu'une telle disposition incitera fortement les agriculteurs
à s'acquitter de cette formalité.
C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel ainsi rédigé.
Article 7 bis -
(Article L.311-5 du Code rural) -
Définition de l'exploitant
agricole
Cet
article vise à donner une définition de l'exploitant agricole en
insérant un article L.311-5 dans le Code rural.
Selon les termes de ce nouvel article L.311-5, est définie comme
exploitant agricole toute personne physique qui, soit individuellement, soit au
sein d'une société, remplit les conditions cumulatives
suivantes :
- exerce une activité au sens de l'article L.311-1 à
titre professionnel ;
- assure la surveillance et la direction de l'exploitation ;
- participe de façon effective aux actes nécessaires
à l'exploitation. Cette condition devrait permettre d'éviter la
prise de contrôle des exploitations par des apporteurs de capitaux et la
mise sous tutelle des agriculteurs par le biais de processus poussés
d'intégration ;
- bénéficie des résultats de l'exploitation ou en
supporte les pertes.
Signalons que cette définition de l'exploitant agricole est sans effet
sur les textes communautaires. Par ailleurs, placée en tête du
livre III du Code rural, cette définition peut devenir la
référence chaque fois que dans ce livre est évoquée
la notion d'exploitant.
Votre rapporteur vous propose un amendement visant à compléter
la liste des conditions que doit remplir tout professionnel pour être
considéré comme exploitant agricole. Ce dernier doit être
immatriculé au registre de l'agriculture et ne doit pas être
titulaire d'un contrat de travail.
A défaut d'adopter une telle mesure, les salariés détenant
quelques parts dans une SCEA et exerçant des fonctions de direction
(chef de culture par exemple) pourraient être considérés
comme des exploitants agricoles. Les possibilités de détournement
de la réglementation seraient alors aisées.
Cependant, la référence au contrat de travail et non à la
position de salarié que peuvent détenir les mandataires sociaux
peut conduire à considérer comme exploitants les PDG de
sociétés anonymes et autres associés exploitant de SARL,
qui sont considérés comme salariés mais ne sont pas
réellement subordonnés.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 8 -
(Article L.411-1 du Code rural) -
Champ d'application du statut du
fermage
Cet
article vise à modifier le premier alinéa de
l'article L.411-1 du Code rural en prévoyant que toutes les
activités agricoles, telles qu'elles sont définies à
l'article L.311-1, peuvent être exercées dans le cadre du statut
du fermage.
1. Le droit en vigueur
L'article L.411-1 du Code rural a été introduit dans le Code
rural par les lois des 4 juillet 1980 et 1er août 1984. Il a
pour objectif essentiel de préciser le domaine d'application du statut
du fermage, afin d'enrayer la multiplication des " contrats de
façade " ; il tend également à faciliter la
résolution de quelques difficultés, comme la preuve du bail par
exemple.
Selon les termes du premier alinéa de l'article L.411-1 du code
précité, est considéré comme bail agricole :
-
la mise à disposition :
ces termes expriment de
façon concrète la délivrance du bien loué
impliquée par tout contrat de louage. Le bailleur doit procurer au
preneur la jouissance d'un fonds agricole. Cette obligation suppose
nécessairement une " mise à disposition " du
fonds ;
-
à titre onéreux :
le prix est un
élément nécessaire pour caractériser le contrat de
louage. La mise à disposition d'un bien à titre gratuit est
constitutive d'un prêt à usage (ou commodat) et non d'un bail.
L'appréciation du caractère gratuit de la convention peut
susciter des difficultés. Ce caractère disparaît dès
que des services ou des prestations en nature sont fournis. Ainsi, lorsque le
propriétaire laisse la jouissance d'une terre moyennant l'obligation de
cultiver des biens lui appartenant ou de pourvoir à tous ses besoins, la
convention, quelle que soit sa dénomination, est constitutive d'un bail.
L'occupant d'une parcelle qui, en contrepartie de la jouissance du fonds, livre
à une coopérative une quantité de céréales
pour le compte du propriétaire, est également fondé
à se prétendre titulaire d'un bail rural ;
-
d'un immeuble à usage agricole :
par
hypothèse, la mise à disposition doit avoir pour objet un
immeuble agricole. Cette exigence s'apprécie en fonction des
caractéristiques du bien. Ainsi, une cave vinicole, de par sa nature
même, est un immeuble à usage agricole. Les bâtiments
destinés à un élevage hors sol répondent aussi
à cette définition. En revanche, n'entre pas dans le champ
d'application du statut le contrat qui porte sur des terrains forestiers ou sur
des landes et maquis non susceptibles de culture et qui ne peuvent être
considérés comme des terres à pâturages ;
-
en vue de l'exploiter :
le caractère agricole de
l'immeuble mis à disposition ne suffit pas à entraîner
l'application du statut du fermage. Il faut, en outre, que la convention ait
été conclue en vue de l'exploitation agricole,
c'est-à-dire d'une activité se caractérisant par la
maîtrise d'un cycle biologique de caractère végétal
ou animal.
2. Le dispositif proposé
L'article 8 du projet de loi d'orientation agricole vise à
insérer après le terme " exploiter " l'expression
" pour y exercer une activité agricole définie à
l'article L.311-1 ". Cet ajout permet de prendre en compte la
multifonctionnalité de l'agriculture consacrée à
l'article L.311-1 du code précité et permet aux preneurs de
sécuriser leurs engagements dans de nouvelles activités agricoles
situées dans le prolongement de l'acte de production ou ayant pour
support l'exploitation agricole.
En effet, traditionnellement il y a bail agricole, dès lors que le fonds
est loué en vue d'exploiter l'immeuble à usage agricole,
c'est-à-dire de mettre en culture. A partir du moment où
l'agriculteur, notamment dans son CTE, oriente et diversifie son
activité vers la restauration, l'accueil à la ferme..., il est
logique qu'il puisse conserver la location de son fonds puisque son
activité reste agricole, même si elle est différente d'une
activité centrée exclusivement sur la production.
Votre rapporteur approuve cette harmonisation du champ d'application du statut
du fermage avec la définition de l'activité agricole.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 9 -
(Article L.411-27 du code rural) -
Protection du preneur appliquant des méthodes culturales
favorables à
l'environnement
Cet
article vise à compléter l'article L.411-27 du Code rural
afin de protéger le preneur qui applique des méthodes culturales
favorables à l'environnement.
1. Le droit en vigueur
Si le preneur dirige librement son exploitation, outre le paiement du loyer ou
du fermage, il est soumis à certaines obligations issues non seulement
du droit commun du bail (telle que l'obligation d'user de la chose en bon
père de famille), mais aussi au caractère particulier du bail
à ferme.
L'article L.411-25 du code rural précise l'obligation d'engranger
dans les lieux destinés à cet
effet ; l'article L.411-26 définit l'obligation du
preneur d'informer le bailleur des usurpations connues au détriment du
fonds ; l'article L.411-28 sanctionne la suppression d'obstacles
à la réunion de parcelles (talus, haies,
rigoles...) ; l'article L.411-29 prévoit l'accord du
bailleur lorsque le preneur souhaite retourner les terres ou effectuer un
changement des modes de cultures.
C'est dans ce cadre juridique que l'article L411-27 impose plusieurs
obligations aux preneurs :
- garnir le fonds rural des bestiaux et des ustensiles nécessaires
à son exploitation ;
- ne pas changer de destination le bien loué en abandonnant la
culture ;
- exploiter en bon professionnel ;
- ne pas employer la chose louée à un autre usage que celui
auquel elle a été destinée ;
- exécuter les clauses du bail afin d'éviter un dommage pour
le bailleur.
Le bailleur peut, suivant les circonstances, faire résilier le bail et
obtenir des dommages et intérêts.
Néanmoins, en vertu de l'article L.411-31 renvoyant à
l'article L.411-53-2°, la résiliation ne peut être
prononcée que dans la mesure où la réorientation de la
production ou le changement d'activités est de nature à
compromettre " la bonne exploitation du fonds ".
Rappelons que les manquements qui causent un préjudice à
l'exploitation du fonds ou, qui affectent la valeur des biens loués sont
appréciés souverainement par les juges du fonds.
Lorsqu'un preneur met en oeuvre des méthodes culturales favorables
à la protection de l'environnement, une baisse de productivité
peut survenir. Les articles L.411-27 et 411-31 pourraient ainsi conduire
le bailleur à demander la résiliation du bail conformément
au droit en vigueur.
2. Le dispositif proposé
Afin d'éviter une telle difficulté, l'article 9 du projet de
loi précise que si le preneur applique des méthodes culturales
ayant pour objet de protéger :
- l'environnement,
- la qualité de l'eau et des produits,
- la biodiversité,
Le bailleur ne peut pas demander la résiliation du bail, pour le seul
motif d'une "
la mauvaise exploitation du fonds
".
Votre rapporteur approuve cette mesure de précaution qui vise à
assurer la sécurité juridique des relations entre les deux
parties.
Il vous propose néanmoins un amendement relatif à
l'épandage des boues. En effet, actuellement, certains
propriétaires demandent la résiliation du bail dès lors
que des boues urbaines ont été épandues, alors même
qu'elles étaient conformes aux prescriptions réglementaires,
techniques et sanitaires en vigueur.
Il est nécessaire aujourd'hui, à la fois, de donner une
sécurité juridique au preneur qui accepte l'épandage, mais
aussi de tenir compte de l'intérêt du bailleur puisque ce dernier
doit avoir l'assurance du respect de toutes les normes en vigueur.
Ce problème étant délicat, la commission a adopté
cet amendement sous réserve que le rapporteur puisse le retirer en
séance publique en fonction des explications du ministre.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 10
(Article L.411-33 du code
rural)
Résiliation du bail et contrôle des
structures
Cet
article tend à compléter l'article L.411-33 du code rural compte
tenu des nouvelles dispositions relatives au contrôle des structures des
exploitations agricoles inscrites à l'article 16 du projet de loi.
1. Le droit en vigueur
L'article L.411-33 prévoit trois cas dans lesquels le preneur peut
demander la résiliation du bail pour impossibilité de poursuivre
le travail :
- lorsque l'un des membres de sa famille, indispensable au travail de la
ferme, ou lui-même est frappé d'incapacité grave et
permanente ;
- lorsque la famille est amputée d'un ou de plusieurs de ses
membres indispensables au travail de la ferme, par suite de décès
;
- lorsque le preneur a acquis une autre ferme qu'il doit exploiter
lui-même
Dans tous ces cas, la résiliation prend effet dans les conditions
fixées à l'article L.411-34, dernier alinéa, du code
rural.
Rappelons que cette liste n'est pas limitative. D'une part, le droit commun
permet au fermier de faire résilier son bail en cas de manquement du
bailleur à ses obligations. D'autre part, plusieurs textes
spéciaux du code rural ou du code de l'urbanisme lui reconnaissent
également la faculté d'exiger qu'il soit mis fin au contrat.
2. Le dispositif proposé
L'article 10 du projet de loi prévoit une nouvelle hypothèse
dans laquelle le preneur peut demander la résiliation du bail : il
s'agit de l'absence d'autorisation administrative de poursuivre l'exploitation,
comme cela est prévu à l'article 16 du projet de loi qui
modifie l'article L.331-2 du code rural.
L'article 16 du projet de loi énonce en effet, pour le
quatrième alinéa de l'article L.331-2, que
"
toute
diminution du nombre total des associés exploitants au sein d'une
exploitation est assimilée à un agrandissement au
bénéfice des autres associés et entraîne pour
ceux-ci l'obligation de solliciter une autorisation préalable pour
continuer l'exploitation dès lors que l'exploitation en cause a une
superficie supérieure au seuil... "
fixé par le
schéma directeur départemental des structures.
Les exploitants qui restent dans la structure sociétaire ont donc le
choix entre deux possibilités :
- soit ils trouvent un nouvel associé pour remplacer le partant,
- soit ils ramènent la taille de l'exploitation à une
superficie conforme aux normes du schéma départemental.
Afin de permettre la mise en oeuvre de la seconde option, donc la
réduction de la surface d'exploitation, pour les associés soumis
au statut du fermage, l'article 10 prévoit que le preneur peut
demander la résiliation du bail s'il n'a pas obtenu l'autorisation de
poursuivre l'exploitation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 10 bis -
(Article L.411-37 du code rural)
-
Mise à disposition de biens loués au profit d'une
société
Cet
article modifie la rédaction de l'article L.411-37 du code rural en
précisant les conditions dans lesquelles un preneur associé d'une
société principalement agricole peut mettre à disposition
de celle ci tout ou partie des biens dont il est locataire pour la
durée du bail restant à courir.
1. Le principe de l'interdiction de la sous-location
En matière de transmission entre vifs du bail rural, l'article L.411-35,
alinéa 3 du code rural interdit au preneur de sous -louer. Il
existe néanmoins des exceptions à l'interdiction de sous-louer ou
de céder : il s'agit :
- de sous-location et d'échanges permis dans des cas
spécifiques (échange en jouissance, sous-location de parcelles,
hébergement des parents) ;
- de cession au profit du conjoint ou de descendants ;
- d'adhésion à une société, deux
hypothèses étant visées : d'une part lorsque le preneur
apporte son droit au bail à une société civile
d'exploitation (article L.411-38 du code rural) ; d'autre part en cas de mise
à la disposition d'une société des biens loués.
Cette dernière possibilité est prévue par l'article
L.411-37 du code rural. Elle ne concerne pas les GAEC. Cette opération
n'est pas juridiquement un apport. Elle s'analyse comme une sous-location ou un
prêt à usage si elle a un caractère gratuit. La tendance de
la doctrine est de conclure néanmoins, dans ce cas, à un contrat
innommé, engendrant une " coexploitation ".
2. L'article L.411-37 du code rural
L'article L.411-37 du code rural est issu des lois n° 79-1115 du
22 décembre 1979 et n° 88-1202 du
30 décembre 1988.
Les conditions de mise à disposition
Conditions relatives à la société
bénéficiaire :
-
la mise à disposition peut être faite soit à
une société dotée de la personnalité morale, soit
à une société en participation. Dans cette seconde
hypothèse, la société doit être régie par des
statuts établis par un écrit ayant acquis date certaine. La loi
autorise donc l'opération aussi bien avec une société
civile (et particulièrement une EARL) qu'avec une société
à forme commerciale ou une coopérative
27(
*
)
. L'objet social doit être
principalement agricole. Enfin, seules des personnes physiques peuvent
être membres de la société (associés).
Conditions relatives au preneur à ferme
Le fermier a l'obligation d'aviser préalablement le bailleur par lettre
recommandée avec accusé de réception. L'avis doit,
à peine de nullité, indiquer les noms et prénoms des
associés, les parcelles mises à la disposition de la
société (l'opération peut porter sur tout ou partie des
biens loués), la durée de celle-ci, sa forme et son objet. Le
bailleur ne peut pas s'opposer à la mise à disposition.
Cette obligation d'information est une formalité primordiale. Son
omission est rigoureusement sanctionnée. En l'absence d'information
préalable du bailleur, le transfert de jouissance opéré au
profit de la société s'analyse, en effet, comme une cession
prohibée par l'article L.411-35 du code rural et la résiliation
du bail est encourue.
Au cours de la vie sociale, le fermier doit avertir le bailleur de tout
changement intervenu dans les éléments
énumérés ci-dessus, ainsi que du fait qu'il cesse de faire
partie de la société ou de mettre le bien loué à la
disposition de celle-ci. L'avis doit être adressé dans les deux
mois par lettre recommandée avec accusé de réception.
L'inobservation de cette formalité entraîne la résiliation
du bail. La
sanction
du défaut d'information ne sera pas,
cependant, toujours appliquée car le juge dispose d'un libre pouvoir
d'appréciation pour la prononcer. La loi prévoit, en effet, que
la nullité ou la résiliation ne sont pas encourues si les
omissions ou les irrégularités constatées n'ont pas
été de nature à induire le bailleur en erreur.
En cas de métayage, la mise à disposition du bail est
subordonnée à l'agrément personnel du bailleur. Le
métayer doit convenir préalablement avec lui et avec la
société, de la manière dont il sera fait application au
bien loué des dispositions spéciales du statut de métayage
(C. Rur., art. L.411-10) Cette obligation exclut tout accord tacite du
bailleur. Le métayer qui la méconnaît encourt la
résiliation du bail.
Les conséquences de la mise à disposition
Effets à l'égard du preneur.
A la différence
de l'apport en propriété, la mise à disposition ne
transfère pas à la société le droit au bail. Le
preneur reste seul titulaire du bail. La durée de la mise à
disposition est, de ce fait, liée à celle du bail : elle ne peut
excéder la durée pendant laquelle le preneur en reste titulaire.
La mise à disposition ne dispense pas le preneur d'exploiter. La loi
précise, en effet, qu'il doit participer sur les lieux, de
manière effective et permanente, à la mise en valeur du bien
loué. Cette obligation est imposée à peine de
résiliation.
L'opération ne donne pas lieu à l'attribution de parts. En
revanche, la cession des améliorations que le preneur justifie avoir
faites sur le fonds autorise l'attribution de parts.
Effets à l'égard des autres associés.
Tous les
membres de la société ont la stricte obligation de participer
à la mise en valeur des biens qu'elle exploite, dans les mêmes
conditions que le preneur. Si l'un ou plusieurs des associés cessent de
remplir la condition d'exploitation, le preneur peur, nonobstant toute
stipulation contraire, mettre fin à tout moment à la mise
à disposition. Si cette situation a persisté plus d'un an
après que le bailleur ait mis le preneur en demeure de la
régulariser, le bail peut être résilié. Ce
délai est porté à deux ans en cas de
décès de l'un des associés. Il peut en outre être
prolongé par le tribunal paritaire en cas de force majeure.
Effets à l'égard de la société.
Si la
société bénéficiaire jouit de la
personnalité morale, elle est tenue indéfiniment et solidairement
avec le preneur de l'exécution des clauses du bail.
Effets à l'égard du bailleur.
Les droits du bailleur ne
sont pas modifiés : c'est toujours le même bail avec le même
preneur qui s'exécute. Ses garanties, en revanche, sont
renforcées.
3. Le dispositif proposé par l'article 10 bis du projet de
loi
Les modifications proposées par l'article 10 bis du projet de loi
sont nombreuses :
- au premier alinéa de l'article L.411-37, l'information
préalable du bailleur est remplacée par une information
après la mise à disposition, au plus tard dans les deux mois
qui suivent la mise à disposition ;
- le dernier alinéa est remplacé par deux nouveaux
alinéas : cette rédaction simplifie, tout d'abord, les mentions
qui doivent figurer dans l'avis. En outre, l'absence de certaines mentions dans
l'avis adressé au bailleur n'entraîne pas la nullité de
l'acte.
De plus, la résiliation du bail ne peut intervenir que si les
informations que doit contenir l'avis n'ont pas été transmises
dans un délai d'un an après mise en demeure par le bailleur par
lettre recommandée avec demande d'avis de réception.
La formule de mise a disposition étant de plus en plus utilisée,
le formalisme de l'article L.411-37 paraît excessif, surtout dans
l'hypothèse où le preneur a contracté avec plusieurs
propriétaires. De même, les sanctions lourdes prévues en
cas de non respect des prescriptions de ce même article s'avèrent
disproportionnés. Il ne s'agit en effet que d'une mise à
disposition, le preneur reste titulaire du bail et les garanties du bailleurs
sont renforcées. D'ailleurs la jurisprudence a interprété
très restrictivement le texte de l'article L.411-37 en sanctionnant par
la résiliation du bail des omissions pourtant mineures dans la
procédure.
Ainsi l'article 10 bis du projet de loi propose d'alléger les
procédures actuelles tout en maintenant une information suffisante du
bailleur.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 10 ter (nouveau) -
(Article L.411-57 du code
rural) -
Reprise d'une parcelle par le bailleur pour la construction
d'une maison d'habitation.
Cet
article propose une nouvelle rédaction de l'article L.411-57 du code
rural en vue de permettre au bailleur de reprendre une parcelle pour y
construire une maison d'habitation.
1. Le droit en vigueur
Tout preneur a droit en principe au renouvellement de son bail, nonobstant
toutes clauses, stipulations ou arrangements contraires (art L.411-46 du
code rural). Le renouvellement intervient automatiquement par le seul effet de
la loi. Les causes de non-renouvellement peuvent tenir soit au preneur, soit au
bailleur. Le refus de renouvellement par le bailleur, c'est-à-dire la
délivrance du congé au preneur, peut avoir plusieurs origines :
agissements fautifs du preneur, départ d'un copreneur...Lorsque le
bailleur souhaite construire une maison d'habitation pour son usage ou celui de
sa famille, il peut, au moment du renouvellement du bail, reprendre le terrain
nécessaire. Le tribunal paritaire ne peut pas lui refuser cette
faculté. Cette reprise justifie une réduction du prix du fermage.
Rappelons que ce texte, qui limite le droit au renouvellement, doit être
interprété strictement. Il exclut la possibilité d'exercer
la reprise pour loger toute autre personne et notamment un
préposé salarié.
2. Le dispositif envisagé par le projet de loi
L'article 10 ter du projet de loi vise à étendre la
possibilité pour le bailleur de reprendre une parcelle pour y construire
une maison d'habitation. Le texte proposé pour ce nouvel article
L.411-57 est composé de neuf alinéas :
- le premier alinéa autorise la reprise pour lui-même ou l'un
des membres de sa famille, jusqu'au troisième degré inclus, par
le bailleur d'une surface déterminée par arrêté du
préfet, sur proposition de la commission consultative paritaire des baux
ruraux ;
- les deuxième et troisième alinéas précisent
les formalités que le bailleur doit respecter lors de cette reprise :
délivrance du congé signifié au preneur dix-huit mois au
moins avant la date d'effet de la reprise et détention d'un permis de
construire. En outre cette faculté ne peut s'exercer qu'une seule fois
au cours du bail initial ou de ses renouvellements successifs.
- Le quatrième alinéa prévoit une conséquence
logique de cette reprise, c'est-à-dire la diminution du prix du fermage
en fonction de la valeur de la surface reprise ;
- le cinquième alinéa précise que la construction de
la maison d'habitation doit respecter les règles environnementales et de
distance par rapport au siège de l'exploitation et aux bâtiments
d'exploitation afin de prévenir tout différend ;
- le sixième alinéa exige que cette reprise s'exerce sans
préjudice de l'application des articles L.411-69 à 411-78 du code
rural relatifs à l'indemnité du preneur sortant.
- le septième alinéa précise que ce droit de reprise
par le bailleur s'exerce dans des conditions identiques pour des
" aisances ", c'est-à-dire quelques milliers de mètres
carrés de terrain situés immédiatement autour ou à
proximité immédiate de la maison d'habitation. Il paraît en
effet logique de permettre à un bailleur qui veut construire d'avoir
autour de la maison un minimum de terrain. Le huitième alinéa
prévoit en outre qu'en cas de vente d'une maison d'habitation, le
bailleur peut exercer son droit de reprise.
Pour l'application de ces deux alinéas, le
neuvième alinéa précise que "
les conditions
d'octroi de permis de construire et de respect des règles de distance
par rapport au siège de l'exploitation et aux bâtiments
d'exploitation sont inopérantes
".
3. L'analyse de votre commission
Votre rapporteur est globalement tout à fait favorable à ce
dispositif.
Il vous propose néanmoins quelques aménagements :
- s'il apparaît justifié de prévoir une
dérogation à l'article L.411-32 du code rural en vue de
permettre au bailleur de construire une maison d'habitation, il est logique
d'imposer un délai de construction de deux années à
compter de l'obtention du permis de construire afin d'éviter tout
abus ;
- une nouvelle rédaction s'impose pour le septième
alinéa du texte proposé pour cet article L.411-57 en raison
du flou que revêt la notion de " proximité ";
- la suppression du huitième alinéa en raison de sa
formulation très confuse.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 11 -
Travaux de mise aux normes des
exploitations en fermage
Cet
article modifie les articles L.411-69, L.411-71 et L.411-73 du code rural afin
de faciliter la réalisation de travaux sur les exploitations agricoles
placées sous le régime des baux ruraux.
1. Les modifications apportées à l'article L.411-69
L'article L.411-69, issu de la loi n° 67-560 du
12 juillet 1967, a trait à l'indemnisation au profit du
preneur des améliorations apportées au fonds à
l'expiration du bail, et ce, quelle que soit la cause de cette expiration.
Les lois du 12 juillet 1967, 15 juillet 1975, 1er
août 1984 et 30 décembre 1988 assurent la
sécurité des investissements effectués par les preneurs en
perfectionnant les modalités de calcul du montant de l'indemnité,
tout en assouplissant les formalités d'autorisation préalables
à l'exécution des travaux.
Le dernier alinéa de l'article L.411-69, dans sa version actuelle,
précise que le preneur qui effectue des réparations
nécessaires à la conservation d'un bâtiment indispensable
pour assurer l'exploitation du bien loué ou son habitation,
bénéficie d'une indemnité. Toutefois, pour ouvrir droit
à indemnité, ces réparations doivent remplir deux
conditions :
- il faut qu'elles aient été effectuées avec l'accord
préalable du bailleur ;
-- il faut qu'elles excèdent les obligations légales du
preneur - c'est-à-dire les réparations locatives ou de menu
entretien qui ne sont pas dues à la vétusté, à la
force majeure ou au vice de construction de la matière.
Le paragraphe I de l'article 11 du projet de loi complète cet
alinéa en assimilant à des améliorations les
"
travaux ayant pour objet de permettre d'exploiter le bien loué
en conformité avec la législation ou la
réglementation
". Il s'agit en fait de travaux de mise aux
normes imposés par différentes réglementations d'origine
européenne et nationale qui concernent principalement les
activités d'élevage en application de la loi n° 76-663
du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la
protection de l'environnement, du règlement sanitaire
départemental et des directives communautaires concernant le
bien-être des animaux.
Ces travaux souvent lourds constituent une obligation législative ou
réglementaire. Il est donc tout à fait légitime que
ceux-ci soient considérés comme ouvrant droit à une
indemnité au preneur sortant.
2. Les modifications apportées à l'article L.411-71
L'article L.411-71 fixe les modalités de l'indemnité du preneur
sortant
En ce qui concerne les bâtiments et ouvrages incorporés au
sol, l'indemnité due au preneur sortant est égale au coût
des travaux évalué à la date d'expiration du bail,
réduit de 6 % par année écoulée depuis
leur exécution. L'amortissement a donc, en principe, une durée de
16 ans et 8 mois (article L.411-71, 1°). En d'autres termes,
pour calculer l'indemnité, il faut déduire du montant
actualisé des travaux, l'amortissement et, le cas échéant,
les frais de remise en état nécessités par l'absence
d'entretien normal. Le coût de la main-d'oeuvre fournie par le preneur
doit être pris en compte dans le montant des travaux, sauf
dérogation expresse. L'amortissement des travaux peut être,
toutefois, calculé sur une base différente pour les
bâtiments d'exploitation, les bâtiments d'habitation et les
ouvrages incorporés au sol. Dans chaque département, le
préfet, après avis de la commission consultative des baux ruraux,
peut en effet déroger au taux d'amortissement forfaitaire
de 6 % par an, en arrêtant des tables d'amortissement.
Celles-ci sont établies dans les limites déterminées par
un barème national (articles L.411-71, 1° et article R.411-19).
En tout état de cause, l'indemnité n'est due que dans la mesure
où les aménagements effectués conservent une valeur
effective d'utilisation (article L.411-71, 1°). Cette formule
signifie que la mesure de l'indemnité due par le bailleur est
constituée par la valeur d'utilisation effective des ouvrages. Ainsi, un
coefficient de réfaction peut être appliqué sur
l'indemnité calculée si la valeur d'usage des ouvrages
apparaît objectivement limitée ou diminuée. L'indemnisation
peut être refusée lorsque les installations sont devenues inutiles
ou les bâtiments obsolètes.
Pour les plantations, l'indemnité est égale à
l'ensemble des dépenses qui auront été engagées par
le preneur avant l'entrée en production des plantations. Dans cet
ensemble de dépenses, on doit tenir compte de la valeur de la
main-d'oeuvre. L'évaluation des dépenses est faite à la
date d'expiration du bail.
De l'ensemble des dépenses servant de base de calcul à
l`indemnité, on doit déduire un amortissement calculé
à partir de la date d'entrée en production des plantations. De
plus, l'indemnité pour plantations ne peut excéder le montant de
la plus-value apportée au fonds par ces plantations
(article L.411-71, 2°).
En cas de transformations et améliorations du sol, les travaux de
transformation du sol en vue de sa mise en culture ou d'un changement de
culture entraînant une augmentation du potentiel de production du terrain
de plus de 20 %, les améliorations culturales et les
améliorations foncières visées à l'article L.
411-28 du code rural ouvrent droit à indemnité dans la mesure
où l'effet de ces travaux est susceptible de se prolonger après
le départ du preneur.
L'indemnité est égale à la somme que coûterait
l'exécution de ces travaux à l'expiration du bail
déduction faite d'un amortissement dont la durée ne peut
excéder 18 ans (code rural, art. L.411-71, 3°).
Le 4° de l'article L.411-71 du code rural ajoute, lorsque le bailleur
met fin au bail en exerçant la reprise (pour lui-même ou au profit
du conjoint ou d'un descendant, en application des articles L.411-6, L.411-58
et L.411-60), une règle particulière d'évaluation.
L'indemnité est égale à la valeur, au jour de l'expiration
du bail, des améliorations apportées compte tenu de leurs
conditions techniques et économiques d'utilisation.
Ce mode de calcul concerne les travaux régulièrement
exécutés en application des 1 et 3 de l'article L.411-73
(travaux nécessitant l'information du bailleur et travaux soumis
à la procédure devant le comité technique
départemental). Il ne s'applique pas, en revanche, aux plantations et
aux constructions de maisons d'habitation ou de bâtiments de productions
hors-sol.
L'article 11 du projet de loi complète l'article L.411-71 par
un 5° prévoyant que le montant de l'indemnité du preneur
sortant est identique à celui en vigueur pour les bâtiments et
ouvrages incorporés au sol lorsqu'il s'agit de travaux imposés
par l'autorité administrative, notamment les travaux de mise aux normes
sus-mentionnés.
3. Les modifications apportées à l'article L.141-73
Dans sa rédaction due aux lois n° 84-741 du
1er août 1984 et 88-1202 du 30 décembre 1988,
l'article L.411-73 énumère les différentes
procédures que le preneur doit observer pour réaliser les
améliorations qui n'ont pas été prévues par une
clause du bail.
Votre rapporteur observe, qu'au fil des réformes, cet article a atteint
un réel degré de complication.
Le paragraphe III complète l'article L.411-73 du code rural et
l'article L.461-16 concernant les départements d'outre-mer. Il
concerne les travaux imposés par l'autorité administrative, donc
en l'absence d'accord du bailleur. La procédure proposée par le
III de l'article 11 du projet de loi est la suivante :
Le preneur notifie au bailleur la proposition de réaliser les
travaux.
|
le bailleur prend en charge les travaux dans un délai fixé en accord avec le preneur |
|
-le
bailleur refuse
|
|
le preneur peut exécuter les travaux |
Votre
rapporteur approuve ce dispositif qui, sans modifier la charge des travaux
concernés, allège la procédure permettant au preneur de
réaliser ces travaux en lieu et place du bailleur défendant.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 11 bis -
Application des articles 8
à 11 aux baux en cours
Cet
article vise à appliquer aux baux ruraux en cours les dispositions des
articles 8 à 11 du projet de loi.
Il est, en effet, tout à fait logique que ces dispositions qui
sauvegardent l'équilibre entre bailleurs et preneurs s'appliquent aux
baux en cours afin d'éviter toute difficulté.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 12 -
Rapport sur l'assurance
récolte
Cet
article précise que le Gouvernement déposera devant le Parlement
" un rapport sur les conditions de mise en oeuvre d'un mécanisme
d'assurance-récolte et son articulation avec le régime des
calamités agricoles ", dans un délai de six mois à
compter de la promulgation de la loi d'orientation agricole.
Tous les secteurs économiques sont confrontés à des
risques. La particularité de l'agriculture est d'avoir à faire
face à des risques climatiques.
Afin dy faire face, la France a développé trois systèmes :
- les contrats d'assurances : ils permettent une garantie contre les
dommages causés par la grêle aux récoltes sur pied.
Rappelons que le dispositif l'assurance " grêle " est souscrit
par environ deux tiers des agriculteurs ;
- l'assurance " catastrophes naturelles " : elle couvre les
matériels et bâtiments agricoles, les récoltes
engrangées et le bétail se trouvant à l'intérieur
des bâtiments. Les biens non assurables comme les sols, les plantations,
les installations piscicoles et aquacoles, les récoltes sur pied ou non
engrangées et les cultures pérennes, sont exclus de ce
mécanisme ;
- le système d'indemnisation des calamités agricoles, mis en
place par la loi n° 64-706 du 10 juillet 1964, qui
s'applique aux récoltes, aux animaux et aux pertes de fonds.
En ce qui concerne ce dernier système, sa réforme est depuis
longtemps souhaitée. Pour les uns, ce ne sont pas les principes sur
lesquels repose la loi du 10 juillet 1964 qui sont en cause mais
plutôt la mauvaise application qui en a été faite, dans un
contexte de désengagement financier de l'Etat. Pour d'autres, le
système de protection, dans son ensemble, ne répond plus aux
besoins de l'agriculture.
Ainsi, au-delà de la protection face aux aléas,
deux
évolutions, en France, peuvent légitimer la demande d'une
réforme du dispositif français de protection.
La
première tient à l'agriculture elle-même, qui en se
modernisant, semble avoir besoin de dispositifs financiers et juridiques
nouveaux. La seconde évolution concerne l'adaptation qui s'impose en
période de restrictions budgétaires. C'est ainsi que le
financement du Fonds des calamités se trouve placé sous le signe
de la précarité, l'Etat accumulant un retard de plus de 850
millions de francs.
Le contexte international et, notamment, le mouvement de
libéralisation des marchés, qui implique un plus grand
découplage, nécessite la mise en place d'un véritable
mécanisme de prévoyance pour les agriculteurs.
Par ailleurs,
la réforme de la PAC proposée par la Commission européenne
renforce le besoin d'un dispositif nouveau (national et/ou communautaire) de
protection contre, au minimum, les risques naturels. Dans cette optique, le
recours à l'assurance se trouve incontestablement favorisé par le
discours actuel, qui tend à responsabiliser davantage l'exploitant.
Les dispositions de l'article 92 du Traité de l'Union permettent
aux Etats-membres de l'Union européenne de mettre en place des
régimes publics favorisant la protection des exploitants contre une
baisse des revenus provoquée par les dommages climatiques. Certains
pays, l'Espagne bien sûr, mais aussi le Portugal, l'Autriche ou l'Italie,
sont à la recherche de solutions. Ces dispositifs pourront certainement
permettre aux exploitants de ces pays, pour peu qu'ils soient bien
assurés, bien entendu, de mieux faire face à la baisse des
soutiens européens.
Ce constat devrait convaincre les professionnels français de
l'urgence qu'il y a à mettre au point un dispositif de protection
adapté à cet environnement économique et politique
nouveau.
Rappelons que certains pays étrangers ont retenu une approche
différente de celle de la France en matière de protection de
l'agriculture à l'égard des risques climatiques. Ces dispositifs
sont relativement nombreux et concernent des pays aussi différents que
le Mexique, le Japon ou l'Afrique du Sud. Trois pays (le Canada, les Etats-Unis
et l'Espagne) semblent avoir pris en ce domaine une avance importante.
Deux concepts sont à distinguer : l'assurance
" récolte " et l'assurance " revenu ".
L'assurance " récolte " couvre des événements de
nature catastrophique dont ni la fréquence, ni l'importance ne sont
connues.
" Elle consiste en l'indemnisation des pertes de
récoltes dues à des aléas naturels, c'est-à-dire
climatiques ou épidémiques. Ces pertes sont le plus souvent
quantitatives, mais elles peuvent être qualitatives pour certaines
productions "
28(
*
)
.
L'assurance " récolte " est donc une garantie de
rendements pour un prix donné. Elle permet à l'exploitant
d'être remboursé des frais de production engagés pour
l'ensemble des récoltes garanties.
En matière d'assurance " revenu " peu importe la nature du
risque.
" L'exploitant s'assure contre une diminution de recette,
qu'elle soit provoquée par un aléa naturel ou économique.
Cette proposition offre donc une garantie de rendement pour une garantie de
prix ".
L'assurance " revenu " est en quelque sorte une
assurance " récolte " à laquelle on aurait adjoint une
assurance " prix ". Ce concept plus récent et plus ambitieux
ne se trouve que de l'autre côté de l'Atlantique : aux Etats-Unis
et au Canada.
Aux Etats-Unis, l'adoption du Fair Act en 1996 fait de la gestion du risque une
des préoccupations majeures du Gouvernement fédéral et des
agriculteurs. En 1978, seuls 7 % des exploitants étaient
assurés. En 1990, 800.000 agriculteurs sont assurés, soit
30 %, qui recourent à l'assurance " récolte ".
Concrètement, le niveau minimal de l'assurance
" récolte " dit " catastrophic coverage "
coûte à l'exploitant 50 dollars par culture assurée. La
garantie accordée est limitée à 50 % du rendement
moyen de l'exploitation, calculé à partir d'un historique de
quatre ans et plus. L'indemnisation des pertes se situe à 60 % du
prix de marché escompté. Cela signifie que pour chaque
unité de production, on compare le rendement effectif et le rendement
garanti. Si le premier est inférieur au second, une indemnité
sera versée. Les dommages pris en compte sont la sécheresse,
l'humidité excessive, la grêle, le vent, le feu, les insectes et
les maladies. Des protections supplémentaires sont proposées par
les compagnies d'assurances : la garantie maximale va de 75 % du rendement
historique à 100 % du prix du marché.
LA PROTECTION CONTRE LES RISQUES AGRICOLES
|
Assurances " récoltes " |
|
Assurances " revenu " |
Population
concernée
Les exploitants volontaires
|
Les exploitants volontaires |
Origine du risque
Origine naturelle
(aléas climatiques ou épidémiques)
|
Toute
origine
|
Principe de base
Garantie de rendement
pour un prix donné
|
Garantie
de rendement
|
L'expérimentation de l'assurance " revenu "
se fait
par l'intermédiaire de deux programmes : " income protection "
et " crop revenu coverage ". Le premier programme est une initiative
privée, approuvée par le FCIC (Federal Crop Insurance
Corporation) et expérimenté en 1996 sur le maïs, le coton et
le blé de printemps, étendu au blé d'hiver en 1997. La
garantie de recette est égale au rendement historique multiplié
par le taux de couverture choisi (de 50 à 75 % du rendement
historique) et multiplié par le prix du marché projeté.
Le deuxième programme, " crop revenu coverage ", a
été testé sur le maïs et le soja dans deux Etats en
1996 et dans six en 1997. La garantie de recette se calcule de la
manière suivante : elle est égale au rendement
" historique " multiplié par le taux de couverture choisi,
multiplié par 95 % du plus haut des deux prix suivants :
le prix du marché projeté avant les semis ou le prix de
récolte à Chicago. Le montant de la prime est 60 % plus
élevé que dans le programme " income protection ".
Au Canada, la mise en place d'un régime d'assurance
" récolte ", dont l'objectif était de protéger
les agriculteurs contre les aléas climatiques date de 1959.
L'année 1991 marque le début de l'assurance " revenu ".
En 1996, plusieurs adaptations successives ont été rendues
nécessaires par le désengagement financier de l'Etat
fédéral. Au final, le système de protection actuel
comporte trois étages. Le programme de stabilisation du revenu net est
désormais le pilier du dispositif. Le régime d'assurance
" récolte " et des programmes complémentaires
provinciaux s'y ajoutent. Les exploitants ont la liberté
d'adhérer ou non à chacun des programmes. Ceux-ci sont
gérés par les pouvoirs publics sans les compagnies d'assurance.
De manière plus générale, on constate que la qualification
d'assurance pour l'assurance " récolte " ou
" revenu " n'est pas réellement adaptée dans la mesure
où l'effort personnel de l'exploitant se trouve fortement
accompagné par les pouvoirs publics. Cet appel à la
solidarité n'existe pratiquement pas en France à l'exception de
l'assurance " grêle " par le biais de l'incitation
octroyée par le fonds de lutte contre les calamités agricoles.
Comme l'indiquait la mission d'information du Sénat sur l'avenir de la
PAC, les dispositifs français résultent d'initiatives
dispersées ne constituant pas une politique. Par ailleurs, la
multiplication du nombre des produits proposés risque d'entraîner
une certaine confusion.
Votre rapporteur est favorable à la démarche de
réflexion préalable que sous-tend l'article 12. Les pouvoirs
publics doivent en effet éviter deux écueils : ignorer les
expériences étrangères et les copier. Il souhaite
néanmoins que ces dispositifs soient mis en oeuvre assez rapidement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 12 bis -
Insaisissabilité
partielle des revenus provenant de l'activité
agricole
Cet
article propose une insaisissabilité partielle des produits de
l'activité agricole identique à celle existant sur les
salaires.
L'alinéa premier de cet article précise que les revenus issus des
produits de l'activité agricole sont cessibles et saisissables dans les
mêmes conditions et limites que les salaires.
Le second alinéa renvoie à un décret en Conseil d'Etat.
L'article L.145-2 du code du travail précise que "
sous
réserve des dispositions relatives aux créances d'aliments, les
sommes dues à titre de rémunération " à toutes
les personnes salariées ou travaillant, à quelque titre en en
quelque lieu que ce soit, pour un ou plusieurs employeurs " ne sont
saisissables ou cessibles que dans des proportions et selon des seuils de
rémunération affectés d'un correctif pour toute personne
à charge, fixés par décret. Ces correctifs sont
révisés en fonction de l'évolution des circonstances
économiques.
Pour la détermination de la fraction saisissable, il est tenu compte du
montant de la rémunération, de ses accessoires ainsi que, le cas
échéant, de la valeur des avantages en nature, après
déduction des cotisations obligatoires. Sont exceptées les
indemnités insaisissables les sommes allouées à titre de
remboursement de frais exposés par le travailleur et les allocations ou
indemnités pour charges de famille
".
L'article 12 bis institue une quotité insaisissable sur les
revenus provenant des produits de l'activité de l'exploitant à
l'instar de la fraction du salaire insaisissable instituée pour les
salariés par la loi du 29 juillet 1998 relative à la
lutte contre les exclusions.
Votre rapporteur souhaite préciser deux points essentiels :
- En premier lieu, ce mécanisme crée au
bénéfice des agriculteurs une situation tout à fait
dérogatoire par rapport aux autres revenus professionnels non
salariés, qu'il s'agisse des artisans, des commerçants ou de
professions libérales. On peut ainsi s'interroger sur sa
constitutionnalité.
- En second lieu, ce dispositif se révélera difficilement
applicable car il est malaisé de connaître à l'avance le
revenu mensuel d'un agriculteur (on ne le connaît qu'à l'issue
d'un exercice comptable) ; en effet le régime de la saisie sur
rémunération est spécifique en raison des
caractères propres aux salaires. Il se traduit par des versements
mensuels prélevés par l'employeur. Un tel système ne peut
se concevoir qu'en présence de revenus à
périodicité et à montants réguliers.
Votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 12 ter -
Insaisissabilité du
logement d'un agriculteur
Cet
article prévoit l'insaisissabilité du logement de
l'agriculteur.
L'article 12 ter vise, en cas de liquidation judiciaire ou de redressement
de l'exploitation agricole, prévues par la loi du
25 janvier 1985, à empêcher la saisie du lieu
d'habitation principal de l'exploitation agricole (et non de l'exploitation
agricole). Il appartient à un décret de définir le seuil
en-deçà duquel cette saisie est inopérable.
Votre rapporteur comprend très bien les motivations qui ont
présidé à l'élaboration de cet article.
Néanmoins, il s'interroge sur son bien fondé, et ce pour
plusieurs raisons :
- en cas de liquidation judiciaire ou de redressement, le
propriétaire ne pourra pas reprendre son bien. Cela peut être
interprété comme une atteinte au droit de
propriété ;
- par ailleurs, on peut se demander si une telle disposition ne
crée pas une différence de traitement injustifiée entre
les agriculteurs et d'autres catégories socio-professionnelles, portant
atteinte au principe d'égalité entre les citoyens ;
- il peut entraîner le démantèlement de l'exploitation
si les logements sont intégrés dans les bâtiments
d'exploitation ;
- enfin, il ne paraît pas de surcroît opportun de
prévoir une nouvelle exception en faveur des agriculteurs, qui
bénéficient déjà d'un régime
dérogatoire en cas de liquidation judiciaire dans la mesure où le
tribunal peut,
en considération de la situation personnelle et
familiale de l'exploitant, lui accorder des délais de grâce pour
quitter sa maison d'habitation principale
(art. 154 al. 6 de la
loi du 25 janvier 1985).
Votre rapporteur s'interroge par ailleurs sur la rédaction de cet
article car il lui paraît difficile de définir les contours exacts
du " lieu d'habitation principale de l'exploitation agricole ".
Votre commission vous propose donc de supprimer cet article.
CHAPITRE II -
L'orientation des structures des
exploitations agricoles
Ce
chapitre regroupe les articles 13 à 17 bis. L'article 13
crée une unité de référence pour le contrôle
des structures qui se substitue à l'actuelle surface minimale
d'installation. Les articles 14 et 15 visent à
améliorer la connaissance des exploitations qui se libèrent afin
de favoriser les installations.
Outre deux articles sur le schéma départemental des structures et
sur le contrôle des regroupements de références
laitières, le dispositif le plus important de ce chapitre est
l'article 16, qui propose une refonte du contrôle des structures
visant à accorder une priorité à l'installation, à
assurer l'égalité de traitement entre les exploitations
individuelles et les formules sociétaires, à unifier le
contrôle, sous forme d'un seul régime d'autorisation
préalable et à remplacer les sanctions pénales rarement
mises en oeuvre par des sanctions administratives dissuasives.
Section 1 -
Les éléments de
référence et la politique d'installation
Article 13 -
Création de l'unité de
référence
Cet
article propose une réorganisation des articles L.312-5 et L.312-6
du code rural en vue d'y insérer un nouveau mode de fixation du seuil de
déclenchement du contrôle des structures.
Le paragraphe I
de l'article 13 du projet de loi abroge
l'article L.312-6 du code rural.
Cet article précise que le ministre de l'agriculture fait
procéder aux études nécessaires à
l'appréciation de la superficie que devrait avoir normalement une
exploitation mise en valeur directement par deux unités de main
d'oeuvre dans des conditions permettant une utilisation rationnelle des
capitaux et des techniques, une rémunération du travail
d'exécution, de direction et des capitaux fonciers et d'exploitation.
Cette surface moyenne n'a jamais été définie. Cet article,
totalement obsolète, peut être abrogé.
Le paragraphe II
de l'article 13 du projet de loi tire les
conséquences du remplacement de la surface minimum d'installation par
l'unité de référence dans les dispositions relatives au
contrôle des structures
.
En effet, les opérations soumises à autorisation préalable
(articles L.331-2 et L.331-3) ou à déclaration
préalable (article L.331-4) et la mise en place d'ateliers de
production hors sol (article L.331-5) ne font plus référence
à la SMI mais à l'unité de référence. Il est
donc logique de " sortir " de l'article L.312-5, relatif
à la surface minimum des renvois aux opérations
susmentionnés.
Le paragraphe III
renumérote l'article relatif à la
surface minimum d'installation qui devient l'article L.312-6,
l'article L.312-5 étant consacré à l'unité de
référence.
Le paragraphe IV définit la section 4 relative à
l'unité de référence du chapitre II (les
éléments de référence) du Titre Ier (dispositions
générales) du Livre III relatif à l'exploitation
agricole.
L'"
unité de référence
" remplace la
notion de SMI pour le contrôle des structures. Selon les termes de la
rédaction proposée pour l'article L.312-5,
l'unité
de référence permet d'assurer la viabilité de
l'exploitation
par nature de culture et des ateliers de production hors-sol.
Il doit être en outre tenu compte des autres activités agricoles
-et ce afin de tenir compte de la globalité- de l'exploitation.
Le second alinéa du texte proposé pour l'article L.312-5 du
code rural indique qu'il appartient au Préfet de fixer cette
unité de référence, pour chaque région naturelle,
après avis de la CDOA. Le cadre de la fixation de cette surface est le
département : elle est égale à la moyenne
départementale des installations au cours des cinq dernières
années.
Soulignons, en outre, que la révision de cette surface s'effectuera dans
le respect des conditions mentionnées à cet alinéa.
Votre rapporteur approuve sans réserve la dimension économique de
cette nouvelle unité de référence. En raison de
l'importance que revêt cette unité pour toute la politique des
structures et de l'échec dans la définition de " la surface
moyenne de l'exploitation à deux unités de
main-d'oeuvre ", il se félicite de la mise en place d'un tel
dispositif.
Néanmoins, le mode de calcul de l'unité de
référence s'effectuant par rapport à la moyenne
départementale des installations encouragées, il est important de
mentionner les difficultés soulevées par ce dispositif. Un tiers
seulement des exploitations sont aidées. En outre, dans la très
grande majorité des cas, les installations se font selon un
système progressif, 97 % d'entre elles résultant d'une
succession directe père-fils ou père-fille. On retrouve donc des
formules de type société civile, EARL ou GAEC. Le faible nombre
de parts des jeunes au moment de leur installation conduit
inévitablement à abaisser le seuil de l'unité de
référence. Ainsi, la moyenne des installations dans un
département est inférieure à celle des exploitations d'un
département.
Votre rapporteur est conscient de ces problèmes. Pourtant,
l'intervention de la CDOA devrait permettre de considérer la moyenne
départementale comme un élément essentiel
d'appréciation pour fixer l'unité de référence,
mais non un élément exclusif. Votre rapporteur souhaite en
conséquence que cette unité de référence soit
fixée en tenant compte des installations réelles.
Le paragraphe V
renumérote la section relative à la
surface minimum d'installation par coordination avec le paragraphe
précédent. Cette nouvelle section 5 ayant trait à la
surface minimum d'installation sera composée d'un seul article,
l'article L.312-6.
Le paragraphe VI introduit l'unité de référence
créée par l'article L.312-5 du code rural à
l'article L.312-2 du même code qui précise les dispositions
applicables dans les départements d'outre-mer.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 14 -
(Article L.330-1 du code rural)
-
Dispositions relatives à la politique de
l'installation
Cet
article tend à compléter les deux premiers alinéas de
l'article L.330-1 du code rural relatif à la politique
d'installation en agriculture.
L'article L.330-1 du code précité est composé
actuellement de deux alinéas.
Le premier indique que la politique d'installation favorise :
- la transmission des exploitations dans un cadre familial et hors cadre
familial ;
- l'adaptation des exploitations au bénéfice des candidats
à l'installation justifiant de leur capacité à
réaliser un projet viable.
L'article 14 du projet de loi, dans son paragraphe I, propose
d'insérer, après l'alinéa premier, un nouvel alinéa
qui prévoit de mettre en place une installation progressive et de la
faciliter dans les textes et dans les moyens mis en oeuvre. En effet, certains
agriculteurs ne peuvent pas s'installer en une seule opération, pour des
raisons financières et techniques. Cet alinéa devrait permettre
de plus à ceux qui souhaitent devenir agriculteurs de réaliser
leur projet et de disposer d'une unité viable.
Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à modifier cet
alinéa, afin d'en élargir la portée.
Le paragraphe II vise à remplacer le deuxième alinéa
de l'article L.330-1 actuel par deux nouveaux alinéas.
Le deuxième alinéa de l'article L.330-1 du code rural, dont
la modification est proposée par cet article, prévoit
actuellement que les services et organismes chargés de gérer les
retraites et les préretraites doivent informer chaque agriculteur, avant
que celui-ci n'atteigne l'âge requis pour bénéficier de la
retraite ou de la préretraite, de son obligation de faire
connaître à l'autorité administrative son intention de
cesser son activité six mois avant son départ
(article L.330-2).
Ce paragraphe prévoit deux nouvelles mesures :
En premier lieu, la publication d'un rapport annuel sur l'installation dans
chaque département. Ce rapport devra servir de base lors de la
révision du schéma des structures, lorsque sera constaté
un décalage entre les objectifs de ce schéma et les
résultats en matière d'installations.
Votre rapporteur vous propose de maintenir ce rapport en raison du
développement croissant des installations non aidées. Cependant,
il souhaite préciser deux points importants :
- Le CNASEA publie déjà chaque année un rapport
public sur l'installation : ce document peut être
complété ;
- en outre, alors que le Gouvernement a refusé d'inscrire dans le
projet de loi d'orientation agricole à l'Assemblée nationale le
dépôt d'un rapport sur le CTE, mesure phare du projet de loi, il a
accueilli avec enthousiasme ce " énième " rapport sur
l'installation ; votre rapporteur s'interroge sur la cohérence d'une
telle attitude.
En second lieu, le deuxième alinéa du paragraphe II de cet
article 14 substitue à la mention " d'un an "
présente dans l'actuel second alinéa de l'article L.330-1
celle de " trois ans ".
Cette modification a deux objectifs :
- tenir compte de l'extinction du système de préretraite
agricole, échu le 15 octobre 1997 ;
- assurer très en amont l'information de chaque agriculteur sur
l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article L.330-2 du code rural,
de faire savoir à l'administration s'il a l'intention de cesser son
activité.
Cette procédure est importante car elle permet de connaître
à l'avance les exploitations qui vont se libérer à moyen
terme, notamment celles pour lesquelles il n'y a pas de successeur.
Les organismes concernés par cette obligation d'information aux
agriculteurs sont les caisses de la mutualité sociale agricole sur le
territoire métropolitain et les caisse de sécurité sociale
dans les DOM.
Votre rapporteur vous propose, tout en augmentant le délai
d'information des agriculteurs qui vont atteindre l'âge requis pour
bénéficier de la retraite prévue à
l'article L.330-1, de ne pas trop l'étendre afin de ne pas faire
retomber la motivation du futur cédant à préparer sa
propre succession.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 15 -
(Article L.330-2 du code rural)
-
Notification préalable des départs à la
retraite
Cet
article propose une nouvelle rédaction pour le premier alinéa de
l'article L.330-2 afin d'allonger le délai dont dispose
l'exploitant pour faire connaître à l'autorité
administrative son intention de cesser son activité.
Le texte proposé par l'article 15 du projet de loi pour
l'article L.330-2 du code rural apporte dans son paragraphe I plusieurs
modifications à la rédaction actuelle
:
- il supprime pour les candidats à la préretraite
l'obligation d'informer l'autorité administrative de leur souhait de
cesser leur activité. Cette disposition est une mesure de coordination
par rapport à l'article 14 du projet de loi ;
- il prévoit que la déclaration à l'autorité
administrative doit être effectuée deux ans, et non
six mois comme c'est le cas actuellement, avant la cessation
d'activité ;
- les informations fournies par les candidats au départs
" seront publiques ". Ainsi, les candidats à l'installation
pourront savoir quelles exploitations seront disponibles deux ans avant le
départ à la retraite de l'exploitant.
Par ailleurs, l'article 15 du projet de loi reprend une disposition en
vigueur actuellement dans l'article L.330-2 du code rural en la
complétant. Cette mesure précise que, à défaut
d'avoir fourni l'information préalable à l'autorité
administrative dans le délai prévu, les intéressés
ne pourront pas poursuivre " la mise en valeur de l'exploitation ou d'une
partie de celle-ci après leur départ en retraite ". Deux cas
sont visés :
- lorsque l'agriculteur est autorisé à poursuivre
l'exploitation dans la limité d'une superficie fixée par le
schéma directeur départemental des structures agricoles, dont le
maximum est égal au cinquième de la surface minimum
d'installation ; il s'agit de ce que l'on appelle communément les
" parcelles de subsistance " définies à
l'article L.353-1 du code rural ;
- quand l'agriculteur est autorisé à poursuivre la mise en
valeur de l'exploitation pour une durée limitée, s'il apporte la
preuve de l'impossibilité de céder son bien dans les conditions
normales du marché, donc qu'il ne peut trouver de successeur, en
application de l'article L.35382 du code rural.
Comme le précise le rapporteur de l'Assemblée nationale,
M. François Patriat, la poursuite de l'exploitation ne fait pas
obstacle au service des prestations d'assurance vieillesse liquidées par
le régime obligatoire. Si le second cas de figure avait bien pris en
considération en 1995, le premier avait été omis.
L'article 15 du projet de loi comble cette lacune et renforce ainsi
l'incitation à fournir dans le délai prescrit les informations
préalables à la cessation d'activité.
Le paragraphe II de l'article 15 du projet de loi précise,
en outre, que les nouvelles dispositions ne s'appliqueront que de façon
différée, un an après la publication de la loi
d'orientation agricole, pour permettre aux exploitants de s'y conformer
progressivement.
Votre rapporteur vous propose un amendement
tendant à ramener
à dix-huit mois avant la cessation d'activité la date de la
déclaration à l'autorité administrative.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article additionnel après l'article 15 -
Cessation d'activité - Prorogation de la préretraite
et aide à la transmission des
exploitations
Cet
article additionnel propose aux exploitants agricoles qui vont cesser leur
activité une aide à la transmission de l'exploitation
au-delà du 31 décembre 1999.
La loi de finances pour 1998 a prévu la mise en place d'une aide
à la transmission des exploitations agricoles et d'une
préretraite à caractère social. Ces deux mesures seront
reconduites en 1999, mais aucune indication n'est donnée pour les
années qui suivent.
L'efficacité d'une politique des structures dépend largement des
mesures incitatives qu'elle contient. La préretraite applicable du
1er janvier 1995 au 15 octobre 1997 a facilité
l'installation de jeunes agriculteurs. Ainsi, en 1997, 60 % du foncier
libéré par les préretraites est allé à des
jeunes agriculteurs et 30 % à l'agrandissement d'agriculteurs
installés depuis moins de 10 ans.
Pour pouvoir orienter les 4,7 millions d'hectares que vont libérer
132.600 exploitants, il faut pouvoir proposer aux exploitants agricoles
qui vont cesser leur activité une aide à la transmission de
l'exploitation, au-delà du 31 décembre 1999. Le niveau
variera en fonction de la qualité " restructurante " de la
cession.
Parallèlement, et pour des cas limités, une préretraite
à caractère social permettrait à des exploitants en
difficulté financière ou qui rencontrent de graves
problèmes de santé de quitter dignement leur métier.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Section 2 -
Le contrôle des structures des
exploitations agricoles
Institué par la loi n° 62-933 du
8 août
1962, le contrôle des cumuls et réunions d'exploitations avait
été conçu pour éviter la concentration des terres
entre les mains des plus " puissants "
29(
*
)
.
Longue à recevoir une application effective, la
réglementation
apparut vite incomplète
(les installations étaient totalement
libres et les cumuls de professions contrôlés en de très
rares occasions),
injuste
(l'imprécision des termes de la loi
autorisait les instances chargées d'instruire le dossier à
s'intéresser davantage à la personnalité du demandeur
qu'à l'impact structurel de l'opération envisagée) et
inefficace
(le Préfet hésitait à poursuivre les
contrevenants et les sanctions encourues étaient peu dissuasives).
Plutôt que de généraliser le contrôle total,
adopté par 37 départements, mais de gestion difficile en
raison de l'importance du nombre des transactions annuelles, les pouvoirs
publics ont choisi de substituer le contrôle des structures à
celui des cumuls et réunions d'exploitations.
Issu de la loi d'orientation agricole n° 80-502 du
4 juillet 1980, le contrôle des structures ne vit jamais le
jour sous sa forme initiale puisqu'une réforme de la réforme fut
consacrée par la loi n° 84-741 du
1er août 1984.
Ce n'est en réalité qu'à la fin de l'année
1985
, à la suite de la publication des premiers schémas
directeurs départementaux des structures (SDDS), que les dispositions
nouvelles commencèrent à entrer effectivement en vigueur.
Conçu à une époque où la concurrence était
vive entre les candidats à l'installation ou à l'agrandissement,
le contrôle des structures a présenté un
intérêt moindre à mesure que, dans la plupart des secteurs,
la demande est devenue inférieure à l'offre et que le concept
d'entreprise a pénétré la politique agricole.
Compte tenu de cette modification du contexte socio-économique, la loi
n° 90-85 du 23 janvier 1990, complémentaire à
la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à
l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement
économique et social, a restreint la liste des opérations
soumises à autorisation.
Toutefois, si cette loi a assoupli les règles et allégé
les procédures, la réforme de 1995 a cherché avant tout
à coordonner et améliorer les instruments de la politique
agricole (renforcement du conseil supérieur d'orientation et
création d'une commission départementale d'orientation de
l'agriculture) ainsi qu'à compléter le dispositif du
contrôle, l'objectif final étant d'accroître le niveau de
performance et de compétitivité de l'agriculture.
Malgré les diverses attaques qu'il a subi le contrôle des
structures a survécu. Il en résulte qu'à l'occasion de
tout changement de titulaire du droit d'exploiter, il faut s'interroger pour
savoir si la transaction est libre ou si, au contraire, elle doit,
préalablement à sa réalisation, être
approuvée par l'autorité administrative.
Parallèlement à cette évolution du contrôle des
structures, l'examen annuel des statistiques agricoles conduit à trois
constats :
1. Le nombre d'exploitations est en baisse constante.
En 1997, le nombre d'exploitations agricoles a, de nouveau, baissé
puisqu'il est passé de 700.500 fin 1996 à moins de 680.000,
soit une baisse de 4 %.
EVOLUTION DU NOMBRE D'EXPLOITATIONS AGRICOLES
2. Une augmentation de la surface moyenne exploitée
La conséquence la plus visible de ce mouvement de concentration est la
baisse du nombre de petites et moyennes exploitations. Parallèlement,
les terres libérées par les cessations d'activité ont
permis au tiers des exploitations en place de s'agrandir, chacune ayant accru
sa surface de près de 20 % -les agrandissements se faisant surtout en
fermage-.
Le mouvement de concentration des terres des unités de grande dimension
s'est accéléré, le quart de la superficie agricole
utilisée étant détenu par des exploitations de plus de
150 hectares. Ainsi, 10 % des exploitations cultivent 40 % de la SAU.
Les plus grandes exploitations se situent dans les régions de grandes
cultures, le Centre et le Nord.
Cette disparition des exploitations correspond pour l'essentiel aux
départs en retraite et préretraite.
La taille moyenne des exploitations agricoles atteint environ
42 hectares aujourd'hui.
Elle a doublé en vingt-cinq ans et a
progressé de 9 % par rapport à 1995.
ÉVOLUTION DE LA SURFACE AGRICOLE MOYENNE D'UNE EXPLOITATION
3. L'importance du mouvement sociétaire
Les exploitations individuelles, bien que toujours largement majoritaires,
perdent du terrain. Le nombre de sociétés, au contraire, s'est
accru de 12.000 unités depuis 1995. Elles comptent désormais pour
16 % de l'ensemble des exploitations, contre 8 % en 1990.
Toutes les formes sociétaires ne progressent pas au même rythme.
Ce sont les EARL, qui ont la croissance la plus spectaculaire : +19 %
en deux ans. On en dénombre aujourd'hui 42.000. Le ministère de
l'agriculture précise dans une étude récente que les GAEC
père-fils, qui permettent une installation progressive des jeunes, sont
transformés en EARL lorsque le père prend sa retraite. Il est
important de souligner que l'essor des sociétés évite le
démantèlement des exploitations. Les sociétés sont
également plus grandes que les exploitations individuelles -environ
trois fois plus-. En 1997, elles détenaient un plus de 10 millions
d'hectares, soit plus du tiers de la SAU.
EXPLOITATIONS SELON LA TAILLE
680.000 Exploitations en 1997
EXPLOITATIONS SELON LA SURFACE AGRICOLE UTILISEE
28.331.000 hectares en 1997
Face à ces trois mouvements de fond, votre rapporteur approuve le
principe d'une rénovation du contrôle des structures qui, n'ayant
pas donné satisfaction :
- constitue un frein à la politique d'installation,
- crée de graves problèmes de transmission des exploitations
qui ne trouvent guère de preneur en raison de leur taille,
- accentue parfois les risques sanitaires et de pollution notamment
lorsqu'il s'agit d'élevage.
Les organisations professionnelles et les élus sont favorables au
principe d'un contrôle des structures afin de faciliter une
évolution harmonieuse des exploitations et, surtout, de permettre
l'installation des jeunes dans les meilleures conditions.
Néanmoins, votre rapporteur estime que plusieurs dispositions du
projet de loi relatives au contrôle des structures, par leur
complexité et leur lourdeur, conduisent à une certaine
bureaucratie.
Comme l'indiquait le Président de la République, le
3 octobre dernier lors d'un déplacement dans le Cantal,
"
trop souvent, les initiatives des exploitants sont bridées,
étouffées par la complexité des procédures et
l'omniprésence des administrations
".
Votre rapporteur constate que la légitimité restaurée du
contrôle des structures sera de nouveau menacée si celui-ci fait
appel à un droit byzantin, un droit de spécialistes.
Il sera donc amené à vous proposer plusieurs amendements à
l'articles 16 (objectifs, contenu et régime des sanctions) du projet de
loi.
Article 16 -
Réforme du contrôle des
structures
Cet
article vise à refondre l'ensemble des dispositions relatives au
contrôle des structures. Il concerne donc l'article L.331-1
-portée et objectifs du contrôle-, l'article L.331-2 -champ
d'application de l'autorisation préalable-, l'article L.331-3
-critères de décision- et les articles L.331-7 et L.331-8
-régime des sanctions-.
Signalons que l'article 16 du projet de loi ne contient plus de
dispositions relatives à la procédure, le Conseil d'Etat ayant
considéré qu'elles étaient de nature réglementaire.
En outre, le texte reprend plusieurs dispositions du code actuel en les
adaptant (articles L.331-4, L.331-5, L.331-6, L.331-9 et L.331-10).
Ce chapitre relatif au contrôle des structures se trouve dans le
titre III (Politique d'installation et contrôle des structures et de
la production) du livre III (l'exploitation agricole) du code
rural.
Article L.331-1 du code rural -
Portée et
objectifs du contrôle
1. Le
droit en vigueur
L'article L.331-1 du code rural, dans sa rédaction actuelle,
assigne
un triple objectif
au contrôle des structures :
- tout d'abord, favoriser l'installation d'agriculteurs remplissant les
conditions de formation ou d'expérience professionnelles fixées
par décret. Cet objectif apparaît comme l'objectif prioritaire,
impliquant que l'installation doit être privilégiée par
rapport à l'agrandissement des exploitations. Toutefois, les
préoccupations locales peuvent conduire les schémas directeurs
départementaux des structures à inverser à l'ordre des
priorités ;
- contribuer à la constitution ou à la préservation
d'exploitations familiales à responsabilité personnelle et
favoriser l'agrandissement des exploitations de dimensions insuffisantes. Le
système mis en place se propose ainsi de promouvoir un double
équilibre : équilibre des exploitations qui doivent atteindre un
seuil de rentabilité optimum selon la région naturelle où
elles sont situées ; équilibre entre exploitations afin de
constituer un réseau homogène d'unités
économiques ;
- déterminer les conditions d'accès à la profession
agricole des personnes physiques issues d'autres catégories sociales ou
professionnelles, ainsi que les conditions d'exercice à temps partiel de
la profession agricole par des actifs ruraux non agriculteurs, en fonction de
l'intérêt économique, social et démographique qui
s'attache à la pluriactivité dans chaque département.
Le contrôle concerne exclusivement l'exploitation des biens ruraux. Il en
résulte que toutes les opérations qui n'ont aucune incidence sur
les conditions de mise en valeur du fonds échappent au contrôle.
Il s'agit, en effet, de régir l'usage des biens et non le droit de
propriété.
En revanche, le contrôle est susceptible de s'appliquer à toute
opération qui a pour conséquence de conférer un droit
d'exploiter ou la jouissance effective d'un bien rural, quelle que soit la
nature de l'acte en vertu duquel cette jouissance est assurée : titre de
propriété, bail, convention d'occupation précaire, mise
à disposition à titre gratuit.
2. Les modifications proposées par le projet de loi
L'article 16 propose de nombreuses modifications :
le premier alinéa indique que le contrôle des structures
s'applique " à la mise en valeur des biens fonciers " et non
plus seulement à l'exploitation des biens. De plus, ce contrôle
concerne toute exploitation agricole " quels que soient sa forme ou son
mode d'organisation juridique ". Ainsi, les sociétés
agricoles sont directement concernées par le dispositif : il s'agit
donc, avec cette rédaction " extrêmement large " que
souligne M. François Patriat dans son rapport, d'appliquer le
contrôle des structures non seulement aux exploitations individuelles
mais aussi aux sociétés civiles, telles que les groupements
fonciers agricoles, les groupements fonciers ruraux, les groupements agricoles
d'exploitation en commun et les exploitations agricoles à
responsabilité limitée, les sociétés commerciales,
les sociétés coopératives et les groupements
d'intérêt économique.
En outre, entrent dans le champ du contrôle les exploitations qui n'ont
pas d'autonomie juridique et intégrées dans un ensemble plus
vaste.
Rappelons que ce contrôle s'applique à toute opération qui
a pour conséquence de conférer un droit d'exploiter ou la
jouissance effective d'un bien rural, quelle que soit la nature de l'acte en
vertu duquel cette jouissance est assurée : titre de
propriété, bail, convention d'occupation précaire, mise
à disposition à titre gratuit.
Le deuxième alinéa fait référence à la
définition de l'exploitation agricole par renvoi à celle des
activités agricoles présente à l'article L.311-1 du
code rural.
Sont ensuite énumérés les différents
objectifs :
- si l'installation reste l'objectif prioritaire, celle-ci ne peut plus
être reléguée après d'autres objectifs comme cela
est le cas actuellement.
En effet, le deuxième alinéa de l'article L.331-1 dans sa
rédaction actuelle permet d'inverser les priorités du
contrôle des structures si le schéma directeur
départemental le prévoit compte tenu des préoccupations
locales.
En outre, aux côtés de l'installation, figure comme
priorité équivalente, l'installation progressive ;
- éviter le démembrement d'exploitations agricoles devient
un objectif à part entière alors qu'il ne figurait pas dans le
texte en vigueur. Il est en effet logique de ne pas mettre en danger une
exploitation viable au profit de l'installation éventuelle d'un ou
plusieurs jeunes agriculteurs ;
- l'objectif de l'" agrandissement " de l'article L.331-1
est présent dans la rédaction actuelle ; il est néanmoins
subordonné à l'insuffisance de la dimension de l'exploitation.
Or l'article 16 considère que le contrôle des structures doit
viser aussi à agrandir toute exploitation dont les
références de production et les droits à aides sont trop
faibles.
Signalons enfin que le dernier alinéa du texte proposé pour
l'article L.331-1 rappelle l'importance de l'installation ou du
développement d'agriculteurs pluriactifs " partout où
l'évolution démographique et les perspectives économiques
le justifient ". Cette référence déjà
présentée dans la rédaction actuelle de
l'article L.331-1.
Par ailleurs, il n'est plus fait référence à des
conditions de formation et d'expérience.
Votre rapporteur vous propose un amendement, insérant dans ces
objectifs, une référence à des mesures incitatives
encourageant les cédants et les bailleurs à transmettre leur
exploitation ou à donner leur fonds à des jeunes.
Article L.331-2 du code rural
-
Opérations soumises à autorisation
préalable
1. Le
droit en vigueur
Les opérations soumises à autorisation préalable sont
énumérées par les articles L.331-2 et L.331-3 du code
rural. Précisons que certaines de ces opérations sont
susceptibles de faire l'objet d'une simple déclaration préalable
si le schéma directeur départemental le prévoit.
Votre rapporteur souhaite, dans un souci de clarté, plutôt que de
reprendre l'examen de ces différentes opérations en suivant le
code rural, distinguer, d'une part, les opérations
réalisées par les personnes physiques à titre individuel
et, d'autre part, les opérations effectuées par les
sociétés, les coexploitations et les indivisions.
a)
Pour les opérations réalisées par des
personnes physiques à titre individuel
, il peut s'agir soit d'une
installation, soit d'un agrandissement ou d'une réunion d'exploitations.
Si un certain nombre de conditions sont communes à ces
opérations, la condition essentielle relative à la superficie
n'existe plus depuis la loi du 23 janvier 1990, excepté dans
le cas d'agrandissement ou de réunion d'exploitations.
L'installation
: selon l'article L.331-3 1°-a, sont soumises
à autorisation préalable les installations
réalisées à titre individuel par les exploitants qui ne
remplissent pas les conditions de capacité ou d'expérience
professionnelle fixées par décret.
Une autorisation préalable est nécessaire en cas d'installation
réalisée à titre individuel par un exploitant qui a
atteint l'âge auquel il peut prétendre à
bénéficier d'un avantage de vieillesse agricole
(article L.331-3-1°-b).
Outre ces conditions relatives aux personnes, existent
des conditions
portant sur les biens
: en effet, si la superficie n'est plus prise en
compte pour le contrôle de l'installation effectué à titre
individuel par un exploitant, l'installation n'est pas pour autant libre. Une
autorisation peut être nécessaire dès qu'une des autres
conditions relatives aux personnes ou aux biens n'est pas remplie. De plus,
depuis la loi de modernisation de l'agriculture de 1995, l'installation
à titre individuel d'un agriculteur doit être regardée
comme un agrandissement dès lors que cet agriculteur est
déjà associé exploitant dans une société
agricole préexistante.
Par ailleurs, la constitution d'un réseau homogène
d'exploitations viables suppose que l'installation ne se fasse pas au
détriment d'une autre exploitation. C'est pourquoi un candidat à
l'installation, même s'il remplit par ailleurs les conditions requises,
est assujetti à autorisation dans les trois hypothèses
visées par l'article L.331-3-2 à savoir :
l'installation aurait pour effet de supprimer une exploitation agricole
d'une superficie au moins égale à 2 SMI ou
éventuellement à 1 SMI et demie ;
l'installation aurait pour effet de ramener la superficie d'une
exploitation agricole en deçà de 2 SMI ou,
éventuellement d'une SMI et demie (article L.331-3-2-a) ;
l'installation aurait pour effet de priver une exploitation agricole d'un
bâtiment essentiel à son fonctionnement et qui ne sera ni
reconstruit ni remplacé (article L.331-3-2-b).
Quand l'opération réalisée ne rentre pas dans l'une de
ces trois hypothèses, une demande d'autorisation s'impose cependant
dès lors que l'une des autres conditions n'est pas remplie (âge ou
aptitude).
L'agrandissement et la réunion d'exploitations
Il y a agrandissement d'exploitation lorsqu'un agriculteur joint de nouvelles
parcelles à celles qu'il exploite déjà en vue de
constituer un seul domaine ou, depuis la modification de l'article L.331-1
du Code rural par la loi de modernisation de l'agriculture, lorsqu'un
agriculteur déjà associé exploitant dans une
société agricole préexistante met en valeur des terres
à titre individuel.
En ce qui concerne les conditions relatives aux personnes
, celui qui
procède à un agrandissement ou à une réunion
d'exploitations doit se soumettre au contrôle s'il n'est pas
professionnellement apte ou (et) s'il atteint l'âge qui lui permet de
prétendre à bénéficier d'un avantage de vieillesse
agricole.
Si l'exploitant est professionnellement apte et n'est pas âgé, il
est néanmoins tenu de demander une autorisation dès lors qu'il ne
répond pas à l'une des conditions relatives aux biens.
Le respect d'un certain nombre de conditions portant sur les biens est en effet
obligatoire. A la différence de ce qui existe en cas d'installation, le
contrôle des agrandissements ou réunions d'exploitations est
lié à une considération de superficie.
En effet, l'exploitant qui opère à titre individuel un
agrandissement ou une réunion d'exploitations doit solliciter une
autorisation préalable si la surface cumulée de l'ensemble
excède le seuil fixé par le schéma directeur
départemental des structures agricoles entre 2 et 4 SMI. Cette
formulation est issue de la loi n° 95-95 sur la modernisation de
l'agriculture.
De plus, le contrôle des structures s'applique dans certaines
hypothèses aux agrandissements ou réunions d'exploitations,
même si la superficie de l'exploitation, objet de l'agrandissement ou de
la réunion, ne dépasse pas le seuil prévu par
l'article L.331-2-1° du Code rural.
Ainsi sont soumises à autorisation les opérations
suivantes
:
Les agrandissements ou les réunions d'exploitations ayant pour
conséquence de supprimer une exploitation agricole d'une superficie au
moins égale à deux fois la SMI -ou éventuellement à
une SMI et demie si le schéma directeur départemental a
décidé de l'abaissement du seuil (art. L.331-3-2°a).
Les agrandissements ou les réunions d'exploitations ayant pour
conséquence de ramener la superficie d'une exploitation agricole en
deçà de 2 SMI (ou éventuellement d'une SMI et demie
si le schéma directeur départemental a décidé de
l'abaissement du seuil (art. L.331-3-2°a).
Les agrandissements ou les réunions d'exploitations ayant pour
conséquence de priver une exploitation agricole d'un bâtiment qui
est essentiel à son fonctionnement et qui ne sera ni reconstruit ni
remplacé (art. L.331-3-2°b).
Même si la superficie définitivement constituée à la
suite d'un agrandissement ou d'une réunion d'exploitations
n'excède pas le seuil prévu par l'article L.331-2-1°,
une autorisation préalable est nécessaire quand il y a adjonction
de biens dont la distance par rapport au siège de l'exploitation du
demandeur est supérieure à un maximum fixé par le
schéma directeur départemental des structures agricoles. Depuis
la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988, ce maximum ne
saurait être inférieur à 5 km,
(art. L.331-3-3°). La distance doit être calculée par
les voies d'accès les plus directes ou les plus usuellement
pratiquées. On veut éviter par là que ne
développent des exploitations non structurées.
Création ou extension de capacité d'ateliers hors sol
Jusqu'au 30 juin 1998, étaient soumises à autorisation
préalable les créations ou extensions de capacité des
ateliers hors sol au delà d'un certain seuil de production et selon des
modalités fixées par décret (Art. L.331-3-4°).
Ces mesures étaient destinées à apporter une solution
transitoire au problème que pose le développement
incontrôlé de certaines productions hors sol qui risquent de
perturber gravement le marché européen.
b) Opérations d'installation, d'agrandissement ou de
réunion d'exploitations réalisées par les
sociétés, coexploitations, indivisions
Depuis la loi n° 90-85 du 23 janvier 1990, les
sociétés et indivisions ne sont plus soumises à un
contrôle aussi rigoureux qu'auparavant.
Depuis cette même loi, la coexploitation connaît un régime
identique à celui des sociétés et indivisions. Par
coexploitants, il faut entendre les personnes qui travaillent en commun et de
façon effective à la mise en valeur d'un bien rural, tels des
époux, tels encore un agriculteur et les membres de sa famille.
Qu'il s'agisse d'installation, d'agrandissement ou de réunion
d'exploitations, les règles du contrôle sont les mêmes et il
n'y a donc pas lieu de faire des distinctions entre ces diverses sortes
d'opérations.
Toute société, coexploitation, indivision qui réalise une
installation, un agrandissement ou une réunion d'exploitations
relève de la procédure d'autorisation préalable lorsque la
superficie totale mise en valeur divisée par le nombre
d'associés, de coexploitants ou d'indivisaires participant effectivement
à l'exploitation au sens de l'article L.411-59 du Code rural,
répondant aux conditions de qualification professionnelle et n'ayant pas
atteint l'âge de bénéficier d'un avantage de vieillesse
agricole, excède le seuil fixé par le schéma directeur
départemental et compris entre deux et quatre fois la SMI. Pour
déterminer la superficie totale mise en valeur, il est tenu compte
à la fois des superficies exploitées par la
société, la coexploitation ou l'indivision, des superficies
exploitées individuellement par chaque associé, coexploitant ou
indivisaire et, depuis la loi n° 95-95 du
1er février 1995, des superficies exploitées par
l'ensemble des sociétés où ces intéressés
sont associés et participent à l'exploitation au sens de
l'article L.411-59 du Code rural (article L.331-2-2°).
Cette innovation législative est destinée à éviter
des abus et des distorsions dans la mise en oeuvre du contrôle des
structures et permet de prendre en considération toutes les surfaces
exploitées, que ce soit à titre individuel ou à titre
sociétaire.
Si le quotient déterminé conformément à
l'article L.331-2-2° du Code rural est égal ou
inférieur au seuil fixé par le schéma, la
société, la coexploitation ou l'indivision est tenue de faire une
déclaration préalable (article L.331-4-3°).
Par ailleurs, l'article L.331-4-3° du Code rural, conduit à
soumettre à autorisation préalable les opérations
effectuées par les sociétés, coexploitations, indivisions
et aboutissant soit à une suppression ou à une diminution d'une
exploitation ou à la privation d'un bâtiment essentiel dans les
conditions de l'article L.331-3-2°, soit à une adjonction de
biens dont la distance par rapport au siège de l'exploitation est
supérieure à un certain seuil (article L.331-3-3°).
Enfin, l'article L.331-3-4° énonce explicitement depuis la loi
n° 95-95 du 1er février 1995 que la mesure
temporaire prévue par l'article L.331-3-4° s'applique
également aux sociétés, coexploitations et indivisions.
2. Les modifications proposées par l'article 16 du projet de loi
d'orientation sont nombreuses
Outre une fusion
de l'ensemble des opérations soumises à
autorisation préalable actuellement réparties aux
articles L.331-2 et L.331-3 du Code rural,
les innovations les plus
importantes sont les suivantes
:
le 1° de l'article L.331-2 assimile les exploitations
individuelles et les sociétés en matière de contrôle
des structures lors de l'installation, l'agrandissement ou d'une réunion
d'entreprises agricoles. Cette égalité de traitement rompt avec
le droit en vigueur ;
- les installations, que ce soit pour une personne physique ou morale,
sont contrôlés au même titre que les agrandissements et les
réunions d'exploitations : on sait que ce n'est pas le cas actuellement
en ce qui concerne les opérations réalisées par des
personnes physiques à titre individuel ;
- le seuil de déclenchement du contrôle fixé par le
schéma directeur départemental des structures agricoles,
fixé entre deux et quatre SMI, serait entre 0,5 et 1,5 fois
unité de référence.
En outre, le troisième et dernier alinéa de ce 1°
précise que toute diminution du nombre total des associés
exploitants coexploitants, des codages indivisaires au sein d'une exploitation,
est assimilée à un agrandissement. Celui ou ceux qui demeurent
doivent donc déposer une autorisation pour poursuivre leur exploitation.
Il est spécifié que cette autorisation peut leur être
accordée à titre temporaire pendant deux ans pour qu'ils se
mettent en conformité avec la réglementation. A l'issue de cette
période, soit un nouvel exploitant entre dans la société
et l'exploitation se poursuit sur la même superficie, soit celle-ci doit
être réduite pour correspondre au seuil fixé par le
schéma départemental.
Rappelons que l'article 10 prévoit une disposition permettant au
preneur de demander la résiliation du bail à cette fin.
Votre rapporteur vous propose deux amendements. Le premier est relatif au
seuil de déclenchement du contrôle des structures. Le second
permet de prendre en compte les liens de parenté entre les
associés (transmission père-fils ou père-fille par
exemple) dans l'application du contrôle de structures.
le 2° de l'article L.331-2 proposé par l'article 16
prévoit qu'intervient un contrôle des démembrements :
- en cas de suppression d'une exploitation dont la superficie
excède un seuil fixé par le schéma départemental
des structures, compris entre le tiers et une fois l'unité de
référence (au lieu de 2 fois la SMI),
- en cas d'opération ramenant la surface d'une exploitation en
dessous du seuil de référence,
- en cas de suppression d'un bâtiment essentiel pour l'entreprise.
le 3° indique que sont aussi soumis à autorisation
préalable les installations, agrandissements ou réunions
d'exploitations lorsque l'un des exploitants :
- ne remplit pas les conditions de capacité ou d'expérience
professionnelle, précisées à l'article R.331-1 du
code rural,
- a atteint l'âge auquel il peut prétendre à
bénéficier d'un avantage de vieillesse agricole, soit 60 ans.
Ces dispositions reprennent l'essentiel des dispositions du 1° de
l'article L.331-3 du code actuel pour les personnes physiques et,
partiellement, celles du 2° de l'article L.331-2 pour les
sociétés, coexploitations et indivisions.
En outre, le dernier alinéa de ce 3° vise à empêcher
certaines personnes, ayant la capacité professionnelle agricole,
n'exerçant pas le métier d'agriculteur mais qui seraient des
prête-noms pour permettre à d'autres de cultiver de plus grandes
surfaces, d'occuper une " place virtuelle " au sein de l'exploitation.
Le 4° de l'article L.331-2 tend à contrôler
davantage les mouvements au sein des sociétés et à lutter
contre les phénomènes de concentration.
Devront faire l'objet d'une autorisation préalable :
- les participations d'exploitants à une nouvelle exploitation, et
ce quelle que soit la qualité en vertu de laquelle l'exploitant
intervient,
- les changements dans la répartition du capital qui ont pour effet
de faire franchir à l'un des associés le seuil de 50 % du
capital. Sont prises en compte non seulement les parts ou actions de
l'associé mais aussi celles de son conjoint et de ses ayants-droit.
Néanmoins, l'autorisation peut être accordée à titre
provisoire dans le cas où le franchissement du seuil ne
résulterait pas de la volonté de l'intéressé. Il
peut s'agit, comme le souligne le rapport de M. François Patriat,
du départ d'un autre associé ou d'une augmentation des parts
sociales résultant d'un héritage. Dans ce cas,
l'intéressé dispose d'un délai de deux ans maximum pour se
mettre en conformité avec la loi.
Votre rapporteur souligne l'insécurité juridique et
financière qui entraîne l'instauration d'une telle autorisation
provisoire.
Il est précisé par ce texte que cette disposition ne vise pas la
seule participation financière au capital d'une exploitation, afin de
respecter une certaine cohérence avec la définition de
l'exploitant donnée aux articles précédents.
Votre rapporteur s'interroge sur le sens de la notion de
" participation " figurant au premier alinéa du 4°. En
effet, cette expression n'a aucune signification juridique.
En outre, votre rapporteur s'interroge sur la compatibilité de ces
dispositions avec le droit des sociétés. Enfin, il observe le
rétablissement d'une situation conforme au schéma directeur
départemental des structures peut faire l'objet de multiples
interprétations.
le 5° reprend les dispositions actuelles de
l'article L.331-3-3° du Code rural en maintenant la distance maximum
fixée par le Schéma directeur. Depuis la loi n° 88-1202
du 30 décembre 1988, article 20-II, ce maximum ne saurait
être inférieur à 5 kilomètres. Cette distance
est calculée par les voies d'accès les plus directes ou les plus
usuellement pratiquées afin d'éviter que ne se développent
des exploitations non structurées ;
Votre rapporteur vous propose de porter cette distance de 5 km à
10 km. Il faut en effet éviter de porter un grave préjudice
à certaines exploitations familiales.
le 6° est une reprise des dispositions figurant au 4° de
l'article L.331-3 pour les créations ou extensions de
capacité hors sol. Néanmoins, une différence peut
être relevée puisque l'expression "
susceptibles de
remettre en cause l'équilibre des structures sociales qui
caractérisent cette activité
" a été
supprimée en raison de son caractère trop flou.
Les cas d'autorisation préalable étant
énumérées, le texte proposé pour
l'article L.331-2 conclut par deux alinéas importants :
- l'avant dernier aliéna précise le mode de
détermination de la superficie à prendre en compte pour
l'application de la procédure susmentionnée. Il est prévu
que le contrôle des structures s'exerce sur la superficie totale mise en
valeur par l'exploitant :
sont inclus dans cette superficie les surfaces exploitées par le
demandeur, ainsi que celles des ateliers de production hors-sol -auxquels sont
appliqués des coefficients d'équivalence- ; soulignons
qu'une telle disposition figure déjà dans le code rural, au
premier alinéa de l'article L.331-5, pour les productions
hors-sol ;
sont exclus de la superficie prise en compte les bois, landes, taillis,
friches et étangs autres que ceux servant à l'élevage
piscicole. Si cette exclusion figure déjà dans
l'article L.331-5 actuel du Code rural,
deux modifications sont
proposées dans la nouvelle rédaction
: en effet, il n'est pas
précisé que cette dérogation est valable " même
si ces surfaces sont ensuite transformées en terre de culture "
comme c'est le cas actuellement.
Votre rapporteur s'interroge sur ce
point
. Par ailleurs, l'article 16 du projet de loi précise que
le contrôle des structures reste valable pour " les terres mises en
valeur en application de l'article L.125-1 dans les départements
d'outre-mer (DOM) " : cette disposition a trait à la mise en valeur
des terres incultes ;
Soulignons que certains députés, de la majorité comme de
l'opposition, ont souhaité élargir le contrôle des
structures aux superficies exploitées non seulement en France, mais
aussi dans un autre pays de l'Union européenne.
Votre rapporteur est conscient du problème posé par les parts de
société. La terre peut être, en effet, en
propriété directe ou faire l'objet d'une structure
sociétaire. La difficulté provient du fait que les
sociétés qui investissent dans le foncier se développent
de plus en plus hors de nos frontières (Luxembourg, Belgique,
Allemagne). En outre, l'échange des parts sociales s'effectue à
l'étranger. Ainsi le contrôle des structures n'a plus d'objet.
La prise en compte des surfaces détenues à l'étranger pour
appliquer le contrôle des structures en France étant soumise au
principe de la territorialité de la loi, votre rapporteur souhaite que
le Gouvernement français engage à Bruxelles une consultation en
vue d'élaborer une construction européenne en matière de
contrôle.
- le dernier alinéa de l'article L.332-1 a trait au
régime des opérations réalisées par les
sociétés d'aménagement foncier et d'établissement
rural (SAFER).
Les SAFER sont actuellement soumises au régime de la déclaration
préalable "
sauf en cas de suppression d'une unité
économique indépendante dont la superficie est égale ou
supérieure au seuil
", prévu pour éviter le
démembrement d'exploitations viables.
Le texte du projet de loi reprend cette formule en l'adaptant au nouveau
dispositif de contrôle des structures.
Il précise, en premier lieu, que sont soumises à autorisation
préalable les opérations ayant pour conséquence :
- la suppression d'une unité économique égale ou
supérieure au seuil fixé par le schéma
départemental des structures, qui doit être compris entre 0,5 et 1
fois l'unité de référence, par renvoi au a) du 2° du
présent article ;
- l'agrandissement, par attribution d'un bien préempté,
d'une exploitation dont la surface totale excède 2 fois l'unité
de référence.
Il prévoit, en second lieu que les SAFER doivent informer le
préfet des autres opérations qu'elles réalisent. Cette
procédure d'information devrait permettre de connaître les
interventions des SAFER sans pour autant les soumettre à
contrôle.
Article L.331-3 du code rural
-
Critères d'examen des
demandes
Cet
article, qui modifie le dispositif de l'article L.331-3 du code rural,
régit les modalités d'examen, par l'autorité
administrative, de la demande d'autorisation en matière de
contrôle des structures.
Les dispositions de l'actuel article L.331-3 étant
intégrées dans le nouvel article L.331-2,
l'article 16 du projet de loi propose un article L.331-3
comprenant dix alinéas et reprenant pour partie l'article L.331-7
en vigueur
.
Au premier alinéa du texte proposé par l'article 16 pour
l'article L.331-3 du code précité, il est indiqué que
" l'autorité administrative " se prononcera sur la demande
d'autorisation en se conformant aux orientations définies par le
schéma directeur départemental des structures agricoles
applicable dans le département dans lequel se situe le fonds faisant
l'objet de la demande. La
seule différence notable
par rapport
à l'actuelle rédaction de l'article L.331-6 est
constituée par le fait que le terme " autorité
administrative " se substitue à celui de préfet.
Votre rapporteur, tout en souscrivant à la volonté du
Gouvernement de simplifier les textes, s'interroge sur la clarté de la
rédaction utilisée à cet article.
En effet,
deux hypothèses
sont envisageables :
- soit l'article 16 regroupe dans cette nouvelle rédaction de
l'article L.331-3, sous l'expression " autorité
administrative ", le Préfet et la CDOA : si tel est le cas, on ne
sait plus très bien qui se prononce : est-ce le Préfet qui
accorde l'autorisation en ayant consulté la CDOA comme aujourd'hui, ou
les deux organes seraient-ils désormais à égalité ?
- soit l'article 16 considère que la notion d'autorité
administrative recouvre exclusivement le représentant de l'Etat, qui se
prononce sur la demande d'autorisation, auquel cas la CDOA est exclue du
dispositif. Mais pourquoi ne plus consulter cette commission sur la demande
d'autorisation en matière de contrôle des structures ?
Votre rapporteur, préférant s'en tenir au mécanisme
actuel vous propose un amendement tendant à clarifier ce texte.
Aux alinéas 2 à 8 du texte proposé pour l'article L.331-3,
sont énumérées les orientations à prendre en compte
dans l'examen de la demande d'autorisation.
Certaines orientations
figurent actuellement dans l'article L.331-7 du code rural :
- le
1)
indique qu'il faut observer l'ordre des priorités
établi entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement
des exploitations, en tenant compte de l'intérêt économique
et social du maintien de l'autonomie de l'exploitation faisant l'objet de la
demande. Cette disposition figure au 1° de l'article L.331-7. Cependant,
en cas de pluralité de demandes, il conviendra de faire prévaloir
l'installation qui est l'obligation prioritaire selon l'article L.331-1.
- le
2)
précise que l'autorité administrative doit
"
s'assurer, en cas d'agrandissement ou de réunion
d'entreprises, que toutes les possibilités d'installation
d'exploitations viables ont été
considérées
" ; le 2° de l'article L.331-7
actuel ne fait référence qu'à une prise en compte, en cas
d'agrandissement ou de réunion d'exploitations des possibilités
d'installations sur une exploitation viable. La priorité à
l'installation est donc à nouveau affirmée.
- le
3)
évoque la prise en compte des
" références de production ou droits à aide dont
disposent déjà le ou les demandeurs ainsi que ceux
attachés aux biens objets de la demande en appréciant les
conséquences économiques de la reprise envisagée " ;
cette mention est absente actuellement. Il s'agit donc d'une innovation puisque
le Préfet doit apprécier les conséquences
économiques de l'opération envisagé avant de prendre sa
décision et limiter la concentration des droits à aides au
bénéfice d'un demandeur.
- le
4)
souligne que la situation personnelle du ou des demandeurs,
notamment en ce qui concerne l'âge et la situation familiale ou
professionnelle et, le cas échéant, celle du preneur en place
doivent être considérées. Le 3° de
l'article L.331-7 évoque déjà cette orientation ;
- le
5)
a trait à la participation directe du demandeur
à l'exploitation des biens ; la mise en valeur par un exploitant
agricole est donc privilégiée par rapport à d'autres modes
d'exploitation, faisant uniquement appel à des salariés ou
à des mandataires. Lorsque le demandeur est une personne morale, on
prend en compte la participation des associés à l'exploitation
directe.
Cette mesure constitue elle aussi une nouveauté.
- le
6)
reprend la rédaction de la fin du 3° de
l'article L.331-7 tout en la précisant : en effet la prise en
compte du nombre d'emplois concerne à la fois les emplois
salariés, permanents et saisonniers, et les effectifs non
salariés ;
- le
7)
reprend la rédaction du 4° de
l'article L.331-7 du code rural : il est ainsi fait mention de la
structure parcellaire des entreprises concernées, soit par rapport au
siège de l'entreprise, soit pour éviter que des mutations en
jouissance ne remettent en cause des aménagements obtenus à
l'aide de fonds publics.
- le
8)
a pour objet la prise en compte d'une activité
agricole un peu spécifique qui est l'agriculture biologique. Cet
alinéa a été introduit au motif que ce mode cultural a
besoin de délais plus importants que les autres.
Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L.331-3
indique que l'autorisation accordée peut ne porter que sur une partie de
la demande lorsque des parcelles font l'objet de demandes prioritaires. Ainsi,
un candidat à l'installation pourra se voir accorder une partie de la
surface, l'autre étant accordée à un agriculteur voisin de
la parcelle en question qui souhaite s'agrandir. En outre, il est prévu
que cette autorisation peut être conditionnelle ou temporaire.
Outre l'insertion de l'avis de la CDOA, votre rapporteur vous propose un
amendement :
- visant à prendre en compte le respect des règles de
protection de l'environnement établies au niveau national et local ;
- tendant, par coordination, à supprimer la référence
à l'agriculture biologique. En effet, il n'est pas possible de tenir
compte dans cet article de chaque production agricole
spécifique.
Article L.331-4 du code rural
-
Préemption de l'autorisation
d'exploiter
Cet
article modifie l'article L.331-4 du code rural et y intègre les
dispositions de l'actuel article L.331-9 relatives à la
péremption de la demande d'autorisation en cas de non mise en culture du
fonds.
L'article L.331-4 du code rural traite, dans sa rédaction actuelle,
des opérations soumises à déclaration préalable. Le
projet de loi propose de les regrouper dans l'article L.331-3 relatif aux
" opérations soumises à autorisation ".
Comme c'est le cas aujourd'hui, selon les termes de l'article L.331-9 du
code précité, l'autorisation d'exploiter se trouve
périmée si le fonds n'a pas été mis en culture
avant l'expiration de l'année culturale qui suit la date de la
notification de la décision. Si le bien est loué, l'année
culturale à prendre en considération est celle qui suit le
départ effectif du preneur, sauf si la situation personnelle du
demandeur au regard du contrôle des structures est modifiée.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article L.331-5 du code rural -
Transmission des
informations à l'autorité
administrative
Cet
article refond l'article L.331-5 du code rural en y intégrant les
dispositions figurant actuellement à l'article L.331-10 du code
précité et relatives à la transmission d'informations
concernant les structures à l'autorité administrative.
Le texte proposé par l'article 16 pour l'article L.331-5
impose, lorsque le préfet du département le demande, la
transmission à cette autorité administrative des informations
concernant les structures des exploitations figurant dans les fichiers de la
MSA, dans les centres de formalités des entreprises et dans les
registres de l'agriculture tenus par les Chambres d'agriculture ou dans le
système intégré de gestion et de contrôle mis en
place pour l'application de la réglementation communautaire et
nécessaires au contrôle des structures.
Cette information doit permettre à l'autorité administrative
d'avoir connaissance des mutations d'exploitations.
Par rapport à la version de l'actuel article L.331-10, cet article
apporte deux modifications :
- En premier lieu, l'origine de ces informations est plus large
puisqu'elle ne se limite pas aux fichiers de la MSA ; votre
rapporteur
souligne
à cette occasion que le décret prévu à
l'article L.331-10 du code rural n'a jamais été pris ;
- En second lieu, l'annualité de la transmission de ces
transmissions d'information a disparu du texte proposé pour
l'article L.331-5.
Votre rapporteur approuve
sans réserve cette nouvelle
rédaction. Il se félicite par ailleurs de ce que le
système intégré de gestion et de contrôle fonctionne
et que les centres de formalités des entreprises agricole soit en train
de se mettre en place au niveau des Chambres d'agriculture.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article L.331-6 du code rural -
Nullité
du bail en cas d'exploitation
irrégulière
L'article 16 du présent projet de loi modifie
l'article L.331-6 pour y intégrer les dispositions de
l'article L.331-11, qui lie le sort du bail à la situation du
locataire au regard du contrôle des structures.
Tout preneur lors de la conclusion d'un bail doit faire connaître au
bailleur la superficie et la nature des biens qu'il exploite ; mention expresse
en est faite dans le bail. Cependant aucune sanction spécifique n'est
prévue lorsque cette obligation d'information n'est pas
respectée. En conséquence, l'omission dans le bail des
indications relatives à la superficie et à la nature des biens
que le preneur exploite ne saurait affecter, à elle seule, la
validité de la convention.
Si le preneur est tenu d'obtenir l'autorisation d'exploiter ou de
présenter une déclaration préalable en application de
l'article L.331-2 du Code rural, le bail est conclu sous réserve de
l'octroi de ladite autorisation. La validité du bail rural se trouve
donc liée au respect de la réglementation du contrôle des
structures.
Le fait de ne pas avoir présenté la demande d'autorisation et le
refus définitif de l'autorisation emportent la nullité du bail
que le préfet, le bailleur ou la SAFER, lorsqu'elle exerce son droit de
préemption, peut faire prononcer par le tribunal paritaire des baux
ruraux. Rappelons pour mémoire que la jurisprudence a estimé que
si une première demande a donné lieu à une décision
d'autorisation partielle d'exploiter et si une seconde demande
présentée n'a été suivie d'aucune décision
administrative, il n'y a pas de refus définitif d'exploiter, seul de
nature à emporter la nullité du bail.
De plus, la nullité ne peut affecter les baux en cours avant
l'entrée en vigueur de la réglementation du contrôle des
structures.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article L.331-7 du code rural -
Sanction
administrative en cas de non respect
de la réglementation du
contrôle des structures
L'article 16 du présent projet de loi intègre
dans
l'article L.331-7 les dispositions de l'article L.331-12, relatif aux
sanctions civiles applicables aux exploitants propriétaires n'ayant pas
respecté la réglementation du contrôle des structures.
Le texte proposé pour l'article L.331-7 comporte
six alinéas.
Le premier alinéa prévoit que lorsqu'un fonds est exploité
irrégulièrement par son propriétaire, l'autorité
administrative le met en demeure de régulariser sa situation dans un
délai qui ne saurait être inférieur à un mois.
Le deuxième alinéa précise que la mise en demeure exige de
l'intéressé, soit qu'il cesse l'exploitation des terres
lorsqu'une décision de refus d'autorisation est intervenue, soit qu'il
présente une demande d'autorisation.
Le troisième alinéa tire la conséquence du refus par
l'intéressé mis en demeure de présenter une demande
d'autorisation dans les délais impartis par l'administration
-c'est-à-dire le délai mentionné au premier alinéa-
: il est dès lors mis en demeure de cesser toute exploitation des terres
concernées dans un délai de même durée.
Le quatrième alinéa ouvre à l'intéressé la
possibilité de présenter ses observations écrites ou
orales devant toute instance ayant à connaître de l'affaire
pendant le délai imparti pour cesser l'exploitation et ce, après
que la cessation de l'activité a été ordonnée.
Le cinquième alinéa innove en ouvrant la possibilité d'une
sanction pécuniaire d'un montant compris entre 2.000 et
6.000 francs par hectare lorsqu'à l'expiration du délai
imparti pour cesser l'exploitation, l'autorité administrative constate
la poursuite de l'activité. Sont précisées, par ailleurs,
les modalités de prise en compte de la surface qui servira de
référence pour la fixation du montant de la sanction. En outre,
le sixième alinéa indique que cette sanction pécuniaire
est renouvelable d'année en année lorsque le contrevenant
poursuit l'exploitation illicite.
Le dispositif actuel n'offre comme possibilité à
l'autorité administrative que de transmettre le dossier au Procureur de
la République. En outre, l'article L.331-13 du code rural
prévoit comme unique sanction économique l'impossibilité
de bénéficier des aides publiques à caractère
économique : cette réglementation se révèle donc
peu opérante.
Les nouvelles dispositions proposées permettent, tout en respectant les
droits de la défense, une gradation des mises en demeure avant d'aboutir
à la sanction pécuniaire.
Article 16 du projet de loi d'orientation agricole pour
l'article L.331-7 du code rural
Constatation par l'autorité administrative de l'utilisation
irrégulière du fonds agricole
Délai >1 mois
Décision de refus d'autorisation
Observations écrites ou orales
Poursuite de l'activité
Cessation d'activité
Non cessation d'activité
Mise en demeure de cesser l'activité
Mise en demeure de présenter une demande d'autorisation
Absence de demande d'autorisation
Demande d'autorisation
Accord
Décision de refus d'autorisation
Sanction pécuniaire
Délai > 1 mois
Votre rapporteur approuve la mise en place d'une mesure administrative permettant de sanctionner véritablement les éventuels contrevenants. Il souhaite néanmoins atténuer le plafond de la sanction pécuniaire en l'abaissant de 6.000 francs à 4.000 francs.
Article L.331-8 du code rural -
Contestation de
la sanction
Cet
article propose une refonte de l'article L.331-8 du code rural. Il permet
et organise la contestation de la sanction pécuniaire proposée
à l'article précédent.
Le texte proposé pour l'article L.331-8 du code
précité est constitué de quatre alinéas.
Dans le premier alinéa, il est indiqué que la sanction
pécuniaire doit faire l'objet d'une notification à
l'intéressé, qui peut la contester dans le mois de sa
réception devant une commission de recours dont la composition et les
règles de fonctionnement sont définies par décret en
Conseil d'Etat. Cette contestation s'effectue avant tout recours contentieux.
Le deuxième alinéa précise que le recours devant cette
commission est suspensif et que l'instruction est contradictoire. Le
caractère suspensif de ce recours signifie, d'une part que
l'intéressé est dispensé du paiement de l'amende dans
l'attente de cette commission et, d'autre part, qu'il peut poursuivre son
activité.
Le troisième alinéa souligne que la commission de recours doit
motiver sa décision. Elle a le choix entre :
- confirmer la sanction pécuniaire arrêtée par le
préfet,
- diminuer son montant " en raison d'éléments
tirés de la situation de la personne concernée, "
- refuser toute sanction " en raison de l'insuffisance des
preuves ".
Dans le cas où la commission confirme le principe de la sanction
pécuniaire, cette sanction est recouvrable immédiatement,
nonobstant les recours éventuels devant le tribunal administratif
(quatrième alinéa).
Ces recours peuvent prendre la forme soit d'un recours pour excès de
pouvoir contre la décision du préfet, soit un recours de pleine
juridiction contre la décision de la commission.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article L.331-9 du code rural -
Suppression des
aides publiques à caractère
économique
Cet
article reprend les termes de l'article L.331-13 du code rural.
Il s'agit d'empêcher toute personne qui continue d'exploiter un fonds
malgré un refus d'autorisation devenu définitif de percevoir les
aides publiques à caractère économique accordées en
matière agricole : on peut citer notamment l'accès à la
Dotation pour les Jeunes Agriculteurs (DJA), au Plan d'Amélioration du
Matériel (PAM), aux prêts bonifiés consentis par les
établissements de crédit ainsi qu'aux diverses aides mises en
place dans le cadre des OCM (prévue à la vache allaitante, prime
à l'extensification)...
L'application de cette sanction autorisée aux aides communautaires
s'avère délicate, compte tenu de la spécificité de
ces subventions. En tout état de cause, le refus de l'octroi des aides
compensatoires aux cultures arables est limité " à la seule
superficie objet de l'infraction vis-à-vis du contrôle des
structures ".
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article L.331-10 du code rural
Poursuite de la
mise en valeur du fonds
Cet
article reprend, sous réserve d'une adaptation rédactionnelle
liée à la disparition de la procédure de
déclaration préalable, les troisième et quatrième
alinéas de l'article L.331-12 relatif à la mise en valeur du
fonds après une mise en demeure de cesser l'exploitation.
Lorsqu'un fonds est exploité par son propriétaire
irrégulièrement, le préfet met en demeure ce dernier d'en
assurer la mise en valeur conformément aux dispositions
législatives ou réglementaires en vigueur (code rural,
article L.331-12). Afin que le propriétaire n'ayant plus le droit
d'exploiter ne mette plus en valeur le fonds et si, à l'expiration de
l'année culturale au cours de laquelle intervient la mise en demeure, un
nouveau titulaire du droit d'exploiter n'a pas été
désigné, toute personne physique ou toute société
immatriculée à objet agricole, intéressée par la
mise en valeur du fonds, peut demander au tribunal paritaire des baux ruraux
que lui soit accordé le droit d'exploiter ledit fonds.
En cas de pluralité de candidatures, le tribunal paritaire des baux
ruraux statue en fonction de l'intérêt, au regard des
priorités définies dans le schéma directeur
départemental des structures, de chacune des opérations
envisagées.
Lorsque le tribunal paritaire des baux ruraux accorde l'autorisation
d'exploiter le fonds, il fixe les conditions de jouissance et le montant du
fermage conformément aux dispositions du titre 1er du livre IV du
code rural.
Rappelons que l'autorisation d'exploiter donnée par le tribunal
s'analyse en un bail forcé soumis au statut du fermage.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article L.331-11 du code rural -
Décret
en Conseil d'Etat
Cet article précise qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application des dispositions relatives au contrôle des structures. Ce décret devrait notamment prévoir toutes les règles relatives à la procédure d'autorisation préalable et à sa publicité, qui ne figurent plus dans la partie législative du code rural. Le tableau ci-après résume la procédure actuelle.
Demande
adressée
au préfet
Information du propriétaire (dans la majorité des cas)
dans les
2 mois
Le préfet statue dans les quinze jours à l'expiration du
délai de deux mois
Avis
motivé de la CDOA
Absence de notification.
Dans les deux mois et 15 jours à compter de la date de la demande,
l'autorisation est réputée acquise
Décision d'accord notifiée au demandeur (affichage
en
mairie)
Refus de l'autorisation notifié (affichage en mairie)
- au demandeur
- au propriétaire
- au fermier
Les
articles 18 et 19 de l'avant projet de loi d'orientation agricole
concernaient les modalités procédurales relatives au
contrôle des structures. Le Conseil d'Etat a jugé que ces mesures
ne révélaient pas un caractère législatif. Si votre
rapporteur considère que certaines de ces dispositions ont bien un
caractère législatif -notamment celle sur l'information des
propriétaires, sur l'autorité compétente à
même de décider...-, il ne souhaite pas pour autant surcharger ce
chapitre déjà fort complexe. Il se contentera donc de mentionner
dans la loi quelques éléments de ce processus.
- lorsque la demande d'autorisation dépasse une certaine
superficie, la vacance des biens doit faire l'objet d'une publicité
préalable, par annonce dans un journal local ;
- la CDOA doit disposer d'un délai de 3 mois pour adresser son
avis au préfet ;
- le préfet doit pouvoir différer sa décision dans un
délai de 6 mois lorsque le fonds peut permettre une installation
définie à l'article L.330-1.
Votre rapporteur vous propose d'adopter le texte proposé pour cet
article sans modification.
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble de cet article ainsi
modifié.
Article additionnel après l'article 16 -
Rapport sur l'encouragement à l'investissement dans le foncier
agricole
Cet
article additionnel prévoit une étude des moyens à mettre
en oeuvre pour encourager l'investissement dans le foncier agricole, dans le
cadre de la politique d'installation.
L'installation hors cadre familial est nécessaire pour maintenir une
population agricole suffisante. Elle ne réussira que dans la mesure
où du foncier peut être mis à la disposition de ces jeunes
par bail à ferme. Le poids actuel des capitaux d'exploitation
indispensables à l'installation rend, en effet, quasiment impossible
l'acquisition des terres et des bâtiments nécessaires.
Les statistiques révèlent que les jeunes agriculteurs
actuellement bénéficiaires des aides à l'installation
mettent en valeur des exploitations dont la SAU est à plus de 90% en
fermage.
Un rapport présenté par le Gouvernement doit pouvoir explorer les
moyens à mettre en oeuvre pour encourager l'investissement dans le
foncier agricole en favorisant le portage sociétaire, en encourageant
les investisseurs et en facilitant l'acquisition grâce à des
financements adaptés.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article 17 -
Révision du schéma
directeur départemental des structures
Cet
article prévoit la révision du schéma directeur
départemental des structures.
L'article 17 prévoit :
- la révision du schéma directeur départemental des
structures, dans un délai de dix-huit mois à compter de la
publication de la loi d'orientation agricole ;
- la mise en cohérence du schéma avec le projet agricole
départemental élaboré en application du deuxième
alinéa de l'article L.313-1 du code rural ;
- le maintien, à titre transitoire, des schémas directeurs
départementaux jusqu'à l'approbation des schémas
révisés.
Votre rapporteur tient à rappeler l'importance du schéma
directeur départemental des structures. Ce document est habituellement
divisé en trois parties.
La première partie a trait au constat et à l'analyse de la
situation économique et structurelle des exploitations par petites
régions ou groupes de petites régions. La situation
démographique, la situation foncière, la typologie
technico-économique des petites régions agricoles, y sont
traitées.
La deuxième est consacrée à la détermination des
orientations et des priorités à respecter dans la région
en cause, compte tenu des tendances et des perspectives d'évolution.
La troisième précise les moyens à mettre en oeuvre pour
l'application du contrôle des structures.
Le schéma directeur départemental des structures se voit assigner
un double objet :
- D'une part, il détermine pour chaque département les
priorités de la politique de l'aménagement des structures
d'exploitation. En tant que document d'orientation, il constitue donc un
élément de référence essentiel, lors de
l'instruction des demandes d'autorisation d'exploiter et de
l'appréciation de la motivation des décisions prises.
Ainsi, la commission départementale, lorsqu'elle donne son avis sur une
demande d'autorisation et le Préfet, qui motive sa décision, sont
tenus de se conformer aux orientations définies par le schéma
directeur du département sur le territoire duquel est situé le
fonds, notamment pour ce qui concerne l'ordre des priorités
établi entre l'installation des jeunes agriculteurs et l'agrandissement
des exploitations.
- D'autre part, le schéma directeur doit fixer les principales
modalités de mise en oeuvre du contrôle des structures. A ce
titre, y figurent les dispositions variables, selon les départements,
relevant du contrôle des structures. En outre, il établit les
divers critères objectifs de mise en oeuvre de contrôle : surface
minimum d'installation, seuil du déclenchement du contrôle.
Ce schéma est donc une illustration parfaite de la
" régionalisation " des normes. Votre rapporteur
considère que ce document, aujourd'hui destiné à organiser
les transferts de droit d'exploiter, pourrait, demain, servir de guide pour
gérer la circulation des droits à produire et de
commercialisation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 17 bis -
Contrôle des
regroupements de références
laitières
Cet
article vise à contrôler les regroupements de
références laitières, sans mouvement de foncier
correspondant, qui échappent aujourd'hui aux prélèvements
effectués en cas de réunions d'exploitations.
Cet article est composé de deux paragraphes. Le paragraphe I
rend obligatoire le dépôt d'une demande d'autorisation
préalable auprès du préfet du département en cas de:
- constitution d'association ou de personne morale entre producteurs de
lait de vache ;
- mise en commun entre ces mêmes producteurs d'ateliers ou d'autres
moyens de production laitière,
et ce, dès lors que le regroupement comporte ni cession, ni location, ni
mise à disposition des surfaces utilisées pour la production
laitière.
Le préfet dispose de trois mois pour délivrer une autorisation de
regroupement qui doit être en conformité avec le régime du
prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des
produits laitiers institué par le règlement (CEE)
n° 3950/92 du Conseil du 28 décembre 1992.
Le paragraphe II prévoit que l'autorité administrative met les
intéressés en demeure de régulariser leur situation dans
un délai de deux mois lorsque :
- le regroupement a été effectué sans demande
préalable ;
- le regroupement a été effectué alors que le
Préfet avait notifié une décision de refus ;
- les conditions du regroupement ont été modifiées après l'autorisation administrative.
Le
dernier alinéa de l'article 17 précise que l'autorité
administrative peut procéder à tous les contrôles
nécessaires auprès des productions et vérifier sur place
le fonctionnement de l'atelier de production afin de rechercher et constater
les irrégularités.
Actuellement, des regroupements de références
laitières, sans mouvement de foncier correspondant, sont
opérés à seule fin d'échapper aux
prélèvements effectués en cas de réunion
d'exploitations. Différents " montages " juridiques permettent
ainsi de contourner la réglementation élaborée notamment
par le décret du 22 janvier 1996 qui a mis en place un
dispositif de prélèvement lors du transfert de
références laitières résultant de l'agrandissement
ou de la réunion d'exploitations laitières. Les quantités
prélevées sont ainsi réattribuées à des
jeunes agriculteurs récemment installés ou production
laitière, ainsi qu'à d'autres producteurs auxquels elles
permettent d'assurer la rentabilité de leur exploitation.
Dans l'arrêt Ballmann, la Cour de justice européenne a reconnu la
possibilité de rapprochement entre deux ou plusieurs exploitations pour
leur activité laitière, sans transfert du foncier, notamment par
la réunion des cheptels et pour l'utilisation commune de moyens de
production. Ce rapprochement n'entraîne pas de prélèvement
sur les quotas laitiers sous réserve que la gestion de ceux-ci reste
totalement distincte et qu'il réponde aux conditions cumulatives
suivantes : existence d'un contrat entre le propriétaire du
bâtiment et de ses équipements et l'utilisateur, autonomie de
gestion et de décision de chacun des membres par rapport à son
exploitation.
La vérification du respect de ces conditions implique que les
regroupements soient connus de l'administration.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
CHAPITRE III -
Statut des conjoints travaillant dans les exploitations
et les
entreprises et des retraités agricoles non
salariés
Ce
chapitre regroupe les articles 18 à 29 ter.
Les mesures les plus importantes concernent le statut du conjoint
collaborateur, ainsi que les retraités agricoles et la mutualité
sociale agricole.
Votre rapporteur, en ce qui concerne les dispositions de ce
chapitre III du projet de loi, a décidé de ne déposer
aucun amendement, s'en remettant, sur ce point, à la commission des
affaires sociales, saisie pour avis.
Article 18 -
(Article L.321-5 du code
rural) -
Création du statut de conjoint
collaborateur
Cet
article insère dans le code rural un article L.321-5 relatif au
conjoint " collaborateur ".
L'article L.321-5 proposé par l'article 18 du projet de
loi
s'insère dans la section I (rapports entre les membres de
l'exploitation familiale) du Chapitre Premier (L'exploitation familiale
à responsabilité personnelle) du Titre II (Les différentes
formes juridiques de l'exploitation agricole) du Livre III relatif
à l'exploitation agricole.
Le texte proposé pour cet article L.321-5 est constitué de
quatre alinéas :
Le premier alinéa offre la possibilité au conjoint du chef
d'exploitation ou d'entreprise agricole non constituée sous la forme
d'une société ou d'une co-exploitation entre les conjoints
d'exercer son activité professionnelle en qualité de
" collaborateur d'exploitation agricole ".
Le deuxième alinéa prévoit, sous réserve des
dispositions de l'article L.321-1 relatif à la co-exploitation, que
ce nouveau statut peut être obtenu aussi par le conjoint de
l'associé d'une exploitation agricole constituée sous la forme
d'une société. Il est cependant nécessaire que ce conjoint
de l'associé ne soit pas lui-même associé de cette
société pour pouvoir en bénéficier.
Le troisième alinéa précise les conditions que le conjoint
doit remplir pour opter pour le statut de conjoint collaborateur :
- le bénéfice de ce statut doit être demandé
par le conjoint en accord avec le chef d'exploitation ;
- l'entreprise agricole sur laquelle le conjoint exerce son
activité doit atteindre au minimum 80 % de la SMI,
conformément aux dispositions de l'article 1003-7-1 du code rural.
Le quatrième et dernier alinéa prévoit, dans le cas
où le conjoint opte pour ce nouveau statut, qu'il doit cotiser pour la
retraite proportionnelle et bénéficier du salaire
différé. En outre, il bénéficie, au titre du
deuxième alinéa de l'article L.321-1 du code rural, du
mandat pour accomplir des actes d'administration.
Votre rapporteur se félicite de la mise en place d'un tel statut
.
Actuellement, s'ils n'ont pas opté pour le statut de co-exploitant ou
celui d'associé d'une exploitation sous forme sociétaire, les
conjoints d'agriculteurs sont présumés participer aux travaux de
l'exploitation familiale. Ce statut de droit commun est applicable par
défaut aux épouses d'agriculteurs, dès lors qu'elles
n'exercent pas une autre activité professionnelle et qu'elles n'ont pas
opté expressément pour un autre statut.
Votre rapporteur souligne que le 16 avril 1996, le ministre de
l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation avait
présenté un rapport
30(
*
)
devant le Sénat afin
d'introduire un débat sur le " statut des conjoints d'exploitants
et des autres membres de la famille associés aux travaux
d'exploitation " conformément à l'article 46 de la loi
de modernisation de l'agriculture de 1995.
Rappelons pour mémoire que sur
601.200 conjoints
(SCESS-1993),
487.700
sont des femmes dont 60 % d'entre elles
déclarent travailler sur l'exploitation. Néanmoins 80 % des
conjoints travaillent à temps partiel sur les exploitations.
Votre rapporteur indique que la situation actuelle des conjoints se
caractérise par des statuts juridiques, économiques et sociaux
assez différents.
- Les conjoints sont pour leur majorité régis par le
statut de conjoint participant aux travaux
qui résulte d'une
présomption de travail sur l'exploitation dès lors que le
conjoint ne relève pas d'un autre statut agricole ou d'un autre secteur
d'activité.
Actuellement, le conjoint participant aux travaux a une
reconnaissance
sociale limitée
: ayant droit du chef d'exploitation en assurance
maladie, il peut bénéficier d'une allocation de remplacement en
cas de maternité. Il peut prétendre à une retraite
forfaitaire moyennant une cotisation de 3 % versée par le chef
d'exploitation sur son revenu professionnel. Le montant de cette retraite est
de 17.336 francs par an.
Au regard des aides économiques
, sa participation aux travaux est
partiellement reconnue par une majoration de la DJA et des possibilités
supplémentaires de prêts bonifiés de modernisation.
- Les autres conjoints sont soit co-exploitants, soit associés
en société.
Sur le plan social,
au sein de ces deux statuts les droits sont comparables
et sont ceux des chefs d'exploitation. Ils cotisent en maladie et en vieillesse
individuellement en s'assurant les mêmes droits à la retraite
forfaitaire et à la retraite proportionnelle.
Au regard des aides économiques et notamment de l'accès aux
prêts ou aux aides à l'installation, le conjoint co-exploitant se
trouve dans la situation du conjoint participant aux travaux tandis que le
conjoint associé bénéficie individuellement des aides.
Ces situations, parfois délicates, nécessitent des
réponses que l'article 18 du projet de loi est en mesure d'apporter.
Sur le plan juridique
: les droits du conjoint en cas de
décès, de séparation ou de divorce résultent de
constructions jurisprudentielles complexes qui ne constituent pas une
réponse stable.
Sur le plan social :
le statut de conjoint participant aux travaux
ne correspond plus aux aspirations des agriculteurs d'aujourd'hui, qui
préfèrent un statut positif et optionnel à un statut par
défaut.
L'objectif de la réforme n'est pas seulement de créer au
profit de ces conjoints un nouveau statut
leur garantissant des droits
à retraite améliorés, mais aussi de
passer d'un
" statut résiduel " à un statut
délibérément choisi
lorsque ces conjoints n'ont pas
souhaité devenir co-exploitant ou associé de
société.
Votre rapporteur s'interroge
néanmoins sur le fait de savoir si
le conjoint, lorsqu'il n'opte pas pour ce statut, dispose encore du
bénéfice du mandat pour accomplir des actes d'administration.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 18 bis -
(Article 16 de la loi
n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche
maritime et les cultures marines) -
Statut du conjoint du
copropriétaire embarqué et du conjoint du chef d'exploitation de
cultures marines
Cet
article vise à étendre au domaine de la pêche et des
cultures marines le bénéfice de l'article 18 du projet de
loi d'orientation agricole.
Le I de l'article 16 de la loi n° 97-1051 du
18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les
cultures marines octroie une pension versée par la caisse de retraites
des marins au conjoint du patron propriétaire embarqué ou du chef
d'exploitation ou d'entreprise de cultures marines relevant du régime
spécial de sécurité sociale des marins.
L'article 18 bis adopté par l'Assemblée nationale a
deux objets :
- d'une part, il tend à préciser que le statut du conjoint
de patron pêcheur, instauré par le I de la loi
n° 97-1051, s'applique dans les mêmes conditions au conjoint du
copropriétaire embarqué afin d'éviter une
interprétation restrictive, contraire à l'esprit initial de la
loi ;
- d'autre part, il vise à tirer les conséquences du
dispositif institué par l'article 18 du projet de loi d'orientation
agricole. En effet, les mesures prévues pour les conjoints des chefs
d'exploitation agricole dans ce projet de loi (droits d'assurance vieillesse et
créance sur salaire différé) vont s'appliquer aux
conjoints des chefs d'exploitation de cultures marines lorsque ces derniers
relèvent du régime agricole. C'est notamment le cas des
conchyliculteurs, qui relèvent soit de l'ENIM, soit de la MSA. Il
convient donc de préciser que le statut du conjoint du chef
d'exploitation s'applique également au conjoint de l'associé
d'une exploitation de cultures marines lorsque celui-ci relève du
régime spécial des marins, et non du régime agricole.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 19 -
(Article 1122-1 du code
rural) -
Suppression progressive de la qualité de conjoint
participant aux travaux
Cet
article modifie l'article 1122-1 du code rural relatif au droit à
la retraite forfaitaire des conjoints présumés participant aux
travaux de l'exploitation.
En raison de la réforme opérée par l'article 18 du
projet de loi, des modifications s'imposent à l'article 1122-1 du
code rural.
Ces modifications font l'objet de deux paragraphes dans l'article 18 du
projet de loi.
Le paragraphe 1° donne une nouvelle rédaction de la première
phrase du premier alinéa de l'article 1122-1 en indiquant que le
conjoint du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole qui a le statut de
conjoint participant aux travaux peut bénéficier d'une pension de
retraite forfaitaire, sous réserve des dispositions du dernier
alinéa de l'article 1122-1 introduit par le paragraphe II de
l'article 46 du projet de loi.
Ce premier paragraphe
permet
donc de maintenir le dispositif de la retraite forfaitaire pour les
conjoints participant aux travaux
.
Le paragraphe 2° permet d'envisager plusieurs situations en
fonction du choix des conjoints, à compter du premier jour du mois
suivant la publication du décret prévu à
l'article L.321-5
:
-
si le conjoint souhaite garder le statut actuel du conjoint
participant aux travaux
, les dispositions de l'article 1122-1 lui
seront appliquées ainsi qu'aux membres de sa famille. Il pourra donc
continuer à ne cotiser qu'au régime de retraite forfaitaire ;
-
si le conjoint opte pour le nouveau statut
de
" collaborateur d'exploitation ", c'est le dispositif de
l'article 1122-1-1 mis en place par l'article 20 du projet de loi qui
sera mis en oeuvre.
Le paragraphe procède donc à la suppression du principe de
présomption
du statut de conjoint participant aux travaux. En effet,
le statut, à compter de l'entrée en vigueur de la loi sera
probablement remplacé par celui de collaborateur d'exploitation,
devenant ainsi un statut en voie d'extinction sans nouveaux entrants.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 20 -
La retraite proportionnelle des
conjoints collaborateurs
Cet
article tend à insérer dans le code rural un nouvel
article 1122-1-1 relatif à la retraite des conjoints
" collaborateurs d'exploitation ou d'entreprise ".
Le texte proposé pour l'article 1122-1-1 proposé par
l'article 20 du projet de loi est constitué de deux paragraphes.
Le premier paragraphe comporte cinq alinéas.
Il est tout d'abord précisé que le conjoint-collaborateur a droit
à une pension de retraite (premier alinéa) comprenant :
- une pension de retraite forfaitaire, et ce dans les conditions
prévues au 1er de l'article 1121 ;
- une pension de retraite proportionnelle, dans les conditions
prévues soit à l'article 1121-2°, soit à
l'article 1142-5-2° relatif au versement des pensions de retraite en
outre-mer.
Le quatrième alinéa de l'article 1121-1-1 prévoit, en
outre, qu'au cours des deux prochaines années, le conjoint collaborateur
peut racheter des points pour les années où il cotisait pour la
retraite forfaitaire.
Le cinquième et dernier alinéa du paragraphe I indique qu'au
décès du conjoint collaborateur, le chef d'exploitation survivant
peut bénéficier d'une pension de réversion cumulable avec
sa propre pension.
Le paragraphe II du nouvel article 1121-1-1 permet aux chefs d'exploitation ou
d'entreprise agricole qui ont eu pendant un certain temps le statut de conjoint
collaborateur d'entreprise de racheter des points de retraite proportionnelle.
Le nombre de ces personnes durant la période 1998-2003 est
évalué à 48.500 personnes.
Votre
rapporteur approuve
un tel dispositif. Les conjoints qui opteront
pour ce nouveau statut acquerront dorénavant des droits, non plus
seulement à la retraite forfaitaire mais également à la
retraite proportionnelle, à concurrence de 16 points par an selon les
informations fournies à votre rapporteur. Au terme d'une carrière
pleine de 37,5 années accomplies dans ces conditions, les
intéressés seront assurés de percevoir une pension de
retraite globale, retraite forfaitaire et retraite proportionnelle
cumulées de 29.570 francs (valeurs 1998), soit une
amélioration de l'ordre de 70 % par rapport au statut actuel.
Toutefois, les effets de cette réforme ne se feront sentir que
progressivement
: dans les prochaines années un nombre important
d'assurés partiront à la retraite avec des pensions
minorées du fait qu'avant de parvenir au statut de chef d'exploitation
ou à celui de conjoint collaborateur, ils ont été
considérés plus ou moins longtemps comme conjoints participants
aux travaux et qu'ils n'ont pu se constituer, pendant cette période, des
droits à la retraite proportionnelle.
Aussi,
votre rapporteur se félicite
qu'une possibilité de
rachat de points de retraite proportionnelle soit proposée aux conjoints
qui, ayant eu le statut de conjoint participant aux travaux, opteront pour le
statut de conjoint collaborateur ou accéderont à celui de chef
d'exploitation.
La mesure ne devrait entraîner aucun coût budgétaire
durant la phase 1998-2003
. Elle pourrait même se traduire
temporairement par des recettes supplémentaires résultant des
rachats de points à taux avantageux.
Au-delà de 2003
, compte tenu de la démographie et des
conditions réglementaires prévus pour le rachat, les effectifs
des conjoints susceptibles d'être concernées par la mesure se
réduiront par rapport à la période antérieure.
Les dépenses annuelles supplémentaires de retraites induites
par le rachat concerneront
:
- les conjoints actuellement âgés de moins de 55 ans,
qui auront choisi de devenir conjoints collaborateurs (ou co-exploitants ou
associés d'exploitation) et auront racheté des points pour tout
ou partie de la période considérée et qui prendront leur
retraite, soit 1.500 personnes pour chaque classe d'âge à la
retraite ;
- les conjoints également âgés de moins de 55 ans
aujourd'hui qui seront devenus chefs d'exploitation et auront racheté
des points pour tout ou partie de la même période et qui partiront
à la retraite, soit environ 5.000 personnes arrivant chaque
année à l'âge de la retraite.
Les dépenses supplémentaires de retraite induites par le rachat
de points à un coût favorable de 117 francs
s'élèvent, pour chaque classe d'âge, à
130 millions de francs.
La mesure ne devrait entraîner aucun coût pour le BAPSA jusqu'en
2001. Ensuite, le coût augmente progressivement et sera de toute
façon limité.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 21 -
(Article 1123 du code rural) -
Paiement par le chef d'entreprise de la cotisation d'assurance
vieillesse du conjoint
collaborateur
Cet
article complète l'article 1123 du code rural en précisant
qu'il appartient au chef d'exploitation ou d'entreprise de payer la cotisation
de retraite du collaborateur d'exploitation ou d'entreprise.
L'article 21 complète le b) de l'article 1123 du code rural en
indiquant que le chef d'exploitation ou d'entreprise, qui s'acquitte
déjà de la cotisation due pour la couverture des dépenses
de prestations de l'assurance-vieillesse agricole pour les aides familiaux,
doit payer celle du conjoint collaborateur d'exploitation ou d'entreprise.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 22 -
(Article 1121-5 du code rural) -
Revalorisation des
retraites
Cet
article insère dans le code rural un article 1121-5 attribuant aux
conjoints dont la retraite a pris effet le 31 décembre 1997
une attribution gratuite de points de retraite proportionnelle.
L'article 22 du projet de loi crée un article 1121-5
dans le code rural. Il est composé de trois alinéas.
Le premier alinéa prévoit le versement d'une attribution
gratuite de points de retraite proportionnelle aux personnes dont la retraite a
pris effet après le 31 décembre 1997.
Plusieurs conditions doivent être néanmoins réunies pour
bénéficier de cette attribution :
- le nombre de points acquis à titre personnel par
l'intéressé pour sa retraite proportionnelle doit être
inférieur à un niveau fixé par décret ;
- le bénéficiaire doit pouvoir justifier d'une durée
d'assurance fixée par décret accomplie dans le régime
d'assurance vieillesse des personnes non salariées des professions
agricoles ;
- les personnes concernées ne doivent pas être titulaire d'un
des avantages personnels de vieillesse et d'invalidité mentionnés
au deuxième alinéa de l'article 1121-1 à
l'article 1122 (réversion et avantages de vieillesse) ou au
troisième alinéa de l'article 1122-1 et au cinquième
alinéa du I de l'article 1122-1-1.
Le deuxième alinéa fixe les modalités de calcul du nombre
de points attribué, afin d'assurer les intéressés d'un
niveau minimum de pension de retraite professionnelle.
Le troisième et dernier alinéa prévoit la majoration de
ce niveau minimum en faveur :
- des conjoints dont la retraite a pris effet après le
31 décembre 1998 et qui ont opté pour le statut de
conjoint collaborateur,
- des aides familiaux,
- et le cas échéant, des chefs d'exploitation ou
d'entreprise.
Il est ensuite fait état des modalités de calcul du nombre de
points supplémentaires gratuits attribué aux
intéressés.
En outre, il est précisé que les chefs d'exploitation ou
d'entreprise agricoles sont considérés comme aides familiaux pour
l'application des dispositions de cet alinéa dès lors qu'ils ont
exercé le métier d'aide familiale pendant une durée
définie par décret. Il s'agit par d'adapter aux conjoints, aides
familiaux et chefs d'exploitation, visés à l'article 22 de
la loi d'orientation agricole, la nouvelle revalorisation des retraites
forfaitaires prévue dans le cadre de la loi de finances pour 1999, de
façon à prévenir toute distorsion de traitement au
détriment des agriculteurs.
Dans sa rédaction actuelle, l'article 22 permet en effet
d'étendre aux aides familiaux, conjoints et chefs d'exploitation
à carrière mixte, partis en retraite après le
31 décembre 1997, le bénéfice des
revalorisations de retraite jusqu'alors réservées aux
retraités d'avant 1998.
En cas de carrière complète en agriculture, ces nouveaux
pensionnés auront donc droit à une majoration exprimée en
points de retraite proportionnelle, égale à 6.600 francs par
an. Ce montant représente l'équivalent de ce qui est
accordé aux anciens retraités au titre des lois de finances pour
1997, mesure dite des 1.500 francs, puis pour 1998, mesure dite des
5.100 francs.
Dès lors que le projet de loi de finances pour 1999 prévoit pour
les anciens retraités à compter du 1er janvier 1999 une
revalorisation dont le montant variera selon que l'intéressé
avait le statut de conjoint, d'aide familiale ou de chef d'exploitation, il a
paru nécessaire, par souci d'équité, d'introduire, dans la
présente loi, une disposition qui permette d'appliquer aux retraites
liquidées après 1997 cette revalorisation.
Lorsque le bénéficiaire est un conjoint, les conditions sont
adaptées aux spécificités du statut du conjoint
collaborateur d'exploitation ou d'entreprise.
Cette mesure s'appliquera à 31.500 actifs familiaux en 1999.
La question des retraites agricoles est fort complexe
Le nombre des non-salariés agricoles retraités
s'élève à environ 2.100.000 personnes. Ils
représentent 16 % de l'ensemble des retraités, mais ne
perçoivent que 4,9 % de l'ensemble des pensions versées
annuellement. Seuls 2 % des exploitants perçoivent une retraite
agricole supérieure à 75 % du SMIC. Par ailleurs, 41 %
des 885.000 retraités agricoles chefs d'exploitation sont des
polypensionnés qui ne perçoivent en moyenne que 29 % de leur
retraite de la MSA, 30 % provenant du régime général
et 41 % d'autres régimes. Ces chiffres confirment la faiblesse des
retraites perçues par les retraités agricoles.
Alors que peu d'améliorations avaient été apportées
jusqu'en 1993, des mesures significatives ont été prises depuis :
d'abord, le dispositif de revalorisation prévu par la loi du
18 janvier 1994, a concerné les chefs d'exploitation qui ont
été auparavant aides familiaux ; puis, la loi de
modernisation de l'agriculture du 1er février 1995, a rendu
possible, à compter du 1er janvier 1995, le cumul entre les
droits propres à une pension de retraite et la pension de
réversion dont peut bénéficier le conjoint survivant d'un
agriculteur ; de plus, cette loi a accordé un relèvement
forfaitaire de 6.000 francs par an pour les personnes veuves avant
1995 ; le dispositif de la loi de finances pour 1997, a concerné,
d'une part, les chefs d'exploitation, d'autre part, les conjoints et les aides
familiaux ;
En 1998, le Gouvernement a engagé un plan pluriannuel de revalorisation
des petites retraites agricoles qui s'est traduit par l'attribution de
5.100 francs supplémentaires de retraite forfaitaire aux aides
familiaux, aux conjoints et à ceux d'entre eux devenus chefs
d'exploitation pendant une courte période.
La loi de finances pour 1999 comporte une mesure de revalorisation de
1,6 milliard de francs en année pleine. Elle permettra de porter
à 3.000 francs par mois les pensions des 218.000 chefs
d'exploitation qui ont eu une carrière complète, à
2.800 francs par mois celles de 174.000 veuves, à
2.500 francs par mois celles des aides familiaux et à
2.200 francs par mois celles des conjointes.
Ces mesures ont amélioré significativement le niveau de certaines
pensions. Cependant, le niveau actuel des pensions de retraités
agricoles met en évidence l'effort important qu'il reste à
accomplir pour assurer à ces derniers un niveau de retraite comparable
à celui des autres catégories sociales.
Afin de porter les pensions forfaitaires au minimum vieillesse, le coût
net de la revalorisation sera d'environ 4 milliards de francs, dont
1,6 milliard programmé dans le budget pour 1999. Au rythme actuel,
il faudra donc entre deux et trois ans pour atteindre l'objectif.
Pour atteindre 75 % du SMIC net, soit 3.900 francs, il faudra
4 milliards de francs supplémentaires.
Votre rapporteur approuve pleinement ce dispositif qui permet aux conjoints qui
prendront leur retraite à compter du 1er janvier 1998 de
bénéficier d'une majoration de leur retraite proportionnelle
jusqu'à ce qu'ils aient pu, notamment par le rachat d'années
antérieures, se constituer des droits suffisants.
Les retraités agricoles ont droit à la reconnaissance sociale.
Ils ont beaucoup oeuvré pour amener notre agriculture à l'une des
toutes premières places au niveau mondial. En outre, ils ont souvent
exercé des travaux pénibles, tout en supportant des durées
de travail hebdomadaire très importantes, sans congés ni jours de
repos, pour la plupart d'entre eux. Ils ont travaillé souvent beaucoup
plus que les trente-sept annuités et demie exigées par le
régime de la fonction publique et les quarante annuités
exigées par le régime de droit commun.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 23 -
(Article 1106-3-1 du code rural) -
Prise en charge des frais de remplacement en cas de
maternité
Cet
article modifie la première phrase du premier alinéa de
l'article 1106-3-1 du code rural permettant la prise en charge totale des
frais de remplacement en cas de maternité.
L'article 1106-3-1 prévoit
actuellement que l'assurance
maternité prend en charge la couverture partielle des frais
exposés par les personnes du sexe féminin pour assurer leur
remplacement dans les travaux de l'exploitation agricole.
Votre rapporteur approuve la réforme proposée par
l'article 23 du projet de loi qui vise à prendre en charge la
totalité de ces frais.
Rappelons pour mémoire que le régime d'assurance maladie,
maternité et invalidité applicable aux exploitants agricoles a
été mis en place par la loi n° 61-89 du 25 janvier
1961, complétée par les décrets n°61-294 et 61-295 du
31 mars 1961.
Avant l'entrée en vigueur de ces dispositions, de nombreux agriculteurs,
par manque d'information ou de moyens financiers, étaient privés
de protection. Désormais, obligation est faite à tous les
non-salariés de se prémunir contre les risques auxquels ils sont
exposés.
Il convient de préciser qu'une femme concernée sur trois
seulement recourt à une possibilité de remplacement sur
l'exploitation à l'occasion d'une maternité, ce qui pose un
véritable problème de santé publique.
La garantie est offerte, indistinctement par les caisses de mutualité
sociale agricole ou par tout autre organisme d'assurance habilité, aux
chefs d'exploitation mais aussi aux membres de leur famille (conjoint,
enfants), aux associés d'un groupement et aux titulaires d'un avantage
de vieillesse, d'une indemnité de départ ou d'une pension
d'invalidité.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 24 -
(Article 1003-12 du code rural) -
Cotisations des nouveaux
salariés
Cet
article modifie l'article 1003-12 du code rural relatif à la
détermination de l'assiette des cotisations dues au régime de
protection sociale des personnes non salariées des professions agricoles.
1.
L'article 24 est constitué de trois paragraphes
(1°, 2° et 3°).
Le 1° propose une nouvelle rédaction du paragraphe III de
l'article 1003-12 du code précité.
Actuellement, l'assiette des cotisations est déterminée
forfaitairement par décret, soit lorsque la durée
d'assujettissement ne permet pas de calculer la moyenne des revenus
professionnels se rapportant aux trois années de
référence, soit
lorsque les intéressés,
ayant la qualité de gérants ou d'associés de
sociétés, ne sont pas soumis à l'impôt sur le revenu
dans l'une des catégories mentionnées au paragraphe I du
présent article.
Les modifications introduits par le 1
°
de l'article 24 du
projet de loi sont les suivantes :
le mécanisme de l'assiette forfaitaire définitive est
supprimé pour les nouveaux installés (premier alinéa du
III).
En effet, l'assiette forfaitaire des cotisations sociales constitue
jusqu'à présent une assiette définitive qui s'applique
durant la ou les premières années d'activité et se
justifie du fait de l'absence de revenus professionnels antérieurs.
C'est cette assiette que le projet de loi entend rendre provisoire, en lui
substituant dès qu'ils seront connus, les revenus professionnels
correspondant aux premières années.
Il est en outre prévu que les conjoints, ayant participé
aux travaux avant de s'installer en qualité de chef d'exploitation avec
leur époux, voient leurs cotisations assises sur la part correspondant
à leur participation aux bénéfices dans les revenus du
foyer fiscal, et non sur une assiette forfaitaire (deuxième
alinéa du III). Ainsi, dès la première année, le
revenu dégagé antérieurement par l'exploitation est
partagé entre les époux pour le calcul des cotisations.
Enfin, pour le conjoint reprenant l'exploitation, l'assiette des
cotisations est constituée par les revenus dégagés par le
cédant (troisième alinéa du III). Cette disposition
concerne donc le transfert entre époux. L'ensemble du revenu agricole du
foyer fiscal sert donc de base pour le calcul de la cotisation du nouvel
exploitant.
Le quatrième alinéa proposé pour le paragraphe III de
l'article 1003-12 précise que les dispositions relatives aux
conjoints devenant co-exploitants et au transfert entre époux ne sont
applicables que si la consistance de l'exploitation demeure identique.
Le 2° est une disposition de coordination.
Le 3° crée un nouveau paragraphe II au sein de
l'article 1003-12 du code précité qui prévoit que, si
deux époux sont en société, mais qu'un seul se
déclare chef d'exploitation, il cotisera sur la totalité du
revenu agricole du foyer fiscal.
2.
Cette réforme présente un grand nombre
d'avantages
:
- en ce qui concerne les exploitants, la mise en place d'une assiette
forfaitaire provisoire de cotisations sociales permet d'assurer que les
cotisations sociales appelées aux exploitants dès le début
d'activité seront représentatives des revenus réellement
dégagés par l'activité.
En effet, au lieu de l'application d'une assiette forfaitaire de cotisations
qui peut, dans certains cas, mettre à la charge des exploitants des
sommes élevées au regard des revenus dégagés, les
exploitants nouveaux installés acquitteront des cotisations strictement
établies en fonction de leurs revenus réels.
Par ailleurs, cette réforme devrait faciliter la gestion
prévisionnelle des exploitations et permettre aux exploitants de mieux
anticiper le montant de leurs charges sociales personnelles.
- D'un point de vue financier, la disposition relative au transfert entre
époux devrait permettre d'écarter le risque
" d'évasion d'assiette " à laquelle on peut assister
dans certains cas, en particulier lorsque le chef d'exploitation a
réalisé des revenus importants au cours des dernières
années. En effet, le conjoint qui reprend l'exploitation, paie ses
cotisations sur une assiette forfaitaire en sa qualité de nouvel
installé et les revenus élevés du cédant
échappent ainsi à toute cotisation.
Cette réforme devrait donc une incidence financière
faible
, contribuant plutôt à mettre fin à des
situations mal comprises par les intéressés et à avoir un
effet de moralisation sur le prélèvement.
Cette réforme substitue à une législation uniforme
(l'assiette forfaitaire définitive des cotisations sociales pour tous
les nouveaux installés),
deux réglementations distinctes
:
une assiette forfaitaire provisoire, et une assiette spécifique en cas
d'installation d'un conjoint en qualité de chef d'exploitation ou de
transfert de la qualité de chef d'exploitation.
En conséquence, votre rapporteur considère que cette
réforme est mieux adaptée aux différentes situations des
exploitants qui s'installent.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 25 -
Institution d'un salaire
différé au profit du conjoint survivant du chef
d'exploitation
Cet
article d'insère dans le code rural un article L.321-21-1
permettant au conjoint survivant de bénéficier d'une
créance de salaire différé
Le mécanisme proposé par l'article 25
du projet de
loi pour l'article L.321-21-1 du code précité
tend
à étendre la créance du salaire différé au
conjoint survivant du chef d'exploitation agricole ou de l'associé
exploitant d'une société, qui a participé directement et
gratuitement à l'activité de l'entreprise pendant au moins
dix ans
.
Il est prévu que ce droit de créance est d'un "
montant
égal à trois fois le salaire minimum interprofessionnel de
croissance annuel en vigueur au jour du décès dans la limite de
25 % de l'actif successoral
". Il est important de souligner que
le montant des droits propres du conjoint survivant dans les opérations
de partage successoral est diminué de celui de cette créance.
Actuellement, seul le descendant
qui est resté dans
l'exploitation avec ses parents et a participé à sa mise en
valeur sans aucune contrepartie (sinon les avantages inhérents à
la communauté de vie), a
droit, au décès de
l'exploitant, à une rémunération
dite " salaire
différé ". Ce salaire s'ajoute à ses droit
successoraux.
Sur le fondement de ce droit au salaire différé du descendant,
leurs conjoints peuvent demander à bénéficier d'une
créance de salaire. Votre rapporteur insiste toutefois sur le fait que
le bénéfice de cette créance au profit du conjoint du
descendant est lié au droit du descendant.
Notons que la loi du 4 juillet 1980 d'orientation agricole a
opéré un toilettage du décret -loi du
29 juillet 1939 relatif au contrat de travail à salaire
différé. Elle a substitué aux anciens
éléments de calcul (salaire du valet de ferme fixé chaque
année par arrêté préfectoral), la
référence au SMIC beaucoup plus favorable soit 2/3 de la somme
correspondant à 2080 fois le SMIC pour chacune des années de
participation dans la limite de 10 ans.
Le salaire différé est institué en faveur des descendants
de l'exploitant : fils, filles, petits-fils, petites-filles. Peu importe la
nature de la filiation.
Les droits du descendant sont donc réglés comme s'il avait
passé un contrat de travail avec ses parents lui assurant le paiement
à terme des services rendus, d'où l'expression " contrat de
travail à salaire différé ". Mais ces termes ne
doivent pas faire illusion. Aucun accord ne lie les parties qui sont en
relation de travail. Le descendant qui réunit objectivement certaines
conditions, bénéficie d'un droit légal à
rémunération. Ce droit a un caractère d'ordre public et
constitue un bien propre.
Cette mesure est d'abord motivée par un souci d'équité. La
créance de salaire différé permet, en premier lieu, de
rétablir un certain équilibre entre l'enfant qui a fait
prospérer l'exploitation familiale sans tirer un revenu de son travail
et les autres enfants. En second lieu, elle facilite le règlement de la
soulte due aux copartageants en cas d'attribution préférentielle
de la propriété familiale à l'héritier exploitant.
Le texte proposé crée donc une troisième
catégorie de personnes susceptibles de bénéficier d'une
créance de salaire
.
Le conjoint survivant
,
peut bénéficier de cette
créance si deux conditions cumulatives sont réunies
:
-
il doit avoir participé à l'exploitation agricole
:
cette participation, sans être exclusive de toute autre activité,
doit être cependant effective et non occasionnelle ; de plus, cette
participation doit avoir duré au moins dix ans. Cette condition peut
poser de délicats problèmes de preuve même si cette
participation peut être prouvée par tous moyens.
-
Le conjoint ne doit pas avoir été associé
aux résultats de l'exploitation et
ne doit pas avoir reçu de
salaire en argent
(article L.321-13 du code rural). Ainsi, dans
l'hypothèse où l'existence d'une société de fait
est établie, il ne peut prétendre au salaire
différé.
Le régime de cette créance en faveur du conjoint survivant
reste globalement moins favorable par rapport à celui du descendant, et
ce pour trois raisons :
- tout d'abord, son montant est une somme forfaitaire (trois fois le SMIC
annuel) ;
- ensuite, cette somme forfaitaire est plafonnée dans la limite de
25 % de l'actif successoral ;
- enfin, cette créance vient en diminution du montant des droits
propres que le conjoint peut recevoir dans les opérations de partage
successoral.
Sous réserve d'une expertise plus approfondie, votre rapporteur
estime que ce dispositif pourrait être étendu au conjoint
divorcé.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 26 -
(Articles 2101 et 2104 du code
rural) -
Coordination
Cet
article propose de compléter les articles 2101 et 2104 du code
civil en raison de la création d'une créance de salaire
différé au profit du conjoint survivant.
L'article 26 du projet de loi étendant le bénéfice de
la créance de salaire différé au conjoint survivant, il
est nécessaire de modifier les articles du code civil s'y rapportant.
Cette créance constituant une créance privilégiée
sur la généralité des immeubles au sens du code civil, les
articles 2101 et 2104 sont complétés en conséquence.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
CHAPITRE IV -
De l'emploi
salarié
Ce chapitre regroupe six articles. Outre la création d'un titre emploi simplifié agricole, ce chapitre aborde des dispositions ayant trait au groupement d'employeurs. Il est en outre crée un comité d'oeuvres sociales et culturelles.
Article 27 -
(Article 1000-6 du code rural) -
Création du titre emploi simplifié
agricole
Cet
article tend à créer un chapitre IV intitulé " Titre
emploi simplifié agricole ".
Cet article crée un article 1000-6
constituant à lui
seul un chapitre IV " Titre emploi simplifié agricole dans le titre
I " (régime du travail) du livre VII (dispositions sociales) du
code rural. Cet article est composé de trois paragraphes.
Le paragraphe I crée l'article 1000-6 composé de cinq
alinéas.
L'employeur, lors de l'embauche d'un salarié par contrat à
durée déterminée,
remplit les dix formalités
jusqu'à présent nécessaires à l'embauche (premier
et deuxième alinéas), en remettant au salarié et à
la caisse de MSA les parties qui leur sont respectivement destinées du
document unique appelé " titre emploi simplifié
agricole ".
Il est prévu, selon le troisième alinéa, que ce document
est délivré par les caisses de MSA à la demande des
employeurs qui font appel, au moyen de contrat à durée
déterminée, à des salariés relevant de
l'article 1144-1° (salariés occupés dans les
exploitations de culture et d'élevage, les exploitations de dressage,
d'entraînement, les haras ainsi que dans tous les établissements
de transformation et de commercialisation des produits agricoles ou dans les
structures touristiques), 1144-2° (ouvriers et employés
occupés dans les établissements de conchyliculture et de
pisciculture), 1144-3° (ouvriers et employés occupés
à des travaux forestiers et salariés des entreprise de travaux
forestiers) et 1144-4° (salariés des artisans ruraux). Ce document
peut être aussi demandé par les CUMA et par les
coopératives agricoles employant moins de cinq salariés
permanents.
Les quatrième et cinquième alinéas permettent, d'une part,
de ne pas mentionner le calcul des cotisations patronales sur ce document et,
d'autre part, de rémunérer les salariés à l'issue
de chaque campagne saisonnière et au moins une fois par mois.
Le paragraphe II précise qu'un décret en Conseil d'Etat
fixe les modalités d'application du présent article.
Le paragraphe III prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat
fixe les modalités d'application du titre emploi simplifié
agricole dans les DOM.
En agriculture, un grand nombre de salariés sont embauchés pour
des emplois de courte durée. Outre une certaine précarité
du travail, ces embauches provoquent la répétition de
formalités lourdes pour les employeurs. Ainsi, en 1994,
sur
1.323.302 salariés
qui ont exercé une activité
dans le secteur agricole,
58,4 % ont travaillé moins de
120 jours et 33,7 % moins de 20 jours par an
(Observatoire
économique et social de la MSA - Observatoire du salariat). Par
ailleurs, selon une étude menée par la MSA en 1995, la
durée moyenne des travailleurs occasionnels était de
8,8 jours en viticulture, 9,9 jours pour la culture et
l'élevage et de 17,5 jours pour les cultures
spécialisées.
Une expérience pilote sur l'utilisation d'un chèque
emploi-saisonnier (à l'instar du chèque emploi-services pour les
particuliers) a été menée à l'automne 1995 en
Alsace pendant les vendanges. Ce dispositif de simplification a
été ouvert sur option à tous les employeurs dans tous les
départements, à titre expérimental, sur décision du
préfet.
Ce document se présente sous la forme d'un carnet composé de cinq
volets. Il permet d'effectuer plusieurs formalités liées à
l'embauche comme :
- la déclaration préalable d'embauche ;
- l'inscription sur le registre unique du personnel ;
- le contrat de travail ;
- la demande éventuelle d'une réduction des cotisations
sociales patronales pour l'emploi d'un travailleur occasionnel ou d'un
demandeur d'emploi ;
- le signalement de l'embauche aux services de la médecine du
travail ;
- l'immatriculation éventuelle du travailleur salarié.
Quatre formalités à l'issue de la relation de travail :
- le bulletin de paie ;
- la tenue du livre de paie ;
- l'attestation destinée à l'Assedic ;
- la déclaration trimestrielle.
Ces documents tiennent lieu de registre unique du personnel, tous les documents
comportant un numéro de série préimprimé ; il sera
donc impératif de les utiliser dans l'ordre croissant de ces
numéros en fonction de l'ordre d'embauche des salariés.
L'article 27 propose donc de consacrer, par la voie législative, ce
dispositif que
votre rapporteur considère comme une réelle
avancée
et qui pourrait concerner 600.000 saisonniers.
Il se félicite de voir consacrée par la loi une disposition
expérimentée en 1995.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 27 bis
(Article L.127-10 du code
du travail) -
Limitation des déplacements des salariés
agricoles dans le cadre de travaux effectués par des groupements
d'employeurs
Cet
article vise à insérer dans le code du travail un
article L.127-10, prévoyant que, pour les groupements d'employeurs
faisant appel à des salariés agricoles, la zone
géographique d'exécution du contrat ne peut prévoir que
des déplacements limités.
Cet article prévoit que les groupements d'employeurs ne peuvent pas
imposer aux salariés des déplacements géographiques trop
importants.
Il appartient à un décret en Conseil d'Etat de fixer les
modalités d'application de cet article.
Votre rapporteur est tout à fait conscient des difficultés que
peuvent poser dans certains cas la multiplication des déplacements.
Néanmoins, il considère que, d'une part, cette disposition
constitue un excès de bureaucratie et que, d'autre part, il sera
quasiment impossible de définir un rayon d'action maximum sans prise en
compte des réalités locales et du type d'exploitation.
Votre rapporteur exprime ses plus vives réserves sur
l'intérêt de cet article.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 28 -
(Article 1000-7 du code rural) -
Création au niveau des départements de comités
d'oeuvres sociales et culturelles
L'article 28 crée dans le titre premier du
livre VII
du code rural un nouveau chapitre V comportant un article 1000-7 qui
prévoit la possibilité de constituer par voie conventionnelle des
comités d'activités sociales et culturelles au
bénéfice des salariés de la production agricole.
Le texte proposé pour cet article 1000-7 précise que ce
comité est créé en vertu d'une convention ou d'un accord
collectif de travail étendu sur le plan départemental,
régional ou national. Constitué au niveau du département,
il concerne :
- les salariés agricoles (salariés des exploitations de
culture et d'élevage, des établissements de conchyliculture et de
pisciculture, des entreprises de travaux forestiers et des entreprises de
travaux agricoles) et leur famille ;
- les entreprises ou les exploitations agricoles dont l'effectif est
inférieur à 50 salariés et qui dès lors ne
disposent pas de comité d'entreprise.
Ce comité, qui dispose de la personnalité morale et
détermine ses modalités de fonctionnement dans un
règlement intérieur, est composé en nombre égal de
représentants des organisations syndicales d'employeurs et de
salariés agricoles représentatives dans le champ d'application
des accords conclus.
Ces comités des activités sociales et culturelles s'apparentent
aux comités d'entreprises puisqu'ils exercent leurs attributions
(règles définies à l'article L.432-8 du code du
travail). En outre, les employeurs doivent verser aux comités des
contributions assises sur la masse salariale brute, destinées à
couvrir leur fonctionnement ainsi que les activités sociales et
culturelles elles-mêmes. Les règles existant pour les
activités sociales et culturelles des comités d'entreprise en
matière de prélèvements fiscaux et sociaux s'appliquent
aux contributions versées et aux avantages servis.
Chaque convention ou accord collectif à l'origine de la création
des comités doit mentionner :
- la composition des comités et aux modalités de
désignation des représentants ;
- les modalités d'exercice du mandat détenu par les
représentants des organisations de salariés ;
- le taux de contributions versées par chaque employeur et à
leurs modalités de recouvrement ;
- la destination des fonds recouvrés et à leurs
modalités d'utilisation.
Des comités d'activités sociales et culturelles ont
déjà été mis en place par voie d'accords collectifs
dans trois départements de la région Bretagne (Les Côtes
d'Armor, le Finistère et le Morbihan).
Votre rapporteur tient à souligner, tout d'abord, que ce
mécanisme soulève un certain nombre de difficultés :
- il induira des cotisations supplémentaires et donc de nouvelles
charges pour les agriculteurs, à un moment où tous s'accordent
sur l'importance de réduire les charges des entreprises ;
- il pourra provoquer à terme un renforcement de la bureaucratie au
niveau départemental afin de gérer cet organisme ;
- certains salariés, élus représentants, disposeront
de crédit d'heures pour assurer leurs
responsabilités : or, beaucoup d'exploitations agricoles ne
seront pas en mesure d'en supporter le poids financier.
Par ailleurs, l'innovation de l'article 28 crée une exception
-une de plus dans le domaine agricole- puisqu'il n'existe dans aucune autre
profession, pas même celles des artisans et des commerçants, dont
les contraintes et le nombre des salariés par entreprise sont
comparables à la profession d'agriculteur. Cette innovation risque de
coûter cher en emplois et en investissements.
Enfin, votre rapporteur tient à faire remarquer que les relations
entre employeurs et salariés agricoles sont globalement bonnes. En
outre, les commissions paritaires fonctionnent correctement.
Votre rapporteur exprime ainsi ses plus vives réserves sur
l'intérêt de cet article.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 -
(Article L.231-2-1 du code du travail)
-
Création au niveau des départements de commissions
paritaires d'hygiène, de sécurité et des conditions de
travail
Cet
article prévoit l'institution au niveau de chaque département de
commissions paritaires d'hygiène, de sécurité et des
conditions de travail en agriculture, complétant ainsi
l'article 231-2-1 du code de travail.
Cet article prévoit la création dans chaque département de
commissions paritaires d'hygiène, de sécurité et des
conditions de travail dans le domaine agricole et notamment dans les
exploitations agricoles qui, du fait de leur taille, sont dépourvues de
délégués du personnel et, a fortiori, de comités
d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail.
L'article 29 du projet de loi précise que chaque commission
comprend en nombre égal des représentants des organisations
d'employeurs et de salariés les plus représentatives au plan
national dans les branches professionnelles concernées ou encore des
organisations locales représentatives dans les départements
d'outre-mer nommés par le préfet. En outre, il est prévu
que les commissions sont présidées alternativement par
période d'un an par un représentant des salariés ou des
employeurs.
Le temps passé par les représentants des salariés aux
réunions des commissions est considéré et
rémunéré comme temps de travail. Les
intéressés bénéficient, par ailleurs, dans la
limite de quatre heures par mois, d'une autorisation d'absence
rémunérée pour exercer leurs fonctions. De la même
façon, les représentants des employeurs bénéficient
d'une indemnité forfaitaire représentative du temps passé.
Le fonds national de prévention prend en charge les frais de
déplacement des différents membres de la commission, les salaires
maintenus par les employeurs, les cotisations sociales afférentes et
enfin les indemnités représentatives du temps passé.
Enfin, les salariés désignés bénéficient de
la protection contre le licenciement prévue par l'article 236-11 du
code du travail.
Il est vrai que le secteur agricole est l'un de ceux où les risques
d'accidents du travail sont les plus grands même si on constate moins
d'accidents de travail depuis 20 ans.
Ainsi, depuis 1976, le taux de fréquence des accidents (nombre
d'accidents par million d'heures travaillées) chez les salariés
agricoles, qui s'est élevé à 37,5 en 1996, a
diminué de 13 % et celui des accidents mortels de 66 %.
Le nombre total d'accidents du travail avec arrêt a chuté de
27 %. Selon les secteurs d'activités, ces taux varient et demeurent
élevés chez les exploitants de bois (142,2), en sylviculture
(94,4), dans le traitement de la viande (89,8). Depuis 1990, les taux de
fréquence diminuent régulièrement dans les secteurs
traitement de la viande, coopératives céréalières
et dans les laiteries.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 bis -
(Articles L.932-1 et L. 932-2 du
code du travail) -
Accès au capital
temps-formation
Cet
article permet de mettre en oeuvre les articles L.932-1 et L.932-2 du code
du travail dans le domaine agricole.
Il convient de préciser, à titre liminaire, que
l'article L.932-1 du code du travail, issu de la loi n° 91-1405
du 31 décembre 1991 indique qu'un accord national
interprofessionnel étendu peut prévoir les conditions dans
lesquelles des actions de formation peuvent être réalisées
en partie hors du temps de travail. Il définit notamment la nature des
engagements souscrits par l'employeur avant l'entrée en formation du
salarié. Ces engagements font l'objet d'un accord conclu entre
l'employeur et le salarié. Ils portent sur les conditions dans
lesquelles le salarié accède en priorité, dans un
délai d'un an à l'issue de la formation, aux fonctions
disponibles correspondant à ses connaissances ainsi acquises et sur
l'attribution de la classification correspondant à l'emploi
occupé. Ces engagements portent également sur les
modalités de prise en compte des efforts accomplis par le salarié
à l'issue de la formation sanctionnée.
L'article L.932-2 du code précité est issu de la loi
n° 96-376 du 6 mai 1996. Il prévoit qu'
" un
accord national interprofessionnel complété par des conventions
de branches ou accords professionnels étendus détermine les
conditions dans lesquelles les salariés peuvent bénéficier
au cours de leur vie professionnelle d'un capital de temps de formation leur
permettant de suivre des actions de formation pendant leur temps de travail
dans le cadre du plan de formation de l'entreprise "
.
L'article 29 bis permet la conclusion d'accords en matière
d'investissement et de capital temps formation dans le secteur agricole.
Jusqu'à présent, ceux-ci étaient réservés au
MEDEF et à la CGPME.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 ter -
Création d'un
observatoire de l'emploi salarié en
agriculture
Cet
article vise à créer un observatoire de l'emploi salarié
en agriculture dans chaque département.
Seront présents au sein de cet organisme les organisations
représentatives des salariés, des professionnels et l'inspection
des lois sociales en agriculture (premier alinéa).
Le second alinéa de l'article précise les missions de cet
observatoire :
- suivre l'évolution des emplois salariés agricoles ;
- comparer les écarts entre emplois permanents et emplois
précaires,
- proposer des solutions pour renforcer les emplois permanents.
Par ailleurs, un bilan annuel sera établi auprès de
l'autorité administrative et rendu public.
Votre rapporteur a conscience de l'importance du nombre d'emplois
salariés permanents en agriculture, qui s'élève à
environ 150.000.
Néanmoins, il exprime ses plus vives réserves sur cet article, le
secteur agricole étant soumis à des conventions collectives,
départementales pour la plupart, qui protègent les
salariés de ce secteur. En outre, le commission nationale de l'emploi en
agricole effectue un travail considérable sur l'emploi salarié
agricole.
Il existe, par ailleurs, de multiples structures d'examen de l'emploi
salarié agricole au niveau tant local que régional ou national.
En ce qui concerne la connaissance de l'emploi, le ministère de
l'agriculture est attentif aux évolutions de l'emploi salarié et
la caisse centrale de la MJA a mis en place un observatoire économique
et social. Enfin, celle-ci travaille à l'élaboration d'un outil
spécifique de suivi des salariés agricoles qui devrait être
opérationnel en 1999.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
CHAPITRE V -
Du fonctionnement des organismes
de mutualité sociale
agricole
Ce
chapitre a été adopté, sur proposition du Gouvernement,
par l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi
d'orientation agricole en séance publique.
Il est composé de cinq articles relatifs au fonctionnement des
organismes de mutualité sociale agricole.
Rappelons que la Cour des comptes, à la suite d'une enquête
engagée en juin 1996 sur la gestion de la Caisse centrale de la
Mutualité sociale agricole, avait fait parvenir au ministre de
l'agriculture et à celui de l'économie et des finances ainsi
qu'au président et au directeur général de la Caisse
centrale, en juin 1997, un projet d'insertion à son rapport public suite
à un relevé de constatations provisoires.
Ces documents mettaient en évidence des défaillances graves et
des irrégularités importantes dans la gestion de la caisse
centrale. Il s'agissait notamment de vices dans la passation de marchés
de fournitures et de travaux, de manque de rigueur dans l'action sanitaire et
sociale, de diversifications qu'on pourrait qualifier de hasardeuses et de
confusion des genres dans la gestion financière.
N'ayant reçu aucune réponse aux observations formulées le
17 juin 1997 et compte tenu de la démission du
président de la caisse centrale, le conseil d'administration de la
Mutualité sociale agricole a été suspendu et un
administrateur provisoire a été nommé.
Depuis le 4 décembre 1997, la caisse centrale dispose d'une
nouvelle équipe.
Les articles du chapitre V ont été présentés
par le ministre de l'agriculture, au mois d'octobre dernier, comme étant
" nécessaires pour compléter certaines lacunes des
textes ".
Avant d'examiner ces articles, votre rapporteur tient à exprimer son
plus vif étonnement. En effet, s'il est tout à fait normal que
soient définies des règles de fonctionnement claires au sein des
organismes de mutualité sociale agricole, la procédure
utilisée par le Gouvernement paraît pour le moins surprenante. Les
problèmes relatifs à la Mutualité sociale agricole ayant
été révélés en juin 1997, le
Gouvernement a attendu l'examen des amendements au projet de loi d'orientation
agricole par la Commission de la production et des échanges de
l'Assemblée nationale, c'est-à-dire le
mardi 6 octobre 1998, pour que ces dispositions soient
discutées. Or, ces mesures sont loin d'être anodines.
Votre rapporteur comprend donc mal ce qui justifiait d'abord un tel attentisme,
maintenant une telle urgence.
Article 29 quater -
Renforcement du
contrôle de l'Etat sur les organismes de Mutualité sociale
agricole et divers organismes - Schémas directeurs informatiques des
organismes de Mutualité sociale
agricole
Cet
article vise à renforcer le contrôle de l'Etat sur les
décisions des organismes de Mutualité sociale agricole et de leur
démembrements
.
Cet article est composé de trois paragraphes :
Le paragraphe I complète, d'une part, l'intitulé du
chapitre II du Titre V (contrôles) du Livre Ier
(généralités - dispositions communes à tout ou
partie des régimes de base) relatif aux " dispositions applicables
au régime d'assurance vieillesse des professions libérales et aux
régimes mentionnés aux articles 1002 et 1002-4 du code
rural ". D'autre part, il précise l'article L.152-1 du code de
la sécurité sociale, relatif au contrôle de l'Etat sur les
décisions du Conseil d'administration des organismes d'assurance
vieillesse des professions libérales et des organismes mentionnés
aux articles 1002 et 1002-4 du code rural.
Il vise à assurer le contrôle de l'Etat, dans les mêmes
conditions que celui des caisses de mutualité sociale agricole, sur les
délibérations de plusieurs instances dirigeantes qui participent
à l'utilisation de fonds publics.
Rappelons qu'afin de permettre la réalisation d'économies de
gestion, les caisses de mutualité sociale agricole mettent en commun
certains de leurs moyens de fonctionnement, notamment dans les domaines de
l'informatique, de l'action sociale, de la gestion du risque de l'assurance
maladie, à travers la création d'associations loi 1901 ou de
GIE. Le financement de ces structures est assuré par des cotisations
complémentaires versées par les exploitants et les employeurs de
main-d'oeuvre agricole.
Le paragraphe II
modifie la rédaction du dernier
alinéa de l'article 1242 du code rural relatif aux
assemblées générales des organismes de mutualité
sociale agricole.
Actuellement, il est précisé qu'un exemplaire du rapport du
commissaire aux comptes et une copie du procès-verbal de chaque
assemblée générale doivent être transmis dans un
délai d'un mois au ministère de l'agriculture et à celui
des finances.
Le paragraphe II prévoit que l'autorité compétente de
l'Etat donne son approbation non seulement aux décisions des
assemblées générales des organismes de mutualité
sociale agricole, mais aussi à celles des associations et groupements
d'intérêt économique.
L'article 1002-2 du code rural prévoit les conditions dans
lesquelles peut intervenir la fusion entre des caisses de mutualité
sociale agricole. Cet article a confié aux caisses de mutualité
sociale agricole la responsabilité de l'organisation de la
médecine du travail en agriculture, sous la forme soit de sections
internes aux caisses, soit d'associations spécialisées
créées à cet effet.
Les décisions prises en la matière par les assemblées
générales des caisses de mutualité sociale agricole et de
leurs associations seront donc soumises au contrôle de l'autorité
administrative, en raison, selon le Gouvernement, "
de leurs incidences
tant au plan financier qu'au plan de l'organisation des caisses de
mutualité sociale agricole chargées de la gestion des
régimes agricoles de protection sociale
".
Enfin, en application de l'article L.153-9 du code de la
sécurité sociale, les schémas directeurs informatiques des
organismes de sécurité sociale sont soumis à l'approbation
des autorités de l'Etat. Les projets informatiques et bureautiques des
caisses de mutualité sociale agricole sont aussi soumis à ce
contrôle jusqu'au 31 décembre 1998, en application de la
loi du 25 juillet 1994. La date du 31 décembre 1998
initialement prévue pour la mise en oeuvre du schéma directeur
informatique, approuvé en février 1994 par le ministre
chargé de l'agriculture, doit être reportée, aux termes du
III proposé par cet article au 30 avril 2001, à la
suite de la modification du schéma directeur informatique de la
mutualité sociale agricole, tel qu'approuvé par
arrêté ministériel du 27 janvier 1997, qui n'a
pas encore pu être mené à son terme.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 quinquies -
Circonscription
territoriale des organismes de MSA
Cet
article tend à insérer un nouvel article 1002-3-1 dans le
code rural relatif à l'étendue géographique de la
circonscription des caisses fusionnées et à celle des
associations à but non lucratif créées par regroupement de
caisses de mutualité sociale agricole.
Le texte proposé pour ce nouvel article 1002-3-1 du code rural
précise que la circonscription, d'une part, des caisses de
mutualité sociale agricole fusionnées, d'autre part, des
associations à but non lucratif créées par regroupement de
caisses de mutualité sociale agricole, ne peut pas excéder les
limites territoriales de la région administrative, sauf
dérogation ministérielle.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 sexies -
(Articles 1002-4 et 1011 du code
rural) -
Convention d'objectifs et de gestion au sein de la
mutualité sociale agricole - Commissaire du
Gouvernement
Cet
article modifie, d'une part, l'article 1002-4 du code rural en
créant la notion de convention d'objectifs et de gestion au sein de la
Mutualité sociale agricole, et d'autre part, l'article 1011 du code
précité en prévoyant la création d'un poste de
commissaire du Gouvernement auprès de la caisse centrale de la
Mutualité sociale agricole
.
L'article 29 sexies est composé de
trois paragraphes :
Le paragraphe I complète le deuxième alinéa du
III de l'article 1002-4 du code rural issu de l'article 21 de la loi
n° 94-114 du 10 février 1994.
Le I de l'article 1002-4 porte sur le transfert opéré en en
1993-1994 de plusieurs organismes sociaux et la création de la caisse
centrale de Mutualité sociale agricole.
Le paragraphe II de ce même article énumère les
missions de la caisse centrale de mutualité sociale agricole.
Le paragraphe III précise que cet organisme contribue à la
mise en oeuvre de la politique sociale agricole (premier alinéa). Le
deuxième alinéa précise que la caisse centrale
"
est soumise aux dispositions applicables en matière de gestion
comptable et financière, aux caisses départementales de
mutualité sociale agricole
".
Le paragraphe I de l'article 29 sexies complète cet
alinéa en précisant que la convention d'objectifs et de gestion,
signée par le Président du Conseil central d'administration et le
directeur de la caisse centrale, fait l'objet de contrats pluriannuels de
gestion entre la caisse centrale et les caisses de mutualité sociale
agricole.
Le paragraphe II vise à compléter l'actuel
deuxième alinéa du paragraphe III de
l'article 1002-4 du code rural en mentionnant la notion de gestion
administrative.
Le paragraphe III complète l'article 1011 du code
précité relatif à la composition du conseil central
d'administration de la Mutualité sociale agricole.
Il mentionne la représentation auprès de la caisse centrale de
mutualité sociale agricole d'un commissaire du Gouvernement qui peut
assister aux séances de l'assemblée générale
centrale ainsi qu'à celles du conseil central d'administration.
Votre rapporteur considère qu'il serait plus opportun d'instaurer un
mécanisme de surveillance plus approprié que la mise en place
d'une commission du Gouvernement.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 septies -
(Article 1023 du code
rural)
Cet
article vise à modifier l'article 1023 du code rural relatif aux
modalités de suspension ou de dissolution du conseil d'administration
d'un organisme de mutualité sociale agricole.
L'article 1023 du code rural est composé de
trois alinéas :
Le premier alinéa prévoit que le conseil d'administration
d'un organisme de mutualité sociale agricole peut être suspendu ou
dissout par un arrêté du ministre de l'agriculture en cas de :
- irrégularités graves ;
- mauvaise gestion ;
- carence.
En ce cas, un administrateur provisoire est nommé.
Rappelons que le ministre de l'agriculture a dissout le conseil
d'administration de la mutualité sociale agricole l'année
dernière.
Le deuxième alinéa prévoit la révocation par
arrêté du ministre de l'agriculture d'un administrateur dès
lors qu'une faute grave a été constaté. Le conseil
d'administration doit néanmoins donner son avis.
Le troisième et dernier alinéa précise que les
administrateurs révoqués et les membres du conseil
d'administration dissout ne peuvent plus pendant quatre années
faire partie d'un conseil d'administration, à quelque titre que ce soit.
L'article 29 septies apporte plusieurs modifications :
à l'alinéa premier, il est indiqué que la
suspension ou la dissolution du conseil d'administration intervient à
l'expiration d'un délai déterminé.
le deuxième alinéa complète le droit en vigueur en
précisant que la révocation de l'administrateur peut aussi
intervenir en cas de non paiement des cotisations dont il est redevable.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 29 octies -
(Article 1237 du code
rural)
Cet
article a pour objet de modifier l'article 1237 du code rural relatif
à certaines actions menées par les organismes de Mutualité
sociale agricole.
Cet article est issu de l'article 22 de la loi n° 94-114 du
10 février 1994. Il est composé de
trois paragraphes.
Le paragraphe I prévoit que les caisses de mutualité sociale
agricole et leurs associations peuvent constituer des unions avec d'autres
organismes à but non lucratif menant des actions de prévoyance,
de solidarité ou d'entraide. Ces unions leur permettent de
représenter et valoriser les intérêts communs. Ces missions
sont administrées par un comité commun.
Le paragraphe II indique que les caisses de mutualité sociale
agricole peuvent créer avec des tiers des services communs en
matière de gestion et d'action sanitaire et sociale.
Elles peuvent, en outre, conclure des conventions avec certains organismes afin
de procéder au recouvrement des cotisations dues en application d'une
convention ou d'un accord collectif étendu.
Le paragraphe III prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat
fixe les modalités d'application du présent article.
L'article 29 octies du projet de loi propose plusieurs
modifications :
- les caisses de mutualités sociale agricole peuvent conclure des
conventions avec des tiers en vue aussi de la gestion partielle d'une
activité dès lors que cette dernière est en relation
directe ou complémentaire avec la mission de service public dont elles
sont chargées ;
- dès lors que la participation financière des caisses de
mutualité sociale agricole atteint ou dépasse la majorité
du capital social des organismes auxquels elles sont autorisées à
participer, les budgets et les comptes annuels de ceux-ci subissent les
mêmes contrôles que les caisses de mutualité sociale
agricole, notamment en matière d'approbation.
Sous réserve des observations et des amendements que pourrait vous
présenter votre Commission des Affaires sociales, votre Commission des
Affaires économiques vous propose d'adopter cet article sans
modification.
TITRE III -
ORGANISATION
ÉCONOMIQUE
Ce titre regroupe les articles 30 A à 38 ter.
CHAPITRE Ier -
Coopération
agricole
En raison de l'article 30 A introduit lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale, il paraît nécessaire de compléter l'intitulé de ce chapitre qui peut être le suivant : " Coopération agricole et organisation de la production ".
Article 30 A -
(Article L.551-1 du code rural)
-
Organisations des producteurs
reconnues
Cet
article modifie l'article L.551-1 du code rural, qui donne un statut aux
organisations de producteurs reconnues.
L'article L.551-1 du code rural se trouve actuellement dans le
chapitre Ier (groupements de producteurs) du titre V (groupements de
producteurs et comités économiques agricoles) du Livre V du
code rural relatif aux organismes professionnels agricoles.
Rappelons que les groupements de producteurs sont des organismes
économiques et professionnels constitués par les agriculteurs
dans le but d'organiser la production et la commercialisation des produits. Ils
ont été institués par la loi n° 62-933 du
8 août 1962, complétée par différents
textes d'application. Les groupements de producteurs réunissent les
agriculteurs qui acceptent de se soumettre à de véritables
disciplines de production et de mise en marché. Ils constituent
l'élément de base de l'organisation.
Les groupements de producteurs institués par la législation
française prennent place aujourd'hui dans l'organisation commune des
marchés et se trouvent en conséquence soumis aux directives
communautaires. Suivant les principes communautaires,
l'organisation ainsi
réalisée reste libérale, en ce sens qu'aucune obligation
n'est faite aux agriculteurs ni de se grouper ni de s'imposer des disciplines
de production et de commercialisation
.
Sous réserve de la politique communautaire d'organisation des
producteurs dont l'application est à la fois sectorielle (fruits et
légumes, tabac, houblon) et régionale (règlement
n° 1360-78 du Conseil du 19 juin 1978),
l'article 30 A du projet de loi se différencie sur un certain
nombre de points du droit existant :
1. Le paragraphe I de l'article 30 A
L'autorité administrative reconnaît aujourd'hui des
" groupements de producteurs " alors que l'article 30 A
concerne des " organisations de producteurs " ; celles-ci
conservent d'ailleurs la forme juridique de la structure dont elles sont
l'émanation comme les groupements.
Cette reconnaissance intervient, aujourd'hui, lorsque ces organismes
(coopératives, syndicats, associations, ...) sont
constitués :
- soit pour améliorer la production ;
- soit pour normaliser les relations avec une ou plusieurs parties
contractantes pour l'écoulement des produits et assurer
l'exécution des contrats ;
- soit pour régulariser les cours.
La rédaction de l'article 30 A est différente en
matière d'objectifs puisque ces même organismes, pour avoir le
statut d'organisations de producteurs (OP), doivent :
- maîtriser durablement la valorisation de leur production ;
- renforcer l'organisation commerciale des producteurs ;
- organiser et pérenniser la production sur un territoire
déterminé.
Si cette reconnaissance reste conditionnée à certaines
dispositions précises énumérées aux 1°,
2° et 3° de l'actuel article L.551-1, l'article 30 A
en modifie nettement le contenu.
Ainsi, dans le cadre de leur compétence et de leurs pouvoirs
légaux, les groupements de producteurs doivent être en mesure
d'édicter des "
règles destinées à
organiser et discipliner la production et la mise en marché, à
régulariser les cours et à orienter l'action de leurs membres
vers les exigences du marché
".
L'article 30 A indique que les règles édictées
par les organisations de producteurs sont destinées à :
- adapter la production à la demande des marchés en
quantité et en qualité, en respectant les cahiers des charges et
en établissant des relations contractuelles avec leurs partenaires de la
filière ;
- outre les aspects " organisation du marché " et
" respect des relations contractuelles " qui sont présents
dans la rédaction actuelle de l'article L.551-1, cet alinéa
est à la fois plus complet -car il mentionne le nécessaire
respect de la qualité dans la gestion du marché et le respect des
cahiers des charges-, et plus précis, car il évoque clairement le
nécessaire lien qui unit l'amont à l'aval au sein d'une
filière.
- instaurer une transparence des transactions et régulariser les
cours, notamment par la fixation éventuelle d'un prix de retrait.
Dans cet alinéa, c'est la référence à la
transparence qui constitue une nouveauté : " mettre en oeuvre
la traçabilité " et " promouvoir des méthodes
respectueuses de l'environnement " constituent les principales innovations
auxquelles les organisations de producteurs doivent faire face.
La couverture géographique d'un ou plusieurs secteurs
complémentaires de produits agricoles constitue la seconde condition de
reconnaissance des groupements de producteurs. Il en est de même pour les
organisations de producteurs.
Enfin, les groupements de producteurs aujourd'hui, comme les organisations de
producteurs, doivent justifier d'une activité économique
suffisante. Le texte proposé pour l'article L.551-1 précise
que l'examen de cette condition doit s'effectuer " au regard de la
concentration des opérateurs sur le marché ".
2.
Le paragraphe II de l'article 30 A modifie la
rédaction du premier alinéa de l'article L.551-2 du code
rural.
Le droit en vigueur reconnaît aux groupements de producteurs la
possibilité de bénéficier :
- d'avantages et de priorités dans l'attribution des aides que
l'Etat peut apporter en faveur de l'organisation de la production ou pour le
conditionnement, le stockage, la transformation, la commercialisation aux fins
de vente en gros des produits agricoles ;
- d'un droit de préférence à soumission égale,
dans les marchés pour adjudication ou appel d'offres de l'Etat, des
collectivités locales ou de leurs établissements publics.
Tout en maintenant le bénéfice d'un droit de
préférence dans les marchés publics, le texte
proposé pour la première phrase de cet alinéa
précise que le bénéfice aux producteurs organisés
d'une priorité dans l'attribution des aides de l'Etat doit
s'effectuer :
- pour l'organisation de la production et des marchés, formule plus
concise que celle du droit en vigueur ;
- en conformité avec les règles communautaires ;
- selon une modulation qui dépend du degré d'organisation et
des engagements des producteurs.
3.
Le paragraphe III de l'article 30 A tire la
conséquence du remplacement du terme de " groupement de
producteurs " par celui d'" organisation de producteurs ".
L'objectif de cette réforme de l'organisation économique des
groupements de producteurs étant d'accroître leur
développement et de clarifier leurs mécanismes, votre
rapporteur se félicite d'un tel dispositif
.
Actuellement, l'organisation économique regroupe près de
1.000 groupements répartis de la manière
suivante :
|
Elevage |
333 groupements de producteurs, dont 320 coopératives, plus 58 associations d'éleveurs |
|
Aviculture |
124 groupements, dont 91 coopératives |
|
Fruits et légumes |
272 organisations de producteurs reconnues après la réforme de l'OCM, dont 205 ayant la capacité commerciale (à 90 % sous forme coopérative) |
|
Horticulture |
34 groupements, dont 28 coopératives |
|
Viticulture |
140 groupements, dont 95 à forme coopérative |
|
Productions spéciales |
51 groupements, dont 25 à forme coopérative |
-
Dans le secteur des fruits et légumes
, les
modifications proposées sont en concordance avec la réforme de
l'OCM (règlement CE 2200/96 du Conseil) qui fait des organisations
de producteurs la charnière de l'Organisation commune du marché.
-
Dans le secteur de l'élevage,
on observe que
80.000 producteurs de bovins sont dans l'organisation économique.
Vingt mille producteurs pourraient rejoindre celle-ci.
L'observation faite dans le secteur bovin se retrouve à une moindre
échelle dans le secteur ovin
.
A cet égard, l'expérience réalisée dans le secteur
du vin s'est révélée concluante. De nombreux producteurs
indépendants, notamment dans le bassin méditerranéen, ont
rejoint l'organisation économique au travers de la création
d'associations de caves particulières.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 30 -
(Articles L.522-1 et L.522-2 du code
rural) -
Associés coopérateurs des zones
frontalières
Cet
article modifie l'article L.522-1 du code rural en complétant la
liste des personnes susceptibles de devenir associés
coopérateurs, et l'article L.522-2, en permettant aux unions de
coopératives étrangères dont la zone d'activité
s'étend sur le territoire frontalier français d'être
associés coopérateurs.
1. Les modifications apportées à l'article L.522-1
A l'origine, tous les membres des coopératives agricoles avaient
la qualité de coopérateur. Ce n'est qu'à partir de 1967
qu'ont été autorisés le recrutement d'associés non
coopérateurs et la conclusion de contrats avec des tiers.
Les associés coopérateurs adhèrent à la
société pour utiliser ses services. Ils apparaissent à la
fois comme des associés et des clients de la société
coopérative. Pour cette raison, la qualité de coopérateur
est, en principe, réservée aux agriculteurs. Cependant, il existe
des personnes physiques ou morales qui, sans être exploitants agricoles,
sont susceptibles d'utiliser les services des sociétés
coopératives.
Pour répondre à cette diversité de situations,
l'article L.522-1 du code rural donne une énumération des
personnes qui peuvent entrer dans une société en qualité
d'associé coopérateur. Il s'agit de :
1°.
toute personne physique ou morale ayant la qualité
d'agriculteur ou de forestier dans la circonscription de la
société coopérative. Cette qualité doit être
reconnue au moment de l'adhésion. Les conchyliculteurs qui valorisent
une zone maintenue pour élever ou accueillir des coquillages peuvent
être considérés comme des exploitants agricoles et sont en
droit de constituer des coopératives.
2°.
toute personne physique ou morale possédant dans
cette circonscription des intérêts agricoles qui correspondent
à l'objet de la société coopérative et souscrivent
à l'engagement d'utiliser les services de la société.
Cette disposition ouvre très largement les portes des
sociétés à des personnes qui n'ont pas vraiment la
qualité d'exploitant mais sont susceptibles d'utiliser leurs
services : artisans ruraux, propriétaires, bailleurs à
métayage qui ont droit à une part des récoltes des terres
louées.
3°.
tout groupement agricole d'exploitation en commun de la
circonscription.
4°.
toutes associations et syndicats d'agriculteurs ayant avec
la société coopérative un objet commun ou connexe.
5°.
d'autres sociétés coopératives agricoles,
unions de ces sociétés et SICA, alors même que leurs
sièges sociaux seraient situés en dehors de la circonscription de
la société.
L'article 30 du projet de loi complète cette liste par une
sixième catégorie. Il s'agit de toute personne physique ou
morale qui :
- a la qualité d'agriculteur ou de forestier ;
- est ressortissant de la communauté européenne,
- dont le domicile ou le siège est situé hors du territoire
de la République française dans une zone contiguë à
la circonscription de la coopérative.
Rappelons que chaque société coopérative agricole a un
champ d'action géographique qui varie en fonction de son objet, mais qui
est toujours territorialement limité. Cette circonscription territoriale
fait partie du statut de la coopérative dont la création est
agréée par l'autorité administrative -le préfet du
département, de la région ou le ministre de l'agriculture en
fonction de l'implantation territoriale de la coopérative-.
Soulignons que la possibilité offerte par l'article 30 d'accueillir
des associés coopérateurs européens ne se traduira pas par
l'extension hors des frontières nationales de la circonscription des
coopératives puisque la loi et les actes des autorités
françaises sont soumis au principe de territorialité.
L'article 30 ne rend pas obligatoire le fait que l'exploitation de
l'associé coopérateur européen soit contiguë à
la frontière communautaire de la France. La finalité de cette
disposition est la constitution de circonscriptions couvrant un bassin de
production, donc des circonscriptions homogènes, ce qui est le cas pour
les zones d'activités actuelles des coopératives (sauf quelques
exceptions justifiées par la spécificité de produits
agricoles). Ainsi, l'exploitation étrangère pourra être
distante de la frontière mais devra correspondre à l'unité
économique des circonscriptions des coopératives.
A cette occasion,
votre rapporteur souhaite rappeler
que les
coopératives agricoles sont des sociétés
constituées librement par les agriculteurs en vue d'assurer
l'approvisionnement de leurs exploitations, d'améliorer les conditions
de production et de faciliter l'écoulement des produits.
Sociétés de services organisées conformément aux
principes coopératifs, elles ne poursuivent pas un but lucratif et ont
pour mission exclusive de favoriser le développement des exploitations
de leurs adhérents.
Elles reposent donc sur une philosophie
particulière
. En effet, ce fut à l'origine dans un esprit
d'entraide et de solidarité que les exploitants se groupèrent
afin de renforcer leur position face aux secteurs d'amont et d'aval.
D'abord soumises aux règles applicables en matière de
crédit,
la coopération agricole a été
organisée par la loi du 12 juillet 1923
. Modifié
à diverses reprises par la loi du 4 septembre 1943 et les
ordonnances n° 45-2325 du 12 octobre 1945,
n° 59-278 du 4 février 1959 et n° 67-813
du 26 septembre 1967, le régime juridique auquel
obéissent les coopératives a été ensuite
aménagé par la loi n° 72-516 du 27 juin 1972
puis plus récemment par les lois n° 91-5 du
3 janvier 1991 et n° 92-643 du 13 juillet 1992.
LES
PRINCIPAUX SECTEURS D'ACTIVITE DE LA COOPERATION AGRICOLE
(en % du
chiffre d'affaires)
Source : CFCA - année 1996.
Votre rapporteur rappelle
que les sociétés
coopératives constituées par les exploitants agricoles ne restent
pas isolées. Elles s'unissent entre elles et forment des groupements
importants dotés de moyens économiques significatifs. Il
convient, en conséquence, de distinguer les coopératives de
" premier degré ", formées par les exploitants
eux-mêmes, et les unions sont soumises au même statut juridique et
exercent, à leur niveau, les mêmes activités que les
sociétés coopératives de premier niveau.
Depuis quelques années, l'accent est mis sur la
nécessité de permettre au monde coopératif de lutter
à armes égales avec les entreprises concurrentes
. Dans cette
perspective, l'idéal mutualiste doit se concilier avec le
réalisme économique. Ainsi, le développement des
coopératives passe, pour partie, par une présence accrue sur le
marché européen et aussi sur les marchés mondiaux. Aussi
de nombreuses coopératives ont déjà manifesté leur
désir d'accueillir en qualité d'associés
coopérateurs des agriculteurs installés en zone
frontalière dans d'autres états membres de l'Union. Plus de
cent cinquante coopératives situées dans des
départements frontaliers pourraient être concernées par
cette mesure
. Cette dernière devrait permettre un
développement de la notion de bassin de production et faciliter
également des synergies entre coopératives.
2. Les modifications proposées à l'article L.522-2
L'article L.522-2 du code rural précise que toute autre
personne morale peut être associé coopérateur d'une union
de sociétés coopératives agricoles sous deux
conditions :
- être intéressée à l'activité de
l'union ;
- dans la limite de 20 % des voix à l'assemblée
générale.
Cet article concerne notamment les sociétés
d'intérêt collectif agricole, les groupements
d'intérêt économique ou les sociétés
commerciales.
Le texte proposé par l'article 30 complète les
dispositions de l'article L.522-2 afin de permettre aux
coopératives et unions de coopératives étrangères
de la Communauté européenne, dont la zone d'activité
s'étendrait sur le territoire frontalier français, d'être
accueillies en tant qu'associés coopérateurs d'une union de
coopératives françaises. Cette disposition peut être
considérée comme la mise en oeuvre de la
réciprocité. Ainsi, ces coopératives
étrangères seront placées sur un pied
d'égalité par les sociétés coopératives
agricoles et leurs unions françaises, la loi de l'Etat dont elles
relèvent devant néanmoins les autoriser à devenir de tels
associés.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 30 bis -
Acquisition de parts sociales
et déduction pour
investissement
Cet
article ouvre un droit à déduction fiscale au titre des
opérations d'investissement lors d'acquisition de parts sociales dans la
coopération agricole.
Les exploitants agricoles soumis à un régime réel
d'imposition peuvent déduire une fraction de leur bénéfice
à la clôture de chaque exercice en vue de financer, dans les
cinq années qui suivent, l'acquisition ou la production
d'immobilisations amortissables ou de stocks dont le cycle de rotation est
supérieur à un an (art. 72 D du code général
des impôts). La déduction est facultative : le choix de la
pratiquer ou non au titre d'une année constitue une décision de
gestion opposable
31(
*
)
.
La déduction peut être opérée par les exploitants
individuels et les sociétés ou groupements agricoles relevant de
l'impôt sur le revenu, mais est réservée à ceux
soumis à un régime réel (normal ou simplifié),
à l'exclusion par conséquent des agriculteurs relevant du
forfait, du régime transitoire ou du régime spécial des
exploitants forestiers. Cette condition s'apprécie l'année au
cours de laquelle est pratiquée la déduction.
Cumulable avec d'autres abattements (jeunes agriculteurs notamment), la
déduction est, en revanche, exclusive du système de blocage des
stocks à rotation lente auquel les exploitants doivent alors renoncer
définitivement ; la renonciation au blocage résulte de la
simple réalisation de la déduction.
Le bénéfice sur lequel la déduction est pratiquée
est le bénéfice soumis à l'impôt selon le
barème progressif ou à un taux réduit d'imposition et
réalisé au cours de l'exercice, à l'exclusion donc des
bénéfices antérieurs non encore taxés (fraction de
plus-values à court terme étalées sur trois ans). La
déduction ne peut donner lieu à la constatation d'un
déficit.
L'ordre d'imputation est le suivant : la déduction est
calculée sur le bénéfice après l'abattement de
50 % des jeunes agriculteurs, mais avant imputation des déficits
antérieurs, des amortissements différés et de l'abattement
pour adhésion à un centre de gestion agréé, et
avant application des systèmes du quotient et de la moyenne triennale.
Le montant
de la déduction est déterminé librement
par l'exploitant, dans la limite d'un plafond qui varie selon la date
d'ouverture de l'exercice.
La déduction doit être utilisée dans les
cinq années qui suivent celle de sa réalisation à
l'acquisition ou à la production soit d'immobilisations amortissables,
soit de stocks dont le cycle de rotation est supérieur à
un an. Cette affectation constitue une décision de gestion.
Cette déduction a deux destinations :
La déduction peut être utilisée à la
création ou l'acquisition d'immobilisations (neuves ou d'occasion)
amortissables selon le mode linéaire ou dégressif, à
conditions qu'elles soit strictement nécessaires c'est-à-dire
affectées en totalité aux besoins de l'activité agricole.
L'exploitant doit alors réduire à due concurrence, en
comptabilité ou de façon extra-comptable, la base d'amortissement
des immobilisations à la clôture de l'exercice au cours duquel
l'investissement est réalisé (l'affectation de la
déduction aux immobilisations constitue donc un simple avantage de
trésorerie).
En cas de cession ultérieure, la déduction est assimilée
à un amortissement pour le calcul de la plus-value.
La déduction pour investissements peut être utilisée
à l'acquisition ou à la production de stocks de produits ou
animaux dont le cycle de rotation est supérieur à un an
(gros bovins, pépinières, vins et spiritueux, ...). Cette
déduction, qui ne modifie pas la valeur de ces stocks, est
définitivement acquise s'il est constaté, au plus tard à
la clôture du cinquième exercice au cours duquel elle a
été pratiquée, une augmentation de leur valeur au moins
égale à son montant. A la clôture du cinquième
exercice, l'exploitation doit réintégrer :
- soit la totalité de la déduction si la valeur des stocks
n'a pas augmenté (ou a diminué) ;
- soit la partie de la déduction correspondant à la
différence entre son montant et l'augmentation en valeur des stocks si
celle-ci est inférieure à la déduction pratiquée.
Si la déduction n'est pas utilisée conformément à
son objet, elle doit en principe être rapportée aux
résultats imposables. Toutefois, ce principe supporte une exception en
cas de cessation résultant de l'apport de l'exploitation à une
société civile agricole.
En principe, la déduction qui n'a pas été utilisée
conformément à son objet doit être rapportée aux
résultats de la cinquième année qui suit sa
réalisation. Par exception, elle peut faire l'objet d'une
réintégration anticipée :
- en cas de diminution significative du montant des
bénéfices
;
- si l'exploitant cesse son activité
par arrêt
définitif de l'activité ou par apport en société,
ou s'il est soumis à nouveau au régime du forfait.
Votre rapporteur approuve le principe de ce dispositif mais pour
être opérationnel, l'extension de la DPI à l'acquisition
des parts sociales de coopératives doit être inscrite dans le code
général des impôts.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 31 -
(Article L.524-6 du code rural)
-
Comptes consolidés des sociétés
coopératives
Cet
article modifie les dispositions de l'article L.524-6 relative aux comptes
sociaux des coopératives. Il consacre l'extension aux
coopératives agricoles des règles applicables aux
sociétés de droit commun en matière de consolidation des
comptes.
Actuellement, les sociétés coopératives agricoles qui
font appel public à l'épargne doivent, depuis la loi
n° 92-643 en date du 13 juillet 1992, établir et
publier chaque année des comptes consolidés ainsi qu'un rapport
sur la gestion du groupe dans les conditions prévues pour les
sociétés commerciales par les articles 357-1 et 357-3
à 357-10 de la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966.
Les coopératives qui ne font pas appel public à l'épargne
sont soumises à ces mêmes dispositions si elles établissent
des comptes consolidés.
Dans tous les cas, les comptes consolidés sont certifiés par deux
commissaires aux comptes, dont l'un au moins doit être un commissaire
inscrit, l'autre pouvant être un réviseur agricole.
Cette législation repose sur le principe selon lequel la vie de la
coopérative agricole, comme celle d'une société
commerciale, est divisée en exercices sociaux annuels. A la fin de
chacun d'eux, l'inventaire et les comptes annuels (bilan, compte de
résultat et annexe) sont établis afin de déterminer les
résultats de l'activité de la société. Si ces
résultats sont favorables, la société procède
à l'affectation des excédents, c'est-à-dire des produits
de l'exercice ; si, au contraire, les comptes font apparaître des
pertes, la société doit les couvrir en prélevant sur ses
réserves d'abord, sur son capital ensuite.
Votre rapporteur rappelle que l'affectation des excédents doit
être réalisée en tenant compte de la législation
propre aux coopératives et des dispositions des statuts types. Depuis la
loi du 27 juin 1972 qui autorise ces sociétés à
effectuer certaines opérations avec les tiers, l'origine des
excédents commande leur affectation. Les excédents
résultant de l'activité de la société avec les
coopérateurs sont utilisés à la constitution de la
réserve légale et des réserves libres ; pour le
surplus, ils permettent la répartition des intérêts et des
ristournes aux associés. En revanche, les opérations
effectuées avec des tiers non associés sont comptabilisées
à part et les profits qui en résultent portés à une
réserve spéciale.
L'article 31 du projet de loi consacre l'extension aux
coopératives agricoles de règles applicables aux
sociétés de droit commun en matière de consolidation des
comptes
.
Le texte proposé pour l'article L.524-6 par le paragraphe I de
l'article 31 du projet de loi est constitué de
quatre alinéas.
Dans le premier alinéa, il est indiqué que toutes les
coopératives établissent des comptes consolidés ainsi
qu'un rapport sur la gestion du groupe dès lors qu'elles
répondent aux critères applicables aux sociétés de
droit commun, c'est-à-dire :
- qu'elles contrôlent de manière exclusive ou conjointe une
ou plusieurs entreprises,
- ou qu'elles exercent une influence notable sur ces entreprises au sens
de l'article 357-1 de la loi du 24 juillet 1966 sur les
sociétés commerciales.
Selon les termes de l'article 357-1 de la loi de 1966 sur les
sociétés commerciales, le contrôle exclusif par une
société résulte soit
de la détention directe
ou indirecte de la majorité des droits de vote dans une entreprise,
soit
de la désignation, pendant deux exercices successifs,
de la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou
de surveillance d'une autre entreprise, soit
du droit d'exercer une
influence dominante sur une entreprise en vertu d'un contrat ou de clauses
statutaires. Le contrôle conjoint est le partage du contrôle d'une
entreprise exploitée en commun par un nombre limité
d'associés ou d'actionnaires, de sorte que les décisions
résultent de leur accord.
L'influence notable sur la gestion et la politique financière d'une
entreprise est présumée lorsqu'une société dispose,
directement ou indirectement d'une fraction au moins égale au
cinquième des droits de vote de cette entreprise.
Il est prévu au deuxième alinéa que le 2° de
l'article 357-2 de la loi de 1966 s'applique à toutes les
coopératives agricoles, excepté celles qui font appel public
à l'épargne.
Ainsi, lorsque l'ensemble constitué par la société et les
entreprises qu'elle contrôle ne dépasse pas pendant deux exercices
successifs, sur la base des derniers comptes annuels arrêtés, une
taille déterminée par référence à deux des
trois critères mentionnés au troisième alinéa de
l'article 10 du code de commerce, la coopérative agricole est
exemptée de l'obligation d'établir et de publier les comptes
consolidés et un rapport sur la gestion du groupe. Cette exemption ne
s'applique pas aux coopératives qui font appel public à
l'épargne.
Le troisième alinéa est une disposition de coordination en ce
qui concerne le contrôle des commissaires aux comptes.
En matière de certification de comptes consolidés, c'est
l'article 228 de la loi du 24 juillet 1968 -et notamment le
deuxième alinéa- qui définit les règles
applicables. Ce deuxième alinéa, issu de la loi
n° 85-11 du 3 janvier 1985, précise que
"
Lorsqu'une société établit des comptes
consolidés, les commissaires aux comptes certifient que les comptes
consolidés sont réguliers et sincères et donnent une image
fidèle du patrimoine, de la situation financière, ainsi que du
résultat de l'ensemble constitué par les entreprises comprises
dans la consolidation. Sans préjudice des dispositions du
quatrième alinéa de l'article 229, la certification des
comptes consolidés est délivrée notamment après
examen des travaux des commissaires aux comptes des entreprises comprises dans
la consolidation ou, s'il n'en est point, des professionnels, chargés du
contrôle des comptes desdites entreprises ; ceux-ci sont
libérés du secret professionnel à l'égard des
commissaires aux comptes de la société consolidante
".
La désignation de ces commissaires aux comptes doit être, selon
l'article 31 du projet de loi, conforme au troisième alinéa
de l'article 27 de la loi n° 84-148 du
1
er
mars 1984 relative à la prévention et au
règlement amiable des difficultés des entreprises. Cette
disposition indique que "
pour les coopératives agricoles et les
sociétés d'intérêt collectif agricole qui n'ont pas
la forme commerciale, lorsqu'elles ne font pas appel à des commissaires
aux comptes inscrits, cette obligation peut être satisfaite par le
recours aux services d'un organismes agréé selon les dispositions
de l'article L.527-1 du code rural
". L'organisme visé
est, selon l'article L.527-1 du code rural, une fédération
de coopératives. En outre, c'est l'article R.527-12 du code rural
qui définit les modalités selon lesquelles les membres de cette
fédération peuvent exercer les fonctions de commissaires aux
comptes. Il est enfin mentionné qu'au moins un commissaire aux comptes
est choisi sur la liste mentionnée à l'article 219 de la loi
n° 66-537 dès lors que les coopératives agricoles font
appel public à l'épargne.
Le quatrième alinéa prévoit la fixation d'un décret
en Conseil d'Etat.
Le paragraphe II précise que ces dispositions entreront en vigueur
à compter du premier exercice ouvert après la date de publication
de la loi.
Votre rapporteur se félicite d'un tel dispositif qui renforce le
contrôle de la coopérative sur l'ensemble des
sociétés filiales auxquelles elle participe
.
Le développement des coopératives agricoles s'est, en effet,
traduit par la constitution de groupes coopératifs qui rassemblent en
leur sein des coopératives ou unions de coopératives mais aussi
des sociétés de droit commun.
Toutefois, cette évolution doit s'accompagner d'un réel
contrôle par les coopératives de l'ensemble des
sociétés dans lesquelles elles interviennent de manière
spécifique.
La présente disposition, en élargissant l'obligation de
consolidation de l'ensemble des coopératives qui répondent aux
critères applicables aux sociétés de droit commun, devrait
favoriser la synergie à l'intérieur des groupes
coopératifs et permettre une gestion plus performante en mettant
à leur disposition un outil comptable moderne, gage d'une communication
meilleure avec les partenaires du secteur économique et financier.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 32 -
(Article L.528-1 du code rural)
-
Conseil supérieur d'orientation de la
coopération
Cet
article tend à insérer dans le code rural un nouvel
article L.528-1 permettant d'élargir les compétences du
Conseil supérieur d'orientation de la coopération.
L'article 32 propose de créer un article L.528-1
au
chapitre VIII (conseils et commissions compétentes en
matière de coopération agricole) du titre II
(sociétés coopératives agricoles) du livre V
(organismes professionnels agricoles).
Le régime applicable au Conseil supérieur de la
coopération agricole se trouve dans l'article R-528-1 du code
rural. Cette réglementation prévoit que ce Conseil assiste le
ministre de l'agriculture "
dans l'orientation et la mise en oeuvre de
la politique poursuivie en matière de coopération agricole, en
vue notamment d'assurer son adaptation aux besoins nouveaux, dans le cadre de
l'organisation économique européenne
".
Il exerce un rôle permanent d'étude, de proposition et de conseil
et peut être appelé à participer, à titre
consultatif, à l'élaboration de la réglementation. Il suit
enfin la mise en oeuvre de la politique poursuivie en matière de
révision par l'association nationale de révision de la
coopération agricole.
L'article 32 du projet de loi consacre par la voie
législative
cette instance en
modifiant son intitulé
puisque l'expression de " conseil d'orientation de la
coopération " se substitue à celle actuellement en vigueur.
De plus, l'objectif est quelque peu modifié puisque cette instance agit
" en vue de concilier l'adaptation de la politique agricole aux
évolutions économiques avec les préoccupations
liées à l'aménagement du territoire ".
En outre, les compétences de ce conseil sont quelque peu
élargies et précisées
:
- ce conseil doit étudier les orientations qu'il juge souhaitable
de donner à la politique économique du secteur coopératif,
proposer des moyens permettant leur mise en oeuvre et concourir à la
recherche des synergies entre les différents partenaires
concernés.
-
il doit, en outre, exercer un rôle permanent
d'étude, de proposition et de conseil -deuxième alinéa de
l'actuel article R.528-1 du code rural- et peut être consulté
sur l'élaboration de la réglementation -troisième
alinéa de l'actuel article R.528-1 du code précité-.
Présidé par le ministre de l'agriculture, il est indiqué
que la composition et le fonctionnement de ce Conseil sont
précisés par décret.
Votre rapporteur approuve un tel dispositif
.
Afin de renforcer l'actuel conseil supérieur de la coopération
agricole chargé d'assister le ministre de l'agriculture dans
l'orientation, le développement et la mise en oeuvre de la politique
poursuivie en matière de coopération agricole et en vue d'assurer
son adaptation aux évolutions, notamment dans le cadre de l'organisation
économique européenne,
il convient de donner une valeur
législative à cette instance en insistant notamment sur le volet
orientation.
En outre, votre rapporteur souhaite préciser que cet organisme
" est consulté " et non " peut être
consulté ", afin de permettre à ce conseil de jouer un
rôle effectif dans l'élaboration de la réglementation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
CHAPITRE Ier BIS -
Offices d'intervention
Article 32 bis -
(Articles L.621-1 et L.621-3 du code rural) -
Actualisation des missions des offices
d'intervention
Cet
article tend à modifier la rédaction des articles L.621-1 et
L.621-3 du code rural, afin d'actualiser les missions des offices
d'intervention en fonction des nouvelles orientations de la politique
agricole.
La plupart des offices d'intervention ont été
créés par décret le 18 mars 1983, en application de
la loi du 6 octobre 1982 sur les offices d'intervention dans le secteur
agricole et l'organisation des marchés. Placés sous la tutelle de
l'Etat, ils sont compétents pour la filière des produits dont ils
ont la responsabilité.
L'organisation des offices
Les offices d'intervention ne constituent pas une catégorie
particulière d'établissements publics, mais sont des
établissements publics à " double visage "
32(
*
)
. La loi les a classés dans la
catégorie des établissements publics industriels et commerciaux,
afin notamment de leur permettre de percevoir des taxes parafiscales. Pourtant,
la plupart des missions confiées aux offices sont des missions de
service public administratif, ainsi que le Conseil d'Etat l'avait auparavant
décidé pour le FORMA, l'ONIVIT et l'ONIBEV.
De façon générale, les offices sont dotés d'un
conseil d'administration et d'un directeur sous la tutelle étroite de
l'Etat qui les désigne. Leur autonomie financière est
réduite car l'essentiel de leurs ressources sont constituées par
des subventions, des taxes parafiscales et les cotisations des
opérateurs.
Les missions des offices d'intervention
Les offices agricoles doivent contribuer à réaliser les objectifs
de la politique agricole commune. A cette fin, ils doivent renforcer
l'efficacité de leur filière, améliorer la connaissance et
le fonctionnement des marchés, et appliquer les mesures communautaires.
Leur compétence s'étend aux produits bruts et aux produits de
première transformation.
Les offices d'intervention sont les opérateurs de la politique agricole
commune et la loi du 6 octobre 1982 énoncent les règles de
commercialisation (agrément des marchés, vente directe) qu'ils
peuvent mettre en place. Il faut remarquer que les offices collaborent
largement avec les organisations interprofessionnelles dont ils peuvent
suppléer la carence ou auxquelles ils peuvent transférer partie
de leurs attributions.
Les différents offices d'intervention
Deux offices d'interventions sont antérieurs à la loi du
6 octobre 1982 qui leur est partiellement applicable :
l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC),
créé en 1936. L'ONIC gère le marché des
céréales depuis le contrôle des surfaces jusqu'à la
mise en marché ou au stockage.
le Fonds d'intervention et de régulation du marché du sucre
(FIRS). Ce fonds joue un rôle comparable à l'ONIC pour les sucres,
mélasses et sirops dans une filière où les mesures
communautaires sont extrêmement nombreuses.
Les offices d'intervention, créés en application de la loi du
6 octobre 1982, sont les suivants :
l'Office national interprofessionnel des vins (ONIVINS), qui gère la
filière viti-vinicole sous réserve des compétences de
l'INAO.
l'Office national interprofessionnel des plantes à parfum,
aromatiques et médicinales (ONIPPAM).
l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de
l'horticulture (ONIFLHOR).
l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers
(ONILAIT).
l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et
de l'aviculture (OFIVAL).
On précisera qu'un organisme commun est chargé des questions
relatives aux moyens en personnels et matériels des offices : il
s'agit de l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur
agricole (ACOFA). Les problèmes particuliers des départements
d'outre-mer sont confiés à l'office de développement
agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM).
L'article 32 bis modifie les articles L.621-1 et L.621-3 de la
section 1 (dispositions communes) du chapitre Ier (Les offices
d'intervention) du Titre II (Les organismes d'intervention) de la partie
législative du livre VI nouveau du code rural (loi
n° 98-565 du 8 juillet 1998).
Le paragraphe I de l'article 32 bis apporte plusieurs
modifications à l'article L.621-1 du code rural, anciennement
article 1er de la loi n° 82-847 du 6 octobre 1982.
Les objectifs fixés aux offices par l'article 32 bis sont plus
larges : en effet, alors que l'article L.621-1 évoque
uniquement ceux " définis par l'article 39 du traité du
25 mars 1957 ", le texte proposé par le projet de loi assigne
aux offices d'autres objectifs :
- contribuer à la garantie et à l'amélioration des
revenus,
- réduire les inégalités,
- employer de façon optimum les facteurs de production,
- veiller à une bonne régularisation des marchés dans
l'intérêt des producteurs, des négociants et des
consommateurs.
Votre rapporteur vous propose d'introduire dans cet article la
catégorie professionnelle des commerçants qui sont, parmi
d'autres, un des acteurs dans l'équilibre des marchés
agricoles.
Le paragraphe II de l'article 32 bis propose une nouvelle
rédaction, à la fois plus précise et plus large, pour
l'article L.621-3 du code rural, qui a trait aux missions des offices.
- la première mission actuelle (1°) des offices est
aujourd'hui de renforcer l'efficacité économique de la
filière. Cette mission, tout en demeurant dans le texte proposé
par l'article 32 bis pour le 2° de l'article L.621-3, est
précisée puisque ce renforcement passe par la mise en place d'une
politique de qualité ;
- la deuxième mission (2°) des offices aujourd'hui est
d'améliorer la concurrence et le fonctionnement de la filière.
Cette mission est prioritaire puisqu'elle devient le 1°) du texte
proposé pour l'article L.621-3. En outre, cette mission doit
"
assurer, en conformité avec les intérêts des
consommateurs, une juste rémunération du travail des agriculteurs
et des conditions normales d'activité aux différents
opérateurs de la filière
". Afin de réaliser cet
objectif, les offices doivent favoriser "
l'organisation des
producteurs, ainsi que l'organisation des relations entre les diverses
professions de chaque filière
".
- La troisième et dernière mission actuelle des offices
(3°) -appliquer les mesures communautaires- est identique
à celle proposée par l'article 32 bis du projet de loi.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
CHAPITRE II -
Organisation
interprofessionnelle
L'organisation des marchés agricoles doit être
une des
préoccupations majeures des pouvoirs publics en raison du
caractère excédentaire de la production agricole française
et de la libéralisation des échanges internationaux
consécutive à la création du marché commun.
La loi n° 62-933 du 8 août 1962, en instituant les
groupements de producteurs, permet à ceux-ci de ne plus se
présenter sur les marchés en ordre dispersé et, en
conséquence, de pouvoir mieux défendre leurs
intérêts. Elle constituait ainsi un premier pas vers une
organisation professionnelle des marchés.
L'action des seuls groupements agricoles reste cependant limitée.
L'inadaptation de l'offre à la demande, qui entraîne des
variations de prix préjudiciables aux producteurs, remet toujours en
cause les revenus auxquels ceux-ci peuvent légitimement
prétendre. Pour remédier à cette situation et
améliorer l'organisation de la production et de la distribution, le
législateur invite les professions intéressées à
s'entendre en vue de mener une action concertée. Plusieurs formules
d'accords collectifs ont été ainsi proposées :
- les
contrats types
élaborés par le ministre de
l'agriculture en application de l'article 32 de la loi n° 60-808
du 5 août 1960 ; ils furent peu utilisés car
l'absence de procédure d'extension et l'insuffisance des sanctions les
privaient d'une réelle efficacité ;
- les
accords interprofessionnels
et les
conventions de campagne
prévus par le loi du 6 juillet 1964 ; ils
constituèrent une étape importante dans le développement
de la politique contractuelle, mais la nécessité de recueillir
les avis d'organisations nombreuses en limita l'application à quelques
secteurs
33(
*
)
.
La conclusion d'accords interprofessionnels restait cependant difficile en
raison du nombre et de l'indépendance des organisations professionnelles
intéressées. Pour faciliter la rencontre de ces organisations et
leur permettre de rapprocher leurs points de vue, un cadre juridique permettant
la constitution d'organisations interprofessionnelles fut élaboré
par le loi du 10 juillet 1975. Depuis cette date, de nombreuses
organisations interprofessionnelles ont été créées,
permettant la conclusion de nouveaux accords interprofessionnels. Le rapport de
l'Assemblée nationale sur le projet de loi d'orientation agricole dresse
la liste de ces organisations interprofessionnelles reconnues.
Le législateur n'a pas cru cependant devoir abandonner aux seules
professions le soin d'organiser les marchés. Dans certains secteurs
particulièrement difficiles, les pouvoirs publics interviennent
directement dans l'établissement des relations contractuelles. Depuis
longtemps déjà, des organismes aux formes assez diverses assurent
cette mission dans plusieurs branches d'activité. L'Office National
Interprofessionnel des Céréales (ONIC) en constitue l'exemple le
plus remarquable. Ces offices d'intervention ne se substituent pas aux
organisations interprofessionnelles qui conservent un rôle
prédominant dans l'organisation des marchés agro-alimentaires. Si
leur action est très proche de celle des organisations
interprofessionnelles, elle apparaît moins souple que cette
dernière. C'est pourquoi les pouvoirs publics semblent
privilégier l'action des interprofessions au détriment de celle
des offices (article 7 de la loi n° 82-847 du
6 octobre 1982, modifiée. par la loi n° 86-1321 du
30 décembre 1986
).
Le transfert aux organisations
interprofessionnelles reconnues des attributions conférées aux
offices pour un produit ou groupe de produits peut, à la demande de
l'organisation intéressée, être décidé par le
ministre de l'Agriculture.
Pendant longtemps, les interprofessions créées à
l'initiative des professions intéressées n'ont fait l'objet
d'aucune législation spécifique. Le texte fondamental en la
matière est la loi du 10 juillet 1975, qui leur accorde un statut
juridique adapté à leur finalité. Depuis cette loi, les
organisations reconnues par les pouvoirs publics constituent un cadre juridique
privilégié pour l'élaboration des accords
nécessaires à l'organisation des marchés.
La loi autorise les autorités administratives à étendre
les accords interprofessionnels ainsi conclus à l'ensemble du secteur de
distribution concerné. La procédure d'extension n'est pas
réservée aux interprofessions nouvelles et elle peut être
utilisée par des organisations interprofessionnelles
créées antérieurement par voie législative ou
réglementaire.
Rappelons que les interprofessions reconnues par les pouvoirs publics
constituent la pièce maîtresse de l'organisation des
marchés dans le secteur agro-alimentaire. C'est dans le cadre de ces
interprofessions que les professions intéressées élaborent
les accords qui régissent les marchés. Ces accords, qui se
rapportent à la commercialisation d'un ou plusieurs produits
déterminés, lient tous les ressortissants de ces organisations,
soit à l'échelon national, soit à l'échelon
régional. Ils sont complétés par d'autres
contrats : les conventions de campagne qui adaptent chaque
année les programmes de transformation, de stockage et de
commercialisation en fonction des prévisions de production et de
débouchés ; également les contrats types qui
sont établis pour régler les rapports entre les producteurs et
leurs clients. Les accords interprofessionnels sont, en outre, susceptibles
d'être étendus à tout un secteur de production et de
distribution par un arrêté du ministre de l'Agriculture.
Bien que des accords interprofessionnels puissent être conclus en dehors
d'une interprofession, cette faculté est de moins en moins
utilisée. Les organisations interprofessionnelles occupent donc en ce
domaine une place prépondérante ; mais elles ne peuvent agir
que sous le contrôle des pouvoirs publics.
La loi de 1975 a été modifiée à plusieurs reprises,
notamment par la loi d'orientation agricole du 4 juillet 1980 et par la
loi de modernisation de l'agriculture du 1er février 1995. Cette
dernière loi a renforcé le rôle du Conseil supérieur
d'orientation de l'économie agricole et agro-alimentaire (CSO) et
étendu le champ d'action des organisations interprofessionnelles en ce
qui concerne plus spécialement la mise en oeuvre des disciplines de
qualité. Alors que jusqu'à présent la loi du
10 juillet 1975 a été modifiée pour élargir
l'objet des accords étendus, modifier la procédure d'extension et
articuler les accords interprofessionnels étendus avec le droit de la
concurrence, le chapitre II qui vous est présenté tend
à :
- préciser les missions des organisations interprofessionnelles,
- autoriser leur constitution dans le secteur de la pêche et de
l'aquaculture,
- associer de manière plus large les interprofessions à la
définition de la politique agricole et de filière,
- permettre l'évaluation d'office des assiettes de cotisation,
- apporter d'importantes précisions sur les dérogations
possibles à l'interdiction des ententes anticoncurrentielles,
- proposer des adaptations de la procédure d'extension.
Article 33 -
(Articles L.632-1 et L.632-2 du code
rural) -
Statut et prérogatives des organisations
interprofessionnelles
Cet
article modifie les articles L.632-1 et L.632-2 du code rural, afin de
préciser et d'élargir le statut et les prérogatives des
organisations interprofessionnelles.
Il convient de préciser que l'article 33 du projet de loi
d'orientation agricole initial proposait une nouvelle rédaction de
l'ensemble de l'article premier de la loi n° 75-600 du
10 juillet 1975 relative à l'organisation interprofessionnelle
agricole.
Cette loi a été codifiée par la loi n° 98-565 du
8 juillet 1998 relative à la partie législative du
livre VI (nouveau) du code rural.
Pour mémoire :
|
Loi n° 75-600 du 10 juillet 1975 |
Livre VI (nouveau) du code rural - Partie législative |
|
Article 1er, alinéas 1 à 3 |
L.632-1 |
|
Article 1er, alinéas 4 à 5 |
L.632-2 |
|
Article 2, alinéas 1 à 7 |
L.632-3 |
|
Article 2, alinéas 8 à 11 |
L.632-4 |
|
Article 2, alinéas 12 et 13 |
L.632-5 |
|
Article 3 |
L.632-6 |
|
Article 4 |
L.632-7 |
|
Article 4bis |
L.632-8 |
|
Article 5 |
L.632-9 |
I.
L'ARTICLE L.632-1 DU CODE RURAL
A. L'ARTICLE L.632-1 DU CODE RURAL EST COMPOSÉ DE TROIS
ALINÉAS
Le premier alinéa prévoit que les organisations
interprofessionnelles sont constituées librement par les organisations
professionnelles les plus représentatives de la production agricole et,
selon les cas, de la transformation et du négoce, représentant
les intérêts en présence. Elles peuvent faire l'objet d'une
reconnaissance par l'autorité administrative après avis du CSO.
Cette reconnaissance se rattache à un produit ou un groupe de produits
déterminés soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de
production.
Rappelons que, le plus souvent, les organisations interprofessionnelles
constituent des associations régies par le loi de 1901, même si
aucune forme juridique ne leur est imposée. Par ailleurs, la loi du
10 juillet 1975 ne précise pas les critères qui doivent
être retenus pour déterminer les organisations
représentatives. Il semble que l'on puisse rapprocher la notion de
représentativité en matière d'accords interprofessionnels
de celle qui s'est dégagée en droit du travail. Il convient donc
de prendre en considération le nombre des adhésions des
différentes organisations professionnelles et l'importance des
cotisations qu'elles perçoivent.
La représentativité des organisations professionnelles doit
également être appréciée en fonction de leur pouvoir
économique, car il est nécessaire que l'interprofession tienne
compte de la place occupée par chacune d'elles dans le secteur
considéré. Un syndicat groupant des producteurs très
importants possède un pouvoir économique plus grand qu'un
syndicat comprenant de nombreux et petits exploitants. Les dirigeants de
l'interprofession doivent donc, pour constituer leur organisation, prendre en
considération l'importance de l'activité économique des
organisations professionnelles adhérentes.
Le deuxième alinéa précise qu'une seule organisation
interprofessionnelle peut être reconnue par produits ou groupe de
produits, tant à l'échelon national qu'à celui d'une zone
de production. Lorsqu'une organisation interprofessionnelle nationale est
reconnue, les organisations interprofessionnelles régionales constituent
des comités de cette organisation interprofessionnelle nationale et sont
représentées au sein de cette dernière.
Le troisième alinéa prévoit que les conditions de
reconnaissance sont déterminées par décret.
B.
LE TEXTE PROPOSÉ POUR LE NOUVEL ARTICLE L.632-1 PAR
L'ARTICLE 33 EST COMPOSÉ DE DEUX PARAGRAPHES
1. Le paragraphe I reprend le premier alinéa de l'article L.632-1
actuel et introduit plusieurs innovations :
a) Tout d'abord, il permet au secteur sylvicole et aux secteurs de la
pêche maritime et de l'aquaculture marine d'accéder aux
interprofessions.
L'extension des interprofessions à la filière bois.
La formule des groupements de producteurs, conçue pour organiser la
production agricole et la mise en marché, a été
étendue au secteur forestier. L'objectif poursuivi est de parvenir
à une meilleure adéquation entre la production forestière
et la demande de bois. Ces groupements de producteurs, institués par la
loi n° 85-1273 du 4 décembre 1985, sont soumis aux
dispositions nationales d'organisation des producteurs, sous réserve de
certaines adaptations. Les organisations susceptibles d'être reconnues en
qualité de groupement de producteurs forestiers sont les
sociétés coopératives et leurs unions, les SICA, les
associations et les groupements de propriétaires forestiers. Elle est
accordée non par le ministre de l'agriculture, mais par le
représentant de l'Etat dans la région, après avis du
Centre régional de la propriété forestière.
Les organisations professionnelles les plus représentatives ont pu
élaborer des accords interprofessionnels associant le secteur de la
transformation et de la commercialisation. Cette reconnaissance en termes
d'organisation de la production n'a pas néanmoins débouché
sur le développement d'accords interprofessionnels dans la
filière bois.
Plusieurs raisons expliquent la difficulté à admettre, sur la
base de la loi de 1975, la légalité d'accords interprofessionnels
dans la filière bois :
- l'article premier de la loi de 1975 mentionne la notion de production
agricole : or, peut-on conclure que l'activité
forestière fait partie de la production agricole ? Il n'existe
aucune définition de la production agricole, tout au plus le code rural
à l'article L.311-1 esquisse les contours de la notion d'activité
agricole sans définir l'acte de production agricole auquel il se
réfère. Ainsi, la mise en oeuvre du critère
objectif -l'agriculture par nature- par la jurisprudence s'est
parfois révélée contradictoire quant à la
reconnaissance de l'activité forestière comme une activité
agricole : si une activité de pressage de pommes, d'abattage
et de cassage de bois a été reconnue comme étape du cycle
biologique et activité agricole, l'abattage d'arbres seul n'a pas
été reconnu comme activité agricole (TGI Bordeaux 1990) ;
- il existe deux codes distincts, l'un pour le droit rural, l'autre en
droit forestier, ce qui confirme la distinction opérée entre ces
deux secteurs d'activité ;
- les lois d'orientation, et notamment l'article 1er du projet de loi
qui vous est présenté, relatif aux objectifs de la politique
agricole française soit ne mentionnent pas la sylviculture, soit ne la
considèrent pas comme une activité spécifiquement
agricole ;
- la politique agricole commune ne concerne en aucune façon les
activités forestières. Ainsi, le bois ne fait pas l'objet d'une
organisation commune de marché et ne relève pas des dispositions
du traité de Rome relatives à la PAC. D'ailleurs, si l'amorce
d'une politique commune forestière a pu être constatée dans
le chapitre VIII des propositions de l'Agenda 2000, un grand nombre d'Etats
membres ne se sont pas montrés favorables à l'instauration d'une
telle politique communautaire. Votre rapporteur, tout en étant conscient
de cette distinction entre politique agricole et politique forestière,
constate qu'il existe un certain paradoxe à reconnaître des
accords interprofessionnels dans le domaine de l'agro-alimentaire, des
semences... et à avoir refusé, jusqu'à présent une
telle possibilité pour la filière bois.
La mise en place d'interprofessions dans le secteur sylvicole devrait
entraîner l'intervention du Conseil supérieur d'orientation et de
coordination de l'économie agricole et alimentaire (CSO). Or,
actuellement, cet organisme ne comporte aucun membre de ce secteur
d'activité. Le CSO devrait néanmoins pouvoir accueillir parmi ses
membres, puisque ayant voix délibérative, des
représentants de la production sylvicole ; l'avant-dernier
alinéa du I de l'article 4 de la loi n° 80-502 du
4 juillet 1980 d'orientation agricole a prévu que "
lorsque
les problèmes de la forêt et de la transformation du bois sont
évoqués au sein du Conseil supérieur d'orientation et de
coordination, le Conseil supérieur de la forêt et des produits
forestiers y est représenté ".
Votre rapporteur est tout à fait favorable à cette disposition
de clarification.
L'extension des interprofessions aux secteurs de la pêche et de
l'aquaculture.
Le dernier alinéa du paragraphe I du texte proposé par
l'article 33 pour l'article L.632-1 du code rural étend la notion
d'interprofession au secteur de la pêche maritime et de l'aquaculture.
La loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la
pêche maritime et les cultures marines met l'accent sur une meilleure
gestion de la ressource et une organisation de la filière de mise en
marché, pour laquelle les organisations de production sont des acteurs
de premier rang. Elle leur confie d'ailleurs un rôle important dans la
gestion des quotas de capture.
En
France, la création de la plupart des organisations de producteurs
(OP) fait suite à l'adoption du règlement communautaire de
1970
. Les OP ont, dans leur majorité, entre 12 et
20 années d'existence. Nombre d'entre elles résultent d'une
conversion de structures préexistantes, tels les FROM, dont la
création remonte à la crise des marchés de
1965-1964
34(
*
)
.
On recense en France une trentaine d'organisations de producteurs, dont
certaines spécialisées.
Il existe aussi, au sein de ces OP,
deux fédérations nationales, l'association nationale des
organisations de producteurs de la pêche maritime et des cultures marines
(ANOP) et la fédération des organisations de producteurs de la
pêche artisanale (FEDOPA) qui ont un statut et des missions
spécifiques. Les OP regroupent au total plus de 2.000 navires
adhérents contre plus de 5.700 non-adhérents.
Les quantités commercialisées par les OP avoisinent le total des
quantités vendues sous criée -les OP commercialisent
certains produits en dehors des criées-. L'adhésion aux OP est
importante, voire prédominante pour certains segments de la flottille ou
certains ports. Les adhérents d'OP sont plus nombreux parmi les
unités de taille importante et principalement parmi les chalutiers. Les
navires adhérents d'OP ont des caractéristiques (en moyenne
15,44 m et 247 kW) nettement supérieures à celles des
navires non-adhérents (en moyenne 9 m et 100 kW). De
même, la moyenne d'âge des bateaux adhérents d'OP est
inférieure à celles des non-adhérents (respectivement 15
et 19 ans). Cette situation tient à deux raisons
principales : les petites unités qui commercialisent
directement ou qui sont spécialisées dans des espèces
nobles ne sont pas concernées par les prix de retrait ; les
unités désirant bénéficier des services offerts par
la confédération (coopératives d'armement, d'avitaillement
ou de gestion) doivent adhérer à un OP coopérative.
En matière d'effectifs,
il apparaît que plus de la
moitié des OP ont une faible taille avec une production annuelle
inférieure à 5.000 tonnes qui représente moins de
100 millions de francs.
Dès l'origine, la mission clé des OP a été le
soutien des cours, en particulier par la gestion des retraits,
seuls, les
adhérents d'OP pouvant bénéficier d'un tel soutien. Au fil
des modifications réglementaires successives de la politique commune de
la pêche, le rôle des OP s'est progressivement élargi.
Depuis leur création, du fait de la croissance de leurs effectifs et de
l'accroissement des problèmes du marché, leur poids
économique s'est affirmé. Ainsi, au niveau de leur zone
d'intervention, elles sont de plus en plus fréquemment associées
à la gestion de la ressource par les comités locaux et
régionaux qui, en France, en ont institutionnellement la mission depuis
l'ordonnance de 1945.
Les autres fonctions des OP
sont diverses
. L'importance de leur
implication est liée à leur taille à leur poids
économique du fait des contraintes de budget, qui sont, avec l'influence
des producteurs non-adhérents, leur principale contrainte de
fonctionnement. En effet, le budget des OP est alimenté, avec un
délai par les versements de la CEE pour les espèces du
règlement de base et par des cotisations des membres, qui sont fonction
de leurs chiffres d'affaires. Outre ces sources régulières de
financement, il peut s'ajouter ponctuellement des subventions du
FIOM -aujourd'hui OFIMER- relatives à des actions
précises de promotion ou de contrats d'approvisionnement des industries.
Ainsi, le soutien de espèces non visées par la Commission
européenne est-il contraint par les montants de
cotisations ; assez fréquemment, les OP se voient
obligées de suspendre le soutien de certaines espèces en cas de
persistante de la baisse en cours.
Les OP participent à des politiques de diversification des apports, avec
un soutien financier du FIOM, et mettent en place des systèmes de
prévision des débarquements. Elles contribuent aussi à la
valorisation des productions en oeuvrant pour normaliser la production (poids,
tri, présentation), améliorer la qualité des produits
(modalités de contrôle, catégories de qualité,
moyens de conservation) et en mettant en place des politiques contractuelles
d'approvisionnement des industries de transformation et des actions
promotionnelles pour valoriser la production de leurs adhérents
(étiquetage, salons, publicités, affiches, fiches recettes...).
Enfin, la majorité des OP pratique une politique d'information, voire de
conseil, plus ou moins importante en fonction de la disponibilité des
dirigeants et de leur budget. Contrairement à d'autres pays (par exemple
en Grande-Bretagne ou aux Pays-Bas), la participation des OP françaises
à la gestion des quotas (prévue par le règlement CEE
3759/92 du 17/12/1992) reste théorique, faute de règles de
réparation homogènes et cohérentes et de moyens
juridiques. En effet, une OP peut décider d'un plan de pêche mais
ne peut l'imposer à l'ensemble des marins-pêcheurs.
Il apparaît que les OP sont devenues des acteurs indispensables pour
au moins un tiers de la flotte française.
Leur existence et leur
logique d'intervention sont reconnues par l'ensemble de la profession et
appréciées par leurs adhérents, en même temps que la
place grandissante des grandes surfaces dans les circuits de distribution
conforte le besoin de regroupement des producteurs, voire des OP pour
lesquelles on observe d'ailleurs un processus de regroupement ou d'associations
régionales. Outre la géographie, leur réglementation tend
à les rapprocher, en même temps que la concurrence entre les
structures limite leur capacité d'initiative individuelle
35(
*
)
.
Tandis qu'il semble que l'on s'oriente plutôt au niveau
européen vers des politiques concertées dépassant
l'échelle des ports et des structures, au contraire les OP
françaises font montre d'une grande unité et de
spécificités nationales qui les différencient par rapport
aux autres structures européennes.
Les organisations de producteurs, disposant d'une situation particulière
au sein de la filière qui leur permet d'animer les relations entre ce
qui se passe en mer et ce qui se passe à terre, sont impliquées
dans toutes les démarches " horizontales " portuaires et
interportuaires : circulation d'information, harmonisation des tris
sous criée, qualité à bord, formation...
Il est néanmoins impératif de consolider les
démarches " verticales ", de nature interprofessionnelle.
L'interprofession permet de mieux structurer l'amont, constitué par
l'ensemble des organisations de producteurs et du mareyage, face à
l'organisation de plus en plu structurée de l'aval. Ainsi, l'objectif de
traçabilité pourrait être mis en oeuvre à travers
l'interprofession.
Soulignons que la procédure de reconnaissance serait identique à
celle mise en place dans les secteur agricole et sylvicole. L'avis du CSO est
remplacé par celui du Conseil supérieur d'orientation des
politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire, institué par
l'article 2 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997.
Si la détermination de la zone de production " par produit ou
groupe de produits " est aisée en matière aquacole, il en va
différemment en matière de pêche maritime. C'est pourquoi
il est convenu de renvoyer au travers de cette notion au rattachement des
bateaux de pêche aux ports d'une zone maritime (Bretagne
Méditerranée, Manche et mer du Nord, par exemple). Le lieu de
mise sur le marché, c'est-à-dire les sites des criées qui
constituent la zone d'apport du poisson sur le marché, est, en effet,
l'aspect essentiel en matière de mise en marché, par ces
nouvelles interprofessions. Deux types de mesures visant à
améliorer la gestion des marchés pourront être mises en
place. Il s'agit, en premier lieu, de l'établissement d'un classement
des poissons selon leur type et leur qualité, les criées d'une
même région maritime souffrant d'une absence
d'homogénéité en la matière, et, en second lieu, de
la mise en place d'un système d'information en temps réel des
pêcheurs sur les besoins des mareyeurs des différentes
criées de la zone de production.
b) le paragraphe I précise, de plus, les objectifs que
poursuivent les interprofessions reconnues à travers les accords
interprofessionnels.
Actuellement, les organisations interprofessionnelles ont pour objet de mettre
en oeuvre les moyens juridiques de contrainte et les moyens financiers
nécessaires pour mener à bien certaines tâches qui
répondent à l'intérêt de la collectivité des
professions elles-mêmes. Elles doivent notamment répondre à
une double préoccupation :
- prolonger l'organisation des producteurs et faciliter la concertation
d'une part, entre les différentes familles professionnelles
concernées et, d'autre part, entre ces professions et les pouvoirs
publics ;
- donner aux professions intéressées les moyens
d'arrêter en commun des mesures d'organisation du marché
compatibles, bien entendu, avec les dispositions des réglementations
nationales et communautaires et appelées à les compléter.
Selon les termes du paragraphe I, les trois objectifs cumulatifs que
doivent mettre en oeuvre les interprofessions sont les suivants :
- définir et favoriser des démarches contractuelles entre
leurs membres : cet objectif paraît évident puisque
c'est la raison d'être de l'organisation interprofessionnelle. Or, la
contractualisation, notamment dans le secteur agricole, représente des
enjeux essentiels. Rappelons que la contractualisation est une relation
commerciale entre les producteurs agricoles, les transformateurs et les
distributeurs. Ainsi, plutôt que d'acheter les produits sur les
marchés, les distributeurs commandent aux producteurs des produits
spécifiques définis par un cahier des charges précis. Pour
la viande, les cahiers des charges peuvent préciser l'origine et la race
de l'animal, le mode d'élevage, l'alimentation, l'âge d'abattage.
Au niveau de la transformation, il précise l'obligation de
traçabilité par animal. Les distributeurs, de leur
côté, s'engagent sur la maturation de la viande, la
présentation des produits, l'information des consommateurs... En
contrepartie des engagements pris, la contractualisation apporte une plus-value
aux producteurs et une sécurité sur les prix, destinée
à lisser les effets de cours.
Ces relations commerciales d'un nouveau type se développent depuis
quelques années déjà entre l'amont agricole et la
majorité des grandes enseignes. Elles ont de nombreuses vertus. La
première est de garantir la sécurité des produits et leur
qualité, tant attendues des consommateurs. La deuxième est de
diversifier l'offre en linéaire, diversification indispensable
aujourd'hui pour les enseignes, afin de maintenir leurs parts de marché.
Enfin, elle apporte aux producteurs une sécurité, en terme de
volume d'achat et de prix, sur une période suffisamment longue.
Sécurité qui leur permet de s'engager dans des démarches
spécifiques, de produire pour répondre à une demande. La
contractualisation concerne surtout les produits frais (viande, poissons,
fruits et légumes...) mais s'étend aussi aux produits de grande
consommation. Les volumes contractualisés sont en général
modestes. Selon les enseignes, ils pourraient atteindre à terme de
20 % à 30 % des ventes par marché.
- contribuer à la gestion des marchés par une meilleure
adaptation des produits aux plans quantitatif et qualitatif et par leur
promotion ; ce rôle d'équilibre est implicitement
inscrit dans la loi de 1975. En matière de promotion, on assiste
à un très fort développement des activités de
promotion de certains produits, notamment dans le secteur de la viande bovine
et des fruits et légumes. Il convient en effet de confier cette mission
aux interprofessionnels qui sont à même de la remplir dans les
meilleures conditions.
- renforcer la sécurité alimentaire, en particulier par la
traçabilité des produits. Cette union doit s'effectuer dans
l'intérêt des consommateurs et des utilisateurs. Elle doit, en
outre, gérer les signes d'identification de la qualité et de
l'origine.
Il est important de préciser qu'apparaît pour la première
fois dans un projet de loi la notion de " traçabilité des
produits ", dont on peut trouver la définition dans la norme ISO
8402. Passée dans le langage commun, elle a été à
l'origine de plusieurs démarches communes de filières de
productions, transformateurs et distributeurs, afin de rassurer les clients,
notamment dans les secteurs du blé et de la viande bovine. Les accords
conclus permettent de suivre à la trace les produits vendus dans les
rayons depuis leur origine ; ils servent aussi à
déterminer leur qualité et leur prix. Ils sont d'ailleurs souvent
complétés par des mesures de contrôle (méthode
HACCP, norme ISO 9000-2) sans cesse plus sévères et plus
innovantes.
Soulignons que ce troisième objectif s'adresse à l'ensemble des
interprofessions et non pas seulement aux interprofessions spécifiques.
Votre rapporteur vous propose un amendement à ce paragraphe tendant
à préciser qu'il n'appartient pas aux interprofessions de
gérér les signes d'identification.
2.
Le paragraphe II reprend le deuxième alinéa de
l'article L.632-1 actuel et le complète par la notion
" d'organisation interprofessionnelle spécifique ". Il
confirme donc bien le principe de l'exclusivité de l'interprofession par
produit ou groupe de produits
.
Malgré ce principe, il existe de nombreux organismes à
caractère interprofessionnel représentatifs de la production, de
la transformation et de la commercialisation des denrées de
qualité produites dans des régions déterminées. Ils
sont régis par des dispositions législatives ou
réglementaires ou des décisions de justice antérieures
à la loi de 1975. Les modalités de reconnaissance
instaurées par cette loi ne leur sont pas applicables.
Tel est le cas de organismes à caractère interprofessionnel
créés en vue de favoriser la production et la mise en
marché de divers produits bénéficiant d'une appellation
d'origine : comités interprofessionnels des vins d'appellation
d'origine contrôlée, comité interprofessionnel de la
volaille de Bresse, comité interprofessionnel des fromages du
département du Cantal... La plupart de ces organismes ont
été validés par la loi n° 77-731 du
7 juillet 1977.
Ces organismes demeurent autonomes et ne peuvent être obligés
à devenir les sections minoritaires d'une organisation nationale. Ils
continuent à bénéficier des droits et avantages qui leur
ont été accordés et ne sauraient être
associés sans leur consentement à une organisation
interprofessionnelle à vocation plus étendue.
Les accords conclus dans le cadre de ces organismes peuvent faire l'objet de la
procédure d'extension prévue par la loi du 10 juillet 1975.
L'article 33 du projet de loi consacre la notion d'organisation
interprofessionnelle spécifique, ainsi qualifiée car elle
concerne trois types de produits :
- ceux qui bénéficient d'une même appellation
d'origine contrôlée, d'une même indication
géographique protégée, d'un même label ou d'un
même certificat de conformité ; soulignons que la
possibilité pour une interprofession de gérer l'ensemble des
produits sous le signe IGP est une mesure de cohérence avec la promotion
de l'indication géographique protégée consacrée au
titre IV du présent projet de loi. Votre rapporteur abordera l'examen de
cette disposition lors de la présentation de l'article 39 ;
- ceux issus de l'agriculture biologique ;
- ceux portant la dénomination " montagne ".
Pour ces deux derniers types de produits, l'interprofession spécifique
aura néanmoins une compétence nationale. Soulignons que le
paragraphe II exclut la mise en place d'une interprofession spécifique
pour les vins d'appellation d'origine contrôlée (AOC) dès
lors qu'il existe déjà une interprofession reconnue,
qualifiée, de portée générale.
Cette précaution évitera aussi la création
d'interprofessions nouvelles spécifiques à certaines appellations
car celles-ci conduiraient à un fractionnement des interprofessions
existantes. En effet, le secteur viti-vinicole dispose déjà
d'interprofessions spécifiques qui regroupent une ou plusieurs AOC selon
une logique le plus souvent régionale : vins de Bordeaux, des
Côtes du Rhône, d'Alsace.
La tendance est aujourd'hui plutôt, d'ailleurs, en faveur d'un
regroupement des appellations au sein d'entités régionales de
taille suffisante pour que l'interprofession dispose d'un certain poids et des
moyens nécessaires. La rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale protège ces interprofessions existantes
mais n'empêche pas la création de nouvelles interprofessions
là où il y aurait carence.
La procédure indiquée pour la création d'une
interprofession spécifique est la suivante :
Demande d'une organisation interprofessionnelle spécifique
|
Avis de l'organisation interprofessionnelle de portée générale |
Ministère de l'agriculture |
|
Reconnaissance |
Non Reconnaissance |
Possibilité d'extension d'un accord interprofessionnel
si :
- il existe des règles de coordinations entre l'organisation
interprofessionnelle spécifique et celle de portée
générale. Ces règles peuvent consister en la fixation de
réunions conjointes périodiques et l'échange
d'informations.
- ces règles doivent être notifiées à
l'autorité administrative à l'origine de la reconnaissance.
Les interprofessions sont en effet des associations ou des syndicats qui sont
régies par la liberté d'association et celle de contracter. S'il
est impossible de conditionner la création d'une interprofession
spécifique, ou la conclusion d'accords en leur sens, à l'accord
de l'interprofession générale ou de l'Etat, s'il s'avère
nécessaire néanmoins d'assurer une certaine cohérence.
La reconnaissance de l'interprofession " agriculture biologique "
devrait, selon le Gouvernement, permettre aux producteurs et aux
opérateurs défendant ce mode de production ou ce type de
produits, d'appréhender de manière globale et transversale toutes
les questions de maîtrise du marché des différents produits
issus de l'agriculture biologique. Il en est de même pour la
reconnaissance de l'interprofession " montagne ".
S'agissant des interprofessions spécifiques organisées autour
d'un produit bénéficiant d'un sigle officiel de qualité,
l'objectif est de leur conférer une large compétence pour
maîtriser la qualité et pour mettre en oeuvre des
procédures de contrôles de celle-ci. Il faut, en outre, permettre
une véritable régulation du marché par le biais d'une
maîtrise quantitative des mises au monde.
Rappelons qu'il existe aujourd'hui des interprofessions nationales et
régionales. Ces dernières sont organisées et fonctionnent
correctement, notamment dans le domaine viticole. En revanche, certaines
interprofessions générales, comme celle du fromage, ne
parviennent pas, et pour cause, à maîtriser la
spécificité de chacune des productions. Ainsi, par exemple, les
producteurs de fromage de comté ne se reconnaissent pas en tant que tels
dans l'interprofession générale et ne sont pas d'accord avec les
mesures de suivi de la qualité que celle-ci veut mettre en place en aval.
Votre rapporteur a analysé longuement le dispositif relatif à
la reconnaissance d'une interprofession " agriculture biologique " et
" montagne ". En effet, la rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale soulève deux difficultés :
- la première tient à l'ambiguïté de la
rédaction du dernier alinéa du II, qui pourrait conduire à
ne pas soumettre aux mêmes conditions de coordination avec les
interprofessions générales l'interprofession nationale
spécifique bio ;
- l'autre tient au risque d'isoler les interprofessions bio et montagne
qui seront de compétence nationale, des autres interprofessions.
Face à ces problèmes votre rapporteur vous propose :
- qu'une interprofession spécifique autour de plusieurs AOC telle
qu'une interprofession regroupant les produits cidricoles ou de
l'oléiculture sous AOC soit également visée dans cet
article à l'image des interprofessions déjà reconnues dans
le secteur viticole et pour certains fromages d'AOC.
- tout d'abord de supprimer le dernier alinéa du paragraphe afin de
clarifier les modalités qui s'appliquent aux différentes
interprofessions afin d'éviter toute distorsion dans l'organisation des
filières par les interprofessions ;
- ensuite, d'ouvrir la possibilité de créer au sein des
interprofessions des sections consacrées aux produits issus de
l'agriculture biologique et de la montagne : cette mesure pourrait
compléter le deuxième alinéa du II ;
- enfin, de permettre, si les professionnels le souhaitent de créer
une interprofession " agriculture biologique " en raison de la
spécificité et de l'importance de ce type de production ou une
interprofession " produits de montagne "; enfin, elle permettrait
d'éviter toute distorsion dans l'organisation des filières par
les interprofessions. Il apparaît en effet indispensable que le projet de
loi rappelle le principe de subordination des règles des
interprofessions spécifiques aux règles des organisations
générales de façon à empêcher que des
décisions contradictoires viennent gêner le développement
des filières sur les marchés intérieurs et internationaux.
II. L'ARTICLE L.632-2 DU CODE RURAL.
Le texte proposé par l'article 33 du projet de loi pour cet article
est composé de deux paragraphes.
A.
LE PARAGRAPHE I REPREND ET COMPLÈTE LES DEUX
ALINÉAS DE L'ARTICLE L632-2 DU CODE RURAL.
1. Il reprend tout d'abord les termes de l'article L.632-2
Ainsi, les organisations interprofessionnelles, pour être reconnues,
doivent introduire dans leurs statuts une clause prévoyant le recours
à des procédures de conciliation et d'arbitrage pour tenter de
résoudre les litiges susceptibles de survenir à l'occasion de
l'application des accords interprofessionnels.
Il est en outre précisé que l'exécution de la sentence
arbitrale et les recours portés contre cette sentence sont de la
compétence du juge judiciaire. Ainsi, lorsque les organisations
n'exercent pas de prérogatives de puissance publique et sont parties
à des actes ou des contrats qui peuvent être accomplis par toute
personne morale de droit privé, les litiges relèvent de la
compétence des juridictions judiciaires. Au contraire, lorsque les
organisations interprofessionnelles participent à l'exécution
d'engagements internationaux, notamment de ceux définis par les
règlements communautaires, elles agissent en qualité
d'autorités nationales et leurs décisions relèvent des
juridictions administratives.
2. Les innovations apportées par le projet de loi
a) Le paragraphe I apporte néanmoins trois innovations
importantes :
Les missions des organisations interprofessionnelles sont clairement
citées. Alors que l'article 632-1 faisait référence aux
objectifs des interprofessions, l'article 632-2 en énumère les
différentes attributions :
- elles peuvent être consultées sur les orientations et les
mesures des politiques de filière les concernant ; il convient
de souligner que cette consultation n'est que facultative. Rappelons que ces
orientations sont définies par le ministère en fonction des
décisions de la Communauté européenne. Les mesures sont
arrêtées par les offices d'intervention en fonction des
décisions d'organisation commune des marchés prises à
Bruxelles.
L'opposition entre interprofessions privées et interprofessions
publiques est classique et sans doute nécessaire. Elle ne se fonde pas
sur les critères juridiques des missions de service public, ni sur
l'existence ou l'absence d'une collaboration entre certaines interprofessions
et l'Etat. Elle s'appuie sur la distinction entre les établissements
publics et les personnes morales de droit privé. Les premiers, tels que
l'ONIC (Office national interprofessionnel des céréales) ont
pourtant des conseils d'administration où les professionnels ont une
place variable, mais toujours importante. Les interprofessions privées
sont " reconnues " par l'Etat et collaborent étroitement avec
les services ou les établissements publics. Elles reçoivent
souvent des prérogatives de puissance publique, mais demeurent
juridiquement des personnes morales de droit privé.
- elles contribuent à la mise en oeuvre des politiques
économiques nationales et communautaires : cette contribution
apparaît logique puisque les interprofessions unissent pour une action
commune les différents agents économiques d'une filière
agro-alimentaire.
Afin de remplir ces missions dont le libellé reste volontairement
très vague, les interprofessions peuvent associer plusieurs
catégories de personnes. Il s'agit :
- des organisations représentatives des consommateurs,
- des salariés des entreprises du secteur concerné.
Votre rapporteur comprend tout à fait le souci de faire participer ces
deux catégories de personnes au missions de l'interprofession. En effet,
sans consommateurs, il n'y aurait pas de marché pour les produits dont
les interprofessions cherchent à assurer la promotion. De même,
sans les salariés de ce secteur, il n'y aurait pas de produits. La
possibilité d'une telle participation est donc tout à fait
justifiée. Tel n'aurait pas été le cas si, comme certains
députés le souhaitaient, il avait fallu obliger les
interprofessions à élargir de façon excessive la
représentation d'un grand nombre de catégories de personnes au
sein des instances délibérantes des interprofessions. En effet,
les interprofessions décident, à l'unanimité, des
disciplines de production, de transformation et de mise sur le
marché : au cas où leurs membres ne parviennent pas
à se mettre d'accord, il est prévu une procédure
d'arbitrage confiée à une instance constituée des grandes
organisations professionnelles représentatives des producteurs, des
transformateurs et des distributeurs.
Ainsi, comme l'indiquait M. François Guillaume lors de l'examen en
séance publique à l'Assemblée nationale, supposons que le
marché ne puisse pas absorber les quantités produites. Il est
clair que les représentants des consommateurs au sein des
interprofessions auraient tout intérêt à s'opposer à
une politique de limitation de la production, puisque son accroissement
provoque une baisse des prix favorable aux consommateurs. Voilà un
exemple très précis qui démontre qu'une trop large
extension de la composition de l'interprofession conduirait à
l'inefficacité.
En fait, c'est à l'Etat d'être le garant des intérêts
des consommateurs puisqu'il lui appartient d'homologuer les accords
interprofessionnels conclus par les trois " familles ". S'il
décide de ne pas les homologuer, il est clair que ces accords ne
pourront pas être étendus à l'ensemble de la production et
que leur efficacité sera des plus aléatoires.
La troisième innovation de ce paragraphe I consiste dans le fait
de prévoir explicitement le retrait de reconnaissance à une
interprofession. Actuellement, le troisième alinéa de l'article
L.632-1 susmentionné précise qu'un décret fixe les
conditions de reconnaissance des organisations interprofessionnelles.
Les organisations interprofessionnelles qui désirent faire l'objet d'une
reconnaissance doivent adresser leur demande au ministre de l'Agriculture.
Celui-ci en assure l'instruction en liaison avec les ministres chargés
de l'Economie et du Budget.
Le dossier doit comprendre, outre la demande de reconnaissance, les statuts de
l'organisation interprofessionnelle. Le ministre chargé de l'instruction
de la demande peut demander à l'organisation interprofessionnelle la
communication de toute pièce complémentaire comportant des
éléments d'information utiles à l'instruction du dossier.
La demande de reconnaissance est soumise par le ministre chargé de son
instruction au Conseil supérieur d'orientation de l'économie
agricole et alimentaire. Après avoir reçu l'avis du Conseil, les
ministres chargés de l'Economie, du Budget et de l'Agriculture
prononcent la reconnaissance.
Rappelons que, jusqu'à présent, une seule organisation
interprofessionnelle peut être reconnue par produits ou groupe de
produits tant à l'échelon national qu'à celui d'une zone
de production. Lorsqu'une organisation interprofessionnelle nationale est
reconnue, les organisations interprofessionnelles régionales constituent
des comités de cette organisation interprofessionnelle nationale et son
représentées au sein de cette dernière.
En cas de refus de reconnaissance, la décision est notifiée
à l'organisation intéressée par le ministre chargé
de l'instruction du dossier. Néanmoins, rien n'est dit sur le retrait de
la reconnaissance. Par la notion de retrait, on entend la suspension ou la
cession des effets de la décision de la reconnaissance et non, comme
c'est le cas en droit administratif, l'annulation rétroactive de toutes
les décisions prises par l'interprofession.
Actuellement, certaines interprofessions reconnues tombent en
désuétude ou ont cessé toute activité faute
d'accord entre leurs membres et de moyens financiers. De plus, la suppression
d'une interprofession ayant un champ d'activité déterminé
est nécessaire avant la reconnaissance d'une nouvelle interprofession
ayant le même objet.
En l'absence d'indication contraire, les règles applicables en
matière de retrait sont conformes au principe du parallélisme des
formes.
b) Le paragraphe II concerne le cas des accords conclus au sein des
interprofessions reconnues spécifiques à un produit sous sigle
officiel d'identification (AOC, IGP, label ou certificat de
conformité)
Ces accords, qui doivent viser à adapter l'offre à la demande, ne
peuvent pas comporter de restrictions à la concurrence, sauf exceptions.
Le problème de la compatibilité des accords
professionnels avec le droit de la concurrence, tant au niveau national qu'au
niveau communautaire, revient périodiquement sur le devant de
l'actualité.
Au niveau national
Il convient, pour bien comprendre cette question assez complexe, d'en revenir
aux textes.
L'article 2 de la loi de 1975 dans son texte initial, mentionne que
les actions des interprofessions doivent être conformes aux règles
de la communauté économique européenne.
L'ordonnance de 1986, relative à la liberté des prix et de
la concurrence, a été adoptée dans un contexte
économique particulier. Elle fait suite à l'encadrement des prix
institué en 1940 et reformalisé dans l'ordonnance de 1945.
Elle intervient dans un contexte où l'objectif essentiel est de juguler
une forte inflation, en favorisant les distributeurs au détriment des
producteurs. Ainsi, l'interdiction du refus de vente, imposée en 1940
pour des raisons de pénurie, et l'interdiction de fixer un prix minimum
où des conditions discriminatoires ont été
consolidées par la circulaire Fontanet du 31 mars 1960, et reprises
dans l'ordonnance de 1986.
Elle tient compte, en outre, de la décision des chefs d'Etat et de
Gouvernement de la Communauté européenne de réaliser, au
1er janvier 1993, l'Union européenne, c'est-à-dire la libre
circulation des hommes, des capitaux et des marchandises dans un Marché
unique européen ce qui présuppose la liberté des prix et
de la concurrence.
Le titre III de cette ordonnance porte sur les pratiques anticoncurrentielles.
Il définit ce qu'on entend par " pratiques
anticoncurrentielles " avec trois articles qui constituent le coeur de
l'ordonnance :
L'article 7, qui prohibe les actions visant à :
. limiter l'accès au marché,
. entraver la libre concurrence,
. faire obstacle à la fixation des prix par le seul jeu du marché,
. contrôler la production, les débouchés ou les
investissements,
. répartir les marchés et les sources d'approvisionnement.
L'article 8, qui prohibe l'exploitation :
. des positions dominantes sur un marché,
. de dépendance économique vis-à-vis d'un fournisseur
ou d'un client.
Sont considérés comme des abus le refus de vente, les ventes
liées, les ventes sous conditions discriminatoires, la rupture de
relations commerciales quand un partenaire refuse de se soumettre à des
conditions commerciales injustifiées ;
L'article 10, qui prévoit des dispositions dérogatoires aux
articles 7 et 8 lorsque les pratiques :
. résultent d'un texte législatif ou réglementaire
(1°),
. assurent un progrès économique, une répartition
équitable du profit, sans éliminer la concurrence (2°).
Certaines catégories d'accords, notamment celles améliorant la
gestion des PME, sont reconnues dans le cadre de l'article 10, sous
réserve d'un décret en Conseil d'Etat pris sur avis du Conseil de
la Concurrence.
En outre, la loi de modernisation de l'agriculture du 1er février
1995 dispose qui entrent dans le cadre des dérogations prévues
à l'alinéa I de l'article 10 de l'Ordonnance de 1986,
les accords étendus, conclus dans le cadre des organisations
interprofessionnelles agricoles reconnues.
Les articles suivants précisent les modalités d'action du Conseil
de la Concurrence pour réprimer les pratiques
répréhensibles et les peines encourues.
Les sanctions pécuniaires, doublées d'une publication de la
sanction dans les journaux s'élèvent :
. à 5 % du chiffre d'affaires hors taxe de l'année
close pour une entreprise,
. à 10 millions de francs lorsqu'il ne s'agit pas d'une
entreprise,
. de 6 mois à 4 ans de prison et/ou 5 à
500.000 francs d'amende pour toute personne ayant frauduleusement mis en
oeuvre des pratiques anticoncurrentielles.
La réforme de la loi de modernisation agricole en 1995 fait
suite à la signature, le 20 juillet 1994 entre la FNSEA, le CNJA,
la CFCA et la grande distribution, d'un accord cadre sur les promotions
agro-alimentaires des produits frais et peu transformés. Cet accord
national a pour objectif " d'instaurer un climat de confiance propice
à une collaboration commerciale, loyale et dynamique " entre ceux
qui sont devenus ainsi des partenaires.
On peut donc considérer qu'à la fin de 1995, la
législation agricole actuelle permettait déjà, dans
certains cas, de tolérer une entente anticoncurrentielle. Ainsi :
- dans le secteur des vins, VDQS et AOC notamment, la
réglementation communautaire prévoit des dispositions
assimilables à une restriction d'accès au marché (droit de
plantation, fixation du nombre d'hectolitres par hectare, etc.) ;
- les groupements de producteurs et les accords interprofessionnels
bénéficient de mesures législatives ou
réglementaires dérogatoires à l'ordonnance de 1986.
Seules, les actions directes sur les prix sont interdites.
Mais les dérogations prévues par l'article 10 de
l'ordonnance sont difficilement applicables :
- la notion de " progrès économique " est trop
restrictive et diversement appréciée par le Conseil de la
Concurrence et les tribunaux. Les conditions sont
cumulatives : durabilité du progrès économique,
partage équitable des profits entre les membres de l'entente et la
collectivité nationale, maintien d'un minimum de concurrence, limitation
des pratiques restrictives, caractère indispensable de l'entente. Il en
résulte qu'il est pratiquement impossible de réunir ces
conditions et donc de pouvoir bénéficier de la dérogation
au titre du progrès économique ;
- le décret d'exemption reconnaît qu'une catégorie
d'accords peut apporter le progrès économique et donne ainsi aux
opérateurs l'autorisation préalable d'entreprendre des actions
concertées. Toutefois, il existe plusieurs limites qui expliquent que
cette procédure n'ait jamais été utilisée depuis
1986 :
l'exemption doit être justifiée par le progrès
économique attendu et le décret ne pourra reconnaître ce
que le Conseil de la Concurrence n'admet pas dans sa jurisprudence,
la procédure est longue et complexe. Aucun délai n'est
prévu et les étapes sont multiples :
* accord formalisé entre les demandeurs,
* publication au BOCCRF,
* instruction par la DGCCRF,
* projet soumis à l'avis conforme du Conseil de la Concurrence,
* publication au Journal Officiel
- seules des catégories d'accord sont prévues dans le cadre
des décrets d'exemption. Ainsi, un accord entre des producteurs de
fraises et un distributeur pour écouler le produit à un prix
donné est considéré comme un accord individuel et tombe
sous le coup de l'ordonnance.
Alors même que la révision de l'ordonnance de 1986
était en cours, le Gouvernement a pris, en juin 1996, deux
décrets autorisant les ententes entre producteurs
bénéficiant de " signes de qualité " ou victimes
de " situations de crise ".
C'est sur la base du 2° de l'article 10 de l'ordonnance de 1986
(c'est-à-dire du dernier alinéa) que ces décrets
d'exemption ont été fondés.
- le décret n° 96-499 du 7 juin 1996a été
pris en application du 2° de l'article 10 de l'ordonnance
n °86-1243 du 1er décembre 1986 relatif aux accords entre
producteurs bénéficiant de signes de qualité dans le
domaine agricole.
Les ententes entre producteurs agricoles et entre producteurs et entreprises
bénéficiant d'un label, d'une appellation d'origine
contrôlée (AOC) ou portant la mention agriculture biologique sont
autorisées pour une durée maximale de trois ans (sont exclues les
entreprises qui détiennent une position dominante sur le marché).
Les ententes peuvent permettre une régulation de la production (volume,
capacité des outils), une restriction temporaire à l'accès
des nouveaux opérateurs et la fixation de prix de cession ou de prix de
reprise des matières premières, mais d'aucun autre prix.
- Pour ce qui est des crises agricoles, le second décret
n° 96-500 du 7 juin 1996 les définit comme une
" inadaptation de l'offre à la demande révélant une
perturbation grave du marché ", caractérisée par
trois au moins des conditions suivantes : " l'augmentation des stocks
ou invendus ", dans les quatre cas " pendant deux campagnes ou
années successives ou par rapport à la moyenne des trois
campagnes ou années précédentes ".
Les accords visés ne peuvent concerner que " la réduction
durable des outils de production " et " le renforcement des exigences
de qualité, ayant pour conséquence une limitation du volume de la
production ". Conclus au plus pour un an et reconductibles, ils devront
être notifiés au ministre de l'économie et à celui
de l'agriculture.
Les vins et les eaux-de-vie bénéficiant d'une appellation
d'origine contrôlée sont exclus de ces deux autorisations
d'ententes agricoles.
Quelques jours après la parution de ces deux décrets, la
loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la loyauté et
l'équilibre des relations commerciales a réformé
l'ordonnance de 1986.
Deux raisons majeures expliquaient
l'acuité d'une telle
réforme :
- d'une part, la modification du contexte économique :
l'ordonnance de 1986 a été prise à une époque
où la lutte contre l'inflation constituait la priorité
gouvernementale et où le commerce était encore
dispersé ;
- d'autre part, la modification du rapport de force entre distributeurs et
fournisseurs : la forte concentration de la grande distribution s'impose
aux entreprises, qui n'ont souvent pas d'autre possibilité que
d'accepter des conditions commerciales toujours plus dures, sans contrepartie
réelle.
La loi sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales
réformant l'ordonnance de 1986 doit désormais permettre de
rééquilibrer les relations commerciales entre producteurs et
distributeurs.
De façon générale, la loi porte sur la clarification de la
facturation, le renforcement de l'interdiction du refus de vente et la
condamnation des pratiques abusives telles que le chantage au
déréférencement et la fausse coopération
commerciale.
Les produits agricoles et alimentaires font l'objet de dispositions
spécifiques comme l'encadrement des promotions, la suppression de
l'exception d'alignement dans les magasins de plus de 300 m² et la
reconnaissance de la possibilité de s'organiser de façon
particulière.
Les délais de paiement applicables aux produits alimentaires
périssables sont étendus aux viandes congelées et
surgelées. La notion de prix abusivement bas est introduite.
La loi ne traite donc pas des questions relatives aux restrictions de
concurrence à la suite de la signature d'accords interprofessionnels. Il
était donc nécessaire de clarifier la situation juridique de ces
accords.
Au niveau européen
, ces accords restent cependant tenus de
respecter les règles communautaires de concurrence et ils ne sauraient
notamment méconnaître les dispositions de l'article 85,
paragraphe 1, du Traité de Rome. Plusieurs accords
considérés comme non conformes à ces dispositions ont
été condamnés par la Cour de justice des
Communautés. Au-delà des raisons qui, dans chaque espèce,
ont pu motiver ces décisions, la Cour de justice paraît
très défavorable à la pratique française des
accords interprofessionnels et à la procédure d'extension de ces
accords.
En dépit de cette hostilité, la Cour de cassation se montre
toujours favorable à une reconnaissance de la régularité
des accords, dès lors qu'ils permettent une meilleure connaissance du
marché et assurent un progrès économique.
Par rapport à la réglementation existante, le texte
proposé par l'article 33 pour le II de l'article L.632-2
reprend certaines dispositions existantes.
Ainsi, trois des restrictions de concurrence prévues au
paragraphe II existaient déjà dans le décret
n° 96-499. Il s'agit :
-d'une programmation personnelle et coordonnée de la production en
fonction des débouchés ;
- d'un plan d'amélioration de la qualité des produits ayant
pour conséquence directe une limitation du volume de production ;
- d'une limitation des capacités de production ;
En ce qui concerne les deux dernières dispositions :
- le décret de 1996 ne mentionne pas le fait que les producteurs
fixent le prix de cession ou le prix de reprise des matières
premières.
- le décret de 1996 limite la restriction temporaire à
l'accès des nouveaux opérateurs selon des critères
objectifs et appliqués de manière non discriminatoire aux
produits bénéficiant d'un label. Compte tenu de la
rédaction de l'article 33, cette précision est inutile.
Il convient d'indiquer que la commission de la production et des
échanges de l'Assemblée nationale avait initialement
supprimé ces deux dernières restrictions. Votre rapporteur
s'étonne d'ailleurs de cette position. En effet, dans le rapport de M.
F. Patriat (p. 262), les raisons qui ont incité le Gouvernement à
supprimer ces deux restrictions sont largement
développées : il est dit que "
les restrictions
temporaires d'accès de nouveaux opérateurs aux labels agricoles
et la fixation de prix de cession ou de reprise des matières
premières ont été jugées, par le Gouvernement,
particulièrement restrictives de concurrence dans le cadre des
dérogations de plein droit du 1° de l'article 10 de
l'ordonnance. En effet, si un accord mettait en place de telles mesures sur le
fondement des dispositions du décret n° 96-499, celles-ci ne
seraient que réputées conformes aux conditions posées par
le 2° de l'article 10. Leur suspension ou annulation par le juge
judiciaire ou le Conseil de la concurrence est possible, alors qu'avec le
dispositif du projet de loi un recours en justice est toujours possible mais
les mesures bénéficient d'une protection supérieure. En
effet, la mesure qui résulterait des dispositions de la loi,
c'est-à-dire qui aurait un lien direct et pertinent avec les situations
définies par le loi, sera considérée par le juge comme
bénéficiant d'une dérogation légale aux
règles de concurrence définies à l'article 7 de
l'ordonnance. Elle ne pourra donc pas être appréciée au
regard du régime des ententes illicites mais seulement au regard de son
lien avec les dispositions du IV du présent article et du respect des
conditions qu'il fixe
".
Or, le rapporteur, ayant proposé la suppression de ces deux restrictions
dans son rapport, a déposé un amendement pour les rétablir
en séance publique afin de restaurer une "
plus grande
équité dans la répartition de la valeur ajoutée au
sein des filières des produits alimentaires sous signe de
qualité, qui exigent des investissements particuliers et un suivi
poussé des denrées
". Il ne s'agit pas, selon M. F.
Patriat, d'établir des prix minimaux de vente aux consommateurs, ni de
fixer des marges minimales aux intermédiaires, mais de s'accorder en cas
de nécessité sur une juste rémunération des
producteurs. La restriction de l'accès de nouveaux opérateurs
doit permettre de réguler le marché en cas de crise de
surproduction. Elle ne saurait donc être que temporaire,
objective -c'est-à-dire fondée sur des critères
quantitatifs ou de qualité reconnus par la profession et
préétablis- et non discriminatoire ".
Votre rapporteur se félicite de la sagesse du rapporteur de
l'Assemblée nationale sur ce point.
Par ailleurs, le paragraphe II précise que cette exemption ne s'applique
pas si l'une des parties à l'accord détient une position
dominante sur le marché du produit concerné. De plus, si le
décret limite la durée de l'accord à trois ans,
l'article 33 prévoit que ces accords peuvent être
étendus pour une durée déterminée.
De même, l'accord fait l'objet d'une notification au ministre de
l'agriculture et à celui des finances. Son entrée en vigueur
prend effet néanmoins après cette notification. Dans les deux
cas, il est fait mention de cet accord ou de cette exemption au bulletin
officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des
fraudes. Ces précisions ont été souhaitées par le
Conseil de la concurrence. En outre, la mention au bulletin officiel vise
à garantir les droits des tiers qui pourraient être
lésés par certaines dispositions de cet accord.
L'article 33 se différencie néanmoins sur un
certain nombre de points du décret de 1996.
- Les accords visés par le décret étaient
réputés conformes à l'ordonnance du
1er décembre 1986 sur le fondement du 2° de son
article 10, qui concerne les dérogations ayant trait aux
"
pratiques dont les auteurs peuvent justifier qu'elles ont pour effet
d'assurer un progrès économique et qu'elles réservent aux
utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte, sans
donner aux entreprises intéressées la possibilité
d'éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits en
cause ".
Or, le projet de loi fait bénéficier les
dispositions prises par les interprofessions spécifiques d'une
dérogation sur le fondement du 1° de l'article 10,
c'est-à-dire concernant les pratiques résultant de l'application
d'une loi ou d'un texte réglementaire pris pour son application. Cette
différence fondamentale permet de rendre de plein droit légales
les mesures arrêtées par ces interprofessions dès lors
qu'elles répondent aux conditions fixées par le IV du
présent article, tandis que les accords conclus en application du
décret n° 96-499 peuvent être censurés par le
Conseil de la concurrence ou le juge judiciaire car ils ne sont que
réputés conformes à l'ordonnance.
- Alors que l'article 1er du décret concerne uniquement les
accords passés entre des producteurs agricoles ou entre des producteurs
agricoles et des entreprises, quelque soit le secteur ou le produit,
l'article 33 concerne les accords conclus dans le cadre d'une organisation
interprofessionnelle reconnue.
Votre rapporteur approuve sans réserve ce dispositif qui devrait
contribuer à débloquer des situations grâce à
l'exemption sur le fondement du 1° de l'article 10 et à la
négociation des mesures entre les organisations professionnelles.
L'article 33 est d'autant plus nécessaire que le Conseil de la
concurrence, à la fin de l'année 1997, a
considéré que les accords régionaux ainsi que l'accord
cadre national signé en 1994 sur les promotions et les pratiques
commerciales étaient contraires à l'article 7 de
l'ordonnance de 1986 qui interdit les ententes concertées ayant pour
effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence.
L'article 33 du projet de loi devrait permettre d'éviter à
l'avenir de telles situations.
Votre rapporteur vous propose de modifier la rédaction du
septième alinéa du texte proposé par cet article pour le
II de l'article L.623-2 du code rural afin d'introduire un parallélisme
avec l'article 34 sur l'extension des accords. En effet, le terme de
" profession " renvoie à celle de
" collège ". La rédaction adoptée par
l'Assemblée nationale signifierait que l'unanimité soit
recherchée au niveau de chacune des organisations professionnelles
composant chacun des collèges. Une telle disposition risque de conduire
rapidement au blocage.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 34 -
(Article L.632-4 du code
rural) -
Extension des accords interprofessionnels
Cet
article propose une nouvelle rédaction de l'article L.632-3 du code
rural ainsi que du premier alinéa de l'article L.632-4 du code
rural qui portait sur l'extension des accords interprofessionnels.
1. Le droit en vigueur
Actuellement l'article L.632-3, issu de l'article 2 de la loi du 10
juillet 1975 et complété par l'article 7 de la loi
n° 99-95 du 10 février 1995 sur la modernisation de
l'agriculture
prévoit que les organisations reconnues sont
spécialement habilitées à élaborer et à
conclure des accords qui peuvent être étendus, en tout ou partie,
par les pouvoirs publics pour une durée indéterminée.
Ces accords interprofessionnels sont des contrats collectifs, tendant
à réglementer la commercialisation d'un ou de plusieurs produits
agricoles, conclus entre les organisations professionnelles les plus
représentatives des producteurs agricoles et les acheteurs ou leurs
groupements. Ces accords doivent, pour être étendus, avoir pour
objet :
- la connaissance de l'offre, de la demande et des mécanismes de
marché ;
- l'amélioration du fonctionnement, de la maîtrise, de la
transparence du marché, en particulier par l'adaptation et la
régularisation de l'offre et l'instauration, sous le contrôle de
l'Etat, des règles de mise en marché, de prix, de condition de
paiement et de vente ;
- la qualité des produits : à cet effet, les contrats
peuvent notamment prévoir l'élaboration et la mise en oeuvre de
disciplines de qualité et de règles de production, de
conditionnement, de transport et de présentation, si nécessaire
jusqu'au stade de la vente au détail des produits ;
- la promotion des produits sur les marchés intérieur et
extérieur ;
- l'organisation et l'harmonisation des pratiques et relations
professionnelles ou interprofessionnelles dans le secteur
intéressé ;
- la réalisation de programmes de recherche appliquée,
d'expérimentation et de développement, notamment dans les
domaines de la qualité des produits et de la protection de la
santé et de l'environnement.
Il résulte de ces dispositions que, depuis la loi du 1er
février 1995, l'objet des accords n'est plus limité aux
conditions de fonctionnement de l'offre, mais porte sur l'ensemble des
mécanismes régissant le marché du ou des produits
agricoles sur lesquels porte l'accord.
La jurisprudence a considéré que l'énumération des
objectifs que doivent poursuivre les accords interprofessionnels n'est pas
limitative.
Pour réaliser leurs objectifs, les accords doivent prévoir
l'élaboration de conventions de campagne et de contrats types ainsi que
la mise en oeuvre d'actions communes conformes à l'intérêt
général et compatibles avec les règles de la
Communauté européenne.
Rappelons pour mémoire que les
conventions de campagne
sont
conclues chaque année par les organisations signataires en vue
d'appliquer, suivant les conditions de la production et du marché, les
principes conclus dans les accords interprofessionnels. Les conventions de
campagne sont donc passées en exécution des accords dont elles
constituent le complément. Elles établissent chaque année
les prix de campagne en fonction des coûts de production et
déterminent les catégories de produits ainsi que les tonnages
auxquels elles s'appliquent.
Par ailleurs, les rapports entre les producteurs, individuellement ou
groupés, et les acheteurs sont fixés par des contrats
particuliers de production. Ces contrats doivent être conclus
conformément aux termes des
contrats types
établis en
exécution de l'accord interprofessionnel et de la convention de campagne.
l'article L.632-4 du code rural, dans sa version actuelle, indique que
seuls peuvent être étendus les accords qui ont été
adoptés par les différentes familles professionnelles
représentées dans l'interprofession,
soit par une
décision unanime, soit à la suite d'un arbitrage prévu par
l'organisation interprofessionnelle.
En ce qui concerne la procédure,
les ministres saisis du dossier
d'extension disposent d'un délai de deux mois, à compter de la
réception de la demande présentée par l'organisation
interprofessionnelle, pour statuer sur la mesure sollicitée. Si la
demande paraît justifiée, l'extension est prononcée par
arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre de
l'économie. Si, au terme du délai de deux mois, l'autorité
compétente n'a pas notifié sa décision, la demande est
réputée acceptée. Dans ce cas, la mention de cette
extension par acceptation tacite est publiée au Journal Officiel.
Si la proposition d'extension apparaît injustifiée, le rejet de la
demande doit résulter d'une décision motivée de
l'autorité compétente.
Lorsque l'extension est prononcée, les mesures arrêtées par
l'organisation interprofessionnelle s'imposent, dans le cadre
géographique prévu, à tous les membres des professions
constituant cette organisation.
Par ailleurs, les accords interprofessionnels étendus conclus dans le
cadre des organisations interprofessionnelles agricoles reconnues ne peuvent
être assimilés à des pratiques anticoncurrentielles au sens
de la législation relative à la liberté des prix et de la
concurrence. Ils restent cependant tenus de respecter les règles
communautaires de concurrence et ils ne sauraient notamment
méconnaître les dispositions de l'article 85,
paragraphe I, du Traité de Rome.
2. Le texte proposé par l'article 34 du projet de loi.
Cet article est composé de deux paragraphes.
Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction pour
l'article L.632-3. Les modifications sont les suivantes :
- au 1° les termes " mécanismes de marché "
sont supprimés ;
- la rédaction du 2° est simplifiée et scindée,
la deuxième partie du 2° faisant l'objet d'un 3°. Il est
désormais fait uniquement référence à l'adaptation
et la régularisation de l'offre ;
- le 3° reprend les termes de la deuxième partie du 2°
actuel ;
- le 4° reprend intégralement le 3° actuel en
complétant le texte par une mention expresse aux accords conclus sur les
AOC pour lesquels des procédures de contrôle de qualité
peuvent être mises en oeuvre ;
- le 5° fusionne les dispositions des 5° et 6° du texte en
vigueur en les simplifiant. Il est ainsi prévu que les accords
interprofessionnels doivent favoriser "
les relations
interprofessionnelles dans le secteur intéressé, notamment par
l'établissement de mesures techniques et de programmes de recherche
appliquée et de développement
" ;
- le 6° reprend le 4° actuel.
La rédaction proposée pour l'article L.632-3 s'avère
beaucoup plus large que le droit, en vigueur puisqu'il est question de mise en
valeur des produits, de la dimension internationale du marché, de
l'harmonisation des règles de commercialisation et de l'ensemble des
règles du marché.
Le paragraphe II introduit deux modifications :
- en premier lieu, le recours à l'instance arbitrale
disparaît. Ainsi, seule l'adoption de l'accord à
l'unanimité rend possible son extension. Soulignons à cet
égard qu'aucun accord étendu n'a été adopté
à la suite d'une décision de l'instance de conciliation de
l'interprofession ou d'un arbitrage en cas d'échec de la conciliation.
La règle de l'unanimité est par contre essentielle, car en son
absence, un accord qui serait adopté par arbitrage ou conciliation
serait fragilisé.
- En second lieu, il est prévu que les accords applicables à
une partie seulement des professions représentées dans
l'organisation peuvent être étendus sans pour autant que soit
réunie l'unanimité au sein de l'organisation si deux conditions
sont réunies.
Les professions concernées doivent être favorables sans exception
aux dispositions de l'accord, ce qui constitue le corollaire indispensable
à la règle de l'unanimité ;
Aucune autre profession non concernée par l'accord, mais membre de
l'organisation, ne doit s'opposer formellement à cet accord.
Cette seconde innovation tire les conséquences de l'inclusion des
représentants de la distribution dans les organisations
interprofessionnelles. Les nombreux accords relevant uniquement des
activités de production et de transformation doivent pouvoir aussi
s'appliquer sans que les autres partenaires (distributeurs, commerçants)
y participent pleinement. Néanmoins contrairement à ce qu'indique
M. François Patriat dans son rapport, l'article 34 donne
à ces partenaires non concernés par l'accord étendu un
droit de veto puisqu'il est indiqué que l'opposition d'une profession,
même non concernée, rend inapplicable l'extension de l'accord.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 35 -
(Article L.632-6 du code rural)
Assiette des cotisations
interprofessionnelles
Cet
article complète le premier alinéa de l'article L.632-6 du
code rural et améliore l'évaluation de l'assiette des cotisations
en cas de défaillance du déclarant.
L'article L.632-6 du code rural, issu de l'article 3 de la loi
du 10 juillet 1975, dans sa version actuelle,
permet aux organisations
interprofessionnelles reconnues de prélever sur tous les membres de la
profession les constituant des cotisations résultant des accords
étendus qui, nonobstant leur caractère obligatoire, demeurent des
créances de droit privé. Ces cotisations sont recouvrées,
après mise en demeure du débiteur, par les voies du droit commun
en matière civile ou commerciale. La procédure d'injonction de
payer peut être utilisée pour le recouvrement des cotisations de
l'année en cours et des deux années précédentes,
même si la créance n'a pas un caractère contractuel.
Afin d'éviter toute distorsion de concurrence entre les produits
français et les produits étrangers, la loi décide que des
cotisations d'un même montant que celles établies par
l'interprofession peuvent être prélevées sur les produits
importés. A la demande des interprofessions bénéficiaires,
ces cotisations seront recouvrées en douane à leurs frais.
Par ailleurs, votre rapporteur souligne que certaines organisations
interprofessionnelles régies par des textes particuliers (comités
vinicoles interprofessionnels, centre technique interprofessionnel des fruits
et légumes...) sont habilités à percevoir des taxes
parafiscales. Les conditions de prélèvement de ces taxes sont
alors fixées par arrêté interministériel.
L'article 35 du projet de loi
complète
l'article L.632-6 en insérant un nouvel alinéa après
le premier alinéa qui prévoit que l'organisation
interprofessionnelle peut procéder à une évaluation
d'office du montant des cotisations, dans des conditions
précisées par l'accord étendu. Plusieurs conditions
doivent être néanmoins réunies pour permettre la mise en
oeuvre de ce dispositif :
- sur le fond, l'assujetti doit avoir omis d'effectuer sa
déclaration ;
- sur la forme, l'interprofession doit faire une mise en demeure et
patienter un délai d'un mois à compter de cette mise en demeure
pour agir ;
Les deux systèmes pour le calcul des cotisations sont ainsi les suivants
:
- la déclaration visée par l'article 35 du projet de
loi,
- le volume des achats et des ventes de produits faisant l'objet de
l'interprofession. Ce second système est le plus fréquent.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 36 --
Rapport d'activité et
comptes des interprofessions. Bilan d'application des accords
étendus.
Cet
article comble une lacune de la législation relative aux organisations
interprofessionnelles en définissant leurs règles de
contrôle.
L'article 36 du projet de loi introduit
dans le code rural un article
L.632-8-1 qui prévoit que les organisations interprofessionnelles
reconnues doivent rendre compte, chaque année, de leur activité
aux autorités compétentes (ministres de l'agriculture, de
l'économie, du commerce, préfet de région, etc., selon le
cas) en fournissant :
- les comptes financiers ;
- un rapport d'activité et le compte rendu des assemblées
générales ;
- un bilan de chaque accord étendu.
En outre, en cas de demande de la part de ces mêmes autorités,
les organisations interprofessionnelles doivent présenter et
communiquer
tous les documents nécessaires à l'exercice du
contrôle. Votre
rapporteur considère
qu'en raison des
missions confiées à ces organisme, des effets des accords
étendus et des prélèvements que ceux-ci opèrent,
le renforcement du contrôle et de la transparence proposé par
le projet de loi est tout à fait justifié.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 37 -
Contrats de lutte contre les
crises conjoncturelles
Le
dispositif de l'article 37 définit les dérogations possibles
à l'interdiction des ententes anticoncurrentielles fixée par
l'article 7 de l'ordonnance n° 86-1243 du
1er décembre 1986 relative à la liberté des prix
et de la concurrence. Il donne la possibilité aux organisations
interprofesionnelles de conclure des contrats qui permettent d'adapter l'offre
en qualité et en volume aux besoins du marché.
1. Les crises en agriculture
Dans la plupart des ouvrages ayant trait à l'agriculture, il est
question de " la crise que notre agriculture affronte depuis le milieu des
années soixante-dix ".
Or derrière cette notion de crise qui frappe tous les secteurs agricoles
-viande bovine, fruits et légumes, porc- se cache plusieurs
réalités. La crise en agriculture peut avoir deux origines :
- une origine structurelle qui se manifeste par des difficultés et
des handicaps sur le plan national au niveau de l'organisation de la
production, de la mise en marché, des tendances lourdes de la
consommation, et de la pression exercée par la grande distribution. Sur
le plan européen, les réformes successives de la PAC peuvent
susciter des mouvements de fond qui tendent à réorganiser et
à restructurer certains pans entiers de notre agriculture ; il en est de
même au niveau international avec la libéralisation et la
globalisation des marchés qui affectent durablement certains secteurs
agricoles.
Seules des dispositions et des réformes d'envergure peuvent permettre de
faire face à ces problèmes : amélioration dans
l'organisation de la production, campagne de promotion programmée sur
plusieurs années, dispositif financier d'accompagnement permanent,
mesures de gestion du marché communautaire... Plusieurs
mécanismes existent aujourd'hui afin d'affronter ces difficultés.
- une origine conjoncturelle : ces crises ont comme particularité
de survenir soudainement et brutalement. Elles proviennent de chevauchement
dans les calendriers de production en raison souvent des conditions
climatiques, de mouvements erratiques dans la gestion quotidienne des
marchés (déstockage, exportations difficiles, importations
nécessaires...). Ces événements entraînent une
inadéquation forte entre l'offre et la demande et donc, en
conséquence, des variations de prix d'envergure.
Or, il s'avère excessivement difficile, d'une part, de prévoir
ces crises conjoncturelles et, d'autre part, de les enrayer. Le secteur des
fruits et légumes peut être pris en exemple. Si l'on parvient peu
à peu à prévoir ces mouvements conjoncturels, il est
toujours extrêmement complexe d'y faire face.
2. Les articles 7 et 10 de l'ordonnance de 1986
L'article 7 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 prohibe
les pratiques anticoncurrentielles et, notamment, celles qui pourraient voir le
jour au sein du secteur agricole lors d'une crise conjoncturelle.
Néanmoins l'article 10 de la même ordonnance permet de
déroger aux interdictions présentées par l'article 7
lorsque de telles pratiques :
- résultent d'un texte législatif ou réglementaire
(1°),
- assurent un progrès économique, une répartition
équitable du profit, sans éliminer la concurrence (2°).
C'est sur le fondement de cet article 10 2° que le gouvernement
de M. Alain Juppé a pris en juin 1996 le décret d'exemption
n° 96-500.
Ce décret précise dans son article 1er, qu'en cas
d'inadaptation de l'offre à la demande révélant une
perturbation grave du marché, les accords passés entre
producteurs agricoles et entreprises d'approvisionnement ou de transformation,
destinés à résorber la surcapacité pour
rétablir l'équilibre du marché, sont réputés
conformes à la législation sur la concurrence.
Il faut néanmoins que cette situation d'inadaptation de l'offre à
la demande visée précédemment soit
caractérisée par trois au moins des conditions suivantes :
- augmentation du volume de l'offre pendant deux campagnes ou
années successives, ou par rapport à la moyenne des trois
campagnes ou années précédentes ;
- baisse de la consommation pendant deux campagnes ou années
successives, ou par rapport à la moyenne des trois campagnes ou
années précédentes ;
- baisse de la moyenne des cours pendant deux campagnes ou années
successives, ou par rapport à la moyenne des trois campagnes ou
années précédentes ;
- augmentation des stocks ou des invendus pendant deux campagnes ou
années successives, ou par rapport à la moyenne de trois
campagnes ou années précédentes (article 2 du
décret).
En outre, les accords visés à l'article 1er de ce
décret doivent être passés par écrit. Ils ne peuvent
comporter que les restrictions de concurrence suivants :
- une réduction durable des capacités de production ;
- un renforcement des exigences de qualité, ayant pour
conséquence une limitation du volume de la production.
Ces restrictions peuvent, le cas échéant, être assorties de
mesures d'accompagnement comme la limitation temporaire des quantités
produites ou mises sur le marché.
Ces mesures doivent rester proportionnées à ce qui est
nécessaire pour résorber les déséquilibres.
Les accords ne peuvent en aucun cas comporter de dispositions portant sur les
prix (article 3).
Il convient de préciser qu'à ce jour aucun accord n'a
été conclu.
Cette absence d'accord est due, en premier lieu, au flou relatif de la base
légale sur laquelle ces accords auraient du reposer (2° de
l'article 10 de l'ordonnance) et, en second lieu, sur le fait que ces
mêmes accords devaient être conclus exclusivement entre exploitants
et entreprises.
3. L'article 37 du projet de loi
L'article 37 du projet de loi propose donc de nouveaux moyens juridiques
incitatifs. Il se distingue sur de nombreux points des dispositions du
décret précédemment analysé :
Les contrats conclus conformément à l'article 37 ont
pour fondement non le 2° de l'article 10 de l'ordonnance de
1986 comme c'est le cas pour le décret n° 96-500 mais le
1° de l'article 10. Cette différence permet de rendre de plein
droit légales les mesures arrêtées par ces interprofessions
dès lors qu'elles répondent aux conditions fixées par
l'article 37 du projet de loi, tandis que les accords conclus en
application du décret n° 96-500 peuvent être
censurées par le Conseil de la concurrence ou le juge judiciaire car ils
sont que réputés conformes uniquement à l'ordonnance. Les
accords conclus en application de l'article 37 ne pourront pas être
appréciés au regard du régime des ententes illicites, mais
seulement au regard de leur lien direct et pertinent avec l'article 37 et
en fonction du respect des conditions qu'il fixe.
L'article 37 concerne, outre toutes les productions de produits
agricoles périssables ou issus de cycles courts de production, les
productions de la pêche maritime et des cultures marines.
La situation qui permet de justifier de tels accords est
constituée dans le décret par l'inadaptation de l'offre à
la demande révélant une perturbation grave du marché,
cette inadaptation étant caractérisée par trois au moins
des quatre conditions énumérées à l'article 2
du décret (augmentation du volume de l'offre, baisse de la consommation,
baisse des cours et augmentation des stocks). L'article 37 permet la
conclusion d'accords pour " faire face aux crises conjoncturelles "
ce qui rend le déclenchement du dispositif d'exemption beaucoup plus
aisé et rapide. Ces crises conjoncturelles doivent néanmoins
remplir deux conditions pour permettre la mise en oeuvre de l'article 37 :
- elles doivent affecter les productions,
- elles doivent aboutir à des situations où le prix de
cession des produits concernés par le producteur est anormalement bas
par rapport à la moyenne des prix observés lors des
périodes correspondantes des trois précédentes campagnes.
Rappelons que la loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la
loyauté et l'équilibre des relations commerciales a interdit dans
son article 5 les offres de prix ou pratiques de prix de vente aux
consommateurs abusivement bas par rapport aux coûts de production, de
transformation et de commercialisation dès lors que ces offres ou
pratiques ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'éliminer d'un
marché ou d'empêcher d'accéder à un marché
une entreprise ou l'un de ses produits.
C'est au travers de la réglementation du
prix d'appel
que les
pouvoirs publics ont jusqu'ici tenté de lutter contre l'offre de prix
anormalement bas.
Des circulaires sont ainsi intervenues en 1960, 1970 et 1978, qui se sont
révélées inefficaces. La dernière en date est la
circulaire du 22 septembre 1980 qui, pour la première fois, a
défini le prix d'appel.
Il s'agit d'une pratique consistant
" à mener une action de
promotion par les prix sur un produit déterminé, pour lequel (le
distributeur) adopte un niveau de marge si faible et dispose de
quantités tellement insuffisantes que les avantages à attendre ne
peuvent être en rapport avec l'action de promotion engagée, sauf
pour le distributeur à pratiquer la dérive des ventes,
c'est-à-dire à inciter, par quelque moyen que ce soit, les
clients attirés par la publicité à acheter un produit
substituable à celui sur lequel la publicité a
porté. "
Mais ces modalités et conditions d'application n'ont pas permis de
sanctionner sur cette base des pratiques de prix d'appel.
36(
*
)
La jurisprudence, tant communautaire que nationale, sanctionne des pratiques
de prix inférieurs aux coûts variables.
La Commission européenne poursuit les prix
" prédateurs " sur le fondement de l'article 86 du
traité de Rome lorsqu'ils sont le fait d'entreprises exploitant de
façon abusive une position dominante. La Cour de justice des
Communautés européennes a établi, pour la première
fois, dans un arrêt du 3 juillet 1991 (AKZO Chimie/Commission), une
définition du prix abusivement bas. Il s'agit des prix inférieurs
à la moyenne des coûts variables ou, quand ils ont un but
prédateur, inférieurs à la moyenne des coûts totaux
mais supérieurs à la moyenne des coûts variables.
Le Conseil de la concurrence (mesures conservatoires du 14 septembre
1994), puis la Cour d'Appel de Paris (arrêt en appel du 3 novembre
1994) ont repris cette définition du prix prédateur. Ils ont
ainsi condamné la vente à un prix inférieur au coût
variable de production du béton prêt à l'emploi de filiales
de grands groupes du ciment et du béton de la région de Toulon.
Cette pratique a été analysée comme une présomption
d'entente entre des entreprises visant à empêcher l'accès
d'une entreprise concurrente sur ce marché. Ainsi au sens de la loi de
1996, un prix prédateur est un prix qui non seulement ne
rémunère pas les coûts de production mais est totalement
déconnecté de la réalité du marché.
L'article 37 évoque non pas la notion de prix abusivement bas
mais celle d'anormalement bas
. On peut néanmoins estimer que dans
les deux cas, il s'agit d'un prix de cession inférieur aux coûts
unitaires de production. Par ailleurs, comme pour la loi de 1996, il s'agit
bien des prix de vente aux consommateurs après fabrication ou
transformation par les distributeurs, ainsi que par les artisans,
associations... Enfin, il est nécessaire pour que l'article 37
s'applique, que les prix soient anormalement bas durant un certain
délai,
en effet sont visées dans le cas présent non les
baisses anormales de prix mais les niveaux moyensde baisse.
Comme le précise l'article 37, le caractère anormal du prix
se mesure par rapport à la moyenne des prix lors des périodes
correspondantes des trois dernières campagnes. Une
référence à la période de campagne correspondante
est en effet nécessaire car des produits peuvent avoir une campagne de
production longue en raison de l'existence de deux récoltes qui offrent
des produits sensiblement différents.
Les accords passés par les producteurs agricoles entre eux ou avec
des entreprises d`approvisionnement ou de transformation sont visés par
le décret n° 96-500. Le projet de loi concerne des contrats
conclus entre les organisations professionnelles représentatives de la
transformation, de la commercialisation ou de la distribution. Les signataires
des accords prévus à l'article 37 du projet de loi seront
donc exclusivement des organisations professionnelles contrairement au
décret qui ne s'adresse qu'à des exploitants et des entreprises.
Par ailleurs, le décret n° 96-500 n'englobe pas la
commercialisation ou la distribution dans son champ d'application contrairement
au projet de loi.
Alors que le premier alinéa du décret n°96-500
prévoit que les accords passés doivent être destinés
à résorber " la surcapacité pour rétablir
l'équilibre du marché ", l'article 37 indique que de
tels accords doivent parvenir à adapter l'offre aux besoins des
marchés non seulement en quantité mais aussi en qualité.
Le projet de loi fixe une limite de 3 mois à la durée des
accords alors qu'elle ne peut excéder un an dans le décret.
Si le décret prévoit comme unique restriction de
concurrence possible, soit une réduction durable des capacités de
production, soit un renforcement des exigences de qualité ayant pour
conséquence une limitation du volume de la production, l'article 37
mentionne :
- la programmation des crises en production ou des apports,
- le renforcement des mesures et critères requis pour la mise en
marché,
- la fixation de prix de cession au premier acheteur ou la reprise des
matières premières.
4. La position de votre commission
Votre rapporteur considère que si la faculté de passer des
accords entre des organisations professionnelles représentatives de la
production, de la transformation, de la commercialisation ou de la distribution
est un élément positif, la sécurité juridique
requiert néanmoins que ces accords, lorsqu'ils ne sont pas passés
dans le cadre de l'interprofession, puissent faire l'objet d'une homologation
par l'Etat. Il vous propose donc un amendement en ce sens.
Le dernier alinéa de l'article 37 prévoit, que sur
proposition des organisations syndicales ou de consommateurs, une information
sur les accords " anti-crises " ainsi passés est donnée
aux consommateurs sur les lieux de vente. Une telle information serait, selon
les auteurs de cette mesure, de nature à peser en faveur de la
réduction de la marge entre les prix à la production et les prix
à la consommation. D'aucuns considèrent qu'elle pourrait, en
outre, en baissant les prix à la consommation, relancer celle-ci et
relever les prix à la consommation.
Votre rapporteur approuve la démarche qui sous-tend cette mesure.
Néanmoins, sans vous proposer d'amendement, il considère que
cette obligation d'affichage pourrait remettre en cause toute la
réglementation relative au secret commercial.
En effet, l'article 1er
de l'ordonnance de 1986 prescrit que
"
les dispositions des deux
premiers alinéas ne font pas obstacle à ce que le Gouvernement
arrête, par décret en Conseil d'Etat, contre les baisses de prix
des mesures temporaires motivées par une situation de crise, des
circonstances exceptionnelles, une calamité publique ou une situation
manifestement anormale du marché
". Il suffirait ainsi que les
pouvoirs publics appliquent la loi pour que les prix ne puissent plus chuter de
manière excessive.
Votre rapporteur vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 38 -
Modification de la composition du
Conseil supérieur d'orientation (CSO)
de l'économie agricole
et alimentaire
Cet
article modifie le premier alinéa du I de l'article L.611-1 du
code rural relatif au CSO en élargissant sa composition
.
L'article L.611-1 du code rural est issu de l'article 4 de la loi
n° 80-502 du 4 juillet 1980 d'orientation agricole.
Ce premier alinéa de l'article L.611-1 du code rural a fait l'objet
d'une importante modification dans la loi du 4 février 1995
relative à la modernisation de l'agriculture.
En 1980, le CSO regroupait les représentants des pouvoirs publics, de la
production agricole, des salariés agricoles, de la transformation, de la
commercialisation et de la consommation.
Depuis la loi de 1995, le CSO comprend également les
représentants de la transformation et de la commercialisation des
produits de l'artisanat et du commerce indépendant de l'alimentation,
ainsi qu'un représentant du comité permanent du financement de
l'agriculture.
L'article 38 du présent projet de loi tend à élargir
la composition du CSO aux représentants des consommateurs et des
associations agréées pour la protection de l'environnement.
Votre rapporteur estime cet élargissement opportun, eu égard aux
défis nouveaux que doit relever notre agriculture, tant en
matière de sécurité alimentaire que d'environnement.
Néanmoins, à partir du moment où les associations de
défense de la nature et celles des consommateurs sont
représentés au sein du CSO, votre rapporteur considère
qu'il convient aussi d'associer les propriétaires des biens fonciers sur
lesquels s'exercent les productions, ainsi que les représentants des
organisations professionnelles représentatives des salariés
agricoles.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
CHAPITRE IV -
Création d'un Conseil
supérieur des exportations alimentaires
Article 38 bis -
Création d'un Conseil supérieur
des exportations agricoles et
alimentaires
Cet
article institue un Conseil supérieur des exportations agricoles et
alimentaires.
Cette instance doit permettre une concertation entre les pouvoirs publics et
les représentants des entreprises tournées vers l'exportation
dans les domaines de la production, de la transformation et de la
commercialisation des produits agricoles et agroalimentaires.
Il a deux objets :
- formuler des recommandations sur les politiques d'appui à
l'exportation ;
- veiller à la cohérence de la mise en oeuvre de ces
politiques.
Il appartiendra à un décret de fixer les missions, la composition
et les règles de fonctionnement de cet organisme.
Votre rapporteur souligne que le décret n° 77-1127 du
5 octobre 1977 portait création d'un Conseil supérieur
des exportations agricoles et alimentaires (voir annexe n°2).
L'instauration de cette concertation Etat-professions sur la question des
exportations peut s'avérer utile, l'appui public à l'exportation
étant une nécessité pour la promotion du
" modèle alimentaire français ".
Ainsi, ce Conseil devrait permettre une meilleure synergie entre les
différents intervenants :
- à l'échelon régional : conseils
généraux, conseils régionaux, chambres de commerce et
d'industrie, chambres d'agriculture, agences de développement
économique...
- à l'échelon national, comme la Société pour
l'Exploitation des Produits Agroalimentaires (SOPEXA), le Centre
Français pour le Commerce Extérieur (CFCE)...
- à l'étranger : conseiller agricoles, chargés de
mission agricole du CFCE, Postes d'expansion des Ambassades, chambres de
commerce et d'industrie à l'étranger, SOPEXA,
représentations permanentes des régions.
Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à compléter
et àclarifier la rédaction de cet article.
Votre rapporteur vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 38 ter -
Missions du Conseil
supérieur des exportations agricoles et
alimentaires
Cet
article définit les missions du Conseil supérieur des
exportations alimentaires.
Le premier alinéa de l'article 38 ter précise la mission
principale de cet organisme, qui doit orienter les interventions publiques dans
l'appui à l'exportation et faciliter l'accès des entreprises au
dispositif.
L'article 38 ter définit ensuite les missions de cette
instance qui, sont relativement larges :
- définir les axes de la politique d'appui public à
l'exportation à partir d'analyses basées sur des matrices
croisées pays-produits et les types d'action à privilégier
;
- faire connaître les axes retenus à tous les organismes
publics en utilisant des fonds publics qui participent à l'appui
à l'exportation ;
- diffuser l'information économique sur les marchés et faire
connaître les mesures de politique commerciale qui concernent les
exportateurs ;
- veiller à la cohérence des programmes pluriannuels de
l'ensemble des organismes nationaux et territoriaux (régions,
départements) qui fonctionnent sur crédits publics ;
- s'assurer de la cohérence des moyens mis en oeuvre à
l'étranger.
Votre rapporteur vous propose une nouvelle rédaction de cet article
visant à clarifier les missions de cet organisme.
Votre rapporteur vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article additionnel après l'article 38 ter
-
Rapport sur l'intégration et le renforcement du pouvoir
économique des producteurs
Cet
article additionnel prévoit un rapport sur les adaptations
législatives ou réglementaires nécessaires pour encadrer
le phénomène de l'intégration et du renforcement du
pouvoir économique des producteurs.
L'intégration étend chaque jour un peu plus ses ramifications en
agriculture. Les textes qui la régissent doivent être revus et
complétés afin de couvrir tous les aspects de ce
phénomène.
C'est pourquoi votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
TITRE IV -
QUALITÉ ET IDENTIFICATION DES
PRODUITS
Ce titre
est composé de 18 articles.
Il regroupe trois catégories de dispositions.
Tout d'abord, plusieurs articles sont relatifs aux produits de qualité
et aux signes d'identification, ainsi qu'à l'organisation et à la
composition de l'INAO. L'une des mesures principales consiste dans la
reconnaissance de l'indication géographiquement protégée
comme signe d'identification.
Par ailleurs, d'autres dispositions concernent le contrôle et la
surveillance biologique du territoire. Il s'agit ici de tirer les
conséquences des rapports parlementaires sur les organismes
génétiquement modifiés (OGM) qui sont parus au mois de
juin dernier et des événements contentieux survenus
récemment.
Enfin, diverses mesures ont trait à l'identification des animaux et
à la qualité sanitaire des denrées destinées
à l'alimentation humaine ou animale. Le projet de loi d'orientation
agricole reprend bon nombre des articles figurant dans le projet de loi,
adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la
qualité sanitaire des denrées destinées à
l'alimentation humaine et animale
37(
*
)
. Ce projet de loi avait
été examiné par votre commission des Affaires
économiques, le 26 mars1997 mais son examen en séance
publique par votre Haute Assemblée avait été
différé en raison de la dissolution.
Afin de tenir compte de l'important volet relatif à la qualité
sanitaire des produits, votre rapporteur vous propose de modifier
l'intitulé du titre IV du projet de loi.
Article 39 A -
(Article L.640-1 (nouveau) du code
rural) -
Politique de la qualité et de l'origine des produits
agricoles ou alimentaires
Cet
article insère dans le code rural un article L.640-1 qui fixe les
objectifs auxquels doit répondre la politique conduite dans le domaine
de la qualité et de l'origine des produits agricoles, de la mer ou
alimentaires.
1. Le dispositif proposé
Ce nouvel article L.640-1 est inséré avant le
chapitre 1
er
(les appellations d'origine) du titre IV (la
valorisation des produits agricoles ou alimentaires) du livre VI (production et
marchés) (nouveau) du code rural.
Les objectifs auxquels la politique conduite dans le domaine de la
qualité et de l'origine des produits agricoles, de la mer ou
alimentaires doit répondre de façon globale et
équilibrée sont les suivants :
-
promouvoir la diversité des produits et l'identification de
leurs caractéristiques, ainsi que leur mode de production ou leur
origine, pour renforcer l'information du consommateur et satisfaire ses
attentes ;
- renforcer le développement des secteurs agricoles et alimentaires
et accroître la qualité des produits par une segmentation claire
du marché ;
- fixer sur le territoire la production agricole et alimentaire et assurer
la maintien de l'activité économique notamment en zones rurales
défavorisées
par une valorisation des savoir-faire et des
bassins de production
;
- répartir de façon équitable la valorisation des
produits agricoles, de la mer, ou alimentaires entre les agriculteurs ou les
pêcheurs, les transformateurs et les entreprises de commercialisation.
Cet article définit, pour la première fois, les objectifs de la
politique de qualité et d'origine conduite par les pouvoirs publics.
L'idée de distinguer certains produits présentant des
caractéristiques qualitatives que n'ont pas les autres produits du
même type est très ancienne et c'est en France qu'elle a sans
doute pris le plus d'ampleur
38(
*
)
. Sans s'engager dans la
délicate entreprise qui consiste à définir la notion de
qualité, on peut distinguer :
- la qualité objective, qui repose sur des critères
précis et mesurables ;
- la qualité subjective, qui prend appui sur des critères
plus vagues et imprécis : elle exprime la préférence, le
choix ;
- une troisième conception, qui s'est imposée en Europe du
Nord considère la qualité comme l'absence de défauts et la
conformité à des mesures sanitaires, hygiéniques et de
présentation.
La France a toujours voulu faire prévaloir la spécificité
des terroirs, la saveur des produits et la culture gastronomique.
Cette politique de qualité s'est articulée autour de deux axes
principaux : tout d'abord, elle a visé à cerner des concepts
opérationnels pour caractériser des signes distinctifs. Ensuite,
elle a cherché à gérer de manière rationnelle ces
signes.
2. L'évolution de la politique des signes distinctifs
La conceptualisation des signes distinctifs s'est faite en deux
étapes :
A l'origine, des différences ont été établies
spontanément dans la désignation des produits de façon
à les distinguer les uns des autres. Comme l'écrit Anthelme
Brillat-Savarin, brillant gastronome de la fin du
XVIIIe siècle : "
la gourmandise est un acte de notre
jugement, par lequel nous accordons la préférence aux choses qui
sont agréables au goût sur celles qui n'ont pas cette
qualité
".
La différenciation qualitative des produits s'est ainsi
cristallisée autour de la provenance du produit : la loi du
28 juillet 1824 crée deux délits : d'une part,
l'apposition sur un produit de mentions tendant à faire croire à
une fausse provenance ; d'autre part, l'utilisation de tous moyens tendant
à faire croire à une origine différente de la
véritable. Par la suite, la loi du 1er août 1905,
toujours en vigueur, a prévu des amendes et des peines d'emprisonnement
pour "
quiconque aura trompé ou tenté de tromper le
contractant... sur l'origine... de toutes marchandises ".
Enfin,
l'article 44 de la loi du 27 décembre 1973 a interdit toute
publicité mensongère, notamment sur l'origine des produits.
C'est la loi du 26 mars1930 qui constitue le texte de référence
en matière d'indication de provenance :
" la provenance dont
l'indication est protégée consiste dans tout lieu quelconque,
géographiquement déterminé et réellement
dénommé. Il peut s'agir d'un pays, d'une province, d'une ville,
d'un village ou d'un lieudit ".
Les règles de production
Les corporations ont défini progressivement, à partir du Moyen
Age, des usages locaux, loyaux et constants relatifs aux conditions
d'élaboration et de préparation de la plupart des produits
alimentaires
39(
*
)
.
Les méthodes de fabrication et le savoir-faire ancestral ont
donné lieu à diverses codifications et déontologies
professionnelles au respect desquelles les instances représentatives des
producteurs concernés ont veillé avec une grande vigilance.
La disparition de l'organisation corporative dans la tourmente
révolutionnaire a balayé toutes ces normes professionnelles. Au
nom du libéralisme, chaque producteur est devenu libre
d'élaborer, sans aucune contrainte, sans aucune règle, sans aucun
contrôle, tous les produits de son choix.
Les règles des productions corporatives supprimées, il ne restait
plus que de simples règlements, pris par l'autorité publique,
destinés à assurer un minimum d'hygiène, d'état
sanitaire et de fraîcheur dans la préparation et la
commercialisation des produits.
La signature du producteur
Depuis l'Antiquité, différents produits alimentaires ont
été commercialisés sous la marque du producteur.
L'objectif était de garantir l'authenticité du produit pendant
toute la durée de son transport vers le lieu de consommation. Nombre
d'amphores romaines contenant du vin portaient le sceau du vigneron producteur.
Durant le Moyen-Age, toutefois, la marque collective de la corporation s'impose
à la marque individuelle. Il est vrai que les règles corporatives
d'élaboration des produits étaient telles que peu de
différences distinguaient, selon le producteur, les mêmes
fabrications.
L'anonymat n'était cependant pas total, car s'est
développée la pratique de l'enseigne commerciale. Même sans
marque sur le produit, le consommateur avait l'habitude de se fournir
auprès de tel ou tel fabricant à l'enseigne commerciale bien
visible et fort réputée. En 1692, Abraham du Pradel publie le
"
Livre commode des adresses de Paris ",
qui recense toutes
les enseignes de la capitale sous lesquelles les principaux fabriquants de
denrées alimentaires exerçaient leurs activités.
L'usage de la marque s'est développée pour deux raisons
essentielles.
Tout d'abord, les autorités publiques chargées du contrôle
sanitaire et de l'hygiène ont voulu connaître l'identité de
chaque producteur des denrées. C'est ainsi que les boulangers parisiens
ont été obligés d'apposer un signe individuel distinctif,
à partir de 1594, sur chaque pain. La directive du Conseil des
Communautés européennes du 14 juin 1989 relative aux
mentions ou marques permettant d'identifier le lot auquel appartient une
denrée alimentaire n'a donc rien inventé...
Ensuite, devant la prolifération de produits médiocres, les
fabricants soucieux de la qualité, ont voulu se différencier des
autres et signaler aux consommateurs les produits élaborés avec
le plus grand soin. Progressivement, et surtout avec le développement de
l'étiquetage et de la publicité, tous les producteurs ont eu
recours à une marque pour commercialiser leurs produits.
La généralisation du phénomène a
nécessité la loi du 23 juin 1857 qui a défini la
notion de marque et fixé les conditions d'emploi des marques. Ce texte a
été remplacé par la loi du
31 décembre 1964 puis par la loi du 4 janvier 1991
relative aux marques de fabrique, de commerce ou de service.
La prolifération des marques est telle que cette distinction ne suffit
plus, à lui seul, de nos jours, à caractériser les
produits de qualité.
De nombreuses tentatives ont été faites pour approfondir la
différenciation des produits. Elles ont progressivement abouti à
l'établissement de systèmes cohérents et organisés
d'encadrement de plusieurs signes distinctifs.
Une distinction s'est imposée entre les appellations d'origine
contrôlées et les autres signes.
L'effort entrepris en France pour conceptualiser les signes distinctifs de la
qualité des produits agro-alimentaires rencontre de nombreux
échos dans un nombre croissant de pays. L'Italie, l'Espagne et la
Grèce, en particulier, ont mis en place des systèmes assez
comparables aux nôtres.
La notion française d'appellation, notamment dans le secteur
viticole -grâce à l'action efficace de l'Office international
de la vigne et du vin- se propage lentement mais sûrement dans le
monde entier.
Mais si la France veut servir de référence dans ce domaine des
signes distinctifs de qualité, elle doit rationaliser sa politique de
manière à la rendre opérationnelle, compréhensible
et utile pour les consommateurs.
La rationalisation des signes distinctifs
La rationalisation des signes distinctifs est assurée de deux
façons. Tout d'abord, la gestion des signes a été
confiée, de manière décentralisée, aux
professionnels. Ensuite, une simplification permanente doit être
apportée dans les relations complexes entre les signes.
Votre rapporteur considère que si l'objectif du projet de loi qui
vous est soumis est bien de développer la valorisation des produits de
qualité, certaines dispositions proposées ne contribuent pas
à cette nécessaire clarification.
La France dispose aujourd'hui d'un patrimoine très étendu de
produits agricoles ou alimentaires de qualité et d'une tradition
gastronomique réputée qu'elle s'est efforcé de
protéger et de valoriser.
Sur le plan économique, le développement d'une production de
qualité correspond, tout d'abord, à une demande de la part des
consommateurs qui, à côté d'une alimentation
banalisée, recherchent également des produits présentant
une spécificité, une authenticité, une qualité
supérieure ou une origine géographique certaine. La
notoriété auprès des consommateurs des appellations
d'origine contrôlées et du label rouge en témoigne.
Les signes d'identification français ont généré en
France, en 1997, un chiffre d'affaires de 113 milliards de francs.
Ils correspondent aussi à l'intérêt des producteurs, qui
obtiennent une meilleure valorisation de leurs produits en contrepartie des
contraintes liées à une politique de qualité.
L'accroissement de la valeur ajoutée par les producteurs et les
entreprises de transformation apparaît déterminant pour assurer le
maintien d'activités en zone rurale.
Ce choix stratégique constitue, par ailleurs, un atout pour
l'aménagement du territoire, notamment dans les zones rurales fragiles,
en permettant de compenser l'écart de compétitivité
dû à leurs handicaps naturels par une valorisation du savoir-faire
des hommes et en évitant ainsi les délocalisations vers des
bassins de production mieux pourvus.
Sur le plan juridique, la France s'est dotée très tôt d'un
dispositif permettant l'identification par le consommateur des produits
agricoles ou alimentaires qu'ils soient d'une origine géographique
certaine (AOC appellation ou indication de provenance " montagne ",
qu'ils présentent un niveau de qualité (labels) ou qu'ils soient
conformes à des caractéristiques ou à des règles
préalablement fixées (certifications de conformité) ou
à un mode de production particulier (agriculture biologique).
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Article 39 -
Signes d'identification et emploi
des termes " fermier ",
" montagne " et " produits
pays "
Cet
article insère dans le code rural un nouvel article L.640-2 qui pose,
d'une part, le principe selon lequel les signes d'identification de la
qualité et de l'origine sont délivrés par
l'autorité administrative et, d'autre part, dresse la liste de ces
signes.
Le premier alinéa précise que l'autorité administrative
délivre les signes d'identification : il s'agit, sans ordre
hiérarchique, de l'appellation d'origine contrôlée (AOC),
du label, de la certification de conformité, de la certification du mode
de production biologique et de la dénomination " montagne ".
Cet article ajoute comme sixième signe officiel d'identification,
l'indication géographiquement protégée.
Signalons qu'à la notion traditionnelle de " signes de
qualité " se substitue celle de signes d'identification.
L'expression retenue par l'article39 est plus logique puisque ces signes sont
soit des indications de qualité (labels, certifications), soit des
indications d'origine (AOC), soit des indications de mode de production
spécifique (Agriculture biologique).
Ces signes sont les instruments essentiels de la politique de qualité.
Ils doivent permettre à la fois au consommateur de mieux identifier un
produit et d'avoir la garantie que le produit acquis est en mesure de
répondre à un certain nombre d'attentes précises.
D'ailleurs, les mesures communautaires ISO 8402 et française NFX 50-120
contiennent une définition générale de la qualité ;
il s'agit "
d'un ensemble des propriétés et
caractéristiques d'un produit ou d'un service qui lui confère
l'aptitude à satisfaire des besoins exprimés ou
implicites
".
L'insertion de l'IGP comme sixième signe d'identification
nécessite de présenter chacun des signes mentionnés
à l'article 39.
1. Le droit français en vigueur
a) L'AOC et l'indication de provenance
L'appellation d'origine contrôlée est considérée
par l'article 39 comme fondée sur la reconnaissance d'une ou des
qualités spécifiques liées respectivement au terroir et
à la zone de production ou de transformation. Elle est donc la
dénomination d'un pays, d'une région ou d'une localité
servant à désigner un produit qui en est originaire et dont la
qualité ou les caractères sont dus au milieu géographique
comprenant des facteurs naturels et des facteurs humains.
Cette définition, qui reprend les termes essentiels de l'article 2
de l'Arrangement de Lisbonne du 3 octobre 1958, fait ressortir
l'existence de trois éléments caractéristiques :
- l'appellation d'origine est un nom de pays, de région ou de
localité ;
- elle désigne des produits d'une aire territoriale ;
- elle est réservée aux produits qui présentent des
qualités et des caractères dus au milieu géographique,
obtenus suivant des modes de production naturels ou humains.
Ainsi définie, l'appellation d'origine est un signe distinctif
susceptible de s'appliquer à toute catégorie de produits,
à la condition qu'ils soient originaires d'une région
déterminée (ex. : huîtres de Belon, poteries de Vallauris,
toile de Cholet).
La notion d'appellation d'origine contrôlée a été
construite à partir de l'expérience des indications de provenance
et des règles professionnelles de production. C'est sans doute en
Champagne que ce concept a été forgé et appliqué
pour la première fois.
Dans un arrêt du 12 juillet 1845, la Cour de cassation avait reconnu
que " les vins de Champagne sont des produits fabriqués et les
lieux où on les récolte et où on les prépare, des
lieux de fabrication ". Par la suite, dans une décision du 9
avril 1894, elle a ajouté que "
le mot Champagne ne
désigne pas un procédé de fabrication de vin mousseux en
général, mais un vin mousseux spécial
récolté et fabriqué dans l'ancienne province de
Champagne
".
A partir de cette jurisprudence, les Champenois entreprirent de
délimiter la zone de production et d'élaboration des vins de
Champagne, tout en précisant les normes de production
40(
*
)
. Le décret du 17
décembre 1908 dressa la liste des communes retenues, après
examen technique par une commission d'experts, en fonction de la nature du sol,
de l'exposition des coteaux et de la tradition viticole. Cette
délimitation a été ensuite modifiée et
complétée par la loi du 22 juillet1927. La même loi
détermina les seuls cépages autorisés et rendit
obligatoire le recours à la seconde fermentation en bouteilles. Enfin,
un décret-loi du 28 septembre 1935 fixa les règles relatives
au rendement à l'hectare, à la conduite de la vigne, au titre
alcoométrique, au rendement au pressurage, à la durée de
vieillissement, etc...
Tous les ingrédients de l'appellation d'origine contrôlée
étaient donc réunis avant même que la notion ait
été mise en oeuvre par le Comité national des appellations
d'origine créé en 1935.
L'article 11 de la loi du 1er août 1905 sur la
répression des fraudes dans la vente des marchandises et des
falsifications des denrées alimentaires et des produits agricoles, en
réprimant la tromperie sur l'origine de la marchandises, donnait une
protection au nom de lieu désignant des produits connus sous cette
dénomination. A la demande des Champenois, le Gouvernement envisagea de
délimiter des régions viticoles, mais le Conseil d'Etat estima
que la loi ne le permettait pas. Il fallut une nouvelle loi, du
5 août 1908, pour confier expressément à
l'autorité administrative "
la délimitation des
régions pouvant prétendre exclusivement aux appellations de
provenance des produits
". Sur la base de ce texte, outre la
Champagne, furent délimités, en particulier, le Cognac
(décret du 1er mai 1909), l'Armagnac (décret du 25 mai
1909), le Banyuls (décret du 18 septembre 1909) et le Bordeaux
(décret du 18 février 1911).
La délimitation administrative ne donna pas pleinement satisfaction et
un projet de loi fut déposé le 30 juin 1911 par le
ministre de l'Agriculture Jules Pams en vue d'instaurer la
délimitation judiciaire. Le projet aboutit à la loi du
6 mai 1919 relative à la protection des appellations d'origine.
L'article 1er de la loi précisait que "
sur la base d'usages
locaux, loyaux et constants, le juge pourra délimiter l'aire
géographique de production et déterminer les qualités ou
caractères du produit ".
Toute personne ou tout syndicat qui
estimait qu'une appellation d'origine était appliquée, à
son préjudice direct ou indirect et contre son droit, à un
produit naturel ou fabriqué, contrairement à l'origine de ce
produit, pouvait engager une action en justice pour faire interdire l'usage de
cette appellation. C'est ainsi que furent reconnues les appellations Cassis de
Dijon (jugement du 21 décembre 1923) et Vermouth de
Chambéry (jugement du 10 mars 1928).
Il résulta de cette loi, dans son application concrète, que
l'appellation d'origine était d'abord une indication de provenance
très large, sans guère de référence à la
nature spécifique du produit et moins encore à une qualité
particulière. Pour combler cette lacune, la loi du
22 juillet 1927 ajouta, pour les seuls vins, des conditions de
terroirs précisément délimités et de cépages
consacrées par les usages locaux, loyaux et constants.
Sans toucher à la notion d'appellation d'origine ainsi définie,
l'article 21 du décret-loi du 30 juillet 1935 a
institué la catégorie des appellations d'origine
contrôlées pour les seuls vins et eaux-de-vie. Le Comité,
devenu en 1947 l'Institut national des appellations d'origine des vins et
eaux-de-vie, était chargé de déterminer les conditions de
production auxquelles devait satisfaire le vin ou l'eau-de-vie de chacune de
ces appellations contrôlées. Les conditions étaient
relatives à l'aire de production, aux cépages, au rendement
à l'hectare, au degré alcoolique minimum, aux
procédés de culture et de vinification ou de distillation. A
partir de 1936 ont été créées et définies
près de 500 appellations d'origine contrôlées de vins
et d'eaux-de-vie.
Le secteur des fromages a connu une évolution comparable. A partir de
l'expérience du Roquefort, dont l'appellation a été
consacrée par la loi du 26 juillet 1925, la loi du 28 novembre
1955 avait créé le Comité national des appellations
d'origine des fromages. Cette instance était chargée de
déterminer l'aire géographique de production, les conditions de
fabrication et d'affinage, les caractéristiques des fromages
présentant une originalité propre et une notoriété
évidente.
Sans poursuivre plus avant le rappel des textes relatifs aux appellations, on
constate l'enchevêtrement des notions et le manque de cohérence
entre ces strates successives. L'appellation pouvait être simple,
réglementée ou contrôlée, résulter d'une loi,
d'un décret ou d'un jugement et les conditions à remplir
variaient selon la nature des produits.
Bien plus, aucun texte ne donnait la définition de l'appellation. Il a
fallu attendre la loi du 6 juillet 1966 pour que cette notion soit
explicitée : "
Constitue une appellation d'origine la
dénomination d'un pays, d'une région ou d'une localité
servant à désigner le produit qui en est originaire et dont la
qualité ou les caractères sont dus au milieu géographique
comprenant des facteurs naturels et des facteurs humains ".
Encore
convient-il de remarquer que ce texte restait très théorique et
sans incidence sur les définitions propres de chaque produit ayant
reçu l'appellation par un texte ou une décision judiciaire
spécifique.
Une fois les appellations simples supprimées par la loi du 13
décembre 1973, la synthèse est venue, après la loi du
16 décembre 1984 destinée au seul secteur
viti-vinicole, de la loi du 2 juillet 1990 qui vise l'ensemble du
secteur agro-alimentaire. Depuis le 1er juillet 1995, il n'y a plus,
à l'exception des vins délimités de qualité
supérieure et des appellations des départements d'Outre-Mer,
d'autres appellations que les appellations d'origine contrôlées
conformes à ce nouveau texte. La loi, qui s'adresse à tous les
produits agricoles ou alimentaires, bruts ou transformés,
détermine trois conditions pour qu'un produit bénéficie
d'une appellation d'origine contrôlée :
- répondre à la définition de l'appellation d'origine
énoncée par la loi du 6 juillet 1966 ;
- posséder une notoriété dûment
établie ;
- faire l'objet d'une reconnaissance par décret sur proposition de
l'Institut national des appellations d'origine (cette reconnaissance comporte
la délimitation des aires géographiques de production et la
détermination des conditions de production et d'agrément de
chacune des appellations d'origine contrôlées).
Mais les appellations d'origine non contrôlées subsistent. Pour
ces produits, l'appellation d'origine est définie par décret en
Conseil d'Etat qui délimite l'aire géographique de production et
les qualités ou caractères des produits, après
enquête publique au cours de laquelle les groupements professionnels
directement intéressés doivent être consultés
(article L.641-24 du code rural).
Les AOC regroupent aujourd'hui 133.000 exploitations. Sur les
83 milliards de chiffre d'affaires dégagés en 1997, par les
AOC, les vins représentent 62 milliards, les spiritueux 9,5 et les
produits laitiers 10,5 milliards de francs.
Alors que l'AOC a été construite à partir de
l'expérience des indications de provenance, elle s'en distingue
aujourd'hui fortement.
Ainsi, l'indication de provenance a seulement pour objet de désigner le
lieu de préparation ou de fabrication du produit. Elle se distingue de
l'appellation d'origine car elle ne garantit aucune qualité
particulière tenant au terrain (climat, sol, faune, flore) et aux modes
de production ou de fabrication.
Certaines de ces dénominations peuvent tomber dans le domaine public du
fait que le produit n'est plus exclusivement produit dans sa zone d'origine
(nougat de Montélimar, saucisson de Lyon, moutarde de Dijon).
b) Les marques collectives
Les marques collectives sont définies dans le Titre II de la loi
n° 64-1360 du 31 décembre 1964 sur les marques de
fabrique de commerce ou de service. Les prescriptions générales
sur les marques collectives s'appliquent sans préjudice des dispositions
relatives aux labels agricoles et aux certificats de qualification.
Rappelons que la loi du 12 mars 1920 a permis à des syndicats
de déposer des marques collectives, et ce par dérogation à
la loi du 21 mars 1984 qui leur interdisait de commercer.
L'attribution de ces marques, qui sont destinées à certifier
l'origine et les conditions de fabrication des produits, est
conditionnée par le respect d'un règlement technique
établi par le syndicat. Successivement ont été
réglementés la marque artisanale en 1937, le label des
travailleurs handicapés en 1997 et les labels agricoles en 1960.
De notables différences opposent la marque à l'appellation
d'origine et à l'indication de provenance :
- d'abord, les signes susceptibles de servir de marque sont nombreux (noms
de fantaisie, noms patronymiques, emblèmes, chiffres, couleurs, etc.);
l'appellation d'origine, comme l'indication de provenance, est toujours une
dénomination géographique ;
- ensuite, la finalité de la marque est très
différente de celle de l'appellation d'origine ou de l'indication de
provenance : la marque a pour objet d'individualiser le produit ou le
service sur lequel elle est apposée, et non de désigner son
origine géographique ;
- ensuite, la marque est un droit privatif appartenant à un
commerçant ou à un groupement de professionnels ;
l'appellation d'origine, droit collectif reconnu aux producteurs d'une
région donnée, ne peut, au contraire, être l'objet d'une
appropriation privative ; elle doit, comme l'indication de provenance,
rester à la disposition des producteurs de la région qui
remplissent les conditions requises pour son utilisation.
Ce dernier caractère permet d'opposer les marques collectives aux
appellations d'origine. En effet, les marques collectives utilisées par
les membres d'un groupement ou d'une collectivité, présentent,
comme les appellations d'origine, un caractère collectif. Elles s'en
distinguent cependant car c'est le groupement ou la collectivité
propriétaire du label qui détermine les conditions de son
utilisation alors que le droit à une appellation d'origine
résulte des usages complétés, le cas
échéant, par des dispositions législatives et
réglementaires. Aussi, pour éviter toute confusion, est-il
interdit de choisir une marque susceptible de porter atteinte à une
appellation d'origine ou d'utiliser des labels agricoles pour des produits
bénéficiant d'une appellation d'origine.
Parmi ces marques collectives, se trouvent :
Le label agricole qui est une dénomination ou un signe
homologué par les autorités administratives et
délivré par l'organisme certificateur afin d'attester qu'une
denrée alimentaire ou qu'un produit agricole non alimentaire et non
transformé. Il possède un ensemble de qualités et
caractéristiques spécifiques fixées dans un cahier des
charges et établissant un niveau de qualité supérieure
(
article L.115-22 du code de la consommation)
.
Un label ne peut être délivré pour un produit
bénéficiant d'une appellation d'origine, un vin
délimité de qualité supérieure ou un vin de pays
(article L.115-22 du code de la consommation).
La notion de label agricole a été précisée par
différents textes : lois des 5 août 1960,
10 janvier 1978 et 30 décembre 1988, décrets
des 13 janvier 1965, 17 juin 1983 et
20 septembre 1990.
Il s'agit d'une marque collective attestant qu'une denrée alimentaire ou
un produit agricole non alimentaire et non transformé possède un
ensemble de caractéristiques spécifiques préalablement
fixées et correspondant à un niveau de qualité la
distinguant des produits similaires. La spécificité
résulte de règles particulières de production et de
fabrication et même, le cas échéant, d'origine.
Les labels peuvent être nationaux (label rouge) ou régionaux (on
en compte 6 actuellement). Ils sont la propriété de toute
personne morale de droit public ou privé qui demande l'homologation
à l'autorité publique. Concrètement, ce sont des syndicats
professionnels, des interprofessions, des groupements de producteurs, des
chambres d'agriculture ou de simples associations qui déterminent le
règlement technique précisant les caractères
spécifiques du produit concerné, veillent au respect de ces
normes par les producteurs intéressés et assurent la promotion du
label auprès des consommateurs.
Le label peut être un logo, une dénomination ou tout autre signe
distinctif. Il figure obligatoirement sur chaque produit répondant aux
conditions requises et soumis régulièrement à des
contrôles précis. Après homologation par
arrêté interministériel, le label doit être
enregistré, en tant que marque collective, auprès de l'Institut
national de la propriété industrielle, selon la procédure
prévue par la loi du 4 janvier 1991.
Actuellement, 359 produits sont sous label homologué, 315 sous
label rouge et 44 sous label régional. Leur chiffre d'affaires s'est
élevé en 1997 à 6,2 milliards de francs.
La certification de conformité atteste qu'une denrée
alimentaire ou qu'un produit agricole non alimentaire et non transformé
est conforme à des caractéristiques spécifiques ou
à des règles préalablement fixées par un cahier des
charges portant, selon le cas, sur la production, la transformation ou le
conditionnement (
article L.115-23 du code de la consommation)
.
La certification de conformité ne peut être délivrée
pour les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, les
vins délimités de qualité supérieure et les vins de
pays (
article L.115-26 du code de la consommation)
.
Elle a été définie par la loi du
30 décembre 1988 et le décret du
25 septembre 1990.
Il s'agit d'une notion différente de celle de certificat de
qualification destiné aux produits industriels et aux produits agricoles
non alimentaires transformés définis initialement par la loi
n° 78-23 du 10 janvier 1978 sur la protection et
l'information des consommateurs de produits et de services.
Des spécifications de type normatif, contenues dans un
référentiel technique, précisent pour chacun des produits
auxquels elles s'appliquent les caractéristiques de sa composition ou de
son usage, les procédés de son obtention, de sa fabrication, de
sa conservation ou de son transport. Un contrôle du respect de ces
caractéristiques est prévu.
La présentation des produits bénéficiant d'une
certification de conformité doit indiquer la nature des
caractéristiques certifiées. Les certifications de
conformité, qui se présentent le plus souvent sous la forme d'un
texte informatif descriptif, peuvent être accompagnées ou
matérialisées par un signe distinctif déposé
auprès de l'Institut National de la propriété industrielle
en tant que marque collective.
c) La certification du mode de production biologique
La certification du mode de production biologique est une marque
collective dont la création résulte du III de l'article 14
de la loi n° 80-502 du 4 juillet 1980 d'orientation agricole. Pour
porter cette dénomination, il faut que ce produit issu de l'agriculture
biologique -produit agricole ou denrée alimentaire- résulte d'un
mode de production agricole exempt de produits chimiques de synthèse. En
outre, les agriculteurs biologiques appliquent des méthodes de travail
fondées sur le recyclage des matières organiques naturelles et
sur la rotation des cultures. Les cahiers de charges que doivent respecter les
acteurs de la filière biologique sont homologués par
arrêté ministériel après avis de la commission
nationale des labels et certification.
Le premier texte communautaire qui fixe les grands principes de l'agriculture
biologique et les règles à suivre pour la transformation, la
vente et l'importation est le règlement CEE 2092/91 du 24 juin 1991
qui vise seulement les produits agricoles végétaux non
transformés (fruits et légumes, céréales) et ceux
destinés à l'alimentation humaine composés essentiellement
d'ingrédients d'origine végétale (pain, biscuits...).
Depuis 1996, une réflexion a été engagée pour
parvenir à un projet de structure sur l'élevage en agriculture
biologique. Ce texte a fait l'objet d'une accélération importante
dans son examen en 1998. Il devrait d'ailleurs être soumis au Conseil
cette semaine. Votre rapporteur souhaite que les dispositions de cette future
directive ne conduisent pas à affaiblir les mécanismes rigoureux
applicables en France pour la reconnaissance de la qualité
d'élevage biologique.
d) La dénomination montagne
La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne a
créé
l'appellation " montagne "
. Celle-ci est
attribuée à des produits agricoles et alimentaires, autres
que le vin, bénéficiant d'une appellation d'origine, d'un label
ou d'une certification.
La procédure est la suivante :
Une commission régionale des produits agricoles de qualité,
présidée par le préfet de région, détermine
les conditions d'utilisation du mot " montagne " et autorise son
emploi au regard des techniques de fabrication utilisées, du lieu de
production et d'élaboration des produits et de l'origine des
matières premières.
2. Le dispositif communautaire
Les instances européennes ont mis en place un régime
d'authentification
permettant le développement de produits agricoles
et de denrées de qualité (Règlements du Conseil
n°
s
2081-92 et 2082-92 du 14 juillet 1992).
Le
règlement n° 2081-92 comprend deux groupes de
dispositions. Le premier
vise à assurer la protection des produits
dont les caractères sont dus essentiellement ou exclusivement au milieu
géographique et qui peuvent bénéficier d'une appellation
d'origine protégée (AOP).
Le second
groupe correspond aux produits dont la réputation ou
une autre caractéristique est attribuée à leur origine
géographique et qui, pour cette raison, peuvent être
commercialisés avec une indication géographique
protégée (IGP).
Le règlement n° 2082-92
, pour sa part,
assure la
valorisation des produits agricoles ou des denrées alimentaires
spécifiques
. Suivant les termes de son article 2, la
spécificité doit être comprise comme un
élément ou un ensemble d'éléments qui permettent de
distinguer un produit des produits similaires de la même
catégorie.
Elle est attestée par une procédure
d'enregistrement européenne.
La Communauté européenne reconnaît et protège
également les
attestations de spécificité
de
produits agricoles et de denrées alimentaires (à l'exclusion des
eaux). Cette dénomination est réservée aux produits
obtenus à partir de matières premières traditionnelles ou
dont la composition ou le mode de production ou de transformation est
fixé par une tradition. Ce signe de qualité est proche du label
rouge en ce sens que la spécificité est une marque de
reconnaissance de la différence substantielle du produit par rapport
à ceux de la même catégorie qui lui sont similaires.
L'attestation de spécificité doit faire l'objet d'un
enregistrement auprès de la Commission. Cet enregistrement donne la
garantie que le produit est fabriqué conformément à un
cahier des charges et assure une protection comparable aux IGP à
l'échelon communautaire.
La loi n° 94-2 du 3 janvier 1994 a
intégré les signes européens
définis par les
règlements du 14 juillet 1993 dans le dispositif
français.
Elle dispose, en effet, que les labels et certifications de
conformité ne peuvent faire référence à une origine
géographique qu'à la condition d'avoir fait l'objet d'un
enregistrement auprès de la Commission européenne.
Il en résulte un double système d'authentification de la
qualité des produits agricoles et alimentaires.
Un
premier
niveau
de garantie de qualité et de caractéristiques
spécifiques sans mention d'origine géographique résultant
de la délivrance d'un label ou d'une certification de qualité par
les autorités françaises. Un
niveau d'identification
plus complet
est assuré par l'enregistrement de la qualification
françaises auprès de la Commission, lequel permet au label ou au
certificat de conformité de se prévaloir d'une indication
d'origine géographique ou d'une attestation de spécificité
et d'être reconnu dans l'ensemble de l'Union européenne.
Ce système évite la multiplication des signes distinctifs de
qualité et renforce l'efficacité des labels et certificats de
conformité.
La clarification opérée par la loi n'est
cependant pas complète.
En effet, l'existence d'une double
réglementation, européenne et nationale, ne soulève pas de
difficulté majeure en ce qui concerne les appellations d'origine. Les
appellations d'origine protégées (AOP) correspondent bien
à nos appellations d'origine contrôlées (AOC). Il suffit
donc que les appellations d'origine reconnues par les autorités
françaises soient enregistrées par la Commission comme
appellations d'origine protégées pour répondre aux
exigences de la réglementation européenne.
La situation est différente en ce qui concerne les indications
géographiques protégées (IGP),
car ces indications
n'ont pas d'équivalent en France. Dans un souci de simplification, la
loi n° 94-2 du 3 janvier 1994 a décidé que
les indications d'origine géographique ne peuvent désormais
être introduites dans les labels agricoles et certificats de
conformité qu'à la condition d'être enregistrées par
la Commission comme indications géographiques protégées.
3. Le dispositif proposé par l'article 39
a) La principale difficulté posée par l'article 30
L'indication géographique protégée (IGP),
est une
marque collective communautaire. Elle est attribuée aux produits
agricoles ou alimentaires conformes à un cahier des charges
établi par un groupement de producteurs selon la procédure de la
certification, et dont la demande d'inscription sur le registre communautaire
des IGP a été acceptée et transmise à la Commission
européenne par le Gouvernement d'un Etat membre.
Le règlement (CE) n° 2081/92 du Conseil du
14 juillet 1992 fixe le régime des IGP qui figure aux
articles L.115-26-1 à L.115-26-3 du code de la consommation, les
mesures d'application ayant fait l'objet du décret n° 94-598
du 6 juillet 1994 relatif aux procédures d'examen des demandes
d'enregistrement des indications géographiques protégées
et des attestations de spécificité. Rappelons que l'IGP n'est pas
applicable aux vins et boissons spiritueuses ; les produits sous label ou
certification de conformité ne peuvent mentionner une indication
d'origine que si celle-ci est enregistrée comme IGP.
Or, l'article 39 propose de considérer cette protection commerciale
communautaire comme un nouveau signe d'identification géré par
l'INAO.
Examinons les arguments qui militent en faveur d'une telle mesure :
- un argument financier : actuellement il existe deux procédures
pour valoriser l'origine d'un produit : la première fait appel
à l'Institut national des appellations d'origine (INAO), qui est
gratuite et de nature administrative, et une seconde nécessite le
recours à des organismes certificateurs et faisant appel à la
Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et
alimentaires, qui exige un investissement, par les producteurs, de l'ordre de
200 à 400.000 francs. Actuellement, les indications géographiques
protégées doivent emprunter la seconde procédure. Mais,
votre rapporteur souhaite préciser que la " voie INAO " est
loin d'être gratuite : elle est largement payée par le
contribuable ;
- un argument psychologique : selon le rapporteur de l'Assemblée
nationale, "
l'indication géographique protégée
devient peu à peu, dans l'esprit des consommateurs, un signe plus fort
que l'appellation d'origine contrôlée (AOC), car le consommateur a
tendance
à lier une indication de lieu géographique avec
la reconnaissance d'une qualité
". Votre rapporteur tient
à souligner qu'aucune étude n'a montré une telle
hiérarchie des valeurs chez les consommateurs qui, par ailleurs, ne
connaissent pas encore bien ces protections européennes. De plus, M.
François Patriat précise que la démarche actuelle
" finit par induire en erreur les consommateurs sur la nature
même de plusieurs produits bénéficiant d'une indication
géographique protégée. Ainsi, il faut savoir que la
majorité des jambons de Bayonne sont produits en Bretagne avec du porc
breton. Le sel de Guérande est source de mêmes
confusions "
.
Votre rapporteur ne partage en aucune façon ces propos. L'IGP
" Jambon de Bayonne " est aujourd'hui enregistrée par l'Union
européenne ; par définition, cette protection assure aux
consommateurs que les porcs utilisés sont élevés autour de
Bayonne et non en Bretagne. Le sel de Guérande est, quant à lui,
en démarche IGP couplée à un label rouge et à une
certification de conformité, destinées à couvrir
l'ensemble des productions de sel de Guérande. La démarche de
qualité est donc en cours.
- un argument administratif : la gestion des IGP par l'INAO devrait
permettre à cet organisme de gérer à la fois les AOC et
les IGP : si votre rapporteur n'est pas opposé à
l'apparition de l'INAO dans la gestion de l'IGP, ceci ne constitue en aucune
façon une raison justifiant la reconnaissance de l'IGP comme un signe
d'identification totalement indépendant.
- un argument d'efficacité : selon le rapporteur de
l'Assemblée nationale, l'INAO pourra "
exercer un contrôle
efficace et apprécier le lien entre le terroir, un produit et un
savoir-faire. Sans contrôle de l'IGP par l'INAO, à terme,
n'importe qui pourra détourner des produits d'appellation d'origine
contrôlée en faisant reconnaître des indications
géographiques protégées. Même si l'indication
géographique protégée n'est pas un signe de
qualité, la maintenir hors des signes d'identification
protégés par la loi serait donc faire un cadeau aux
négociants et distributeurs souhaitant tirer profit de la
crédulité des consommateurs
".
Là encore, il risque d'y avoir une certaine confusion. Peut-on
considérer que le signe d'identification de la qualité et de
l'origine, tel qu'il est vu ici, s'appuie sur un système de
contrôle équivalent en terme d'indépendance,
d'impartialité et de compétence aux systèmes des signes de
qualité actuels ? En tant qu'organisme public chargé à
termes des contrôles de l'AOPC, AOP et de l'IGP, l'INAO est par nature un
contrôleur indépendant impartial et compétent. Mais, a-t-il
réellement tous les moyens nécessaires à cette
indépendance, cette impartialité et cette compétence ?
Mais il est inexact de prétendre qu'en faisant contrôler les IGP
par l'INAO, celles-ci deviendront un vrai signe de qualité. Sans une
réforme du système de contrôle, cet objectif ne
paraît guère envisageable. A une époque, où le
contrôle devient la logique même du système partout en
Europe, nous avions une typicité en France, celle d'être en avance
pour notre qualité. Nous allons avoir la réputation d'être
le premier pays où l'on diminuera les contrôles.
Compte tenu de l'apparition du logo IGP sur les étiquetages et du
programme de communication de Bruxelles sur ce logo, l'INAO va se trouver
confronté à un certain nombre de questions auxquelles il devra
apporter des réponses, comme le souligne, à juste titre, le
n° 116 du 30 septembre 1998 du journal
" Qualité infos " :
- Comment fera-t-on pour expliquer à la presse et aux consommateurs
qu'ils trouveront des IGP identifiées par un même logo mais
à plusieurs niveaux de qualité et de contrôle dans les
rayons ? En quelle IGP devront-ils avoir confiance ?
- Les IGP sans signes de qualité seront-elles
dévalorisées par rapport à celles passant par un label
alors qu'elles auront été attribuées par le même
organisme ?
- Comment fera-t-on demain pour expliquer en termes simples, clairs et
précis la différence entre l'AOC et l'IGP sans dévaloriser
l'une par rapport à l'autre ? Le consommateur sera-t-il suffisamment
perspicace pour faire la différence entre " typicité "
et " réputation " ?
- Comment fera-t-on pour expliquer la qualité
" réputée " sans contrôles ?
- Si l'INAO met en place des procédures de contrôles
spécifiques aux IGP, pourra-t-il en faire l'économie sur les
produits AOC ?
C'est pourtant toute la problématique du système que l'on nous
propose en voulant déconnecter l'IGP du système label ou
certification de conformité, donc d'un dispositif de qualité.
Les pouvoirs publics doivent être conscients qu'avec une telle
démarche, ils entraînent, à la moindre erreur qualitative,
à la décrédibilisation du système et à leur
propre mise en cause. Ils doivent être conscients qu'ils sont en train de
mettre en place des distorsions à l'intérieur même de l'IGP
en donnant naissance à des IGP bas de gamme et des IGP haut de gamme.
Ils doivent être conscients, enfin -et c'est peut être
là le véritable problème- que la non
réglementation de l'indication de provenance va amener, de la part de
certains industriels, une " ruée " sur les appellations
géographiques sans reconnaissance officielle qui se fera au
détriment de la politique de qualité et d'aménagement du
territoire et de ceux qui auront fait l'effort de se lancer dans une
stratégie de qualité et d'origine basée sur les garanties
officielles.
C'est pourquoi votre rapporteur, tout en comprenant les motivations qui
conduisent à proposer cette réforme, vous propose de supprimer la
reconnaissance de l'IGP comme signe autonome d'identification en revenant au
statut communautaire de l'IGP.
b) Les autres innovations apportées par l'article 39
il précise qu'un décret définit l'utilisation de la
dénomination " produits pays dans les départements
d'outre-mer " ;
l'utilisation du qualificatif " fermier " ou de la mention
" produit de la ferme " ou " produit à la ferme " ou
toute autre dénomination équivalente est subordonnée au
respect des conditions fixées par décret. L'engouement des
agriculteurs (environ 13000) comme des consommateurs pour les démarches
" produits fermiers " nécessite d'encadrer cette notion qui,
sauf dans de rares secteurs, ne fait l'objet d'aucune réglementation
précise.
Il n'y a donc pas aujourd'hui de définition générale du
terme fermier mais la doctrine de DGCCRF permet d'esquisser certains traits des
" produits fermiers ". Peuvent aussi être
considérés comme " fermiers " :
- les produits fermiers " par nature " : le fermier est
l'acteur principal, voire unique, de la construction de la qualité ou le
gardien d'un espace naturel : il en est ainsi de la volaille fermière.
De même, l'appartenance de certains produits laitiers peuvent être
considérés comme fermiers quand ils sont liés à la
présence de technologies simples et traditionnelles, quand ils peuvent
être attachés à la spécificité de l'origine
animale, pour la matière première ou quand la proximité de
la matière première joue un rôle pour le lait ou pour la
consommation
41(
*
)
,
- les produits dont l'image est " fermière ". Cette
catégorie est moins tributaire de la personnalité du fermier que
du lieu d'achat ou de la provenance. Ceci s'applique par exemple aux fruits et
légumes frais. La ferme, comme espace naturel, se substitue au fermier
comme acteur dans la garantie,
- les produits fermiers " par extrapolation ". Ici, alors qu'au
départ l'appellation ne va pas de soi, le concept de savoir-faire
personnel joue un rôle déterminant. Il s'applique par exemple aux
produits carnés nécessitant de la découpe. C'est le cas
lorsqu'il existe un marché résiduel lié à la
tradition, aux " rites " et à l'usage.
Actuellement, le terme " fermier " est défini de façon
très précise pour les fromages (décret du
30 décembre 1988), aux oeufs (règlement communautaire
du 26 juin 1990 modifié en 1995) et aux volailles
(règlement communautaire de juin 1990 et décret de 1967).
Outre ces définitions réglementaires, des définitions
contractuelles existent notamment pour les produits bénéficiant
d'un label. Enfin, la jurisprudence a esquissé plusieurs
définitions.
Ainsi, la Cour d'appel, dans un arrêt du 8 octobre 1992, a
noté : "
il est admis, et de jurisprudence constante, que
le qualificatif " fermier " implique l'existence d'un circuit
intégré à la ferme, étant précisé que
les préparations sont réalisées suivant des
méthodes traditionnelles, que ce caractère fermier s'induit, en
outre, d'une production ayant ces caractéristiques mais également
d'une commercialisation sur place, à la ferme, ou sur les
marchés ", et elle relève " qu'ainsi pour se
prévaloir du terme " fermier " les prévenus n'auraient
dû commercialiser que leur production "
. Toutefois, elle
introduit une certaine souplesse dans cette définition en rappelant
qu'en première instance, le tribunal de Cahors avait
considéré que "
l'élargissement des
méthodes de production ne faisait pas perdre la qualité
fermière de celle-ci dans la mesure où l'entreprise en cause
conservait un contrôle direct sur les agriculteurs auprès desquels
elle s'approvisionnait et dans la mesure également où la
proximité de ceux-ci favoriserait le contrôle ".
En 1996, la même Cour d'appel (23 mai 1996) indiquait :
"
en effet, le caractère fermier d'une production implique que
tous les stades de la méthode de production soient
intégrés à la ferme, quelle que soit la forme juridique de
l'exploitation, et correspondent à des méthodes traditionnelles,
qu'il ne peut être toléré un élargissement de la
production que lorsque l'entreprise conserverait un contrôle direct sur
la qualité des produits, leur caractère fermier et la
méthode traditionnelle de leur production ". " Celle-ci ne
contrôle pas, soit qualitativement, soit par des stipulations
contractuelles, le caractère fermier et artisanal de ces
productions ".
La Cour d'appel de Bordeaux, le 7 juillet 1993, avait
précisé : "
les produits ne proviennent pas
principalement mais par exception de l'exploitation et le surplus n'est pas
acquis des fermes voisines, dans un cadre de relations d'entraide et de
proximité, impliquées par la cause considérée, mais
bien par des fournisseurs réguliers de quantités importantes de
matières premières, retenus non en raison de liens de voisinage,
mais en considération de leur capacité à fournir les
quantités nécessaires à l'activité artisanale, leur
proximité géographique étant d'ailleurs toute relative. Le
fait que les plats principaux servis par X soient constitués de
conserves réalisées à la ferme, avec des denrées
achetées à l'extérieur est insuceptible d'en faire des
produits de la ferme ".
La jurisprudence permet donc de tracer les grandes lignes de la
définition du terme " fermier " : méthodes de
production traditionnelles dans un circuit intégré à la
ferme, quels que soient le statut juridique de l'exploitation et les
modalités de commercialisation. Les produits doivent provenir
principalement de l'exploitation mais également de fermes voisines, si
l'exploitant conserve un contrôle direct sur la qualité des
produits.
La notion de " produits fermiers " est donc loin d'être
définie avec précision, d'autant que le terme
" fermier " n'est pas réservé aux produits
bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'un autre signe de
qualité.
Votre rapporteur considère que le produit, pour détenir la
mention de " fermier " doit respecter quatre principes essentiels :
- le produit doit provenir d'un producteur qui possède
nécessairement le statut social d'agriculteur ;
- le produit doit être issu de l'exploitation ;
- la transformation doit s'effectuer sous la responsabilité de
l'agriculteur ;
- la commercialisation doit être maîtrisée.
Il appartient donc au décret de préciser ces conditions et de les
compléter. Or, l'administration s'est forgée une doctrine
stricte. Pour les pouvoirs publics, l'emploi des termes " ferme " ou
" fermier " doit être réservé pour qualifier des
produits fabriqués par un producteur agricole sur le lieu de son
exploitation avec des ingrédients qui proviennent de la ferme. Dans ce
cadre, toute transformation extérieure, même assurée par
l'exploitant apparaît interdite.
Votre rapporteur considère ainsi urgent de réglementer en la
matière, compte tenu de la triple problématique rencontrée
par les produits fermiers : le traitement juridique, fiscal et social des
producteurs, l'information des consommateurs et la réglementation
sanitaire.
Il vous propose de compléter cet alinéa relatif aux produits
fermiers, ce terme étant aujourd'hui employé pour des fromages
AOC et pour des volailles, des gros bovins, des veaux, des agneaux et des porcs
bénéficiant du label rouge.
Cette utilisation qui combine un mode de production avec la
spécificité ou la qualité des produits, consignée
dans des cahiers des charges stricts contrôlés par des organismes
tiers, ne doit pas être remise en cause par une définition qui
concerne des produits n'entrant pas dans le dispositif des signes
d'identification.
En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article
dans la nouvelle rédaction proposée par votre
rapporteur.
Article 40 A -
(Article L.646-1 du code rural) -
Commission
nationale des labels et des certifications de produits agricoles et
alimentaires
Cet
article ne modifie aucune des règles applicables à la commission
des labels. Il vise à insérer un nouveau chapitre VI afin de
légaliser le statut de cet organisme.
Cet article insère dans le code rural un nouveau chapitre VI
-Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et
alimentaires- dans le titre IV (valorisation des produits agricoles ou
alimentaires), du livre VI (nouveau).
1. Le dispositif réglementaire en vigueur
La Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles
et alimentaires a pour mission de donner son avis aux ministres chargés
de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la Consommation sur :
- les demandes d'homologation des cahiers des charges de labels agricoles,
les demandes d'examen des cahiers des charges établis en vue d'une
certification de conformité et les demandes d'enregistrement des
indications géographiques protégées (IGP) et des
attestations de spécificité ;
- les demandes d'homologation des cahiers des charges relatives au mode de
production biologique pour la production animale ou les denrées
d'origine animale ,
- les demandes d'agrément des organismes certificateurs
chargés de délivrer les labels agricoles, les certifications de
conformité ou les certifications agriculture biologique ainsi que les
demandes d'agrément des organismes de contrôle du respect du mode
de production biologique prévus par le règlement CE
n°2092-91 du Conseil du 24 juin 1991.
La commission a également pour mission de proposer toutes mesures
susceptibles de concourir au bon fonctionnement des procédures d'octroi
des labels et des certifications de produits agricoles et alimentaires et
à leur développement. Elle émet un avis sur les questions
que lui soumettent les ministres, dans le domaine de sa compétence et
notamment en matière d'agriculture biologique.
La commission fait également toutes propositions susceptibles de
contribuer à l'amélioration des méthodes de production et
de transformation des produits issus de l'agriculture biologique et de leur
contrôle afin de les adapter à l'évolution des techniques
et des connaissances.
La commission nationale comprend trois sections selon le décret
n° 96-193 du 12 mars 1996 :
-
la section " examen des référentiels "
est compétente pour examiner les demandes d'homologation des cahiers
des charges de labels agricoles, les demandes d'examen des cahiers des charges
se rapportant aux certifications de conformité, les demandes
d'enregistrement des indications géographiques protégées
(IGP) et des attestations de spécificité.
-
la section " agriculture biologique "
est
compétente pour recevoir les demandes d'homologation des cahiers des
charges concernant le mode de production biologique pour la production animale
et les denrées alimentaires d'origine animale,
-
la section " agrément des organismes
certificateurs "
est compétente pour examiner les demandes
d'agrément des organismes certificateurs ainsi que les demandes
d'agrément de tous les organismes chargés du contrôle du
respect du mode de production biologique.
La commission nationale et les sections qu'elle comporte sont composées,
en proportion équilibrée, de représentants de
l'administration, de producteurs, de transformateurs, d'artisans, d'organismes
certificateurs et de consommateurs ainsi que des personnalités
qualifiées désignés par arrêté conjoint des
ministres chargés de l'Agriculture, de l'Alimentation et de la
Consommation.
Les modalités de fonctionnement de la Commission nationale et des
sections sont fixées par arrêté interministériel.
Dans leur domaine de compétence, les sections peuvent émettre des
avis au nom de la Commission nationale et faire des propositions entrant dans
leurs attributions. Ces avis et propositions peuvent, s'il y a lieu, être
émis par la Commission nationale siégeant en formation
plénière.
Le président de la Commission nationale transmet aux ministres les avis
émis par chacune des sections et par la commission.
La commission mixte comporte en nombre égal des représentants
désignés par la Commission nationale et des représentants
désignés par l'INAO. Elle comprend également des
représentants de l'Etat mais ceux-ci ne peuvent constituer plus du tiers
des membres de la commission.
La commission mixte a pour mission d'examiner les cahiers des charges
accompagnant les demandes d'enregistrement des indications géographiques
protégées et de formuler un avis concernant le nom du produit et
le lien existant entre le produit et son origine géographique. L'avis
émis sur ces points par la commission mixte s'impose à la
Commission nationale des labels et des certifications de produits agricoles et
alimentaires.
La commission nationale est présidée par une personnalité
désignée par arrêté interministériel. Elle
est composée des membres de chacune des sections.
Toutefois, les administrations, les organisations professionnelles et de
consommateurs et les établissements publics que siègent dans
chacune des sections sont représentées au sein de la Commission
nationale au travers d'un seul représentant. En cas de vote, chacun de
ces représentants détient une voix double.
La commission permanente composée du président de la Commission
nationale et des présidents des sections transmet aux ministres
concernés les avis émis par chacune des sections. Elle veille
à la cohérence de ces avis.
Le secrétariat de la Commission nationale et des sections est
assuré par la direction générale de l'alimentation.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
Le texte proposé pour l'article L.646-1 par l'article 40 A est
composé de deux alinéas.
Le premier alinéa définit les grandes missions de cet organisme
qui doit :
- donner des avis au ministre de l'agriculture et à celui
chargé de la consommation sur la délivrance des signes
d'identification (label, certification de conformité, certification du
mode de production biologique et dénomination montagne) ;
- proposer toutes mesures susceptibles de concourir au bon fonctionnement,
au développement et à la valorisation de ces signes.
Le second alinéa précise qu'un décret en Conseil d'Etat
fixe la composition et les modalités de fonctionnement de cet organisme.
Votre rapporteur vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article additonnel après l'article 40 A
-
(Article L.641-2 du code rural)
Reconnaissance d'une
AOC
Cet
article additionnel vise à compléter et à clarifier la
rédaction de l'article L.641-2 du code rural relatif à la
procédure de reconnaissance d'une AOC.
Votre rapporteur vous propose trois modifications à cet article :
- la première complète le premier alinéa de cet
article : cet ajout, issu de l'article L.641-15, alinéa 3, est
spécial au secteur des vins et eaux-de-vie. Son application a
été étendue à toutes les AOC par
l'article L.641-6 premier alinéa ;
- la deuxième supprime le terme " géographique "
dans le quatrième alinéa de l'article L.641-2, afin de
permettre une protection plus efficace de l'ensemble des termes qui composent
le nom d'une appellation d'origine, comme le Muscadet ou le Roblochon ;
- la troisième crée un sixième alinéa
concernant la procédure de reconnaissance des appellations d'origine
contrôlée, qui se trouve ainsi placé dans la section ad
hoc. Il est rédigé de telle manière à en harmoniser
la rédaction avec celle de l'article L.641-25 nouveau.
En outre, il ne fait plus référence à la notion de
représentativité.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article additionnel avant l'article 40 -
(Article
L.641-3 et L.641-4 du code rural) -
Définition de
l'AOC
Cet
article vise à modifier le régime de reconnaissance de l'ensemble
des AOC et à éviter de confondre les AOC avec les appellations
d'origine des produits manufacturés.
Cet article est composé de deux paragraphes.
Le paragraphe I a trait à l'article L.641-3 du code rural.
Votre rapporteur vous propose de modifier la rédaction de
l'article L.641-3 du code rural afin d'unifier le régime de
reconnaissance de l'ensemble des AOC.
En outre, la répartition antérieure en plusieurs articles entre
AOC viticoles d'un côté et non viticoles de l'autre est
supprimée, la procédure étant identique.
Le paragraphe II est relatif à l'article L.641-4 du code
rural : il procède à trois modifications :
- au premier alinéa, il évite au lecteur du code rural toute
confusion entre les AOC et les appellations d'origines des produits
manufacturés -qui ne peuvent pas être AOC (Dentelle du Puy,
Poteries de Vallauris, Monoï de Tahiti...) ;
- au deuxième alinéa, il rectifie une erreur de
codification ;
- il ajoute un troisième alinéa permettant d'étendre
la disposition pénale antérieurement prévue à
l'article L.641-21 alinéa 2.
Cette extension est placée à cet article en raison de
l'obsolescence future des deux premiers alinéas, une fois le
1er juillet 2000 passé.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel ainsi
rédigé.
Article 40 -
(Articles L.641-5, L.641-6, L.642-1 et
L.642-2 du code rural) -
Organisation de l'INAO, extension des
compétences de l'INAO aux indications géographiquement
protégées
Cet
article porte sur plusieurs dispositions relatives à l'INAO.
L'article 40 du projet de loi comprend quatre paragraphes.
1. L'article L.641-5 du code rural (paragraphe I)
Outre une modification des dénominations des trois comités
nouveaux existants, qui font désormais référence aux
termes d'appellation d'origine, le paragraphe I complète
l'article L.641-5 du code rural, issu de l'article L.115-19 du code
de la consommation, en ajoutant aux trois comités nationaux existant, un
quatrième comité compétent pour les IGP.
L'Institut national des appellations d'origine a pour objet de proposer aux
autorités administratives les décisions de reconnaissance des
produits agricoles ou alimentaires et de préparer toutes les
dispositions réglementaires se rapportant à ces appellations.
L'organisation et les règles de fonctionnement de l'INAO sont
fixées par différents textes (article L.115-19 du code de la
consommation ; Décret n° 91-368 du 15 avril 1991,
modifié par le décret n° 93-875 du
25 juin 1993).
Depuis la réforme opérée par la loi du 2 juillet1990,
l'INAO comprend trois comités nationaux :
- le comité pour les vins, eaux-de-vie, cidres, poirés,
apéritifs à base de cidres, de poirés ou de vins ;
- le comité pour les produits laitiers ;
- le comité pour les autres produits ;
Ces comités sont composés de représentants professionnels,
de représentants des administrations et de personnalités
qualifiées permettant notamment la représentation des
consommateurs.
Un conseil permanent, composé des membres choisis parmi ces
comités, établit le budget de l'Institut et détermine la
politique générale relative aux appellations d'origine
contrôlées.
Des comités régionaux complètent cette organisation ; ils
étudient toutes les questions intéressant leur région qui
relèvent de l'INAO.
La gestion de l'INAO est assurée par un directeur nommé par le
ministre de l'Agriculture.
L'article 40 du projet de loi propose donc la création d'un
quatrième comité national, compétent pour les indications
géographiques protégées.
Toutes les demandes de reconnaissance d'un produit pour lequel ses producteurs
regroupés en un syndicat ou organisation de producteurs souhaitent
obtenir une indication géographique protégée
conformément à la procédure communautaire seront
adressées à ce quatrième comité.
Il est nécessaire de souligner deux points importants :
- ce comité n'attribuera pas le signe d'identification, qui
relève de la seule compétence de la Communauté
européenne ; il définira les caractéristiques de ce
produit (origine et production) et les conditions de production, sous
réserve d'une homologation interministérielle,
- le comité national pour les indications géographiques
protégées sera amené à statuer sur des produits
relevant de la compétence des trois autres comités au cas
où ceux-ci bénéficieraient d'une appellation d'origine
contrôlée ou appartiennent à une gamme de produits
où il existe des AOC. Siégeront donc à ce comité
des membres des autres comités.
Votre rapporteur, n'approuvant pas le dispositif nouveau relatif à
l'IGP, vous propose de modifier la rédaction du 4° de
l'article L.641-5 afin d'associer la Commission Nationale des labels et
des certifications de produits agricoles et alimentaires à l'instruction
des demandes d'IGP par le Comité 4 de l'INAO. Les attributions de
ce dernier sont, en matière d'IGP, limitées à la
délimitation de l'aire géographique et à la
détermination du lien existant entre le produit et son origine
géographique. En outre, il est souhaitable de coordonner la
rédaction du décret de 1991 sur l'INAO et celle du projet de loi.
Votre rapporteur vous propose, en conséquence, une nouvelle
rédaction pour les sept premiers alinéas de
l'article L.641-5 du code rural.
2. L'article L.641-6 du code rural (paragraphe II)
a) Le dispositif proposé
Cet article remplace les deuxième et troisième alinéas de
l'article L.641-6 (issu de l'article 115-20 du code de la
consommation) par quatre nouveaux alinéas qui a trait aux
compétences de l'INAO aux IGP.
Le premier alinéa du texte proposé par l'article 40
pour l'article L.641-6 du code rural apporte deux modifications au texte
en vigueur :
- il corrige, tout d'abord, une erreur matérielle intervenue lors
de la codification de l'article 7-8 de la loi du 6 mai 1919
relative à la protection des appellations d'origine sous
l'article L.115-20 du code de la consommation, par la loi
n° 93-949 du 26 juillet 1993 relative à la partie
législative du code de la consommation : les mots " et la
détermination des conditions " avaient été omis, sans
pour autant nuire à la portée du dispositif.
- ensuite, il introduit une notion de représentativité.
Ainsi l'INAO proposera la reconnaissance des AOC après avis des
syndicats de défense représentatifs intéressés.
Cette mesure, comme l'a rappelé M. François Patriat en
séance publique, n'interdit nullement à l'INAO de consulter les
syndicats qui ne sont pas représentatifs. L'effet de cette disposition
est que l'omission de leur consultation n'entachera pas de nullité
l'arrêté ministériel pour vice de procédure.
Rappelons qu'avant toute reconnaissance d'une appellation d'origine
contrôlée concernant des produits alimentaires autres que les
vins, l'INAO organise une consultation afin de recenser les professionnels qui
utilisent la même appellation pour des produits similaires et sont
situés hors de l'aire géographique projetée pour
l'appellation (
Décret n° 96-943 du 25 oct. 1996).
Les trois autres alinéas du paragraphe II de l'article 40 visent
à permettre à l'INAO, sur la base d'un cahier des charges, de
proposer aux pouvoirs publics (Ministres de l'agriculture et de la
consommation), la reconnaissance des produits susceptibles de
bénéficier d'une IGP.
Cette proposition regroupe 3 types d'information :
- la délimitation de l'axe géographique,
- les conditions de production,
- les conditions d'agrément de chacun des produits.
Les pouvoirs publics pourront homologuer cette proposition de reconnaissance
par arrêté ministériel.
Cette procédure est identique à celle mise en oeuvre par les AOC.
Il est précisé que cette proposition de reconnaissance par l'INAO
sur les produits susceptibles de bénéficier d'une IGP s'effectue
sans préjudice des dispositions du chapitre III relatif aux labels et
certification.
Une telle indication signifie désormais que deux procédures
coexistent :
- la première, au titre de l'article L.643-2, permet à
tout label ou certificat de conformité peut obtenir, comme
caractéristique spécifique, l'origine géographique
dès lors qu'ils sont enregistrés comme IGP conformément
à l'article L.643-4 du code rural ;
- la seconde, au titre de la nouvelle rédaction de
l'article L.641-6, permet à tout produit, même si ce n'est ni
un label ni un certificat de conformité, d'être proposé
à l'enregistrement comme IGP par l'INAO.
Dans les deux cas, la décision de reconnaissance appartient à
l'autorité communautaire.
L'avant-dernier alinéa du paragraphe II ajoute que l'INAO est
responsable du contrôle des conditions de production non seulement pour
les AOC mais aussi pour les IGP.
Aujourd'hui, l'INAO peut opérer un contrôle de la production et de
la commercialisation des produits agricoles ou alimentaires
bénéficiant d'une appellation d'origine.
Le texte qui nous est présenté précise que l'INAO
étendra ce contrôle des conditions de production pour les IGP, et
ce quelle que soit la procédure utilisée pour sa reconnaissance.
Ainsi, l'INAO contrôlera les conditions de production du label et de la
certification de conformité qui ont été reconnus IGP et
dont le cahier des charges a été mis au point par un organisme
certificateur.
Le dernier alinéa du II de l'article 4° étend les
compétences consultatives de l'INAO aux questions d'étiquetage et
de présentation des produits et permet de le consulter sur toute
question relative aux appellations d'origine et aux IGP.
b) Les propositions de votre commission
Votre commission vous propose tout d'abord de modifier en profondeur
la rédaction de l'article L.641-6 afin de :
- supprimer le premier alinéa de cet article en raison de
l'harmonisation opérée entre les articles L.641-2 et
L.641-15 ;
- supprimer le deuxième alinéa qui figure dans
l'article L.641-2, 6ème alinéa ;
- harmoniser sur la forme le troisième alinéa ;
- tenir compte au quatrième alinéa de la suppression de
l'article L.641-15, alinéa 2 ;
- imposer au cinquième alinéa des registres pour faciliter
le contrôle ;
- distinguer au septième alinéa la promotion de la
défense des AOC, en raison des IGP dont il appartient à la CNLC
de faire la promotion ;
- compléter cet article par des dispositions issues de
l'article L.641-16.
En outre, votre commission vous propose plusieurs paragraphes
supplémentaires afin d'achever l'amélioration de la
rédaction de cette section 2 et de tenir compte des modifications
proposées par le projet de loi :
-
le paragraphe II bis
prend en compte le rôle de l'INAO dans
les IGP (article L.641-7) ;
-
le paragraphe II ter
supprime l'article L.641-14 compte tenu
de l'harmonisation opérée au niveau de l'article L.641-5 du
code rural. Il est remplacé par l'article L.641-22 qui se trouve
à une place plus adéquate ;
-
le paragraphe II quater
modifie la rédaction de
l'article L.641-15 du code rural afin de prendre en compte la
question de l'embouteillage. Il permettra de supprimer l'article 43 bis du
projet de loi. Ce paragraphe II quater permet ensuite de supprimer :
le deuxième alinéa de l'article L.641-15 repris par le
3
ème
alinéa de l'article L.641-4 et le
deuxième alinéa de l'article L.641-6, qui étendent le
principe à toutes les AOC ;
le troisième alinéa de l'article L.641-15, puisque le
champ d'application des appellations d'origine contrôlées est
désormais fixé à l'article L.641-2. Il convient
seulement de réintroduire les critères de reconnaissance ici
exprimés (" ainsi que celles qui, par leur qualité et leur
notoriété, sont considérées par le comité
national comme méritant d'être classées parmi les
appellations contrôlées ") au sein de ce même article.
le quatrième alinéa, qui a épuisé tous ses
effets.
le cinquième et dernier alinéa, qui figure au
quatrième alinéa, sous forme étendue, de
l'article L.641-3.
-
le paragraphe II quinquies
supprime l'article L.641-16
actuel dont le contenu se trouve couvert par l'article L.641-6. En outre,
l'avant dernier alinéa de l'actuel article L.641-6 est inutile
compte tenu des missions de l'INAO et le dernier alinéa est
intitulé depuis longtemps et couvert par le décret de 1991.
Le nouvel article L.641-16 proposé par votre rapporteur concerne le
rôle de l'INAO en matière de droits de plantation. En effet, en
matière de plantations, l'OCM prévoit la compétence des
Etats membres :
- en matière de répartition des droits de plantations
nouvelles ;
- et de transferts des droits de replantation.
Pour appliquer ces mesures dans le secteur des appellations d'origine, l'INAO
est chargé de proposer aux ministres de l'agriculture et de
l'économie, par appellation ou groupe d'appellations, les contingents de
plantations nouvelles et de transferts de droits de replantation ainsi que les
critères de répartition de ces contingents.
Il est également chargé de l'instruction des dossiers des
demandeurs par l'intermédiaire de ses 26 centres régionaux.
Afin de garantir la maîtrise du potentiel de production, il est
impératif que soit reconnu le rôle primordial de l'INAO en
matière de gestion des droits de plantation. La gestion des droits de
plantations par appellations ou groupe d'appellations, les contingents de
plantations nouvelles et de transferts de droits de replantations ainsi que les
critères de répartition de ces contingents.
L'INAO est également chargé de l'instruction des dossiers des
demandeurs par l'intermédiaire de ses 26 centres régionaux.
Afin de garantir la maîtrise du potentiel de production, il est
impératif que soit reconnu le rôle primordial de l'INAO en
matière de gestion des droits de plantation. La gestion des droits de
plantation par appellations ou groupe d'appellations nécessite en effet
une vision nationale. L'équilibre des différenes régions
viticoles à AOC implique une harmonisation nationale des contingents et
des critères.
Cette vision nationale est d'autant plus fondamentale eu égard aux
singularités locales. Sachant que de nombreuses AOC s'étendent
sur plusieurs départements, seule une approche nationale permet de
rendre leur gestion cohérente.
-
le paragraphe II sexies
supprime les deux premiers alinéas
de l'article L.641-17 : le premier alinéa a été
introduit à l'article 10 de la loi du 6 mai 1919, par
l'article 3 de la loi du 22 juillet 1927 et n'avait vocation
qu'à poser des critères pour les décisions judiciaires
délimitant et fixant des conditions de productions pour les appellations
d'origine. Elles sont ainsi bien antérieures au décret-loi du
30 juillet 1935 qui créée les appellations d'origine
contrôlées. Le législateur n'a jamais entendu contraindre
le travail de l'INAO par les usages locaux, loyaux et constants. Le Conseil
d'Etat l'a confirmé dans sa jurisprudence et notamment son arrêt
de 1960 Lalande de Pomerol. Seul l'INAO peut décider de s'y conformer ou
de s'en affranchir. Le décret-loi de 1935 ne fait jamais
référence à ces usages. Il convient donc afin
d'éviter toute difficulté contentieuse ultérieure
d'abroger cette disposition qui aurait dû l'être dès la loi
de 1973.
Le second alinéa est renvoyé et étendu à
l'article L.641-3.
-
le paragraphe II septies
supprime l'article L.641-21 du code
rural, le premier alinéa étant inutile et le second
renvoyé en extension à l'article L.641-4 ;
-
le paragraphe II octies
supprime l'article L.641-22 qui
trouve sa place à l'article L.641-14.
3. L'article L.642-1 du code rural (paragraphe III)
Le III de l'article 40 du projet de loi remplace le dernier alinéa de
l'article L.642-1 est issu de l'article L.115-26-1 du code de la
consommation relatif à la procédure d'enregistrement des
indications géographiques protégées et des attestations de
spécificité.
Dans le premier alinéa de l'article L.642-1, il est
précisé que constitue une AOP et une IGP, la dénomination
inscrite au registre des AOP et IGP tenu par la commission des
communautés européennes.
Le deuxième alinéa indique que constitue une attestation de
spécificité le nom du produit qui figure au registre des
attestations de spécificité tenu par la CE.
Le troisième alinéa porte sur les appellations d'origine qui
peuvent faire l'objet d'une demande en vue d'être reconnue comme AOP.
Le quatrième et dernier alinéa de l'actuel article L.642-1
souligne que la demande d'enregistrement d'une indication géographique
ou d'une attestation de spécificité ne peut s'effectuer que dans
le cadre des dispositions du Chapitre III relatif aux labels et à la
certification. Compte tenu de la création d'une nouvelle
procédure mentionnée au I de l'article 40 du projet de loi
effectuée devant l'INAO, il était nécessaire d'adapter cet
alinéa en conséquence et de différencier la demande
d'enregistrement d'une IGP qui a lieu, soit conformément au même
chapitre III, soit, dans le cadre de la section 3 du chapitre Ier.
Votre rapporteur vous propose un amendement de conséquence visant
à supprimer ce paragraphe.
4. L'article L.642-2 du code rural (paragraphe IV)
Le paragraphe IV modifie la rédaction du premier alinéa de
l'article L.642-2 du code rural relatif aux organismes certificateurs :
cet article est issu de l'article L.115-26-2 du code de la consommation.
Les labels agricoles et les certificats de conformité sont
délivrés par des organismes certificateurs agréées
par l'administration, en conformité l'article L.643-5 du code rural.
L'article L.642-2 du code rural les charge en conséquence du
contrôle du respect des cahiers des charges des indications
géographiques protégées et des attestations de
spécificité.
Rappelons que le nom d'organisme certificateur est donné à
l'organisme agréé par l'Administration pour délivrer soit
les labels agricoles, soit les certificats de conformité, soit les
certificats de respect du mode de production biologique, soit plusieurs de ces
certifications. L'organisme certificateur présente à
l'Administration le dossier d'homologation du label et, lorsque cela est
nécessaire, de la certification de conformité. Il délivre
le logo, certifie le produit, opère les contrôles.
Dans le cas particulier des labels agricoles, l'organisme certificateur doit
prévoir dans ses statuts la possibilité pour les groupements
bénéficiaires de l'homologation d'un label d'être
associés à son fonctionnement sans toutefois porter atteinte
à son indépendance.
Toute personne physique ou morale de droit privé peut
bénéficier d'un agrément comme organisme certificateur
à la condition qu'elle offre les garanties nécessaires pour
apprécier la qualité des produits à revêtir d'un
label ou d'une certification de conformité : chambre d'agriculture,
syndicat, fédération...
En toute hypothèse, il est nécessaire que la personne physique ou
morale agréée comme organisme certificateur soit distincte du
groupement bénéficiaire du label ou du certificat de
conformité. Elle ne doit être ni producteur, ni fabricant, ni
vendeur de produits de même nature que ceux revêtus d'un signe
attestant de leur qualité. Plus généralement, elle doit
présente toutes les garanties nécessaires pour assurer en toute
indépendance le contrôle des produits revêtus d'un label ou
d'une certification de conformité.
Pour éviter les distorsions de concurrence et ne pas mettre en cause sa
crédibilité, l'organisme certificateur ne peut pas recevoir
d'aides publiques, notamment des collectivités locales.
Tout organisme qui désire être habilité à
délivrer des labels ou des certifications de conformité doit en
adresser la demande aux ministres chargés de l'Agriculture, de
l'Alimentation et de la Consommation. La demande est déposée au
secrétariat de la Commission nationale. Elle précise le ou les
produits et le ou les types de certification pour lesquels l'organisme
demandeur sollicite l'agrément.
La demande est accompagnée d'un dossier permettant de vérifier
que les conditions requises par l'article L.115-23-2 du Code de la
consommation sont remplies. En fait, l'organisme demandeur doit répondre
aux exigences d'une norme européenne, la norme EN 45011, en
matière d'indépendance, d'impartialité,
d'efficacité et de compétence.
Dans l'hypothèse où l'organisme certificateur doit faire appel,
pour l'exécution de certaines opérations techniques, à un
autre organisme, le dossier comprend les documents attestant que l'organisme
demandeur s'est assuré que le prestataire de service présente les
mêmes garanties de compétence technique et d'impartialité
que lui-même. Le dossier indique la nature des opérations
confiées à cet organisme.
L'agrément de l'organisme certificateur est accordé après
un examen de la structure, notamment du conseil de certification, et des
modalités de fonctionnement du demandeur. Il est prononcé pour
une durée de trois ans par arrêté des ministres
chargés de l'agriculture, de l'alimentation et de la consommation.
Le cas échéant, l'agrément pour trois ans n'est
accordé qu'après une période probatoire d'un an ;
cette période probatoire ne peut être prolongée qu'une fois.
L'organisme fédérateur agréé sur la base de la
norme européenne peut contrôler et certifier des produits venant
d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un pays tiers sur la base de
cahiers des charges validés par les pouvoirs publics français, de
normes ou de règles communautaires ou internationales.
L'organisme certificateur agréé tient à la disposition des
ministres compétents les documents permettant de contrôler son
fonctionnement, la régularité de ses activités et
l'efficacité de ses contrôles. Il leur communique toute
modification des conditions d'exercice de ses activités, telles qu'elles
sont énoncées dans sa demande d'agrément. Si ces
modifications sont importantes, le dépôt d'une nouvelle demande
d'agrément peut être nécessaire. Chaque année
l'organisme certificateur présente aux ministres
intéressés un rapport d'activité comprenant des
informations économiques sur les produits certifiés. Ce rapport
est également adressé à la Commission nationale.
L'organisme certificateur tient à la disposition du public les documents
décrivant les systèmes de certification et, pour chacun de
ceux-ci, la liste des groupements ou entreprises, bénéficiaires
et la liste des produits ayant obtenu une certification ainsi que la nature de
la certification délivrée. Il ne peut rendre publiques les
informations confidentielles dont il pourrait avoir connaissance à
l'occasion de ses activités.
L'agrément peut être suspendu à tout moment, pour tout ou
partie des produits, si l'organisme certificateur n'a pas délivré
de certificat ou de label pour le ou les produits concernés pendant une
période d'au moins un an.
Le retrait d'agrément peut être prononcé à tout
moment, pour tout ou partie des produits, en cas d'inobservation des
dispositions légales et réglementaires.
Le retrait ou la suspension est prononcée dans les formes prévues
pour l'agrément. La décision de suspension peut être
levée à tout moment sur demande de l'organisme certificateur.
La mission de contrôler les conditions de production des IGP étant
confiée à l'INAO, le IV du présent article en tire les
conséquences en retirant aux organismes certificateurs la charge de
contrôler les cahiers des charges des IGP.
Votre rapporteur vous propose de supprimer ce paragraphe compte tenu de la
dispariton de l'IGP comme signe autonome d'identification.
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble de cet article ainsi
modifié.
Article 40 bis -
(Article L.112-1 (nouveau) du code
de la consommation) -
Etiquetage des produits bénéficiant
d'une appellation d'origine
contrôlée
Cet
article vise à insérer dans le code de la consommation un nouvel
article L.112-1 précisant que l'étiquetage d'un produit
bénéficiant d'une AOC fromagère doit comporter les nom et
adresse du fabricant.
1. Le droit en vigueur
Les règles générales
Les produits offerts à la vente doivent être
présentés de façon à permettre une bonne
information du consommateur. Cette exigence qui se fonde sur les principes
d'honnêteté et de moralité gouvernant les relations
commerciales s'applique à toutes les ventes mais elle s'impose encore
plus lorsqu'il s'agit des produits agricoles et alimentaires. La consommation
d'une nourriture saine et appropriée est, en effet, la condition
première de la préservation de la santé de
l'homme
42(
*
)
.
Il faut comprendre par présentation des produits agricoles et
alimentaires les mentions, indications, marques de commerce ou de fabrique,
images ou signes se rapportant à un produit et figurant sur tout
emballage, document, écriteau, étiquette, bague ou collerette
accompagnant ou se référant à ce produit.
Le vendeur doit faire connaître ses conditions de vente en évitant
de tromper l'acheteur par une présentation insuffisante ou inexacte.
Pour prévenir les erreurs d'appréciation des consommateurs ou les
fraudes des vendeurs, les pouvoirs publics imposent aux professionnels
certaines obligations d'étiquetage. Toutefois, seuls les prix font
l'objet d'une obligation générale : ils doivent être
indiqués sur tous les produits offerts à la vente. Les autres
mentions, en revanche, ne sont obligatoires qu'en application des dispositions
propres à chaque catégorie de produits.
En l'absence de disposition impérative, le commerçant conserve
toute liberté pour présenter ses produits, sous la condition
qu'il s'abstienne de toute fraude. La question s'est cependant posée de
savoir s'il pouvait dépasser le formalisme réglementaire et
fournir des indications plus complètes que celles requises par les
textes.
L'emploi de la langue française est obligatoire pour toutes les
opérations relatives à la vente des biens et services. Tout
manquement à cette obligation dans la désignation, l'offre ou la
présentation des produits ou services est punissable d'amende.
Les règles communes à toutes les denrées
alimentaires
La présentation des denrées destinées à
l'alimentation de l'homme a fait l'objet de la directive CE n° 79-112
du Conseil du 18 décembre 1979, plusieurs fois modifiée et
complétée. En application de cette directive, les règles
de présentation des produits ont été, en France,
définies par des dispositions réglementaires.
Ces dispositions concernent en principe tous les produits alimentaires. Elles
sont cependant totalement ou partiellement exclues pour ceux qui font l'objet
d'une réglementation communautaire de marchés :
-
pour les vins,
les règles d'étiquetage et de
présentation sont définies par les règlements CE
n° 822-87 du 16 mars 1987 du Conseil et
n° 3201-90 de la Commission du 16 octobre 1990
modifiés ;
-
pour les oeufs,
les normes de commercialisation et règles
de présentation fixées par le règlement CE
n° 1907-90 du Conseil du 26 juin 1990 et
n° 1274-91 de la Commission du 15 mai 1991
modifiés ;
-
pour les fruits et légumes,
les conditions
générales de commercialisation fixées par le
règlement CE n° 2200-96 du Conseil du
28 octobre 1996.
En ce qui concerne ces deux dernières catégories de produits, les
dispositions du décret relatives à la prévention des
confusions leur sont applicables dans la mesure où elles ne
résultent pas déjà des règlements communautaires.
Les denrées alimentaires sont vendues en vrac ou
préemballées.
Les denrées vendues en vrac ou non préemballées sont
celles qui n'ont fait l'objet d'aucun conditionnement préalable ; elles
sont emballées sur les lieux de vente à la demande de l'acheteur.
Leur présentation ne doit pas prêter à confusion. En outre,
avec la mention du prix, certaines indications précisant la nature des
produits offerts sont exigées.
Les denrées préemballées sont celles qui ont
été conditionnées avant d'être offertes à la
vente. Leur présentation doit non seulement éviter toute
confusion mais encore comporter de nombreuses mentions indispensables à
l'information des acheteurs.
Quelle que soit la présentation d'une denrée, en vrac ou
préemballée, il convient d'éviter que l'étiquetage
et les modalités selon lesquelles il est réalisé ne
créent une confusion dans l'esprit de l'acheteur sur les
caractéristiques de la denrée offerte à la vente. Toute
confusion doit, plus particulièrement, être écartée
concernant la nature, l'identité, les qualités, la composition,
la quantité, la durabilité, la conservation, l'origine ou la
provenance, le mode de fabrication ou d'obtention de la denrée mise en
vente.
L'étiquetage ne doit notamment comporter aucune mention tendant à
faire croire que la denrée bénéficie de
caractéristiques particulières alors que toutes les
denrées alimentaires similaires possèdent ces mêmes
caractéristiques.
L'étiquetage ne saurait davantage fait état de
propriétés de prévention, de traitement et de
guérison d'une maladie. Il peut, toutefois, être
dérogé à cette interdiction pour les denrées,
destinées à une alimentation particulière et les eaux
minérales.
Pour l'application de ces dispositions, l'étiquetage est compris dans un
sens large : en ce qui concerne les vins, il comprend notamment les
incrustations de la bouteille et les décors publicitaires.
Les denrées alimentaires présentées non
préemballées doivent être offertes au consommateur munies
sur elles-mêmes ou à proximité immédiate, sans
risque de confusion, d'une affiche, d'un écriteau ou de tout autre moyen
approprié comportant la dénomination de vente.
L'indication du lot de fabrication des denrées alimentaires non
préemballées doit également figurer sur l'emballage ou le
récipient les contenant ou à défaut sur les documents
commerciaux s'y référant. Certaine denrées alimentaires
non préemballées sont toutefois dispensées de cette
indication.
Sous réserve des dispositions propres à chaque denrée ou
catégorie de denrées, l'étiquetage des produits
alimentaires préemballées doit comporter les mentions suivantes :
1° La dénomination de vente ;
2° La liste des ingrédients ;
3° La quantité nette ;
4° La date jusqu'à laquelle la denrée conserve ses
propriétés spécifiques ainsi que l'indication des
conditions particulières de conservation ;
5° Le nom ou la raison sociale et l'adresse du fabricant ou d'un
vendeur établi à l'intérieur de la Communauté ;
6° Le lieu d'origine ou de provenance, chaque fois que l'omission de
cette mention est de nature à créer une confusion dans l'esprit
de l'acheteur sur l'origine ou la provenance réelle de la denrée
alimentaire ;
7° Le mode d'emploi chaque fois que son omission ne permet pas de
faire un message approprié de la denrée alimentaire ainsi que, le
cas échéant, les conditions particulières d'utilisation,
notamment les précautions d'emploi ;
8 °Le cas échéant, les autres mentions obligatoires
prévues par les dispositions réglementaires à certaines
denrées alimentaires ;
9° Le titre alcoométrique volumique acquis pour les boissons
tirant plus de 1,2 % d'alcool en volume ;
10° L'indication du lot de fabrication.
La commercialisation de la plupart des denrées alimentaires fait l'objet
d'une réglementation spécifique. L'étiquetage et la
présentation des denrées sont notamment soumis à des
dispositions précises, souvent modifiées, pour tenir compte de
l'évolution des techniques de production et des conditions de vente.
L'utilisation de mentions spécifiques
La présentation des produits ayant droit à des mentions (labels,
AOC...), fait l'objet d'exigences particulières ; en plus des
règles générales, elle est soumise à des
règles spécifiques.
Les produits bénéficiant d'un label ou d'une reconnaissance
" agriculture biologique " doivent comporter, dans leur
étiquetage, les signes correspondant à la qualité qui leur
est accordée : logo, coordonnées de l'organisme certificateur,
caractéristiques certifiées. Les conditions de
présentation de chaque signe sont définies par les textes qui en
régissent l'utilisation.
2. Le dispositif proposé par l'article 40 bis
Si plusieurs décrets encadrent l'étiquetage des produits afin de
garantir la clarté et la précision de l'étiquetage ou
à faire figurer certaines mentions obligatoires sur les denrées
alimentaires préemballées, le législateur n'est jamais
intervenu pour fixer des règles sur les modes de présentation des
biens vendus aux consommateurs ni sur les inscriptions devant figurer sur les
étiquettes.
L'article qui vous est proposé tend à imposer pour les produits
bénéficiant d'une AOC fromagère, le nom et l'adresse du
fabricant.
Soulignons que la disposition adoptée initialement par la commission de
la production et des échanges concernait tous les produits.
Le ministre de l'agriculture et de la pêche ayant exprimé,
à cet égard, ses réserves en séance publique, la
disposition votée par l'Assemblée nationale ne concerne plus que
les seules AOC fromagères.
Votre rapporteur est conscient des difficultés de la profession et
des problèmes posés par l'étiquetage, notamment en
matière d'organisme génétiquement modifié. Il se
demande néanmoins s'il est opportun que le législateur impose une
telle obligation.
En outre, la notion de fabricant n'est pas adéquate. Enfin, la
limitation d'un tel dispositif aux AOC fromagères est beaucoup trop
réductrice.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Article 40 ter -
Création d'un logo
" appellation d'origine
contrôlée "
Cet
article tend à insérer, d'une part, un article L.112-2 dans
la code de la consommation et, d'autre part, un article L.641-1-1 dans le
code rural. Ces deux nouvelles dispositions créent un nouveau logo
" appellation d'origine contrôlée ".
L'article 40 ter tend à créer deux nouveaux articles, le
premier dans le code de la consommation, le second dans le code rural, leur
rédaction étant identique.
Il est institué un nouveau signe d'identification usuel officiel,
dénommé logo " Appellation d'origine
contrôlée " au sens du 2 l'article 6 ter de la
convention de Paris du 20 mars 1983 pour la protection de la
propriété industrielle qui interdit " d'utiliser à
titre de marque les signes, poinçons officiels de contrôle et de
garantie adoptés par les Etats des pays de l'Union ".
En effet, la convention d'Union de Paris, révisée en dernier lieu
à Stockholm le 14 juillet 1967 s'applique à la
propriété industrielle dans son ensemble. La protection des
appellations d'origine entre donc dans son champ d'application.
Ce signe étant déposé à l'Office national de la
propriété intellectuelle sera assuré d'une large
protection sur le plan international. Il a pour ambition de devenir un
élément fédérateur en termes d'affichage, mais
aussi de communication pour les produits concernés.
Toute présentation des produits agricoles et des denrées
alimentaires bénéficiant d'une AOC nécessite l'utilisation
ce logo.
Le secteur des vins est néanmoins exclu de cette obligation. Il a
été considéré que le vin était soumis
à une réglementation européenne en matière
d'étiquetage qui énonce limitativement, avec une extrême
précision, toutes les mentions qui figurent sur l'étiquette, que
ce soit à titre obligatoire ou facultatif. Par conséquent, la
mention obligatoire d'un logo AOC sur les vins ne pourrait apporter que
confusion dans l'esprit des consommateurs. Le système AOC consiste
à garantir, au moyen de différents instruments (définition
des conditions de production, procédures d'agrément des
produits...) que chaque AOC est " typique " Il convient, dès
lors, de mettre en avant chaque appellation et non le principe administratif
des appellations. Ce sont les hommes et les produits qui ont créé
l'appellation et fait sa notoriété, son système
administratif d'encadrement (l'AOC) ne doit pas devenir plus important qu'eux.
Il se pose en outre, dans ce secteur, de véritables difficultés
de gestion d'un tel logo compte tenu des stocks anciens.
Il est ajouté qu'un décret en Conseil d'Etat fixe le
modèle du logo et ses modalités d'utilisation après avis
de l'INAO.
Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à prévoir
la consultation de l'INAO lors de l'élaboration du décret. Un
logo ayant été adopté par les comités nationaux, il
est important que ce soit ce dernier qui soit proposé au Gouvernement.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 40 quater -
(section 6 (nouvelle) du
chapitre I du titre IV du livre VI (nouveau) du code rural) -
Statut
des syndicats de producteurs de produits d'appellation d'origine
contrôlée
Cet
article a pour objet de donner un statut législatif aux syndicats ou
associations de producteurs d'un produit d'appellation d'origine
contrôlée reconnus par l'autorité administrative.
L'article 40 quater tend à insérer une nouvelle section 6 au
chapitre Ier (les appellations d'origine) du titre IV du livre VI du code
rural.
Cette section est composée d'un unique article, l'article L.641-25,
regroupant deux paragraphes.
Le paragraphe I concerne tous les syndicats et associations de producteurs
d'un produit AOC ainsi que leurs groupements. Ceux-ci peuvent ainsi faire
l'objet d'une reconnaissance, par l'autorité administrative, en tant
qu'organisme de défense et de gestion sur une zone de production pour un
produit ou groupe de produits.
Il est en outre précisé qu'une association " loi de
1901 " peut être reconnue en tant qu'organisme de défense et
de gestion, si :
- un syndicat, une association ou un groupement en a fait la demande,
- l'association créée en tant que tel a été
constituée pour gérer et défendre sur une zone de
production un produit ou un groupe de produits bénéficiant d'une
AOC et remplit donc les missions précisées dans le paragraphe II.
Rappelons que dès la reconnaissance des appellations d'origine
contrôlée en 1935, les syndicats professionnels de défense
des appellations d'origine en France et à l'étranger ont
été des partenaires à part entière de l'INAO.
Les syndicats d'AOC ne disposent actuellement d'aucune base juridique
particulière précisant les conditions d'exercice de leur mission
et prévoyant le niveau de représentativité souhaitable
pour intervenir dans la consultation organisée par l'INAO.
Hors secteur viticole, les syndicats de producteurs sont par nature
interprofessionnels ; la reconnaissance proposée par
l'article 33 du présent projet de loi devrait donner les bases
légales d'une action constructive pour l'avenir des AOC non-viticoles.
En revanche, les syndicats de producteurs de produits viticoles à AOC,
par nature non interprofessionnels, ont besoin d'une base légale pour
pouvoir exercer leurs prérogatives, qui ne se superposent pas à
celles des interprofessions viticoles. Dans le secteur viticole, les syndicats
de producteurs contribuent à la reconnaissance des AOC et les
organisations interprofessionnelles à la gestion des marchés.
- le syndicat agit au niveau de la connaissance et du suivi du potentiel
de production et de ses mécanismes d'évolution. Les syndicats
sont amenés à collecter et traiter les informations
données par les producteurs dans leurs différentes
déclarations afin d'avoir une connaissance aussi minutieuse que possible
du vignoble et de l'évolution du potentiel de production des
appellations,
- il oeuvre à la maîtrise de l'évolution de ce
potentiel, sous le contrôle de l'Etat. Les syndicats disposent de
préorgatives en matière de gestion du potentiel de production. En
effet, ils proposent à l'INAO la détermination d'un portefeuille
de droits de plantation, les critères de répartition et
l'attribution de ces droits ;
- le syndicat propose la définition des règles de
production. Les syndicats sont amenés à proposer à l'INAO
des modifications de certains des critères de production de leur
appellation : encépagement ou rendement par exemple ;
- le syndicat est garant de la protection du nom, de l'image, de la
qualité, des conditions de production et de l'aire de l'appellation
d'origine. Notamment les syndicats assurent la protection des vignobles
classés contre toute amputation ou dégradation dont ils
pourraient faire l'objet ;
- le syndicat participe à la reconnaissance et à la
valorisation des appellations. Il peut notamment inciter les viticulteurs
à rechercher la meilleure qualité possible pour leurs produits.
Cette incitation passe par le conseil et l'assistance des viticulteurs,
délivrés par les responsables et techniciens des syndicats, au
cours des phases de production, d'élaboration et de conservation des
produits.
Le paragraphe II tend à définir les missions des syndicats ou
associations ou groupements dans le secteur viticole à appellation
d'origine contrôlée.
Cette définition n'interfère pas avec celles des interprofessions
et ne leur confère aucun droit de regard sur le fonctionnement des
exploitations.
Les missions confiées à ces organismes, conformément
à l'intérêt général sont les suivantes :
" -
connaissance et suivi du potentiel global de production et de
ses mécanismes d'évolution ;
" - maîtrise de l'évolution de ce potentiel, sous le
contrôle de l'Etat ;
" - propositions de définition des règles de
production, conformément aux dispositions de
l'article L.641-15 ;
" - protection du nom, de l'image, de la qualité, des
conditions de production et de l'aire de l'appellation d'origine,
conformément aux dispositions des articles L.115-8 du code de la
consommation et L.641-11 du présent code ;
" - participation à la reconnaissance et à la
valorisation des appellations ".
Votre rapporteur s'interroge sur les possibilités offertes aux syndicats
d'autres secteurs.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification
Article 41 -
(Articles L.115-16 et L.115-8 du code
de la consommation article L.642-3 du code rural) -
Présentation trompeuse d'une appellation d'origine
contrôlée et poursuite des
infractions
Cet
article vise à réprimer la présentation trompeuse d'une
AOC et complète la poursuite des infractions en matière d'AOC,
d'AOP, d'IGP et d'attestation de spécificité.
L'article 41 est composé de trois paragraphes.
Le paragraphe I complète l'article L.115-16 du code de la
consommation.
Le premier alinéa de l'article L.115-16 prévoit que sont
punis de 250.000 francs d'amende et de deux ans d'emprisonnement -peines
applicables en cas de tromperie selon l'article L.213-1 du code de la
consommation- les délits d'opposition frauduleuse.
Un premier délit est constitué lorsqu'une personne fait
d'apposer, fait apparaître, par addition, retranchement ou par une
altération quelconque, sur des produits matériels ou
fabriqués une appellation d'origine dès lors que cela est
inexact. Ce délit " d'apposition frauduleuse " est
constitué seulement si l'appellation inexacte est portée sur le
produit ou sur le récipient qui le contient. Un emballage ou une
présentation analogue ne suffit pas à constituer un délit.
Constitue un second délit d'opposition frauduleuse, le fait d'utiliser
l'appellation inexacte à l'occasion de la vente ou de la mise en vente
d'un produit. Ce délit ne réside pas dans la mise en vente d'un
produit.
Le paragraphe I punit des mêmes peines la présentation faisant
croire ou de nature à faire croire qu'un produit bénéficie
d'une AOC, même en l'absence de toute intention frauduleuse.
Votre rapporteur considère cette mesure nécessaire car,
malgré l'absence de visées frauduleuses, cet acte risque en effet
d'induire en erreur le consommateur.
Le paragraphe II complète l'article L.115-18 du code de la
consommation.
l'article L.115-18, dans sa version actuelle, est composée de
deux alinéas. Le premier alinéa précise que les peines
prévues à l'article L.115-16 et les dispositions de
l'article L.115-17 qui permet aux personnes, syndicats et associations de
gestion et de défense des AOC de se constituer partie civile
-s'appliquent en cas d'utilisation des mentions interdites en vertu des
articles L.115-3 et L.115-9- création relative à
l'indication pouvant provoquer une confusion sur l'origine pour des produits
autres que ceux bénéficiant de l'appellation d'origine ou sur les
emballages qui les contiennent.
Le second alinéa indique que les peines énumérées
à l'article L.115-16 sont applicables en cas d'utilisation de toute
mention interdite en vertu du quatrième alinéa de
l'article L.115-5. Rappelons que ce quatrième alinéa
précise que le nom géographique qui constitue l'appellation
d'origine ou toute autre mention l'évoquant ne peuvent pas être
employés par aucun produit similaire.
Cette procédure pénale bénéficie donc aux seules
AOC.
Le paragraphe II de l'article 41 complète
l'article L.115-18 en étendant le bénéfice des
dispositions de l'article L.115-25 aux produits bénéficiant
d'une appellation d'origine.
Actuellement, l'article L.115-25 prévoit l'application des
dispositions relatives à la recherche et à la constatation des
infractions aux labels et certifications des produits alimentaires et
agricoles. Cette procédure de recherche et de constatation a
été mise en place par la loi du 1er août 1905 sur
les fraudes et falsifications en matière de produits et services.
Rappelons que cette procédure repose sur l'attribution de pouvoirs
d'enquête étendus à l'administration, la définition
de procédures de recherche et de constatation des infractions
adaptées aux situations concrètes et l'existence d'une panoplie
de mesures conservatoires, d'urgence, d'exécution et de publicité
permettant d'adapter les décisions de justice aux différents cas
de figure.
Le II de l'article 41 du projet de loi fait donc bénéficier
aux appellations d'origine de cette procédure, alors que les indications
géographiques protégées en bénéficient
actuellement du fait qu'elles sont liées à un label agricole ou
une certification de conformité.
Le paragraphe III modifie en conséquence l'article L.642-3 du code
rural.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 41 bis -
(Article L.642-4 du code rural) -
Utilisation de l'indication de provenance dans les dénominations
de vente
Cet
article propose une nouvelle rédaction pour l'article L.642-4 du
code rural, relatif à l'utilisation de l'indication de provenance, afin
de mieux encadrer l'utilisation de cette mention dans les dénominations
de vente.
1. Le droit en vigueur
L'article L.642-2 est actuellement composé de deux alinéas : le
premier alinéa précise que "
l'utilisation d'indication
d'origine ou de provenance ne doit pas être susceptible d'induire le
consommateur en erreur sur les caractéristiques du produit, ni de
détourner ou d'affaiblir la notoriété d'une
dénomination enregistrée comme indication géographique
protégée ou comme attestation de
spécificité
".
Le second alinéa prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat
fixe les modalités d'application du premier alinéa.
Rappelons que l'indication de provenance est une notion plus
générale et moins affinée que l'appellation d'origine.
L'origine géographique à laquelle elle fait
référence peut être utilisée pour tous les produits
provenant de la région ainsi désignée, quels que soient
les moyens et techniques de fabrication utilisés. C'est ainsi que la
Cour de cassation a pu décider que la dénomination " Beurre
de Surgères " constitue une indication de provenance dès
lors qu'elle est mise à la disposition de tous les producteurs qui se
tiennent dans cette aire agricole.
En France, les deux notions paraissent toutefois se rapprocher dans la mesure
où, dans certains secteurs d'activité, le droit à une
indication de provenance est soumis à des conditions
particulières. Ces conditions sont cependant moins strictes que celles
imposées pour la reconnaissance d'une appellation d'origine.
Tout producteur d'une région donnée peut utiliser le nom de cette
région pour faire connaître l'origine géographique de ses
produits. Il suffit que cette origine géographique soit exacte,
c'est-à-dire que les produits proviennent effectivement de la
région indiquée. La fausse indication d'origine est
sanctionnée pénalement.
En aucun cas, l'utilisation d'une indication de provenance ne doit être
susceptible d'induire en erreur sur les caractéristiques d'un produit ou
d'affaiblir la notoriété d'une dénomination
enregistrée comme indication géographique protégée
ou comme attestation de spécificité.
Or, le développement de l'utilisation des mentions géographiques
dans les dénominations de vente des produits induit parfois le
consommateur en erreur sur les caractéristiques du produit.
2. Le dispositif proposé
Le texte proposé pour l'article L.642-41 issu de l'article
L.115-26-4 du code de la consommation est constitué de quatre
paragraphes.
Le paragraphe I reprend en termes différents l'interdiction
mentionnée au premier alinéa de l'article L.642-4. Ainsi,
l'utilisation d'une indication d'origine ou de provenance ne doit pas :
induire le consommateur en erreur sur les caractéristiques du
produit, de détourner ou d'affaiblir la notoriété d'une
dénomination reconnue comme AOC, IGP ou attestation de
spécificité ;
porter atteinte au caractère spécifique de la protection
réservée à ces signes d'identification notamment par
l'utilisation abusive d'une mention géographique.
Ce premier alinéa apporte plusieurs innovations :
- tout d'abord, la notoriété de l'AOC est prise en compte au
même titre que celle de l'IGP ou de l'attestation de
spécificité ;
- par ailleurs, il est indiqué que l'utilisation abusive
d'indications géographiques, dans une dénomination de vente, ne
doit pas porter atteinte au caractère spécifique des
réservations de vocabulaire communautaire.
Ainsi, pour les produits ne bénéficiant ni d'une AOC ni d'une
IGP, l'utilisation d'une indication d'origine ou de provenance doit
s'accompagner d'une information sur la nature de l'opération liée
à cette indication qui doit être précisée, dans tous
les cas où cela est nécessaire à la bonne information du
consommateur. Cette disposition n'est cependant pas applicable à
certains produits viti-vinicoles.
Enfin, l'utilisateur de l'indication d'origine ou de provenance doit
réunir deux conditions :
- être en mesure de justifier cette utilisation ;
- présenter ces éléments de justifications à
tout moment et pouvoir les présenter aux agents compétents.
Le dernier alinéa du I prévoit que l'utilisation de l'indication
de provenance ou d'origine est encadrée par décret en Conseil
d'Etat.
Le paragraphe II constitue une dérogation par rapport au premier
paragraphe. En effet, il est indiqué qu'un décret en Conseil
d'Etat définit les conditions dans lesquelles un label agricole ou une
certification de conformité peut comporter une insertion
géographique et les modalités de l'information des consommateurs.
Cette dérogation est néanmoins réservée
exclusivement aux produits issus de la pêche maritime, qui ne peuvent
pas, par nature, être " inféodés " à une
zone géographique. C'est pourquoi ils ne peuvent pas répondre aux
critères des IGP ou des AOC définis pour les autres produits
agricoles.
Il convient d'ajouter que cette dérogation n'est valable que si la
mention géographique utilisée n'est pas enregistrée comme
IGP ou AOC.
Votre rapporteur vous propose un amendement permettant de
réintroduire -celles-ci figurant en effet dans l'avant projet de loi du
Gouvernement- les dispositions prévoyant la possibilité d'emploi
d'une mention géographique qui n'est pas une IGP sur les produits sous
label ou avec certificat de conformité.
Cette disposition est nécessaire, car l'interdiction d'un nom
géographique met les produits sous label et certification de
conformité :
- en distorsion de concurrence avec les produits courants qui peuvent sans
contraire particulière utiliser un terme géographique sur leur
étiquetage ou dans leur marque,
- en concurrence déloyale selon que l'entreprise comporte ou non
une mention géographique dans sa marque ou dénomination (marque
Le Gall sur un beurre Label Rouge, impossibilité de mettre la
marque Paysan Breton),
- en porte à faux avec les réglementations nationales
(viande bovine) ou communautaires (fruits et légumes) qui rendent
obligatoire l'indication de provenance.
Le paragraphe III complète le premier alinéa de
l'article L.643-5 issu de l'article L.115-23-2 du code de la
consommation en rendant nécessaire, pour les organismes certificateurs,
l'accréditation par une instance reconnue par l'autorité
administrative.
Le règlement CEE n° 2091/92 du 24 juin 1991
relatif au mode de production biologique,
le règlement CEE
n° 2081/92 du 14 juillet 1992
relatif à la
protection des indications géographiques et des appellations d'origine
et
le règlement CEE n° 2082/92 du 14 juillet 1992
relatif aux attestations de spécificité
disposent que ces
organismes certificateurs doivent être conformes
aux exigences de la
norme EN 45011 à compter du 31 décembre 1998.
En France, les pouvoirs publics et les acteurs économiques et sociaux
ont créé le Comité français d'accréditation
(COFRAC) dont la mission est d'assurer l'accréditation des organismes
français, c'est-à-dire la vérification de leur
conformité aux normes de la série 45000 et de faire
reconnaître ces accréditations au plan international dans le cadre
d'accords de reconnaissance mutuelle.
La modification du paragraphe III de l'article a aussi pour but de se
conformer à la réglementation européenne
en rendant
l'accréditation par le COFRAC obligatoire, transférant aussi
cette compétence d'accréditation de la Commission nationale des
labels et certifications (CNCL) au COFRAC.
Votre rapporteur se félicite d'une telle mise en conformité,
qui ne peut que renforcer le poids des labels et certifications de
conformité.
Le paragraphe IV crée la possibilité de constituer des
groupements d'intérêt public pour développer et promouvoir
des produits agricoles et agroalimentaires. Cette possibilité sera
exploitée dans le secteur des produits issus de l'agriculture
biologique. En effet, pour assurer un développement harmonieux de cette
agriculture, il importe de créer une structure souple, efficace,
associant plusieurs ministères, des organismes de droit public et des
organismes de droit privé. La formule du groupement
d'intérêt public paraît adaptée tant sur le plan
juridique, parce qu'elle permet d'institutionnaliser un partenariat avec les
pouvoirs publics et les acteurs de l'agriculture biologique, que sur le plan
opérationnel.
La création de ces GIP ne doit pas néanmoins empiéter sur
la compétence des offices d'intervention mentionnés aux
articles L.621-1, L.621-2 et L.621-3 du code rural.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 42 -
(Articles L.644-2, L.644-3 et L.644-4
du code rural) -
Appellation
montagne
Cet
article propose une nouvelle rédaction des articles fixant le
régime de l'identification des produits de montagne.
Les articles L.644-1 à L.644-4 constituent le chapitre IV (les
produits de montagne) du titre IV relatif à la valorisation des
produits agricoles ou alimentaires. Ces articles sont issus de la loi
n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au
développement et à la protection de la montagne.
1. Le droit en vigueur
A titre liminaire, l'article L.644-1 indiquent qu'un grand nombre
d'organismes publics (offices, notamment) doivent concourir à
l'élaboration de programmes spécifiques aux productions agricoles
de montagne et à la promotion de produits de qualité, notamment
par le développement des procédures de certification et
d'appellation.
L'article L.644-2
indique que le terme " montagne " et
les références spécifiques aux zones de montagne au sens
de l'article 3 de la loi n° 85-30 précitée (telles
que les noms d'un massif, d'un sommet, ...) ne peuvent pas être
utilisées pour les denrées alimentaires autres que les vins et
les produits agricoles non alimentaires et non transformés, sauf
autorisation administrative.
L'article L.644-3
précise qu'un décret en Conseil
d'Etat fixe les conditions dans lesquelles cette autorisation est
délivrée. Ce décret peut, en outre, indiquer les
conditions insérées dans les cahiers des charges, comme par
exemple les techniques et le lieu de fabrication et la provenance des
matières premières.
L'article L.644-4
souligne que ces dispositions relatives aux
produits de montagne ne portent pas atteinte à l'article L.641-6
relatif à la protection des appellations d'origine ni à
l'article L.642-4 relatif à l'utilisation des indications
géographiques.
2.
L'arrêt de la Cour de justice des Communautés
européennes du 7 mai 1997
La Cour de cassation française a posé à la Cour de justice
des communautés européennes, en 1994, en vertu de
l'article 177 du traité CE, une question préjudicielle
relative à l'interprétation de l'article 2 du
règlement (CEE) n° 2081/92 du Conseil, du
14 juillet 1992 relatif à la protection des indications
géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et
des denrées alimentaires et des articles 30 et 36 du traité
CE.
Cette question a été soulevée dans le cadre de poursuites
pénales exercées à l'encontre de gérants de
sociétés, et sur le fondement du chef d'étiquetages de
nature à induire le consommateur en erreur sur la qualité ou la
provenance de produits.
Ces gérants, ressortissants français, gérants de
sociétés établies à Lacaune, dans le
départements du Tarn fabriquent et commercialisent des produits de
salaison. Ils ont été poursuivis pour avoir commercialisé,
en 1991, de la charcuterie sous un étiquetage faisant mention des
dénomination " montagne " ou " Monts de Lacaune ",
alors qu'ils n'avaient pas reçu, pour ces produits, l'autorisation
d'employer les mentions spécifiques aux zones de montagne requise par
l'article 34 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985,
relative au développement et à la protection de la montagne, et
le décret n° 88-194 du 26 février 1988,
fixant les conditions d'utilisation pour les produits agricoles et alimentaires
de l'indication de provenance " montagne ".
Par jugement du 26 mai 1992, le tribunal de police de Castres a
relaxé les prévenus des fins de la poursuite, estimant que la
réglementation relative à l'indication de provenance
" montagne " était contraire au principe de la libre
circulation des marchandises prévu par le traité CEE, et qu'elle
ne pouvait être appliquée même aux producteurs nationaux, en
raison d'un risque de discrimination à rebours.
Sur appel du ministère public, la cour d'appel de Toulouse a
infirmé les jugements du tribunal de police de Castres et a
déclaré les prévenus coupables. Ils ont été
condamnés à différentes amendes. La cour d'appel de
Toulouse a considéré que les dispositions en cause, qui
réservaient l'utilisation de l'indication de provenance
" montagne " à certains produits nationaux et visaient
à assurer la sauvegarde des intérêts des producteurs contre
la concurrence déloyale ainsi que celle des consommateurs contre les
indications susceptibles de les induire en erreur, n'étaient pas,
malgré la différence de traitement qui en résulte entre
produits nationaux et produits importés, de nature à entraver les
importations.
Les prévenus se sont pourvus en cassation contre ces arrêts. Ils
ont notamment fait valoir que les dispositions en cause, du fait qu'elles
subordonnent la mise en vente d'un produit à une autorisation
administrative préalable, constituent des mesures d'effet
équivalant à des restrictions quantitatives au commerce entre
Etats-membres contraires aux articles 30 et 36 du traité.
Dans ses décisions de renvoi, la Cour de cassation observe, d'une part,
que les textes pertinents de la loi n° 85-30 et du décret
n° 88-194 prévoient que la délimitation des aires de
montagne s'étend aux zones montagneuses, aux zones présentant une
certaine déclivité et aux zones des départements
d'outre-mer situées au-dessus de 100 mètres, et qu'ils
comportent d'importantes dérogations à l'obligation de
localisation du processus de production, en admettant notamment que la
matière première entrant dans la composition du produit ne
provienne pas de l'aire géographique ou que le produit n'y soit pas
totalement fabriqué.
D'autre part, elle renvoie au règlement n° 2081/92 et
relève que celui-ci, entré en vigueur le
26 juillet 1993, limite la protection des indications de provenance
aux seuls produits originaires d'une région délimitée,
dont une qualité déterminée ou une autre
caractéristique peut être attribuée à l'origine
géographique et dont la production a lieu sur place, et organise une
procédure particulière d'agrément communautaire des
dénominations existantes.
Estimant que se pose, par suite, la question de la compatibilité de la
loi n° 85-30 et du décret n° 88-194 avec les
dispositions, apparemment plus restrictives, du règlement
n° 2081/92, la Cour de cassation a décidé de surseoir
à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle
suivante :
"
Les dispositions combinées des articles 30 et 36 du
traité CE et 2 du règlement (CEE) n° 2081/92 du
conseil, du 14 juillet 1992, s'opposent-elle ou non à
l'application d'une législation nationale comme celle issue de la loi
n° 85-30 du 9 janvier 1995 et de son décret
d'application n° 88-194 du
26 février 1988 ?
"
Pour répondre à la question du juge de renvoi, la Cour de justice
des communautés européennes a estimé qu'il convenait
d'abord de s'interroger sur l'interprétation du règlement
n° 2081/92 qui, quoique entré en vigueur après les
faits à l'origine des poursuites au principal, pourrait avoir une
incidence sur leur issue en application du principe connu du droit national en
cause de la rétroactivité de la loi pénale la plus
favorable. Si, au terme de ce premier examen, il apparaît que ce
règlement ne s'oppose pas à l'application d'une
réglementation nationale telles que celles en cause dans le litige, il
conviendra de vérifier s'il en va de même pour les
articles 30 et 36 du traité.
La loi de 1985 et la réglementation communautaire
Selon la Cour de justice des communautés européennes :
"
il y a lieu de constater qu'une réglementation nationale telle
que celle en cause dans le litige, qui fixe des conditions d'utilisation pour
les produits agricoles et alimentaires de la dénomination
" montagne ", ne peut être considérée comme
couvrant une appellation d'origine ou une indication géographique au
sens du règlement n° 2081/92. En effet, la dénomination
" montagne " revêt un caractère tout à fait
général qui transcende les frontières nationales, alors
que, selon l'article 2 du règlement n° 2081/92, un lien
direct doit exister entre la qualité ou les caractéristiques du
produit et son origine géographique spécifique
43(
*
)
.
Plus généralement, la dénomination " montagne "
ne constitue pas davantage une indication de provenance, telle que cette notion
a été définie par la Cour dans sa jurisprudence relative
aux articles 30 et 36 du traité. En effet, selon celle-ci, une
indication de provenance est destinée à informer le consommateur
que le produit qui en est revêtu provient d'un lieu, d'une région
ou d'un pays déterminé ".
Dans ces circonstances, il convient de constater que, comme l'ont relevé
le Gouvernement français et la Commission, une réglementation
nationale, comme celle en cause dans les litiges au principal, qui se limite
à donner une protection générale à une
dénomination évoquant chez les consommateurs des qualités
liées abstraitement à la provenance des produits de zones de
montagne, est trop éloignée de l'objet matériel du
règlement n° 2081/92 pour que celui-ci s'oppose à son
maintien.
A cet égard, il est indifférent que la réglementation
nationale en cause protège non seulement la dénomination
générale " montagne " en tant que telle, mais
également, et selon les mêmes conditions, les
références géographiques spécifiques aux zones de
montagne telles que la référence " Monts de Lacaune ".
Il convient par conséquent de constater que le règlement
n° 2081/92 ne s'oppose pas à l'application d'une
réglementation nationale, telle que celle prévue par
l'article 34 de la loi n° 85-30 et le décret
n° 88-194, qui fixe les conditions d'utilisation, pour les produits
agricoles et alimentaires, de la dénomination " montagne ".
Les articles 30 et 36 du traité
Le Gouvernement français ayant admis que la réglementation
nationale en cause est susceptible d'être appliquée aux produits
importés d'autres Etats-membres, il convient d'abord de constater
qu'elle constitue une entrave aux échanges intracommunautaires au sens
de l'article 30 du traite.
Il y a lieu de relever ensuite qu'une réglementation telle que celle en
cause dans les litiges au principal est discriminatoire à l'encontre des
marchandises importées des autres Etats-membres dans la mesure où
elle réserve l'utilisation de la dénomination
" montagne " aux seuls produits fabriqués sur le territoire
national et élaborés à partir des matières
premières nationales.
Selon une jurisprudence constante, une telle réglementation nationale,
dès lors qu'elle revêt un caractère discriminatoire, ne
peut trouver sa justification que, le cas échéant, dans l'un des
motifs énoncés à l'article 36 du traité.
En l'occurrence, il y a lieu de constater qu'aucun des motifs
énumérés à l'article 36 ne permet de justifier
la réglementation concernée. En effet, parmi ces motifs, seule la
protection de la propriété industrielle et commerciale, à
savoir en l'espèce la protection des indications de provenance, peut
être prise en considération. Or, la Cour a considéré
que la dénomination " montagne " telle que
protégée par la réglementation nationale en cause ne peut
être qualifiée comme une indication de provenance.
La CJCE a estimé donc que l'article 30 du traité s'oppose
à l'application d'une réglementation nationale, telle que celle
prévue par l'article de la loi n° 85-30 et le décret
n° 88-194, qui réserve l'utilisation de la dénomination
" montagne " aux seuls produits fabriqués sur le territoire
national et élaborés à partir de matière
premières nationales.
La Cour a estimé que, dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'examiner
la question de savoir si et, le cas échéant, à quelles
conditions, une réglementation nationale semblable à la
législation française concernée, mais qui ne comporterait
pas de discrimination à l'encontre des produits importés des
autres Etats-membres, pourrait être conforme aux exigences des
articles 30 et 36 du traité.
Sur la base de la décision de la CJCE, la Chambre criminelle de la Cour
de Cassation a tiré les conséquences de cette
interprétation dans deux arrêts (n°s 93-80-109 et
93-80-138) du 18 septembre 1997 en jugeant que les articles 33,
34 et 35 de la loi du 9 janvier 1985 et leur décret
d'application n° 88-194 du 26 février 1988,
"
en réservant l'utilisation de la dénomination
" montagne " aux seuls produits fabriqués en France à
partir des matières premières françaises,
instituent
une discrimination entre produits nationaux et non nationaux constitutive, au
sens de l'article 30 du Traité, d'une entrave actuelle ou
potentielle aux échanges intracommunautaires
" ; (...)
"
en l'absence d'un droit à protection des dénominations
de fantaisie reconnu par la réglementation communautaire, une telle
discrimination n'est justifiée par aucun des motifs que
l'article 36 de ce Traité autorise à invoquer
".
3.
Le dispositif proposé
L'article 39 du projet de loi range l'appellation " montagne "
parmi les signes d'identification de la qualité et de l'origine
délivrés par les autorités administratives, réglant
de ce fait la question de la nature de l'appellation " montagne ".
Le texte proposé pour l'article L.644-2 par l'article 42
apporte deux innovations importantes
:
- il limite la procédure administrative pour l'utilisation de
l'appellation " montagne " aux :
denrées alimentaires ;
produits agricoles non alimentaires et non transformés.
Il est à noter que le produit doit être soit issu de zones de
montagne, soit fabriqué dans ces zones. La procédure
d'autorisation est néanmoins applicable même si les
matières premières utilisées pour la fabrication de ces
produits proviennent d'autres zones de montagne en Europe.
Cette restriction territoriale de la procédure signifie que
l'utilisation de l'appellation " montagne " est libre pour tout
produit communautaire non français introduit en France. S'il
s'avère que l'utilisation de la mention " montagne " est
frauduleuse, l'importateur et le distributeur pourront être poursuivis
sur le fondement de l'article L.213-1 du code de la consommation.
- les références aux " noms d'un massif, d'un sommet,
d'une vallée, d'une commune ou d'un département " sont
supprimées en raison de la difficulté à protéger
cet ensemble de références spécifiques et la
préservation dont peuvent bénéficier les producteurs par
le biais des AOP et IOP.
Le texte proposé pour l'article L.644-3 du code rural
par
le projet de loi opère au sein de l'article L.644-3 du code rural
la même suppression de la protection des références
géographiques spécifiques aux zones de montagne.
Il complète, en outre, l'article pour préciser que la provenance
des matières premières ne peut être limitée aux
seules zones de montagne françaises afin d'éviter une
discrimination constitutive d'entrave au commerce intracommunautaire à
l'égard des matières premières provenant des zones de
montagne d'autres Etats-membres.
Le texte proposé pour l'article L.644-4 du code rural
ajoute aux signes mentionnés dans cet article qui font l'objet d'une
protection l'attestation de spécificité.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 42 bis -
Création d'un fonds de
valorisation et de communication destiné à promouvoir les
produits agricoles et alimentaires
Cet
article vise à créer un fonds de valorisation et de communication
destiné à promouvoir les produits agricoles et alimentaires.
Ce fonds doit avoir deux missions essentielles :
- d'une part, valoriser les spécificités et les savoir-faire
de l'agriculture ;
- d'autre part, à communiquer sur ses métiers et ses
terroirs.
Un décret en Conseil d'Etat doit fixer les modalités de ces
dispositions.
S'il importe de promouvoir les produits agricoles et alimentaires, la
création d'un tel fonds suscite plusieurs interrogations :
- comment ce fonds s'articulera-t-il avec la SOPEXA et le CFCE ?
Pourquoi ne pas accroître ainsi les crédits de ces
deux organismes plutôt que de créer un nouveau fonds ?
Est-ce véritablement en multipliant le nombre des organismes intervenant
sur le commerce extérieur que nous parviendrons à rationaliser le
dispositif d'appui à l'exportation ?
- ce fonds sera un chapitre budgétaire, avec des dépenses de
fonctionnement et des dépenses d'investissement. Ce sera donc au sens de
l'article 7 de la loi organique de 1959 un crédit global.
Dès lors, la répartition entre le crédit global de ce
fonds et les autres chapitres de fonctionnement et d'investissement du
ministère ne dépendra-t-elle pas d'un arrêté du
ministre des finances et non de celui de l'agriculture ?
- comment sera alimenté ce fonds ? Soulignons qu'il
était prévu à l'origine que ce soient les cotisations
professionnelles qui alimentent ce fonds. Cette recette a été
abandonnée lors de l'examen de cet article en séance publique
à l'Assemblée nationale. Si elle avait été
maintenue, ce serait d'ailleurs posée une question sur le régime
juridique de ces cotisations professionnelles. En effet, en droit
budgétaire français, les taxes parafiscales constituent une
catégorie intermédiaire entre les impositions de toutes natures
et les rémunérations de services rendus. Ainsi, l'affectation de
ces recettes au nouveau fonds aurait pu être jugée
inconstitutionnelle. Mais, en l'absence de cotisations professionnelles, quels
seront les crédits du ministère qui seront
redéployés pour être consacrés à ce
fonds ?
De plus les professionnels du vin ne sont pas exclus de ce
système : or, il paraît paradoxal que ceux-ci, qui pourraient
être amenés, dans l'avenir, à apporter leur contribution
à un fonds dont l'objectif principal est la promotion, ne puissent pas
en bénéficier en raison de l'interdiction de la publicité
pour leurs produits.
Votre rapporteur aurait, en outre, souhaité que le Conseil
supérieur des exportations alimentaires, prévu à
l'article 38 bis, puisse rendre ses premières conclusions
avant la création de ce fonds.
Néanmoins, votre rapporteur constate que l'ensemble du monde
professionnel agricole est favorable à cette disposition.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose donc
d'adopter cet article sans modification.
Article 43 -
(Articles L.648-9 et L.641-10 du code
rural)
Cotisations à l'INAO et aux organismes de contrôle
agréés
pour les produits autres que le vin
-
Cet
article vise à modifier l'assiette et le taux des cotisations
versées aux organismes de contrôle agréés et des
droits perçus par l'INAO sur les produits d'AOC autres que le vin.
L'article 43 du projet de loi modifie la rédaction des
articles L.641-9 et L.641-10 du code rural.
1. Les paragraphes I et II concernent les cotisations perçues
par les organismes de contrôle agréés. Ils modifient en
conséquence l'article L.641-10 du code rural.
Le paragraphe I complète l'article L.641-10 du code rural.
L'article L.641-10 du code rural est composé actuellement de
deux alinéas. Il est indiqué que les organismes
agréés par l'INAO pour satisfaire aux obligations qui leur sont
imposées en matière d'organisation d'examens analytiques et
organoleptiques et lors de la dégustation des vins à appellation
d'origine, sont habilités à prélever sur les producteurs
concernés des cotisations. Celles qui ont le caractère de droit
privé malgré leur caractère obligatoire, ne peuvent
dépasser 5 francs par hectolitre de vin revendique une appellation
d'origine. Elle est exigible lors du dépôt de la demande
d'agrément des vins.
Il appartient à la Cour des comptes d'assurer la vérification des
comptes et la gestion desdits organismes.
Cet article, issu de la loi du 8 juillet 1998 relative à la
partie législative du Livre VI (nouveau) du code rural aurait
dû codifier l'intégralité de l'article 61 de la loi
n° 88-1202 du 30 décembre 1998 relative à
l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement
économique et social.
Le dispositif du projet de loi
Or, deux alinéas -qui n'ont pas été codifiés- ont
été ajoutés à cet article 61 initial par
l'article 33 de la loi n° 91-5 en date du
3 janvier 1991. Ces deux alinéas permettent aux même
organismes agréés par l'INAO, pour satisfaire aux obligations qui
leur sont imposées en matière d'organisation de l'agrément
des produits laitiers, de percevoir des cotisations dont le montant ne peut
excéder 800 francs par échantillon présenté
à l'agrément.
Cet oubli dans l'élaboration de la loi de codification du Livre VI
du code rural justifie le premier alinéa qui complète
l'article L.641-10.
Les autres alinéas du paragraphe I proposent de fixer le seuil
maximal pour les cotisations assises sur les quantités des produits
destinés à la commercialisation en AOC et perçues par les
organismes agréés à :
- 5 francs par hectolitre ou 50 francs par hectolitre d'alcool pur
pour les boissons alcoolisées autres que le vin ;
- 0,50 francs par kilogramme pour tous les autres produits
agro-alimentaires.
Il convient de préciser que le I souligne l'annualité de ces
cotisations et qu'il appartient au ministre de l'agriculture et à celui
du budget de fixer par appellation le montant de ces cotisations, après
avis des comités nationaux concernés de l'INAO.
Le paragraphe II
prévoit pour 1998 l'application des deux
alinéas abrogés par la loi n° 98-565 et fixe
l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions définies par le I
de l'article 43 du présent projet de loi au
1
er
janvier 1999.
2. Les paragraphes III et IV concernent les droits perçus par
l'INAO
L'article 24 du décret n° 91-368 du
15 avril 1991 portant organisation et fonctionnement de l'INAO
indique que : "
Le budget de l'Institut national des appellations
d'origine préparé par le directeur est établi par le
conseil permanent après examen par son bureau.
Il n'est exécutoire qu'après approbation par arrêté
conjoint du ministre de l'économie, des finances et du budget et du
ministre chargé de l'agriculture.
Outre la dotation budgétaire de l'Etat prévue à
l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990 susvisée et les
autres ressources dont il bénéficie en application de textes
particuliers, l'institut perçoit des redevances pour services rendus et
des recettes diverses dont le montant est fixé par arrêté
conjoint du ministre de l'économie, des finances et du budget et du
ministre chargé de l'agriculture, sur proposition du conseil permanent.
L'Institut peut recevoir en outre, et le cas échéant, tous legs,
subventions et dons
".
BUDGET DE L'INAO
|
|
1997 |
1998
|
|
Subvention versée par le ministère de l'agriculture |
65,5 |
72,0 |
|
Droits perçus sur les vins |
9,6 |
9,6 |
|
Droits perçus sur les produits laitiers |
3,3 |
3,5 |
|
Recettes diverses (*) |
11,6 |
6,4 |
|
TOTAL des recettes |
90 |
91,5 |
(*)
Ventes d'études et de publications, recettes tirées de l'accord
de délimitation des appellations avec l'ONIVIN, frais de dossier pour
les demandes de plantation, remboursement de frais engagés au profit des
organisations interprofessionnelles.
Source : ministère de l'agriculture - Direction de la production
et des Echanges
Depuis dix ans, on peut constater une augmentation de 134 % des
subventions et de 29,4 % des ressources propres.
EVOLUTION DU BUDGET DE L'INAO
|
|
Subvention
|
Ressources propres
|
|
1990 |
32,5 |
13,14 |
|
1991 |
52,2 |
15,6 |
|
1992 |
56,8 |
17,5 |
|
1993 |
61,9 |
12,2 |
|
1994 |
64,8 |
10,2 |
|
1995 |
67,6 |
10,7 |
|
1996 |
65,4 |
15,4 |
|
1997 |
67,8 |
19,7 |
|
1998 |
72 |
19,5* |
|
1999 |
76* |
17,0* |
(*)
Prévisions
Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche
L'article L.641-9 est composé de deux alinéas. Il
établit, au profit de l'INAO, un droit par hectolitre de lait servant
à la fabrication d'un produit laitier revendiqué en AOC.
Ce droit fixé, sur proposition de l'INAO, par un arrêté
conjoint du ministre de l'agriculture et celui chargé du budget ne peut
dépasser 0,24 franc par hectolitre de lait servant à la
fabrication du produit laitier.
Actuellement, il est de 15 centimes par hectolitre de lait destiné
à la fabrication de fromages et de 7,5 centimes par hectolitre de
lait destiné à la fabrication de beurres et crèmes. La loi
dispose qu'il est acquitté par les producteurs lors du
dépôt d'agrément de leur AOC.
Rappelons que, selon les termes de l'article L.641-8, pour les vins
revendiqués en appellation d'origine, la loi autorise la perception
d'un droit maximal de 0,50 franc par hectolitre de récolte
revendiqué en appellation d'origine. Un arrêté des
ministres de l'agriculture et du budget fixe, sur proposition de l'INAO, le
montant de ce droit ; il est actuellement de 0,40 franc par
hectolitre (22 à 25 millions d'hectolitres sont
déclarés en vin d'appellation d'origine chaque année). Le
droit est exigible au moment du dépôt de la demande
d'agrément de la récolte auprès de l'INAO.
Le paragraphe III de l'article 43 du projet de loi modifie
sur de nombreux points la législation en cours :
- il est question de droit acquitté par tous les producteurs des
produits AOC autres que les vins, et non plus seulement d'un droit par
hectolitre de lait ;
- il est mentionné que les comités nationaux de l'INAO
donnent leur avis et non plus que l'INAO fasse une proposition.
- ce droit est perçu sur les quantités exprimées en
unités de masse ou de volume des produits destinés à la
commercialisation en AOC ;
- les seuils maximaux pour ces droits sont de deux ordres :
0,50 par hectolitre ou 5 francs par hectolitre d'alcool pur pour les
boissons alcoolisées autres que les vins ;
0,005 franc par kilogramme pour les produits agro-alimentaires
autres que les vins et les boissons alcoolisées.
Ce droit, exigé annuellement, entrera en vigueur, selon le
paragraphe IV, à compter de la publication de l'arrêté
mentionné et au plus tard le 1
er
juillet 1999.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 43 bis -
Mise en bouteille et
conditionnement des vins
bénéficiant d'une appellation
d'origine
Cet
article vise à rendre obligatoire la mise en bouteille et le
conditionnement des vins AOC dans la région de production.
L'article 43 bis indique que le ministre de l'agriculture peut
décider que la mise en bouteille et le conditionnement des vins
bénéficiant d'une appellation d'origine s'effectuent dans les
régions de production. Deux conditions sont néanmoins
nécessaires :
- le respect des dispositions communautaires ;
- les avis du syndicat de défense concerné et de
l'organisation professionnelle compétente.
Le non respect des prescriptions définies dans ce cadre par le ministre
entraîne l'application des peines prévues à
l'article L.213-1 du code de la consommation.
En outre, les agents de l'INAO commissionnés, ainsi que ceux
mentionnés à l'article L.215-1 du code précité
(agents de la DGCCRF, officiers de police judiciaire,
vétérinaires inspecteurs, médecins inspecteurs, agents de
l'IFREMER,...) sont qualifiés pour procéder à la recherche
et à la constatation des infractions.
En cas d'infraction, les produits font l'objet d'une saisie conformément
aux dispositions des articles L.215-5 à L.215-8 du code de la
consommation.
Enfin, cet article s'applique à compter de la mise en bouteille et du
conditionnement des vins vinifiés avec les raisins
récoltés en 1999.
Le conditionnement des vins AOC dans la région de production
présente plusieurs avantages :
- Il permet une meilleure traçabilité.
L'information et la protection des consommateurs exigent de plus en plus de
transparence dans la garantie apportée aux produits mis sur le
marché.
Il est, à cet égard, paradoxal que l'appellation d'origine
implique que soient rigoureusement définis l'aire de production, les
cépages, les rendements, le titre alcoolémique du vin, les
procédés de culture et de vinification mais que la loi soit
muette sur le conditionnement.
Votre rapporteur approuve cette disposition. En effet :
- Il est tout à fait logique que les producteurs,
c'est-à-dire les viticulteurs, tirent profit du produit qu'ils
élaborent. Le conditionnement du produit dans la région
d'origine permet, à ce titre, de valoriser davantage le travail de
l'agriculteur.
La mise en bouteille dans la région de production amènera ainsi
une plus-value pour les zones de production et donc pour les vignerons.
- Cette mise en bouteille peut engendrer dans les zones rurales des
activités débouchant sur de nombreux emplois. En effet, à
chaque fois que l'on conditionne dans la région d'origine, des
cartonniers, des étiqueteurs, des marchands de bouchons, des
embouteilleurs et des employés à façon seront
concernés. Ainsi, l'aménagement du territoire sera directement
concerné par cette disposition.
- Il permet enfin de lutter contre le transport de vin d'appellation en
vrac et le risque d'embouteillage en dehors de la région qui peut donner
lieu à des mélanges altérant définitivement le
produit.
Or, actuellement, la mise en bouteille des vins dans leur région de
production n'est pas une obligation légale, sauf en ce qui concerne les
vins d'Alsace. La loi n° 72-628 du 5 juillet 1972 relative
à la commercialisation des vins à appellation d'origine
contrôlée " vins d'Alsace " impose en effet la mise en
bouteille de ces vins dans les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
L'INAO a comme mission de déterminer les conditions de production des
vins et eaux-de-vie des appellations d'origine contrôlée
après avis des syndicats de défense intéressés
selon la loi n° 84-108 du 16 décembre 1984 relative
aux appellations d'origine dans le secteur viticole.
Néanmoins, rien n'est spécifié sur l'embouteillage.
En outre, jusqu'à présent, l'obligation d'embouteillage dans la
région de production était considéré comme
incompatible avec le droit communautaire et notamment constituait une entrave
à la libre circulation des marchandises, non justifiable au titre des
exceptions prévues à l'article 36 du traité de Rome
et relatives à la protection de la propriété industrielle
et commerciale.
Cette position était fondée sur le fait que l'obligation
d'embouteillage n'était pas nécessaire pour garantir que le
produit sous AOC provienne d'une zone géographique
déterminée et présente des caractéristiques
particulières.
Cette analyse de la commission a d'ailleurs été conformée
en 1992 par un arrêt de la CJCE relatif à une obligation
d'embouteillage des vins espagnols l'appellation d'origine " Rioja ".
Cette obligation d'embouteillage s'est multiplié depuis au Portugal et
en Italie.
Mais s'appuyant sur les conclusions d'une récente expertise, la
Commission européenne a fait évoluer sa position initiale. Elle
estime aujourd'hui que l'obligation d'embouteillage de certains vins dans les
régions de production peut être jugée compatible avec le
droit communautaire parce qu'elle permet de conserver de façon plus
sûre les caractéristiques acquises par un produit d'appellation.
Ce dossier de la mise en bouteille étant actuellement en débat au
niveau européen, il s'avère impératif de faire progresser
la disposition présentée dans l'article 43 bis du
projet de loi, notamment dans le cadre de la réforme de l'OCM
vitivinicole.
Cette disposition étant reprise à l'article 40 du projet
de loi par un amendement de votre rapporteur insérant un paragraphe II
quater pour l'article L.641-15 du code rural, l'article 43 bis devient
sans objet.
Votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 43 ter -
Mise en place d'un
système de biovigilance
Cet
article vise à instaurer un système de biovigilance en
insérant un chapitre VI dans le titre X du Livre II du
code rural.
Votre rapporteur ne souhaite pas revenir dans le détail sur la question
des organismes génétiquement modifiés, deux excellents
rapports
44(
*
)
ayant traité
de manière exhaustive cette question. Il souhaite néanmoins vous
rappeler qu'aujourd'hui 26 millions d'hectares d'organismes
génétiquement modifiés sont déjà
cultivés dans le monde, dont 16 millions aux Etats-Unis et 10 dans
les autres pays.
En France, on compte seulement 1.430 ha, une autorisation de mise en
marché étant nécessaire avant d'effectuer la mise en
culture (870 ha en Poitou-Charentes, 217 ha en Aquitaine, 168 ha
en Rhône-Alpes, auxquels il faut ajouter 250 ha d'essais, notamment
en Alsace). Ces premières cultures ont été
encadrées par un dispositif de biovigilance mis en place par un
arrêté du 5 février 1998 portant inscription au
catalogue officiel des semences de trois variétés de
maïs transgénique.
Le 25 septembre 1998, le Conseil d'Etat a prononcé un sursis
à exécution suspendant la commercialisation de ces
variétés de maïs transgénique jusqu'à sa
décision au fond de décembre 1998.
Soulignons que le 3 août dernier, un nouvel arrêté a
inscrit au catalogue officiel des semences douze autre variétés
de maïs transgénique.
L'arrêté du 5 février était accompagné
d'un texte sur la biovigilance stipulant qu'un "
dispositif
"
assurant le suivi de la commercialisation des semences serait mis en place et
qu'il permettrait de suivre différents paramètres comme
l'efficacité des variétés contre les ravageurs
ciblés, l'apparition éventuelle de pyrales résistantes
à la toxine Bt ou d'effets non intentionnels sur les auxiliaires.
Si l'utilité de légiférer en ce domaine paraît
évidente, votre rapporteur s'interroge :
- sur la philosophie qui animent cet article 43 ter : votre
rapporteur considère en effet nécessaire la mise en place d'un
dispositif sérieux de biovigilance et d'une réglementation
stricte en matière d'OGM. Mais cette démarche doit, notamment
dans l'esprit de MM. Bizet et Le Déaut, s'accompagner d'une ouverture
sur ces technologies qui servent l'agriculture de demain. Or, la situation est
toute différente : on ferme la porte aux OGM tout en
réglementant sur le sujet. Il y a donc là un véritable
paradoxe.
- sur la rédaction et le contenu même de
l'article 43 ter : votre rapporteur souhaite, lors de l'examen
détaillé des articles, attirer l'attention de la Haute
Assemblée sur quelques difficultés posées par le
mécanisme prévu à l'article 43 ter.
1. Le dispositif proposé par l'article 43 ter
L'article 43 ter insère un chapitre VI relatif au
contrôle et à la surveillance biologique du territoire dans le
titre X -de la protection des végétaux- du livre II
(Des animaux et des végétaux) du code rural.
Ce nouveau chapitre est composé de quatre articles.
Article 364 bis du code rural -
Surveillance des
végétaux - Création d'un comité de
biovigilance
Dans le
paragraphe I, il est indiqué, au premier alinéa, qu'une
surveillance renforcée est effectuée sur :
- les végétaux, y compris les semences ;
- les produits antiparasitaires à usage agricole et les produits
assimilés ;
- les matières fertilisantes ;
- les supports de cultures, dès lors que ceux-ci sont
composés en tout ou en partie d'OGM disséminés dans
l'environnement ou mis sur le marché.
Il appartient aux agents chargés de la protection des
végétaux de pratiquer cette surveillance.
Soulignons que la réglementation relative à la protection des
végétaux a recours à diverses désignations pour
qualifier les agents de la protection des végétaux chargés
de procéder au contrôle et à la surveillance phytosanitaire
du territoire (agents de la protection des végétaux, agents
chargés de la protection des végétaux, inspecteurs et
contrôleurs de la protection des végétaux).
La multiplicité des dénominations employées trouve son
origine dans les modifications réglementaires successives de
l'organisation des services du ministère chargé de l'agriculture.
A l'origine, le service de la protection des végétaux,
créé par l'ordonnance du 2 novembre 1945
(articles 342 à 364 du code rural) et le décret
n° 46-2612 du 7 octobre 1946 portant organisation des
services extérieurs de la protection des végétaux a
été organisé sur la base de circonscriptions
phytosanitaires, placées chacune sous l'autorité d'un inspecteur
de la protection des végétaux.
Chacun de ces échelons comprenait un cadre permanent, constitué
par des inspecteurs et des contrôleurs titulaires assistés de
contrôleurs et d'agents techniques auxiliaires.
La Convention internationale de la protection des végétaux,
ratifiée par la France le 22 septembre 1961 a imposé
à chaque partie contractante l'obligation de mettre en place une
organisation officielle de la Protection des végétaux.
Lors de la création des corps d'agronomie, le corps des inspecteurs et
celui des contrôleurs de la protection des végétaux ont
été mis en voie d'extinction pour être remplacés par
ceux des ingénieurs d'agronomie, des ingénieurs des travaux
agricoles et les techniciens d'agriculture, qui ont une vocation plus
générale.
Avec la réforme des services extérieurs des ministères,
les décrets du 28 décembre 1984 portant
réorganisation des services extérieurs du Ministère de
l'Agriculture ont mis fin à l'organisation initiale du service de la
Protection des végétaux, en abrogeant le décret du
7 octobre 1946.
Aujourd'hui, l'inspection et le contrôle des végétaux,
produits végétaux et denrées d'origine
végétale destinés à l'alimentation humaine ou
animale sont effectués par les ingénieurs chargés de la
protection des végétaux, assistés de techniciens des
services du ministère de l'agriculture et d'autres personnels
qualifiés du ministère de l'agriculture ayant la qualité
de fonctionnaires ou agents de l'Etat.
Le deuxième alinéa prévoit que ces agents,
assermentés, ont deux missions spécifiques :
- la première est une mission de police administrative puisqu'il
s'agit de procéder à l'inspection des produits antiparasitaires
à usage agricole et des produits assimilés dans le cadre de
l'article 364 quater et ce afin de vérifier notamment que leur mise
sur le marché et leur utilisation sont subordonnées à une
autorisation délivrée par le ministre de l'agriculture dans les
conditions prévues par la loi n° 525 du
2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle
des produits antiparasitaires à usage agricole.
La loi n° 525 du 2 novembre 1943 relative à
l'organisation du contrôle des produits antiparasitaires à usage
agricole et des produits assimilés, validée en application des
dispositions de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au
rétablissement de la légalité républicaine sur le
territoire continental dresse le cadre du contrôle de la qualité
et de la conformité des spécialités antiparasitaires. Ce
dispositif a démontré son efficacité et sa
fiabilité puisque la directive du Conseil n° 91/414/CEE
concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques en a
repris les principes fondamentaux. Cette directive a d'ailleurs
été transposée en droit interne par la voie
réglementaire (décret n° 94-559 du
5 mai 1994).
Rappelons que l'article premier de la loi de 1943 instaure une
autorisation pour la crise sur le marché en France des produits
antiparasitaires.
- La seconde consiste en une mission de police judiciaire puisqu'il s'agit
de rechercher et de constater les infractions commises pour non respect de la
législation relative aux produits antiparasitaires à usage
agricole ainsi que celle relatives à la mise sur le marché des
végétaux y compris les semences, composés en tout ou
partie d'OGM.
Cette mission de police judiciaire s'effectue dans les conditions
prévues au chapitre V -pouvoir d'enquête- du titre Ier
-Conformité- du livre II -Conformité et
sécurité des produits et des services- du code de la consommation.
Ce chapitre V concerne les autorités qualifiées pour mener
les enquêtes, leurs prérogatives, les mesures d'urgence, les
expertises et le marquage communautaire de conformité.
Cet alinéa conclut en précisant que ce dispositif de surveillance
doit permettre d'identifier et de suivre l'apparition éventuelle
d'effets non intentionnels sur les écosystèmes agricoles ou
naturels et notamment "
les effets sur les populations de ravageurs,
sur la faune et la flore sauvage, sur les milieux aquatiques et les sols, ainsi
que sur les populations microbiennes, y compris les virus
".
Le texte proposé pour le paragraphe II de
l'article 364 bis est composé de deux alinéas.
Le premier alinéa précise que le ministre de
l'agriculture peut faire appel, en tant que de besoin, à toute autre
personne remplissant les conditions de qualification fixées en
décret en Conseil d'Etat, afin d'assurer cette surveillance
renforcée.
Le second alinéa instaure un comité de biovigilance
chargé de :
- donner un avis sur les protocoles de suivi de l'apparition
éventuelle d'événements défavorables ;
- alerter le ministre de l'agriculture et celui chargée de
l'environnement lorsque de tels événements sont mis en
évidence.
Cette instance, co-présidée par les ministres
susmentionnés, est composée :
- de personnalités compétentes en matière
scientifique ;
- d'un député et d'un sénateur membres de l'Office
parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et
technologiques ;
- de représentants des associations agréées au titre
de l'article L.252-1 du code rural ;
- de représentants des consommateurs ;
- de représentants des groupements professionnels concernés.
Il est précisé que ces trois catégories de
représentants forment au moins la moitié des membres du
comité.
Article 364 ter -
Obligations des
différents acteurs - Traçabilité des produits - Registre
des modifications - collecte des données - Rapport
d'activité
Cet
article est composé de quatre paragraphes :
Le paragraphe I oblige toute personne qui constate une anomalie ou des
effets indésirables susceptibles d'être liés à la
dissémination ou à la mise sur le marché des produits
susmentionnés a en informer immédiatement le service de la
protection des végétaux. Cet alinéa instaure une sorte
d'obligation de dénonciation sanctionnée par une amende dont le
plafond est fixé à 50.000 francs. Votre rapporteur
considère cette somme excessive.
Soulignons que cette disposition existe déjà en droit de
l'environnement, notamment en matière de substances phytosanitaires.
Le paragraphe II responsabilise celui qui assure la mise sur le
marché, le distributeur et l'utilisateur de ces produits en les
impliquant de deux façons :
- par la participation au dispositif de surveillance biologique ;
- par le respect des obligations présentées dans ce nouveau
chapitre V.
Il est, en outre, précisé que la traçabilité des
produits doit être assurée soit par le suivi du produit, soit par
analyse, et ce par garantie pour les consommateurs.
Par ailleurs, le responsable de la mise sur le marché a l'obligation de
fournir toute information relative à la modification
génétique introduite : cette obligation a pour objet
d'établir un registre des modifications opérées dans les
organismes telles que les séquences nucléotidiques, d'amorces ou
d'autres types d'informations utiles.
Il appartient à un décret en Conseil d'Etat de fixer les
modalités de participation et les obligations de ces responsables de la
mise en marché pour chaque catégorie de produits.
Soulignons que ce registre, proposé par M. J. Y. Le Déaut, existe
déjà dans la réglementation européenne : la
création de ce registre a été justifiée par
l'exemple suivant : prenons une semence modifiée une
première fois, puis une deuxième fois, une troisième
fois.... Au bout de quelques années, il sera donc devenu impossible de
recenser avec exactitude l'ensemble des opérations
génétiques effectuées sur une espèce. Le registre
devrait permettre de suivre " à la trace " les
différentes modifications effectuées. Cet outil, assurant le
suivi en continu des produits modifiés, permettra donc l'identification
du ou des gènes modifiés.
Le paragraphe III permet à l'autorité administrative, dans
l'intérêt de la santé publique et de l'environnement, de
collecter les données et informations relatives aux opérations de
modification génétique des produits. Cette collecte, dont les
modalités sont définies par arrêté, a plusieurs
objets :
- elle doit permettre d'assurer le traitement et la diffusion de ces
données et informations ;
- elle peut aboutir à des mesures d'interdiction, de restriction ou
de prescriptions particulières concernant la mise sur le marché,
la délivrance et l'utilisation des produits antiparasitaires à
usage agricole et des produits assimilés.
Le paragraphe IV précise que le Gouvernement adresse chaque
année, après avis du comité de biovigilance, à
l'Assemblée nationale et au Sénat un rapport d'activité du
dispositif de surveillance biologique.
Article 364 quater -
Renforcement des pouvoirs
d'inspection
et de contrôle des agents
habilités
Le texte
proposé pour cet article est constitué de deux paragraphes.
Le paragraphe I précise que, dans le cadre de la surveillance
biologique, les agents habilités à effectuer des inspections et
des contrôles des produits antiparasitaires à usage agricole et
des produits assimilés ont accès :
- aux installations, lieux et locaux, à l'exclusion des domiciles
et de la partie des locaux à usage professionnel à usage de
domicile ;
- aux lieux où sont réalisées les opérations
de dissémination, de mise sur le marché et l'utilisation des
produits concernés ;
- aux lieux, locaux et installations qui se trouvent à
proximité du site de ces opérations. Il est néanmoins
nécessaire que la personne chez laquelle ces agents souhaitent se rendre
soit préalablement informée de cette visite.
Il convient de préciser que cet accès ne peut avoir lieu qu'entre
8 et 20 heures ou, indique l'article 43 ter, en dehors de ces
heures quand l'accès au public est autorisé ou lorsqu'une
activité est en cours. Ces agents peuvent, en outre, recueillir tous les
renseignements propres à l'accomplissement de leur mission et en prendre
copie.
C'est dans un souci d'efficacité de la répression que ce
paragraphe confie aux agents habilités des pouvoirs de police
administrative dans l'exercice de leurs missions de contrôle et de
surveillance générale
.
Cependant, bien que les agents de l'administration disposent de larges pouvoirs
lorsqu'il s'agit d'investigations s'inscrivant dans le cadre d'une
procédure administrative de contrôle. Ces agents doivent respecter
le régime des garanties constitutionnelles applicables au droit
d'accès de l'administration aux locaux professionnels, défini par
le Conseil constitutionnel. Il s'agit de :
- la présence de l'occupant hors de la visite ; votre
rapporteur vous propose un amendement tendant à insérer cette
disposition ;
- la notification du procès-verbal de visite à l'occupant,
imposée par la décision n° 90-286 DC du
28 décembre 1990 ; cette mesure est prévue au
paragraphe I ;
- le respect du principe du contradictoire (décret
n° 83-1025 du 28 novembre 1983) sauf urgence ou
circonstances exceptionnelles et sous réserve des
nécessités de l'ordre public ;
- une limitation du droit d'accès dans le temps et dans l'espace.
C'est au regard de ces garanties constitutionnelles que des pouvoirs de police
administrative ont été conférés aux agents
habilités en vertu de l'article 43 ter du projet de loi.
Le dernier alinéa du paragraphe I fait mention de la
possibilité pour ces agents habilités, dans le cadre de leur
mission de police administrative, de prélever des échantillons.
Le paragraphe II précise les pouvoirs des agents habilités qui
agissent, soit dans le cadre d'une mission de police administrative
(surveillance biologique), soit dans celui d'une mission de police judiciaire
(recherche des infractions).
Rappelons que, dès 1951, dans un arrêt du conseil d'Etat
" Baud ") (CE sect. 11 mai 1951), le commissaire du
Gouvernement indiquait que l'administration accomplissait des missions de
police administrative lorsqu'elle exerçait des missions de
contrôle et de surveillance générale et qu'il n'y avait de
police judiciaire que lorsque l'opération consistait dans la recherche
ou à l'arrestation des auteurs d'une infraction déterminée.
La distinction ainsi opérée par le Conseil d'Etat entre pouvoirs
de police judiciaire et pouvoirs de police administrative a été
reprise par le Conseil constitutionnel dans sa décision du
27 décembre 1990 (décision n° 90-281 du
27 décembre 1990 relative à la loi sur la
réglementation des télécommunications) puisque le Conseil
reconnaît aux agents de l'administration le pouvoir non seulement de
constater les infractions à la législation sur les
télécommunications en dressant à cet effet un
procès-verbal, mais également de les rechercher.
C'est dans le respect de cette jurisprudence constante du Conseil
constitutionnel que ce paragraphe confère ainsi aux agents
habilités des pouvoirs de police judiciaire en vue de la recherche et de
la constatation des infractions aux dispositions du chapitre VI.
Ainsi, dès lors que ces agents constatent que la dissémination,
la mise sur le marché ou l'utilisation des produits concernés
présentent ou peuvent présenter un danger pour la santé
publique ou pour l'environnement, ils peuvent ordonner, dans des conditions
définies en Conseil d'Etat, prendre des sanctions administratives qui
sont les suivantes :
- la consignation, la destruction totale ou partielle de ces produits
ainsi que des végétaux et des animaux présentant des
anomalies ou des effets indésirables ;
- toutes autres mesures propres à éviter ou à
éliminer le danger.
Il est prévu que, préalablement à l'exécution de
ces mesures, l'intéressé doit pouvoir présenter ses
observations, et ce dans un souci de renforcer les garanties de la personne
contrôlée contre les éventuelles erreurs de
l'administration. En outre, le coût de ces mesures est à la charge
du responsable de la dissémination, de la mise sur le marché ou
de l'utilisateur.
Article 364 quinquies -
Sanctions
pénales
Cet
article est composé de trois paragraphes.
Dans le paragraphe I, il est indiqué qu'est puni de six mois
et de 50.000 francs d'amende :
- le défaut d'information prévue au I de
l'article 364 ter,
- le fait de mettre obstacle à l'exercice des fonctions des agents
mentionnés à l'article 364 bis.
Le paragraphe II prévoit une peine d'emprisonnement et de
200.000 francs d'amende en cas de :
- non respect par les obligations mentionnées au II de
l'article 364 ter,
- inexécution des mesures prises en application du III de
l'article 364 ter ou ordonnées en application de
l'article 364 quater ;
- utilisation des produits antiparasitaires à usage agricole et des
produits assimilés ne bénéficiant pas de l'autorisation
mentionnée au I de l'article 364 bis.
S'agissant de professionnels dans la plupart des cas et en raison des risques
que pourrait provoquer le non respect de certaines dispositions, il
apparaît logique que les peines prévues soient plus lourdes.
Le paragraphe III prévoit des peines complémentaires
éventuelles d'affichage ou de diffusion de la décision
prononcée pour les personnes physiques. Pour les personnes morales, dont
la responsabilité pénale peut être engagée, sont
prévues tout d'abord, une amende dont le montant est le quintuple de
celui prévu pour les personnes physiques (article 131-38 du code
pénal), puis, ensuite, l'affichage ou la diffusion de la décision
prononcée dans les conditions du 9° de l'article 131-39 du
code pénal.
Votre rapporteur approuve cette échelle de peine. Il souhaite
néanmoins que la distinction des peines entre personnes physiques et
personnes morales ne conduise pas à des situations injustes (situation
de l'exploitant individuel par rapport à la société
agricole, cas des GAEC...).
2. Les proposition de votre commission
Votre rapporteur vous propose de modifier complètement la
rédaction de l'article 43 ter.
En effet, l'article 43 ter, adopté lors de l'examen du projet
de loi en séance publique, mélange la surveillance et le
contrôle des produits phytosanitaires avec celle des produits
antiparasitaires à usage agricole et celle des matières
fertilisantes et des supports de culture. En outre, il est mis en oeuvre dans
le même article un mécanisme de biovigilance.
Votre rapporteur n'approuve pas la méthode consistant à
insérer dans le projet de loi d'orientation agricole autant de
dispositions relatives au contrôle et à la protection des
végétaux.
Néanmoins, il ne peut que constater que l'article 43 ter
actuel confond OGM et produits antiparasitaires, qui sont des produits
différents relevant de réglementations spécifiques aux
objectifs eux-mêmes différents. L'objectif en ce qui concerne les
OGM -qui recouvrent de nombreuses classes de produits- est
d'évaluer l'effet du gène modifié dans l'environnement. La
surveillance et le suivi demandés de surcroît par la directive
européenne, s'effectuent sur les conséquences de cette
modification.
Pour les produits antiparasitaires, il s'agit de contrôler le respect
d'une réglementation. La rédaction initiale mélange
surveillance des effets " non intentionnels " et contrôle des
infractions en donnant possibilité aux agents de la protection des
végétaux d'intervenir dans les exploitations sans que le champ de
leur mission ne soit clairement défini.
Ainsi, votre rapporteur vous propose l'architecture suivante :
- l'article 43 ter est consacré à la mise en
oeuvre de la biovigilance en matière d'OGM ;
- un premier article additionnel après l'article 43 ter est
relatif aux produits phytosanitaires ;
- un deuxième article additionnel après
l'article 43 ter est relatif aux produits antiparasitaires à
usage agricole ;
- un troisième et dernier article additionnel après
l'article 43 ter porte sur les matières fertilisantes et les
supports de culture.
Ce schéma concilie les préoccupations actuelles du projet de loi
avec la nécessité de renforcer le contrôle et la protection
des végétaux. Les différentes dispositions reprises par
votre rapporteur sont en grande partie issues du projet de loi n° 228
(Sénat - 1996-1997) adopté par l'Assemblée nationale
relatif à la qualité sanitaire des denrées
destinées à l'alimentation humaine ou animale. M. Marcel
Deneux avait présenté, au nom de la Commission des Affaires
économiques, un rapport n° 288 annexé au
procès-verbal de la séance du 26 mars 1997.
La rédaction proposée pour l'article 43 ter porte
donc exclusivement sur la biovigilance. Elle apporte néanmoins quelques
modifications par rapport au dispositif adopté par l'Assemblée
nationale :
- Le mot indésirable, employé déjà en
matière de pharmacovigilance, est plus approprié que celui, plus
vague, de défavorable. Il figure d'ailleurs à la rédaction
du 364 ter I, au même article et est donc repris par votre
rapporteur ;
- un décret en Conseil d'Etat doit fixer les conditions
d'organisation et de fonctionnement du Comité de biovigilance ;
-la rédaction du V de cet article est modifiée afin de :
complète la notion floue, de " participation " à
la biovigilance par une obligation de communication des informations aux agents
chargés de la protection des végétaux ;
supprimer l'amendement introduit par l'Assemblée nationale relatif
à la traçabilité et à la création d'un
registre des modifications génétiques.
En effet, les informations relatives aux nouvelles structures
génétiques introduites par transgénèse sont
déjà déposées à la Commission du
génie biomoléculaire (CGB) dès le stade de l'instruction
des demandes d'autorisation.
Par ailleur, instaurer ainsi, hâtivement, sans concertation ni
étude d'impact, une obligation de traçabilité soit par
produit soit par analyse (les deux méthodes étant
contradictoires) semble pour le moins précipité. L'enjeu en
termes d'organisation, mais aussi de financement, de la
traçabilité mérite une réflexion plus approfondie.
- La présence du propriétaire ou de l'occupant est inscrite
dans le le 364 ter afin d'assurer le respect du droit de
propriété ;
- En matière d'échantillons, il est nécessaire de
veiller au respect de la propriété industrielle et au principe du
contradictoire ;
- La sanction en cas de défaut d'information prévue au IV de
l'article 364 bis est minorée afin de maintenir une
échelle progressive et proportionnée des peines.
Votre commission vous propose d'adopter cet article dans la rédaction
proposée par votre rapporteur
Article additionnel après
l'article 43 ter -
Surveillance et contrôle
phytosanitaire
Cet
article additionnel vise à renforcer la lutte contre les organismes
nuisibles pour les végétaux.
Cet article modifie le titre X du livre II du code rural relatif
à la protection des végétaux.
L'objectif est, tout d'abord, de renforcer les contrôles en donnant une
base législative aux actions de surveillance et d'inspection relevant
des missions de police administrative, puis d'accroître le nombre et la
consistance des infractions pénales, ainsi que d'aggraver les sanctions
administratives et pénales en se fondant sur l'importance des risques
encourus.
L'article additionnel qui vous est présenté comprend
dix paragraphes :
- le I tend à actualiser la rédaction du titre X et du
livre II du code rural en modifiant la dénomination des agents
compétents ;
- le II insère un nouvel article 363-1 dans le code rural qui
précise quels sont les agents du ministère de l'agriculture
habilités à effectuer les opérations de police
phytosanitaire, donne une base législative aux opérations de
surveillance et de contrôle relevant des missions de police
administrative et indique la portée des contrôles
opérés par les services des douanes et les services de la
concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;
- le III précise les conditions d'exercice des contrôles
phytosanitaires dans le cadre d'une nouvelle rédaction de
l'article 364 du code rural.
- le IV tend à donner une nouvelle rédaction de
l'article 348 et 349 du code rural relatif à l'interdiction
d'introduire en France, de doter sciemment ou de transporter des organismes
nuisibles aux végétaux ;
- le V modifie la rédaction de l'article 350 du code rural en
la simplifiant et en l'actualisant ;
- le VI modifie la rédaction de l'article 351 du code rural
relatif à l'obligation pour les détenteurs de
végétaux, de laisser les agents de la protection des
végétaux accéder aux terrains, jardins,
dépôts et magasins dans le cadre de la recherche, de
l'identification ou de la destruction des organismes nuisibles ;
- le VII élargit les pouvoirs de police phytosanitaire du ministre
de l'agriculture, de nature essentiellement curative, en les complétant
par un volet préventif.
- le VIII a pour objet de corriger une erreur rédactionnelle qui
s'est insérée dans la rédaction de l'article 358 du
code rural lorsqu'il a été modifié par la loi
n° 92-1477 du 31 décembre 1992.
- le IX, qui modifie la rédaction de l'article 359 du code
rural, a deux objets : étendre au contrôle et à
l'inspection sanitaire des végétaux l'habilitation des agents de
la protection des végétaux à des personnes
qualifiées autres que les fonctionnaires ou agents de l'Etat, et
réserver les pouvoirs de police phytosanitaire aux seuls agents de la
protection des végétaux, dans le respect des garanties
constitutionnelles ;
- le X renforce, de manière substantielle, les peines
prévues par l'article 363 du code rural en cas de violation des
règles phytosanitaires.
Votre commission vous propose d'adopter l'article additionnel ainsi
rédigé.
Article additionnel après l'article 43 -
Des produits antiparasitaires à usage
agricole
Les
dispositions de cet article tendent à modifier la loi n° 525
du 2 novembre 1943 relative à l'organisation du contrôle
des produits antiparasitaires à usage agricole et des produits
assimilés, validée en application des dispositions de
l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement
de la légalité républicaine sur le territoire
continental.
Cet article, composé de sept paragraphes, a
deux objectifs :
- d'une part, éviter que les produits non autorisés en
France, mais autorisés dans l'autres Etats-membres de la
communauté soient quand même employés dans notre pays ;
- d'autre part, sanctionner des comportements peu responsables et
dommageables pour l'environnement, comme le veut la directive communautaire
n° 91-414, qui prescrit dans son article 3 que "
les
Etats-membres veillent à ce que les produits phytopharmaceutiques soient
utilisés conformément aux prescriptions d'emploi
mentionnées sur l'étiquette
".
Afin de remplir ces objectifs, le dispositif proposé renforce les
sanctions pénales en cas d'infraction aux règles régissant
la mise sur le marché des produits, et crée deux nouvelles
infractions liées l'une à l'usage d'un produit non
autorisé, l'autre à l'usage non conforme d'un produit
autorisé.
- Le I a pour objet de remplacer le mot " homologation " par le
mot " autorisation de mise sur le marché " dans la loi
n° 525 du 2 novembre 1943.
- Le II tend à modifier l'article premier de la loi
n° 525 du 2 novembre 1943 relatif à la mise sur le
marché en France des antiparasitaires.
- Le III insère dans la loi le principe de l'interdiction d'une
utilisation non conforme des antiparasitaires, déjà prévue
tant par l'article 3 de la directive n° 91/414
précitée que par les articles 17 et 18 du décret
n° 94-359 du 5 mai 1994 relatif au contrôle des
produits phytosanitaires.
- le IV prévoit un renforcement significatif des sanctions
pénales prévues à l'article 11 de la loi
n° 525 du 2 novembre 1943 précitée en cas
d'infraction aux règles relatives à l'autorisation et à
l'utilisation des produits antiparasitaires à usage agricole.
- le V précise les compétences des différents agents
publics pour veiller à l'application de la loi n° 525 du
2 novembre 1943, en donnant une nouvelle rédaction de
l'article 12 de cette loi.
- le VI précise les conditions d'exercice des contrôles
phytosanitaires dans le cadre d'un nouvel article de la loi n° 525 du
2 novembre 1943 précitée.
- le VII insère dans la loi n° 525 du
2 novembre 1943 un article 12 ter prévoyant les
sanctions administratives applicables dans le cadre de l'exercice des missions
de police administrative effectuées par les agents du ministère
de l'agriculture chargés de la protection des végétaux.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article additionnel après l'article 43 ter
-
Des matières fertilisantes et des supports de
cultures
Cet
article additionnel vise à modifier la rédaction de la loi
n° 79-595 du 13 juillet 1979 relative à
l'organisation du contrôle des matières fertilisantes et des
supports de cultures (tourbes, etc).
Cet article additionnel prévoit que l'utilisation de produits non
homologués sur le territoire français sera interdite. La
suppression des contrôles aux frontières dans le cadre
communautaire, rend cette disposition essentielle, les autres pays de la
Communauté pouvant, en effet, autoriser la commercialisation de produits
non homologués en France.
En outre, cet article permet la délivrance d'autorisations provisoires
à des fins d'expérimentation.
- Le I aménage l'article 2 de la loi n° 79-595 du
13 juillet 1979 qui fixe le régime de l'importation et de la
commercialisation des fertilisants et des supports de culture,
subordonnées à une homologation.
- Le II procède à une coordination avec l'article 4 de
la loi n° 79-595 du 13 juillet 1979.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article 44 -
(article 276-4 du code
rural)
Idendification des
équidés
Cet
article tend à rendre obligatoire l'identification des
équidés.
1. L'identification des cheptels
L'identification des animaux de rente
vise plusieurs objectifs : suivi
technique des élevages, suivi sanitaire des animaux, contrôle des
performances en vue de l'amélioration génétique, usage de
mentions valorisantes dans les filières, gestion des aides,
fiscalité.
Les principaux textes réglementaires qui l'organisent sont les
suivants : directive communautaire 92/102 du 27 novembre 1992
concernant l'identification et l'enregistrement des animaux :
arrêté du 28 novembre 1980 sur l'identification des veaux et
porcins destinés à la boucherie ; arrêté du
22 novembre 1979 aux transactions sur les reproducteurs
porcins ; arrêtés du 18 juillet 1969 relatif
à l'identification des porcins et à l'immatriculation des
cheptels ; décret n° 69-422 du 6 mai 1969
relatif à l'identification des animaux et aux enregistrements
zootechniques ; loi n° 66-1005 du
28 décembre 1966 sur l'élevage.
Pour les ovins et caprins
L'application de la directive communautaire 92/102 sur l'identification des
ovins et caprins a rendu obligatoire, à compter de 1997, la tenue d'un
registre qui a été fourni aux éleveurs en
décembre 1996 par les établissements départementaux
d'élevage (EDE) où doit être porté au minimum
l'effectif total des " jeunes " et béliers au
1
er
janvier 1997, l'effectif des animaux éligibles
à la prime compensatrice ovine (PCO), et les flux d'animaux : date
d'entrée et de sortie, origine (nom du vendeur, numéro de cheptel
à 8 chiffres), destination (nom de l'acheteur, de l'abattoir...).
Tous les animaux doivent être marqués d'un repère simple.
C'est l'arrêté du 30 mai 1997 qui a
précisé les dispositions d'identification. Ainsi, le
numéro d'identification est apposé à l'oreille gauche.
Le contrôle sur place des effectifs de brebis et chèvres
bénéficiant de la prime PCO est effectué à partir
du registre tenu à jour par l'éleveur.
Pour le cheptel bovin
L'identification des bovins est confiée aux éleveurs
eux-mêmes depuis le décret du 30 août 1997. Avant,
elle était confiée aux EDE (décret n° 95-276 du
9 mars 1995).
Les dispositions déjà prévues par la directive 92/102
s'étant avérées insuffisantes notamment lors de la crise
dite de la " vache folle ", le conseil a adopté, le
21 avril 1997, un système communautaire d'identification et
d'enregistrement des bovins ainsi que les règles d'étiquetage de
la viande bovine et des produits à base de viande bovine qui doit
être opérationnel depuis le 1
er
janvier 1998.
Chaque Etat-membre est tenu d'établir un système d'identification
et d'enregistrement des bovins comportant :
- une identification individuelle des animaux et des exploitations
(obligatoire dans la CEE à compter du
1
er
janvier 1998). Elle est, en France, basée sur
un marquage à l'oreille droite d'un numéro national à
10 chiffres (par tatouage ou la fixation d'une boucle plastique couleur
saumon ou d'une plaquette métallique). A l'oreille gauche est
fixée une boucle plastique couleur saumon, indiquant le numéro de
cheptel de naissance et le numéro de travail. La notification de la
naissance et des données d'identification devra être
effectuée à l'EDE ;
- des bases de données informatisées, qui devront être
opérationnelles avant le 31 décembre 1999,
- des registres individuels (le registre des bovins) tenus dans chaque
exploitation.
Les animaux dûment identifiés reçoivent un passeport (tout
animal provenant d'un Etat-membre conserve sa marque d'origine) dans les
quatorze jours suivant la notification de la naissance ou, dans le cas
d'animaux importés, de la nouvelle identification. Lorsqu'un animal est
déplacé, il doit être accompagné de son passeport.
Chaque détenteur d'animaux (excepté les transporteurs) tient
à jour un registre et signale toutes les naissances, les
déplacements et les décès d'animaux dans l'exploitation en
précisant la date, dans les sept jours suivant celle-ci
(Règlement. n° 820-97 du 21 avril 1997, entré
en vigueur le 1
er
juillet. Ces règles ont été
complétées par des règlements d'application de la
Commission (n° 494/98/CE du 27 février 1998,
n°s 2629/97/CE et 2630/97/ce du 29 décembre 1997).
Pour les cheptels porcins
Conformément à l'arrêté du 18 juillet 1969
relatif à l'immatriculation des cheptels, il appartient aux
éleveurs de s'adresser à l'EDE de son département pour se
faire attribuer un ou plusieurs numéros de cheptel et indicatifs de
marquage pour son ou ses lieux d'élevage des porcs. L'identification est
constituée par le numéro de cheptel à 8 chiffres
précédés des caractère FR (signifiant France) et
par l'indicatif de marquage complémentaire indiquant la localisation de
l'élevage.
2. Le dispositif actuel concernant les équidés
L'article 276-4 se trouve dans le titre V (de la protection des
animaux domestiques et des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en
captivité) du Livre II (des animaux et des végétaux)
du code rural.
Cet article, dans sa version actuelle, prévoit que tous les
équidés
45(
*
)
faisant l'objet d'un transfert de propriété doivent être
préalablement identifiés par tatouage ou par tout autre
procédé agréé par le ministre.
Le décret n° 97-1007 du 30 octobre 1997 modifiant le
décret n° 76-352 du 15 avril 1976 fixant les
modalités d'application aux équidés de la loi
n° 66-1005 du 28 décembre 1966 sur l'élevage
leur a en outre imposé de les faire identifier et immatriculer
lorsqu'ils participent à une manifestation publique, sont inscrits sur
un livre généalogique ou sont transférés dans un
autre Etat-membre de la Communauté européenne. L'immatriculation
doit être effectuée dans les six mois suivant la naissance.
Environ 55.000 chevaux sont ainsi identifiés, soit par une marque
au fer rouge, soit par un tatouage à l'intérieur des
lèvres, soit par micro-puce placée sous le cuir (obligatoire pour
les trotteurs). En outre, tout équidé destiné à la
boucherie doit être identifié préalablement à son
entrée à l'abattoir.
Ces mesures d'identification sont incomplètes et permettent à
certaines personnes d'organiser des trafics de chevaux.
3. Le dispositif proposé pour l'article 44 du projet de loi
La rédaction proposée par l'article 44
pour
l'article 276-4 du code rural complète et
modifie le dispositif
en vigueur :
-
l'identification est obligatoire
pour tout propriétaire
d'équidés et non plus seulement lors d'un transfert de
propriété ;
-
tout changement de propriété doit être
déclaré
aux autorités compétentes.
Actuellement, l'absence d'identification préalable à la cession
d'un équidé est punie d'une contravention de 3
e
classe
(600 à 1.300 francs d'amende). Les nouvelles sanctions en cas de
non respect des dispositions de l'article 276-4 du code rural devraient
être fixées dans le décret prévu par le projet de
loi. En effet, la valeur marchande des équidés justifient un
régime uniquement contraventionnel. Rappelons que cette valeur marchande
des équidés (10.000 francs en moyenne pour un cheval de
selle, c'est-à-dire un cheval sans origine définie,
4.500 francs à 5.000 francs pour une carcasse de cheval de
selle ou de trait (prix fixé au kilogramme à l'entrée en
abattoir, variable selon des critères de conformation de qualité)
et 25.000 francs à 50.000 francs pour un cheval de course
moyen).
4. Les propositions de votre commission
Votre rapporteur approuve ce dispositif.
Il s'est interrogé sur la nécessité d'aller
au-delà. En effet, pour assurer la transparence et la cohérence
des numéros de cheptels sur l'ensemble du territoire, il est important
que l'attribution des numéros de cheptel de toutes les espèces
soit assurée par un seul organisme. Les EDE sont déjà
missionnés pour attribuer les numéros de cheptels pour les
espèces bovine, ovine, caprine et porcine depuis 1966, il pourrait
apparaître logique d'étendre leur activité aux autres
espèces.
Par ailleurs, pour des raisons de préservation de la santé des
cheptels, il est indispensable de répertorier, pour certaines
espèces, tous les élevages existants, y compris si ces
élevages ne livrent pas leur production en vue de la consommation. La
notion de " livraison au public en vue de la consommation "
prévue dans le projet de loi voté par les députés
ne répond pas à ce besoin. Il est nécessaire de rendre
obligatoire la déclaration de
tout cheptel
quelle que soit sa
destination et de fixer espèce par espèce les possibilités
de dérogation.
Enfin, il pourrait être souhaitable de rassembler sous un même
article l'obligation d'identification pour
toutes les espèces
qui
y sont soumises. Par contre, seuls les animaux des espèces
identifiées par un
numéro individuel unique
peuvent et
doivent faire l'objet d'une déclaration de changement de
détenteur.
Votre rapporteur estime néanmoins nécessaire que cette
réforme fasse l'objet de négociations entre les pouvoirs publics
et les organisations professionnels avant de proposer un texte définitif.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification
Article 44 bis -
(Articles 253, 253-1 et 253-2 du
code rural) -
Mesures relatives au contrôle des élevage,
au suivi sanitaire dans les abattoirs et aux pouvoirs des agents
habilités
Cet
article modifie les articles 253, 253-1 et 253-2 du code rural, qui tendent
à renforcer le contrôle des élevages, le suivi sanitaire
dans les abattoirs et les pouvoirs de destruction et de traitement des produits
des agents habilités.
L'article 44 bis est composé de trois paragraphes.
L'article 253 du code rural
Le paragraphe I de l'article 44 bis
donne une nouvelle
rédaction de l'article 253 qui interdit la vente et la livraison
à la consommation de la chair des animaux soit morts de maladies quelles
qu'elles soient, soit abattus au motif qu'ils ont été atteints de
certaines maladies, comme par exemple la peste bovine.
Le texte proposé pour l'article 253 du code rural est
composé de quatre paragraphes ayant trait aux mesures relatives
à l'enregistrement et au contrôle des élevages et au
renforcement des pouvoirs des agents de contrôle.
Le paragraphe I prévoit que les
détenteurs
professionnels d'animaux
appartenant à des espèces dont la
chair ou les produits doivent être livrés au public en vue de la
consommation
doivent déclarer
leur élevage à
l'autorité administrative, qui leur attribue un numéro
d'identification.
Cette obligation de déclaration des élevages d'animaux dont les
produits sont destinés à la consommation permet de recenser tous
les élevages, y compris les plus singuliers.
Cette contrainte constitue une condition essentielle au bon fonctionnement
du dispositif de contrôle des maladies contagieuses animales et un
élément important dans la maîtrise de la qualité
sanitaire des denrées d'origine animale livrées à la
consommation.
Cependant, tout en constituant une contrainte supplémentaire pour les
administrés, cette obligation devrait peser seulement sur les
élevages ne faisant pas l'objet d'un programme de prophylaxie des
maladies contagieuses officielles (les élevages de bovins, ovins,
caprins, porcins, qui représentent l'essentiel du cheptel national, sont
déjà recensés). D'après les informations obtenues
par votre rapporteur auprès des services du ministère de
l'agriculture et de la pêche, sont principalement visés par cette
disposition les élevages de volailles. La mesure concernerait
également certains élevages de chevaux, les élevages de
pigeons, lapins, poissons et escargots.
Le paragraphe II prévoit ensuite que, selon des
modalités fixées par arrêté du ministre de
l'agriculture, tout éleveur d'animaux appartenant à des
espèces dont la chair ou les produits doivent être livrés
au public en vue de la consommation (ce qui exclut donc le cas de
l'autoconsommation, assez importante en France non par les volumes
traités, mais par le nombre de personnes concernées), tient
à jour
un registre d'élevage
conservé sur place et
présenté à toute réquisition des agents
visés à l'article 259 du code rural.
Ce registre contient un recensement chronologique des informations sanitaires,
zootechniques (soit, pour celles-ci, essentiellement la croissance et la
reproduction des animaux) et médicales relatives à
l'élevage concerné ; tout vétérinaire est tenu
d'y mentionner les interventions qu'il y a opérées.
Cette mesure, qui résulte de la transposition en droit national des
dispositions de l'article 10 de la directive n° 96/23/CEE du
Conseil du 29 avril 1996, constitue une contrainte sensible pour les
éleveurs qui doivent tenir à jour un registre, et pour les
vétérinaires, obligés d'y consigner les traitements
administrés aux animaux. Ce registre est à la disposition des
agents visés aux articles 215-1, 215-2, 259, 283-1 et 283-2,
c'est-à-dire les vétérinaires inspecteurs, les agents
techniques sanitaires et les préposés sanitaires et les agents du
service d'Etat d'hygiène alimentaire.
Elle a évidemment pour objectif l'amélioration du contrôle
de la salubrité des denrées animales par une prise en
considération des informations concernant la période
d'élevage et notamment des données relatives aux traitements
médicaux susceptibles de laisser des résidus toxiques dans les
productions animales ; ceci devrait permettre, d'ailleurs, un
allégement des contrôles physiques effectués en abattoir.
Votre rapporteur estime que conserver les ordonnances cinq ans pour
toutes les espèces animales n'a pas de sens dans la mesure où les
âges d'abattage sont extrêmement variés :
trois mois pour les poulets, jusqu'à sept ou huit ans pour une
vache laitière.
Le délai de conservation doit donc s'apprécier en fonction d'une
durée de vie moyenne de l'animal.
Le paragraphe III précise que le ministre de l'agriculture
fixe par arrêté la liste des espèces et des
catégories d'animaux qui doivent être accompagnées,
lorsqu'elle sont dirigées vers un abattoir, par une fiche sanitaire
ainsi que les informations d'ordre sanitaire issues du registre
d'élevage qui doivent y être portées.
Cette mesure est issue de la transposition de la directive n° 92-116
en date du 17 décembre 1992.
Une meilleure connaissance de l'état de santé du cheptel -et donc
une meilleure maîtrise de la salubrité des denrées animales
destinées à la consommation- est l'objectif recherché par
la création de cette fiche sanitaire d'accompagnement.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur auprès
des services du ministère de l'agriculture, de la pêche et de
l'alimentation, le secteur des volailles, puis celui des porcs devraient
être successivement concernés par cette mesure.
Si la technique du registre d'élevage ainsi que celle de la fiche
sanitaire sont largement pratiquées actuellement dans des groupements
d'élevage intégrés, le texte proposé par
l'article 44 bis pour les trois premiers paragraphes de
l'article 253
a pour but de prévoir que le registre
d'élevage sera désormais obligatoire pour tous les
éleveurs dont les produits sont livrés à la consommation
humaine et que la fiche sanitaire sera obligatoirement appliquée, et ce
de façon progressive, aux différentes catégories
d'animaux
.
Votre rapporteur approuve ces dispositions, qui permettront de parvenir
à un système d'information efficace sur la santé de notre
cheptel.
Il souhaite néanmoins souligner
que les précisions
zootechniques demandées ne doivent pas augmenter de manière trop
importante les formalités administratives, en exigeant des
intéressés le recensement de certaines données
zootechniques ne concourant pas directement à la salubrité des
produits.
Le paragraphe IV comprend trois alinéas relatifs au
renforcement des pouvoirs des agents de contrôle.
Il est prévu qu'en cas de non respect des dispositions (essentiellement
la mise en place de fiches sanitaires accompagnant les animaux, lorsqu'ils sont
dirigés vers un abattoir) les agents habilités par
l'article 259 peuvent différer ou interdire l'abattage des animaux,
dans l'attente des renseignements sanitaires nécessaires à
l'accomplissement de leur mission pour autant que cette mesure n'affecte pas de
manière disproportionnée le fonctionnement de l'abattoir et que
ces renseignements puissent être obtenus dans un délai raisonnable
compatible avec le respect des règles relatives au bien être des
animaux.
Les agents mentionnés ont également la possibilité de
différer ou d'interdire l'abattage des animaux, lorsqu'ils disposent
d'éléments leur permettant de conclure que les viandes
examinées seraient impropres à la consommation humaine ou encore
que les délais d'attente ou de retrait pour les médicaments ou
les additifs n'ont pas été respectés.
C'est au détenteur des animaux qu'incombe la garde des animaux
concernés ; il doit également prendre toutes les mesures
utiles pour assurer leur bien être.
Par ailleurs, en cas de non présentation dans les
quarante-huit heures des documents sanitaires d'accompagnement, les
animaux sont saisis et abattus.
Votre rapporteur juge inadmissible que puissent encore circuler des animaux
non identifiés et estime que cette disposition permet seule de garantir
réellement la traçabilité du produit.
Soulignons que cet article transpose une disposition de la directive
n° 92/116/CEE du conseil en date du 17 décembre 1992.
Les agents du service d'inspection peuvent différer l'abattage
jusqu'à l'obtention d'informations sur les conditions d'élevage
des animaux. Cette obligation d'information donne une base technique meilleure
au contrôle, le facilite et permet de l'adapter au risque.
En outre, les vétérinaires inspecteurs habilités en vertu
de l'article 259 procèdent à la saisie et au retrait de la
consommation humaine ou animale des viandes qui en sont issues.
Enfin, il est précisé que les frais entraînés par
ces mesures décidées à la suite de la constatation du non
respect des dispositions mentionnées ci-dessus sont à la charge
exclusive du propriétaire ou du détenteur ; il est
indiqué que les mesures en cause ne donnent lieu à aucune
indemnité, précision que
votre rapporteur souhaite
supprimer en vous
proposant un amendement
. En effet, étant en
présence d'infractions, il est logique que les contrevenants ne
perçoivent d'indemnités pour les frais occasionnés lors de
la constatation de ces infractions.
De plus, il importe que le propriétaire ou le détenteur des
animaux concernés puissent présenter ses observations.
2. L'article 253-1 du code rural
Le paragraphe II insère dans le code rural un article 253-1
nouveau composé de cinq alinéas.
Le premier alinéa prévoit que le propriétaire ou le
détenteur a quarante-huit heures pour présenter aux agents
habilités les informations manquantes d'un animal qui a
été présenté à l'abattoir sans être
identifié conformément à la législation en vigueur.
A l'issue de ce délai de 48 heures, l'animal est abattu. En
l'absence d'informations permettant d'établir son âge et son
origine, les vétérinaires inspecteurs procèdent à
la saisie et au retrait de la consommation humaine ou animale des viandes qui
sont issues de l'animal abattu (deuxième alinéa).
Avant la saisie de ces viandes, le propriétaire ou détenteur est
mis en mesure de présenter ses observations et dispose d'un nouveau
délai de 48 heures pour produire les informations utiles
(troisième alinéa).
Le quatrième alinéa précise que durant ces deux
délais de 48 heures (l'un avant l'abattage, l'autre avant la
saisie) le propriétaire ou le détenteurs doit conserver la garde
de l'animal et des viandes -ce qui exige un processus de
réfrigération et doit s'assurer soit du bon entretien de l'animal
soit de la bonne conservation des viandes.
Le dernier alinéa indique que les frais induits par des mesures prises
à la suite de la constatation du non respect des dispositions sur
l'identification soit à la charge du propriétaire ou du
détenteur et ne donnent lieu à aucune indemnité.
Votre
rapporteur vous propose de supprimer cette précision peu utile.
Animal présenté à l'abattoir
Identification correcte
Identification incorrecte
48 heures pour présenter les pièces
Chaîne d'abattage, de découpe, de distribution, de
commercialisation et d'emballage
Informations produites
Informations non produites
Abattage
48
heures pour présenter ses observations et produire les informations
Informations non produites
Informations produites
Saisie et retrait
3.
L'article 253-2 du code rural
Le paragraphe III insère dans le code rural un nouvel
article 253-2 composé de deux alinéas.
Le premier alinéa prévoit que, lorsqu'il est établi que
les denrées destinées à la consommation humaine
présentent un danger pour la santé publique, les
vétérinaires inspecteurs ordonnent leur destruction ou la
conduite d'un traitement permettant d'éliminer ledit danger avant la
consommation.
Le deuxième alinéa indique que le ministre de l'agriculture fixe
les critères applicables aux élevages qui produisent ces
denrées ainsi que les conditions de leur assainissement.
Cette nouvelle disposition permettra de retirer de la consommation des
denrées qui, provenant d'une exploitation contaminée, risquent
d'être contaminées sans qu'il soit toujours possible de mettre en
évidence leur contamination.
La base de la décision est donc clairement l'élevage et non plus
le produit.
Votre rapporteur vous proposera de compléter ce paragraphe par un nouvel
alinéa. En effet, le coût du retrait de la consommation de toute
une production étant élevé, il est nécessaire de
prévoir une aide de l'Etat aux propriétaires des animaux ou des
denrées qui ont dû accepter leur destruction ou leur traitement.
C'est l'hypothèse de l'abattage du troupeau rencontrée avec l'ESB
qui est ici visée. Toutefois, l'attribution de cette aide est
subordonnée à la mise en place sans délai, par les
intéressés, de procédures d'auto-contrôle.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 44 ter -
(Article 254 du code rural) -
Mesures relatives aux
anabolisants
L'article 44 ter modifie la rédaction des articles
254 et
255 du code rural et rétablit les articles 256 et 338 : il traite des
mesures relatives aux anabolisants, de celles concernant les
établissements traitant des produits d'alimentation animale, du
renforcement des pouvoirs des agents de contrôle et des dispositions
pénales.
Ces dispositions figuraient dans le projet de loi relatif à la
qualité sanitaire des denrées destinées à
l'alimentation humaine ou animale, dont l'examen en séance publique a
été interrompu en raison de la dissolution.
Votre rapporteur s'est fortement inspiré, pour l'examen de ces articles,
des commentaires figurant dans l'excellent rapport de notre collègue
Marcel Deneux
46(
*
)
.
1. L'article 254 du code rural
L'article 254, dans sa rédaction actuelle, précise que
lorsque des animaux ont dû être abattus en raison d'une affectation
particulière (peste porcine...), la chair ne peut être
livrée à la consommation qu'en vertu d'une autorisation
spéciale du maire, sur l'avis conforme, écrit et motivé,
délivré par le vétérinaire sanitaire. Une copie de
celle-ci est adressée au préfet. Néanmoins, les poumons et
autres viscères sont systématiquement détruits ou enfouis.
Le texte proposé par l'article 44 ter pour l'article 254
du code précité est composé de cinq paragraphes qui
encadrent très strictement tout à la fois l'utilisation en
élevage de substances susceptibles de demeurer à l'état de
résidus toxiques dans les denrées alimentaires d'origine animale
et la mise sur le marché de denrées contenant des substances
toxiques.
Au paragraphe I, il est prévu d'interdire l'administration, la
mise sur le marché, l'introduction sur le territoire
métropolitain ou dans les départements d'outre-mer et la
détention en vue de leur administration, même dans un but
thérapeutique, aux animaux de toute espèce, dont la chair ou les
produits sont destinés à l'alimentation humaine, des produits
contenant des stilbènes, leurs dérivés, sels ou esters et
des substances à action thyréostatique.
Sur ce paragraphe, votre rapporteur vous propose un amendement qui
prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pour fixer
les conditions dans lesquelles les dispositions relatives aux stilbènes
sont applicables aux carnivores domestiques : en effet, s'il est logique que
l'usage des stilbènes soit interdit pour les gros animaux, ces produits
sont indispensables pour provoquer une période de chaleur chez les
chattes et les chiennes. Cette modification permet donc, par dérogation
permettant l'utilisation de ces produits dans le cabinet des
vétérinaires canins.
Le paragraphe II interdit, ensuite, de mettre sur le marché
ou d'introduire sur le territoire métropolitain ou dans les
départements d'outre-mer, pour des animaux appartenant à des
espèces dont la chair (la viande) ou les produits (lait par exemple)
sont destinés à l'alimentation humaine, ou encore d'administrer
à ces animaux, des substances à activité anabolisante,
anticatabolisante ou bêta-agoniste.
Ces substances peuvent cependant après autorisation de l'autorité
administrative, entrer dans la composition de médicaments, lesquels ne
peuvent être administrés que par un vétérinaire ou
sous sa responsabilité ayant satisfait aux obligations prévues
à l'article 309 du code rural.
Au paragraphe III, sont interdites la détention, la cession
à titre gratuit ou onéreux des animaux et des denrées
alimentaires eux-mêmes provenant d'animaux ayant reçu une
substance dont l'usage est prohibé en application des paragraphes I et
II.
Le paragraphe IV prescrit l'administration aux animaux des espèces
d'une substance ou composition relevant de l'article L.617-6 du code de la
santé publique (cas des substances ne constituant pas des
médicaments vétérinaires mais susceptibles d'entrer dans
leur fabrication) qui ne bénéficie pas d'une autorisation
conforme aux dispositions du code de la santé publique concernant les
médicaments vétérinaires ou à celles relatives aux
produits ou substances destinés à l'alimentation animale.
Il est en outre précisé qu'il est interdit pour les personnes
ayant la garde d'animaux appartenant aux espèces dont la chair ou les
produits sont destinés à l'alimentation humaine de détenir
une substance ou composition présentant les caractéristiques
susmentionnés.
Ces dispositions visent à renforcer la protection de la santé
publique et à interdire :
- l'utilisation en élevage de substances susceptibles de demeurer
à l'état de résidus toxiques dans les denrées
alimentaires d'origine animale ;
- la mise sur le marché de denrées contenant des substances
toxiques.
Elles reprennent et complètent les mesures de la loi n° 84-609
du 16 juillet 1984 "
relative à l'usage de substances
anabolisantes et à l'interdiction de certaines substances ",
qui n'avaient pas été codifiées.
Elles appliquent et transposent par ailleurs en droit national plusieurs textes
communautaires interdisant l'usage d'anabilisants dont le règlement
n° 2377/90 CEE du 26 juin 1990 et la directive 96/23/CEE en
date du 20 décembre 1995 relative aux facteurs de croissance.
2. L'article 255 du code rural
L'article 255, dans sa rédaction actuelle prévoit, d'une
part, la saisie des viandes des animaux tuberculeux et, d'autre part, soit leur
destruction, soit leur utilisation après stérilisation.
Cet article traite, enfin, du lait des animaux susmentionnés et du sang
des bovidés qui doit être livré à la consommation.
Le paragraphe II de l'article 44 ter modifie l'article 255 du
code rural composé de deux alinéas.
Ces alinéas prévoient le principe d'une procédure
d'agrément ou d'enregistrement des établissements de la
filière de l'alimentation.
- Le texte proposé pour l'article 255 du code rural, dans son
premier alinéa, dispose que les établissements préparant,
manipulant, entreposant ou cédant soit des produits ou de simples
substances destinés à l'alimentation animale et présentant
des risques pour la santé animale ou humaine, soit des matières
premières dont l'incorporation dans les aliments pour animaux ou
l'utilisation dans l'alimentation animale fait l'objet de restrictions en vue
de prévenir la transmission de contournement, ces établissements
font l'objet d'un agrément ou d'un enregistrement décidé
par l'autorité administrative.
- Dans un second alinéa, il est prévu que le ministre de
l'agriculture et ceux chargés de la santé et de la consommation,
fixent par arrêté la liste des produits, substances
concernés, les conditions auxquelles doivent répondre les
établissements, les modalités selon lesquelles leur respect est
contrôlé et attesté ainsi que les modalités
d'enregistrement et d'agrément des établissements.
Rappelons, pour mémoire, que la fabrication industrielle
d'aliments pour animaux est une activité qui s'est fortement
industrialisée et développée depuis une trentaine
d'années, jouant ainsi un rôle très important dans
l'amélioration de la compétitivité des productions
animales, notamment celles en hors-sol.
Le développement de cette industrie en amont des filières hors
sol et, dans une moindre mesure, des filières d'élevage plus
traditionnel, a conduit à trois types de produits commercialisés
auprès des éleveurs :
- les aliments complets, aliments prêts à l'emploi,
utilisés en élevage hors sol (volailles, lapins, porcins) ;
- les aliments complémentaires destinés à
compléter les matières premières produits ou
achetées directement par l'éleveur, par leur apport en nutriments
(en général protéines), et en vitamines,
oligo-éléments et autres additifs, permettant ainsi d'atteindre
les objectifs de croissance ou d'engraissement pour lesquels une alimentation
complètement traditionnelle ne suffit plus ;
- les pré-mélanges qui sont des mélanges d'additifs
et de support organique ou minéral et qui constituent un stade
intermédiaire entre les additifs et les aliments composés, visant
à diminuer le risque d'une mauvaise homogénéisation ou
dilution des additifs dans ces aliments.
Parmi les Etats membres, la France se situe au premier rang pour la fabrication
industrielle d'aliments composés : 21.700.000 tonnes en 1994, avant
l'Allemagne (18,9 millions de tonnes) et les Pays-Bas (16,1 millions
de tonnes), sur un total communautaire de 121,9 millions de tonnes.
La répartition de cette industrie sur le territoire est très
hétérogène : les régions les plus productrices
sont, en effet, la Bretagne (43%), les Pays de la Loire (16,8 %),
Poitou-Charentes (4,8%), Rhône-Alpes (4,5 %) et Nord-Pas-de-Calais
(3,9 %).
Ces dispositions transposent en droit national la directive 95/69/CE en date du
22 décembre 1995, adoptée à la demande principalement de
la France.
En ce qui concerne le mode de fonctionnement des établissements, la
directive 95/69 du Conseil établit un système d'agrément
et d'enregistrement applicable aux opérateurs qui fabriquent des
matières premières spécifiques, à ceux qui
fabriquent ou utilisent des additifs ou pré-mélanges et à
ceux qui utilisent des matières premières contenant une teneur en
substances indésirables trop élevée pour être
utilisées telles qu'elles, ainsi qu'aux revendeurs de ces produits.
Elle impose à ces opérateurs :
- des bonnes pratiques de fabrication et de manipulation pour les
substances " sensibles " ou les produits en contenant, de telle sorte
qu'au niveau de l'aliment composé, l'homogénéité,
la dilution ou la nature de ces substances ne présentent pas de
défauts susceptibles d'avoir un effet défavorable sur la
santé ou l'environnement ;
- un système de traçabilité qui permet de suivre a
posteriori le circuit de ces substances " sensibles ".
Selon le risque lié au type de substance et à sa concentration
dans les produits manipulés, la directive prévoit un
agrément (vérification préalable) ou un enregistrement
(inspection a posteriori par sondage et règles moins contraignantes).
Elle est complétée par des dispositions sur la distribution des
produits " sensibles ", visant à prévenir leur
utilisation dans des conditions inadaptées : les produits devant
être manipulés par des opérateurs agréés ou
enregistrés ne pourront être cédés qu'à de
tels opérateurs.
Le dispositif proposé va bien au-delà de la
réglementation actuelle, qui comporte seulement :
- une déclaration auprès de l'autorité
compétente (décret n° 86-1037, article 13), pour les
importateurs et utilisateurs de matières premières dont la teneur
en substances indésirables doit être contrôlée ;
- l'obligation de déclaration, l'utilisation
" d'équipements appropriés " et la tenue d'un cahier
d'entrées et sorties, pour la fabrication et la commercialisation des
additifs à vocation zootechnique et des pré-mélanges et
aliments contenant de tels additifs (article 4 dernier alinéa et
article 7 du décret n° 73-1101).
Il nécessite d'une base législative spécifique,
puisqu'il limite la pratique de certaines activités du secteur de
l'alimentation animale aux opérateurs ayant
bénéficié d'un agrément ou enregistrement de
l'autorité compétente.
L'impact du texte proposé pour l'article 255 varie selon
que l'on se place du point de vue des opérateurs économiques ou
de l'administration.
Pour les opérateurs économiques
, les procédures de
déclaration ne sont pas une nouveauté. L'article 44 ter
du projet de loi introduit, en revanche, des contraintes renforcées sur
le mode de fonctionnement des établissements, en leur imposant une
démarche de qualité qui entraînera, le cas
échéant, des investissements matériels. La directive
prévoit cependant une graduation du niveau de contrainte en fonction des
risques liés aux produits manipulés : ce niveau est ainsi
plus élevé pour les établissements, mélangeant des
additifs que pour ceux incorporant les pré-mélanges d'additifs
dans les aliments. Ce nouveau dispositif ne devrait pas entraîner de
fermeture d'établissements dans la mesure où les entreprises
adapteront le type de produits manipulés au niveau de garanties dont
elles disposeront.
Pour l'administration
, de nouvelles charges seront induites par les
vérifications préalables à l'agrément et les
inspections par sondage des établissements enregistrés. Sur la
base des déclarations faites au titre du décret
n° 73-1101 article 7 et des données de l'Annuaire de
l'Alimentation animale, on peut estimer que l'agrément concernera 400
à 600 fabricants industriels ou revendeurs d'additifs,
pré-mélanges et aliments composés, et un millier
d'éleveurs. L'enregistrement visera 400 à 600 fabricants
industriels ou revendeurs et un nombre beaucoup plus élevé
d'éleveurs. Il est probable cependant qu'une partie des
opérateurs choisira de modifier les procédés de
fabrication et les produits utilisés pour relever de la seule
procédure d'enregistrement ou ne pas être couvert par le champ
d'application de l'agrément-enregistrement.
Votre rapporteur tient à souligner l'intérêt d'un tel
dispositif.
3. L'article 256 du code rural
Le paragraphe III
rétablit l'article 256 du code rural : il
prévoit différentes sanctions administratives en cas :
- de non respect des dispositions de l'article 254 ;
- d'administration aux animaux des espèces dont la chair ou les
produits sont destinés à la consommation humaine, d'une substance
ou composition relevant de l'article L.617-6 du code de la santé
publique, qui bénéficie d'une autorisation sans respect des
conditions prévues dans la décision d'autorisations.
Les vétérinaires inspecteurs peuvent ordonner en tout ou partie :
- la séquestration, le recensement, le marquage des animaux de tout
ou partie de l'exploitation, puisqu'il ne s'agit pas de maladies contagieuses ;
- le contrôle sanitaire des produits avant leur mise sur le marché
;
- l'abattage puis la destruction de ces animaux et de leurs produits ;
- la destruction des substances en cause et des aliments dans lesquels
elles sont incorporées ;
- la mise sous surveillance de l'exploitation pendant les douze mois
suivant l'abattage ;
- le contrôle des élevages et établissements ayant
été en relation avec l'exploitation concernée, ceci afin
de lutter contre d'éventuelles filières.
Ces dispositions reprennent et complètent la loi 84-609 du
16 juillet 1984 relative à l'usage de substances anabolisantes
et à l'interdiction de certaines substances, qui n'avait pas
été codifiée.
Elles transposent les dispositions communautaires relatives à
l'interdiction d'usage des certaines substances (règlement 2377/90 CEE,
directive 92/23 CEE relative aux facteurs de croissance) et aux sanctions
administratives à mettre en oeuvre en cas d'infraction (directive 96/23
articles 22, 23 et 24).
Elles sont destinées à renforcer la protection de la santé
publique en exerçant un meilleur contrôle de la qualité des
denrées livrées à la consommation.
L'article 44
ter prévoit que, préalablement
à l'exécution des mesures prévues, le propriétaire
ou le détenteur de l'animal est mis en mesure de présenter ses
observations.
En outre, les frais entraînés par les mesures prévues,
décidées à la suite de la constatation du non respect des
dispositions mentionnées ci-dessus sont à la charge exclusive du
propriétaire ou du détenteur ; il est indiqué que les
mesures en cause ne donnent lieu à aucune indemnité,
précision que votre rapporteur souhaite supprimer en vous proposant
un amendement
. En effet, étant en présence d'infractions, il
est logique que les contrevenants ne perçoivent pas d'indemnités
pour les frais occasionnés lors de la constatation de ces infractions.
4. L'article 338 du code rural
Le paragraphe IV rétablit l'article 338 du code rural en instaurant
des dispositions pénales.
Auparavant les sanctions pénales figuraient à l'article 6 de
la loi n° 84-609 du 16 juillet 1984 relative à
l'usage vétérinaire de substances anabolisantes et à
l'interdiction de diverses autres substances : l'amende allait de
2.000 francs à 250.000 francs et l'emprisonnement de dix jours
à six mois, ces peines pouvant être doublées en cas de
récidive.
L'article 338 du code rural, rétabli par cet
article 44 ter comporte quatre paragraphes.
- Au paragraphe I, il est prévu qu'est puni
de deux ans
d'emprisonnement et/ou 250.000 francs d'amende
le fait d'introduire
sur le territoire métropolitain ou dans les départements
d'outre-mer, de mettre sur le marché ou de céder en vue de son
utilisation en élevage un produit visé au A de l'article 254
(produits contenant des stilbènes, leurs dérivés, sels ou
esters et substances à action thyréostatique) ou une substance
visée au II du même article (substances à activité
anabolisante, anticatabolisante ou bêta-agoniste) ne
bénéficiant pas d'une autorisation de l'autorité
administrative.
- Au paragraphe II, il est prévu une peine de
six mois
d'emprisonnement et 200.000 francs
d'amende pour les autres
infractions mentionnées à l'article 254.
- Au paragraphe III, il est prévu une peine de six mois
d'emprisonnement et 50.000 francs d'amende dès lors que l'on fait
obstacle à l'exercice des fonctions des agents habilités en vertu
de l'article 259.
- Le paragraphe IV prévoit des peines complémentaires
susceptibles d'être infligées aux personnes physiques :
l'affichage ou la diffusion par voie écrite ou audiovisuelle de la
condamnation et de la sanction.
Sont également précisées les conditions de
responsabilité des personnes morales. Le plafond de la peine d'amende
est quintuplé par rapport à celui applicable aux personnes
physiques, dans les conditions prévues à l'article 131-38 du
code pénal, ce qui conduit à des montants fort
élevés de 2,5 millions de francs pour les infractions
liées à la dissémination des fléaux, et d'un
million de francs pour celles liées au refus d'exécuter les
mesures de prophylaxie ou de destruction et désinfection des
végétaux contaminés.
En outre, l'affichage ou la diffusion de la condamnation, par la voie
écrite ou audiovisuelle, est prévue, à titre
complémentaire, pour les personnes morales comme pour les personnes
physiques.
- Le paragraphe V
abroge, par coordination, les articles 1 à
7 de la loi n° 84-609 du 16 juillet 1984 relative à
l'usage vétérinaire de substances anabolisantes et à
l'interdiction de diverses autres substances.
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble de cet article ainsi
modifié.
Article 44 quater -
-
Mesures diverses
relatives au renforcement de la qualité sanitaire des denrées
destinées à l'alimentation humaine ou
animale
Cet
article, composé de quatorze paragraphes, modifie la rédaction de
plus d'une douzaine d'articles du code rural et en insère de nouveaux
dans ce même code.
Le paragraphe I
complète l'article 258 du code rural en
renforçant les dispositifs d'inspection pour toutes les denrées
alimentaires.
L'article 258 prévoit, dans sa version actuelle, que, dans
l'intérêt de la protection de la santé publique, il doit
être procédé :
- à l'inspection sanitaire des animaux vivants
présentés sur les foires, marchés ou expositions et, avant
et après leur abattage, à l'inspection sanitaire et qualitative
des animaux dont la chair doit être livrée au public en vue de la
consommation ;
- à la détermination et au contrôle des conditions
d'hygiène dans lesquelles a lieu l'abattage ;
- à l'inspection de la salubrité et de la qualité des
denrées animales ou d'origine animale destinées à cette
consommation ;
- à la détermination et à la surveillance des
conditions d'hygiène dans lesquelles ces denrées sont
préparées et conservées, notamment lors de leur transport
et de leur mise en vente.
L'article 44 quater (I) du projet de loi, complétant cet
article 258, prévoit qu'il
peut être
procédé
à l'inspection sanitaire, mais aussi
qualitative des animaux vivants appartenant à des espèces dont la
chair (la viande) ou les produits (lait par exemple) sont destinés
à l'alimentation humaine et de leurs conditions de production dans tous
les lieux et locaux professionnels autres que les foires, marchés ou
expositions, où ils sont détenus et dans les véhicules
professionnels de transport.
Par cet ajout, l'article 44 ter (I) élargit clairement le
champ d'investigation des contrôles exigés par la protection de la
santé publique :
- tout d'abord, ces contrôles, obligatoires au stade de l'abattage
et à celui de l'aval de la production dans la rédaction actuelle
de l'article 258 du code rural, peuvent désormais -le texte ne
rendant pas ces contrôles obligatoires-
être effectués en
amont des établissements d'abattage
, notamment " dans tous les
lieux et locaux professionnels ".
- Par ailleurs, l'article 44 ter (I) du projet de loi précise que
ces contrôles portent non seulement sur les données sanitaires des
élevages, comme l'indique la rédaction actuelle de
l'article 258, mais aussi sur les aspects qualitatifs.
- Enfin,
l'alimentation et les conditions d'élevage des
animaux se trouvent intégrées dans le champ des
contrôles
, l'inspection des animaux vivants pouvant porter sur les
conditions de production.
Le paragraphe II
complète l'article 259 du code rural afin
de confier de nouvelles missions aux vétérinaires titulaires d'un
mandat sanitaire de l'Etat.
Il tend à associer les vétérinaires titulaires du mandat
sanitaire (qui sont de droit privé) aux missions de conseil aux
éleveurs.
Ces praticiens pourront
concourir
:
- aux fonctions d'inspection sanitaire et qualitative des animaux vivants
appartenant à des espèces dont la chair (la viande) ou les
produits sont destinés à l'alimentation humaine sur les foires,
marchés ou expositions dans tous les lieux et locaux professionnels de
transport ;
- à la surveillance des conditions sanitaires et qualitatives dans
lesquelles ces mêmes animaux sont produits, alimentés, entretenus,
transportés et mis en vente.
Pour la plupart des maladies qui en sont justiciables, les mesures de
prophylaxie et/ou de police sanitaire comportent des interventions à
effectuer sur les animaux en cause (prélèvements, vaccinations,
etc...).
Conformément aux dispositions de l'article 215-8 du code rural, ces
actes ne peuvent et ne doivent être exécutés que par des
vétérinaires sanitaires ou, à titre très
exceptionnel et dans certaines conditions bien précisées, par des
fonctionnaires ou agents de l'Etat spécialement qualifiés
à cet effet (article 311-1 du code rural).
Les conditions d'attribution et d'exercice du mandat sanitaire font du
vétérinaire sanitaire un agent investi d'une mission de service
public qu'il exerce sous l'autorité du Préfet et du Directeur des
Services Vétérinaires départementaux.
Cette qualification trouve sa justification dans les considérations
ci-après :
- la définition par la loi des missions du
vétérinaire sanitaire ;
- l'attribution du mandat sanitaire par le Préfet ;
- la compétence territoriale fixée par le ou les
Préfets ;
- la publicité de l'arrêté préfectoral
d'attribution du mandat sanitaire dans le recueil des actes administratifs de
la préfecture et dans deux journaux locaux ;
- l'obligation du respect des prescriptions techniques
édictées par le Ministre chargé de l'Agriculture ;
- l'obligation de rendre compte de l'exécution des missions ;
- l'obligation du respect des tarifs de rémunérations
fixés conformément à la procédure
réglementaire définie par le décret n° 90-1032
du 19 novembre 1990 ;
- l'éventualité d'une désignation d'office par le
Préfet, désignation qui ne peut être refusée ;
- la procédure disciplinaire pouvant aller jusqu'à la
révocation à titre définitif.
L'administration compétente est ainsi en mesure de se
démultiplier et de couvrir la totalité du terrain pour intervenir
et faire appliquer partout la réglementation en vigueur.
Dans un souci d'une prise en compte de l'hygiène alimentaire depuis
l'amont de la filière, les possibilités d'inspection et de
contrôle devant être étendues aux produits dans les
exploitations et les élevages avec l'appui des
vétérinaires praticiens, la logique commande à
l'évidence que la loi élargisse à cet effet le champ
d'attribution des agents chargés de missions de service public que sont
les vétérinaires investis d'un mandat sanitaire au titre de
l'article 215-8 du code rural.
Votre rapporteur, par cet amendement, ne remet pas en cause le dispositif
adopté par l'Assemblée nationale : il ne fait que
l'insérer à l'endroit adéquat dans le code rural.
En effet, les vétérinaires titulaires du mandat sanitaire
prévu par l'article 215-8 du code rural sont associés, à
travers les prophylaxies, à la police sanitaire des animaux que l'Etat
conduit depuis longtemps. Le texte adopté par l'Assemblée
nationale vise à les associer également à la surveillance
sanitaire et qualitative des animaux, et de leur conditions de production,
d'alimentation et de transport.
L'inclusion de ces nouvelles dispositions au sein de l'article 259 du code
rural qui crée le service d'Etat d'hygiène alimentaire pose
néanmoins problème dans la mesure où les articles
253,253-1,253-2, 256, 259-1 et 259-2 confient aux agents habilités en
vertu de l'article 259 ou aux vétérinaires inspecteurs
habilités en vertu de l'article 259 des pouvoirs de police
administrative importants. Or, ces pouvoirs doivent être
réservés aux fonctionnaires ou agents de l'Etat.
Dés
lors il y a lieu d'insérer les dispositions adoptées par
l'Assemblée nationale en créant un article spécifique.
Le paragraphe III insère six nouveaux articles dans le code rural : il
s'agit de :
l'article 258-1 qui prévoit des mesures de prévention des
risques d'origine alimentaire pour la mise en place d'un dispositif de
collecte, de traitement et de diffusion d'informations.
Le premier alinéa de ce nouvel article 258-1 du code rural
prévoit que l'autorité administrative peut, selon des
modalités définies par un décret en Conseil d'État,
décider de mesures visant la collecte, le traitement et la diffusion
d'informations relatives aux denrées visées à
l'article 258 en vue d'études épidémiologiques des
affections et maladies liées à leur consommation.
Le deuxième alinéa de ce nouvel article 258-1 du code
rural
indique que le décret précise les conditions dans
lesquelles les producteurs, les distributeurs et les laboratoires
agréés ou reconnus par l'autorité administrative sont
tenus de communiquer à celle-ci des résultats d'examens
concernant une denrée ou un groupe de denrées, lorsque cela
s'avère nécessaire pour prévenir ou maîtriser les
risques pour la santé humaine ou animale.
Le troisième et dernier alinéa de l'article 258-1 du code
rural
prévoit que ces résultats sont portés
à la connaissance des autorités sanitaires. C'est le
réseau national de santé publique, ainsi que le Conseil
supérieur de l'Hygiène, qui sont notamment visés dans cet
alinéa.
On rappellera pour mémoire que ce réseau national de santé
publique a été créé en 1992 sous la forme d'un
groupement d'intérêt public constitué entre l'État,
l'INSERM et l'École nationale de santé publique pour renforcer le
dispositif français d'intervention épidémiologique.
Ces dispositions nouvelles du code rural
s'inscrivent ainsi dans une logique
de santé publique
, celle de la protection contre les zoonoses (les
maladies animales transmissibles aux hommes), étant
précisé que les recherches menées portent sur les aliments
et non sur les malades.
Selon les informations obtenues par votre rapporteur, le décret en
Conseil d'État prévu à l'article 44 quater (III)
du projet de loi précisera les conditions dans lesquelles les
données et informations correspondantes sont collectées,
traitées puis diffusées. En outre, il précisera
également dans quelles conditions les producteurs, les distributeurs et
les laboratoires agréés ou reconnus par l'autorité
administrative sont tenus de communiquer à cette dernière les
résultats d'examens menés sur une denrée ou un groupe de
denrées. Ces transmissions d'informations devraient être
limitées à un nombre réduit d'hypothèses par le
décret en Conseil d'État.
Si la loi n° 89-412 du 22 juin 1989 codifiée
à l'article 214-1A du code rural permet déjà au
ministre de l'agriculture de mettre en place et de diffuser des enquêtes
épidémiologiques en matière de santé animale,
l'article 44 quater (III) présente un certain nombre
d'avantages.
Il vise tout d'abord à permettre la réalisation d'enquêtes
portant sur l'aval, c'est-à-dire sur les denrées alimentaires,
puisque c'est la collecte des données sur les contaminations
alimentaires qui est ici visée.
Ensuite, l'analyse des résultats des enquêtes
épidémiologiques aidera à définir les mesures de
prévention des risques d'origine alimentaire et à mieux cibler
les actions de contrôle.
Par ailleurs, ce nouvel article donnera une base juridique solide aux plans de
surveillance déjà mis en place par l'administration.
En outre, l'article 44 quater (III) du projet de loi permettra
une connaissance précise de la situation sanitaire de la France,
basée sur des enquêtes menées avec toute la rigueur
scientifique, et de nature à améliorer l'image des produits
alimentaires français à l'étranger, tant dans la
Communauté européenne que dans les pays tiers, et à
faciliter leur exportation.
Enfin, ces dispositions permettront de répondre aux obligations
communautaires d'information épidémiologique découlant de
la directive n° 92/117 du Conseil du
17 décembre 1992 concernant les mesures de protection contre
certaines zoonoses et certains agents zoonotiques chez des animaux et dans les
produits d'origine animale en vue de prévenir les foyers d'infection et
d'intoxication dus à des denrées alimentaires.
L'article 258-2 met en place la traçabilité des
produits d'alimentation humaine ou animale.
Cet article comporte deux alinéas :
Le premier
prévoit qu'un décret en Conseil d'État
détermine les produits et denrées dont les producteurs et les
distributeurs peuvent être tenus de garantir la
traçabilité. Ceux-ci peuvent être amenés à
établir et tenir à jour des procédures écrites
d'informations enregistrées et d'identification des produits ou lots de
produits, afin d'en connaître les conditions de production et de
distribution.
Le second
précise que ce décret indique les étapes
de production et de commercialisation pour lesquelles la
traçabilité doit être assurée ainsi que les moyens
à mettre en oeuvre en fonction de la taille des entreprises.
En matière de traçabilité,
il est nécessaire de
distinguer :
-
la traçabilité en tant que moyen de preuve de la
conformité du produit fini à certaines
caractéristiques
(origine, mode de production,...)
prédéfinies, par exemple dans un cahier des charges ;
-
la traçabilité en tant que moyen de
" remonter " la filière alimentaire
en cas de
problème, par exemple de toxi-infection alimentaire collective.
En ce qui concerne le premier aspect, les garanties officielles mises en place
par les pouvoirs publics (appellation d'origine contrôlée, label,
certification de conformité, agriculture biologique), qui sont
basées sur le respect de cahier des charges de production,
contrôlée par des organismes publics ou agréés par
l'État, permettent d'apporter toutes les garanties aux consommateurs. La
maîtrise complète de la traçabilité des produits
bénéficiant de ces garanties officielles est
systématiquement exigée afin de gérer la production et
assurer les contrôles.
Par ailleurs, les opérateurs qui souhaitent communiquer sur l'origine de
leurs produits doivent être en mesure de démontrer aux services de
contrôle qu'ils maîtrisent suffisamment la
traçabilité de leurs produits. Pour ce faire, ils peuvent
utiliser les normes AFNOR en cours d'élaboration.
En ce qui concerne le second aspect, plusieurs éléments
déjà existants permettent aux services de contrôle de
remonter la filière :
- les règles d'étiquetage fixent l'obligation d'indiquer sur
les produits préemballés le nom et l'adresse du responsable de la
mise sur le marché du produit, ainsi qu'un numéro de lot ;
- les produits animaux sont soumis à un marquage sanitaire qui
permet de connaître l'établissement (abattoir, atelier de
découpe, laiterie, ...) qui a assuré la transformation du
produit ;
- pour la viande bovine, il convient de préciser que les animaux
sont identifiés à l'aide d'une boucle placée à
l'oreille, qui permet de connaître les cheptels de naissance et
l'âge des animaux.
C'est à ce second volet que cet article donne une consécration
législative
, la traçabilité étant devenue une
exigence essentielle depuis la crise de l'ESB. La traçabilité des
produits devrait ainsi répondre aux demandes des consommateurs et
améliorer l'image des filières françaises de production
sur le marché extérieur.
Les avantages attendus de cette disposition sont les suivants :
- la mise en place de dispositifs assurant la traçabilité
des produits devrait fiabiliser les filières de production. En fonction
des objectifs et des produits, cette traçabilité doit être
assurée de manière descendante et ascendante ;
- la traçabilité " descendante " a pour objet de
garantir en aval que le produit en amont répondait bien à
certains critères, notamment quant à l'origine des animaux ;
- inversement, la traçabilité " ascendante " a
pour objet de rechercher l'origine d'un produit ayant occasionné par
exemple une toxi-infection alimentaire afin d'imposer des mesures correctives
au niveau du chaînon défaillant.
Parmi les produits visés en priorité par ces dispositions, on
peut citer
les viandes bovines, conformément au voeu émis par
le Conseil national de la Consommation, les viandes de cheval importées
susceptibles de transmettre la trichine, les oeufs devant provenir
d'élevages indemnes de Salmonella entéritidis, les viandes
hachées dont l'atelier de préparation doit s'approvisionner
auprès de plusieurs abattoirs ou ateliers de découpe.
Pour que cette traçabilité puisse être attestée par
les autorités administratives, une procédure précise doit
être mise en place. Cette attestation officielle doit être
limitée au cas où elle s'avère nécessaire.
Il convient de donner une base législative à cette exigence de
traçabilité
qui, auparavant, était au cas par cas
considérée comme entrant dans le cadre des conditions sanitaires
de fonctionnement des établissements, la responsabilité des
autres opérateurs approvisionnant l'établissement ou s'y
approvisionnant étant alors juridiquement mal définie.
Il convient de noter que l'autorité administrative précise pour
chaque produit ou denrée les étapes de production et de
commercialisation pour lesquelles la traçabilité doit être
assurée, ainsi que les moyens à mettre en oeuvre en fonction de
la taille des entreprises.
Votre rapporteur, tout en trouvant opportun cette prise en compte de la
taille des entreprises, souligne néanmoins que les résultats
doivent être les mêmes pour toutes les entreprises.
En outre,
il propose un amendement
qui clarifie les obligations des
producteurs et des distributeurs
. En effet, dès lors qu'un produit
figure sur la liste déterminée par l'autorité
administrative, il est logique que les producteurs et les distributeurs soient
tenus de respecter certaines procédures. De plus, il est inutile de
préciser dans la loi que ces procédures sont
" écrites " dans la mesure où l'article 259-3 concerne
des " informations enregistrées, et d'identification des
produits " ; cette précision rédactionnelle est trop
réductrice en raison du développement des nouvelles technologies.
Votre rapporteur vous propose donc un second amendement
.
L'article 259-1
reconnaît aux agents habilités du
pouvoir d'ordonner la consignation ou le rappel de lots.
Cet article est composé de trois alinéas.
Le premier alinéa indique que, s'il est établi après son
départ de l'établissement d'origine qu'un lot d'animaux ou de
denrées présente un danger pour la santé publique, les
vétérinaires inspecteurs et les ingénieurs chargés
de la protection des végétaux dans leur domaine de
compétence en ordonnent la consignation ou le rappel en un ou plusieurs
lieux, pour en permettre le contrôle.
Votre rapporteur vous propose un amendement tendant à prévoir
l'intervention du préfet lors du lancement de la procédure de
rappel.
Le deuxième alinéa prévoit que toute personne
(l'éleveur, le producteur, le fabricant, le transporteur, le
négociant ou le distributeur) ayant acquis ou cédé un ou
plusieurs éléments du lot et ayant connaissance de la
décision de consignation ou de rappel doit en informer celui qui lui a
fourni la marchandise et ceux à qui il l'a cédée.
Le troisième alinéa précise que les frais résultant
de la décision ou de consignation ou de rappel sont à la charge
de l'opérateur concerné sans préjudice de la mise en cause
de la responsabilité du fournisseur.
Cet article donne une base légale à une mesure de police
administrative, -ce qui en permettra la mise en oeuvre dans de bonnes
conditions de sécurité juridique-, son non respect étant
sanctionné par le nouvel article 338 du code rural.
Actuellement, lorsqu'un produit s'avère, après sa mise sur le
marché, présenter un danger, le ministre chargé de la
consommation et le ministre chargé de l'agriculture peuvent, par
arrêté conjoint pris en application de l'article L.221-3 du
Code de la Consommation faire procéder à son retrait du
marché.
On conçoit difficilement la mise en place d'une procédure aussi
lourde pour un seul lot.
Le rappel est donc, le plus souvent, pratiqué à l'initiative des
entreprises. Le rappel de lots a, pour celle-ci, un coût financier
moindre que les conséquences dommageables de sa commercialisation,
qu'elles sont tenues de réparer. C'est pourquoi, dans la majorité
des cas, l'entreprise y recourt spontanément.
Ce nouvel article permet de rendre obligatoire le rappel immédiat des
lots dans le cadre d'une mesure de police administrative.
L'article 259-2 reconnaît aux agents habilités des pouvoirs
d'injonction aux industriels.
Cet article prévoit que, lorsqu'un établissement présente
une menace pour la santé publique, les vétérinaires
inspecteurs ordonnent la réalisation de travaux,
d'opérations de nettoyage, d'actions de formation du personnel et autres
mesures correctives, ainsi que le renforcement des auto-contrôles.
Enfin, en cas de nécessité, le préfet peut prononcer, sur
proposition de ces agents, la fermeture de tout ou partie de
l'établissement.
Cet article donne ainsi un fondement législatif unique à
plusieurs mesures de police administrative, qui répondent à la
même préoccupation de protection de la santé publique
.
Il donne une base légale à certaines interventions du service de
contrôle qui en étaient dépourvues, et permet ainsi de
graduer les mesures en fonction de la gravité des infractions,
l'objectif étant d'éviter le recours à la procédure
pénale, soit pour des situations qui peuvent être aisément
redressées, soit en cas d'urgence.
Actuellement, les services vétérinaires peuvent constater les
infractions aux règles relatives aux conditions de production des
denrées alimentaires.
La prescription éventuelle de mesures coercitives n'a pas de base
réglementaire et s'apparente à du simple conseil. La non
réalisation de ces mesures n'est donc pas susceptible d'être
sanctionnée, sauf par un nouveau relevé d'infraction.
Ce
nouvel article fait entrer cette prescription dans le cadre de la
maîtrise sanitaire de la filière alimentaire
.
Par ailleurs, la fermeture d'un établissement constitue une
décision extrême.
Dans l'état actuel du droit, ces fermetures sont proposées par
les services de contrôle aux maires des communes concernées
,
en vertu des pouvoirs de police que leur confère l'article L.131-2
du code général des collectivités territoriales qui
constituait la base légale de l'action des services
vétérinaires municipaux avant leur regroupement dans le service
de l'État d'hygiène alimentaire par la loi du 8 juillet 1965.
En fait, le code général des collectivités
territoriales est tout à fait imprécis en la
matière
; il ne prévoit pas explicitement la fermeture
des établissements et ne peut donc pas mentionner les modalités
de cette fermeture. Ceci a conduit à de nombreux contentieux
administratifs.
Or, les maires ont des difficultés pour donner suite à la
proposition de fermeture.
Enfin, même lorsque le maire prend un arrêté de fermeture,
son l'exécution de celui-ci n'est pas assurée, car si le
responsable de l'établissement refuse d'obtempérer, le code
général des collectivités territoriales ne prévoit
pas de procédure particulière pour faire appliquer la mesure. Il
est fait aussi appel au code des débits de boissons, ce qui pourrait
parfois être considéré comme un détournement de
procédure.
Pour ce qui concerne la procédure judiciaire, elle suppose l'existence
d'un délit et nécessite la mobilisation d'un juge d'instruction,
qui sera souvent refusée pour ce type d'affaire en raison de
l'encombrement des tribunaux dans les grandes villes.
Conformément à l'objectif de meilleure lisibilité de la
loi, il convient d'éviter d'avoir à " jongler " entre
différents codes pour un même domaine précis, et de
regrouper dans le code rural les procédures relatives à
l'hygiène alimentaire.
La loi de 1965 ayant transféré du maire à l'État le
contrôle des denrées animales ou d'origine animale, les lois de
décentralisation ont distingué en ce domaine ce qui relevait de
la compétence de l'État, à savoir les contrôles et
les mesures de police administrative, et ce qui relevait des
collectivités territoriales, à savoir l'expertise purement
technique des laboratoires. La fermeture des établissements entrant dans
le cadre des mesures de police administrative, il apparaît
nécessaire, pour assurer la cohérence du dispositif
réglementaire de l'hygiène alimentaire, de la faire relever du
représentant de l'État dans le département.
En fonction des risques pour la protection de la santé publique
évalués par les vétérinaires inspecteurs, votre
rapporteur vous propose un amendement visant à restreindre
l'activité d'un établissement à la manipulation ou la
transformation de certaines denrées, sans qu'il y ait obligation
d'arrêt d'une chaîne de fabrication ou d'interdiction d'utilisation
des locaux déterminés comme les termes " fermeture de tout
ou partie de l'établissement " pourraient le laisser supposer.
L'article 262-1 est un article de coordination.
Il
prévoit
que, lorsqu'un règlement ou une décision
communautaire contient des dispositions entrant dans le champ d'application du
titre IV (du contrôle sanitaire des animaux et des viandes - de
l'équarrissage des animaux) du livre du II du code, un décret en
Conseil d'Etat constate que ces dispositions constituent des mesures
d'exécution de ce titre.
L'article 272 prévoit que les établissements qui
traitent des produits animaux visés aux articles 264 et 271
présentant des risques sanitaires doivent, pour les assainir,
répondre à des normes précises.
Il
prévoit
que les établissements qui traitent, en vue de
détruire des agents pathogènes, des produits visés aux
articles 264 ou 271 (cadavres d'animaux, viandes et abats soumis à
l'abattoir reconnus impropres à la consommation humaine et animale,
saisies vétérinaires, déchets d'origine animale provenant
d'abattoirs ou d'établissements de manipulation ou de préparation
de denrées animales ou d'origine animale), doivent répondre
à des conditions sanitaires et avoir été
agréés ou enregistrés par l'autorité
administrative. Celle-ci fixe par arrêté ministériel les
conditions d'application de ces différentes dispositions.
L'article 44 quater (III) permet la transposition de la directive CEE
n° 90-667 du Conseil du 27 novembre 1990
"
arrêtant les règles sanitaires relatives à
l'élimination et à la transformation des déchets animaux,
à leur mise sur le marché et à la protection contre les
agents pathogènes des aliments pour animaux d'origine animale ou
à base de poisson
".
Les normes auxquelles doivent satisfaire les établissements en cause
sont fixées pour l'essentiel par des directives communautaires. Suivant
les dispositions de l'article 44 quater (III) du projet de loi, le respect
de ces normes est attesté, selon l'importance du risque que
présentent les matières traitées, par un enregistrement ou
un agrément décidé par le préfet.
Il faut noter que la création des établissements en cause
relève par ailleurs du régime de l'autorisation au titre de la
législation sur les établissements classés. En outre, la
plupart des établissements concernés étaient
déjà soumis à autorisation en vertu des articles 266, 267
et 268 du code rural, la procédure d'agrément se substituant
ainsi à la procédure d'autorisation.
Votre rapporteur vous propose d'introduire un
paragraphe III bis
: en effet, la recherche et la constatation
des infractions dans le domaine de la lutte contre les maladies des animaux ou
de la protection animale doit pouvoir être opérée dans les
abattoirs.
Or la grande majorité des vétérinaires inspecteurs
chargés de l'inspection sanitaire en abattoir sont des agents
contractuels de l'Etat, recrutés à temps partiel et
rémunérés par des vacations horaires.
Ils sont amenés à effectuer des contrôles sur les documents
ou certificats sanitaires, voire à diagnostiquer l'existence d'une
maladie réputée contagieuse. De même, lors de la
manipulation des animaux ou de leur abattage, ils peuvent être
amenés à constater des mauvais traitements ou des actes de
cruauté envers les animaux.
Il convient donc de les habiliter à rechercher et à constater les
infractions dans le domaine de la lutte contre les maladies des animaux ou de
la protection animale, comme ils le sont déjà pour les
dispositions prises en application du titre IV du code rural relatif au
contrôle sanitaire des animaux et des viandes.
De plus, ces vétérinaires encadrent des agents habilités,
en vertu des dispositions actuelles, à constater les infractions dans le
domaine de la lutte contre les maladies des animaux ou de la protection animale.
La rédaction de ces articles doivent ainsi être cohérents
avec celle utilisées aux articles 259 et 275-2 du code rural
modifiés par le présent projet de loi.
Le paragraphe IV
remplace dans les articles 215-2 et 283-2 du code
rural les mots " techniciens des services
vétérinaires " par les mots " les ingénieurs des
travaux agricoles et les techniciens des services du ministère
chargé de l'agriculture ".
- Actuellement, l'article 215-2 du code rural désigne les
agents techniques sanitaires et les préposés sanitaires, qu'ils
soient fonctionnaires ou agents contractuels à temps complet de l'Etat,
et les techniciens des services vétérinaires pour rechercher et
constater les infractions aux dispositions des articles 214 à 252
du présent code sur la lutte contre les maladies des animaux et des
textes réglementaires pris pour leur application.
Or, par concours interne exceptionnel, certains techniciens des services de
catégorie 3 sont devenus ingénieurs des travaux agricoles,
donc de catégorie A. Au même titre que les techniciens, ces
ingénieurs peuvent effectuer des mission d'inspection en vue de la
recherche et de la constatation des infractions visées au titre III
du code rural relatif à la lutte contre les maladies des animaux.
Il est logique que ce nouveau corps de fonctionnaires soit inclus parmi les
autorités qualifiées au titre de l'article 215-2 du code
rural.
En outre, le texte proposé élargit les missions à
l'ensemble des techniciens des services du ministère de l'agriculture et
non pas seulement les vétérinaires.
- L'article 283-2 désigne les agents techniques sanitaires et
les préposés sanitaires, qu'ils soient fonctionnaires ou agents
contractuels à temps complet de l'Etat, ainsi que les techniciens des
services vétérinaires pour rechercher et constater les
infractions aux dispositions des articles 276 à 283 du
présent code sur la protection des animaux domestiques et des animaux
sauvages apprivoisés ou tenus en captivité et des textes
réglementaires pris pour leur application.
La modification proposée à cet article est identique à la
précédente.
Le paragraphe V effectue la même substitution à
l'article 259 du code rural qu'aux articles 215-2 et 283-2.
Le paragraphe VI modifie le 3° de l'article 215-1 du code de la
consommation. Cet article dresse la liste des autorités
qualifiées pour procéder, dans l'exercice de leurs fonctions,
à la recherche et à la constatation des infractions aux chapitres
II à VI du code précité.
Le paragraphe VI, tirant la conséquence des paragraphes IV et V,
complète le 3° de l'article 215-1 en mentionnant les
ingénieurs des travaux agricoles et les techniciens
spécialisés des services du ministère chargé de
l'agriculture.
Le paragraphe VII, qui complète l'article 444-3 du code
pénal par un 3°, fait référence à
"
la contrefaçon ou la falsification d'estampilles et de marques
attestant l'intervention des services d'inspection ou de surveillance sanitaire
de la France ou d'un pays étranger
".
Actuellement, sont punies de cinq ans d'emprisonnement et de
500.000 francs d'amende :
1° La contrefaçon, ou la falsification des sceaux, timbres ou
marques d'une autorité publique, ou l'usage de ces sceaux, timbres ou
marques, contrefaits ou falsifiés ;
2° La contrefaçon ou la falsification des papiers à
en-tête ou imprimés officiels utilisés dans les
assemblées instituées par la Constitution, les administrations
publiques ou les juridictions, la vente, la distribution ainsi que l'usage de
ces papiers ou imprimés ainsi contrefaits ou falsifiés.
Le paragraphe VIII complète l'article 444-4 du code
pénal en tenant compte de la modification de l'article 444-3.
Rappelons que l'article 444-4 précise que l'usage frauduleux des
sceaux, marques, timbres, papiers ou imprimés visés à
l'article 444-3 est puni de trois ans d'emprisonnement et de
300.000 francs d'amende.
Le paragraphe IX complète le premier alinéa de
l'article 275-1 du code rural.
L'article 275-1 du code rural prévoit, dans son premier
alinéa, que l'introduction sur le territoire métropolitain et
dans les départements d'outre-mer " des animaux vivants et de leurs
produits " ainsi que " des denrées animales ou d'origine
animale " doit satisfaire aux conditions sanitaires ou ayant trait
à la protection des animaux fixes par le ministre de l'agriculture.
Dans son deuxième alinéa, il dispose que le ministre de
l'agriculture peut imposer un agrément aux personnes physiques et aux
établissements destinataires des marchandises mentionnées au
premier alinéa, lorsque l'introduction de celles-ci peut constituer un
danger grave pour la santé humaine ou animale.
Le troisième alinéa indique, enfin, que le ministre de
l'agriculture peut exiger que soient soumis à agrément les
personnes physiques et les établissements d'où viennent les
marchandises mentionnées au premier alinéa.
Le
paragraphe IX prévoit :
- dans son 1° de compléter le premier alinéa de
l'article 275-1 du code rural par une phrase indiquant que le ministre
"
peut notamment exiger que les personnes physiques et les
établissements de provenance soient soumis à un
agrément
". Ces dispositions figurent actuellement dans le
troisième alinéa de l'article 275-1 du code rural.
- Le 2° du paragraphe IX propose enfin la suppression
du troisième alinéa de l'article 275-1 du code rural
avec le 1°.
Le paragraphe X complète l'article 275-2 du code
rural par deux alinéas. Soulignons que l'article 275-2 du code
rural est relatif aux conditions sanitaires que doivent remplir les
marchandises destinées aux échanges intracommunautaires.
Le texte proposé pour le premier alinéa supplémentaire
énonce que les différents organes de contrôle
mentionnés dans le code rural (vétérinaires inspecteurs,
vétérinaires investis d'un mandat sanitaire, agents de
contrôle mentionnés à l'article 259 du code rural)
sont habilités à établir et à délivrer tous
certificats et documents (certificats sanitaires tout particulièrement)
attestant de la conformité aux conditions sanitaires mentionnées
dans le texte actuel de l'article 275-2 des animaux, de leurs produits et
des produits et denrées destinés à l'alimentation humaine
ou animale.
Le second alinéa indique les autorités à même
d'exécuter ces contrôles. Il précise, en outre, que les
marchandises qui ont subi un contrôle favorable dans un poste
d'inspection frontalier habilité d'un autre Etat-membre de la
Communauté européenne font l'objet éventuellement des
contrôles prévus en application de l'article 275-5 relatif
aux échanges intracommunautaires.
Votre rapporteur vous propose un amendement d'ordre rédactionnel.
L'article 44 ter (XI) du projet de loi apporte quelques
modifications.
- Tout d'abord, au premier alinéa
de l'article 275-4 du
code rural :
*il prévoit, par coordination, l'extension aux produits d'alimentation
animale du contrôle vétérinaire ;
*il indique, en outre, que ces contrôles ont un objectif non seulement
sanitaire, mais aussi qualitatif et zootechnique ou ayant trait à la
protection des animaux. Ces contrôles peuvent être
systématiques ou non. Il convient de signaler que les contrôles
vétérinaires sont maintenus en cas d'importation en provenance
d'un Etat tiers.
Le renforcement des contrôles à l'importation devrait permettre
d'éviter les distorsions de concurrence résultant de
l'importation de denrées répondant à des normes
inférieures à celles exigées pour la mise sur le
marché français ;
- le second alinéa du texte proposé pour
l'article 44 quater (XI) introduit des dispositions nouvelles pour le
contrôle des animaux domestiques accompagnant les voyageurs ; le
contrôle en ce cas est allégé, peut être
effectué dans tout port, aéroport, gare ferroviaire ou
routière ouvert aux liaisons internationales et se limiter à un
contrôle documentaire effectué par les agents des douanes. Des
arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du
ministre chargé des douanes fixent les listes des animaux domestiques
concernés ainsi que les modalités du contrôle prévu.
Votre rapporteur
, tout en soulignant l'intérêt d'un tel
dispositif,
vous propose un amendement
tendant à
réécrire cet article afin de réintroduire le dernier
alinéa de l'article 275-4 du code rural,
" oublié " dans le texte du projet de loi.
Le paragraphe XII complète l'article 275-5 du code rural
relatif aux contrôles effectués en matière
d'échanges intracommunautaires.
Il modifie le début du premier alinéa de cet article en ajoutant
à la liste des agents chargés des contrôles
vétérinaires ceux qui sont mentionnés à
l'article 259 du code rural.
Le paragraphe XIII a pour objet de compléter le deuxième
alinéa de l'article 35 de l'ordonnance n° 86-1243 du
1
er
décembre 1986 relative à la
liberté des prix et de la concurrence.
Rappelons que l'article 35 de l'ordonnance précitée
indique :
"
A peine d'une amende de 500.000 francs, le délai de
paiement, par tout producteur, revendeur ou prestataire de services, ne peut
être supérieur :
- à trente jours après la fin de la décade de
livraison pour les achats de produits alimentaires périssables, à
l'exception des achats de produits saisonniers effectués dans le cadre
de contrats dits de culture visés à l'article 17 de la loi
n° 64-678 du 6 juillet 1964 tendant à définir
les principes et les modalités du régime contractuel en
agriculture ;
- à vingt jours après le jour de livraison pour les
achats de bétail sur pied destiné à la consommation et de
viandes fraîches dérivées ;
- à trente jours après la fin du mois de livraison pour
les achats de boissons alccoliques passibles des droits de consommation
prévus à l'article 403 du code général des
impôts ;
- à défaut d'accords interprofessionnels conclu en
application de la loi n° 75-600 du 10 juillet 1975 relative
à l'organisation interprofessionnelle agricole et rendus obligatoires
par voie réglementaire à tous les opérateurs sur
l'ensemble du territoire métropolitain pour ce qui concerne les
délais de paiement, à soixante-quinze jours après le jour
de livraison pour les achats de boissons alccoliques passibles des droits de
circulation prévus à l'article 438 du même
code
".
L'insertion proposée par le paragraphe XIII a pour objet de
raccourcir les délais de paiement à 30 jours pour les
produits de conservation ainsi que les poissons surgelés et les plats
cuisinés.
Le rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale s'est
montrée favorable, en séance publique, à cet amendement,
constatant que le retard de paiement, par rapport au délai contractuel
de quarante-neuf jours, n'avait pas diminué en 1997. Il a, à cet
égard, souligné que les délais de paiement accordés
en 1996 par les fournisseurs à leurs clients correspondaient à un
emprunt de 240 milliards de franc. Ainsi, les entreprises agricoles
financent-elles indirectement la grande distribution.
Soulignons que les industriels de la conserve appertisée et
surgelée, composante de la première industrie de France,
représente 28 % des entreprises implantées en zone rurale.
Cette industrie emploie plus de 30.000 personnes et réalise un
chiffre d'affaires supérieur à 30 milliards de francs.
Les plats cuisinés frais sous vide sont des produits alimentaires
périssables, donc soumis aux délais réglementés de
l'article 35 de l'ordonnance du
1
er
décembre 1986. Les produits lyophilisés,
conserves et semi-conserves, en revanche, ne sont pas soumis à des
délais de paiement réglementés. Le plus souvent, les
conserves sont fabriquées à partir de produits saisonniers
achetés par les industriels à des producteurs dans le cadre de
contrats de cultures. A ce titre, les délais de règlement de
leurs approvisionnements sont expressément exclus des délais
réglementés par l'article 35 de l'ordonnance.
Une directive communautaire faisant actuellement l'objet de discussions, le
Gouvernement a considéré inopportun le fait de prendre une mesure
spécifique pour des produits autres que des produits alimentaires
périssables soumis par nature à des rotations de stocks rapides.
Tout en étant conscient que cette question est surtout de nature
contractuelle et qu'elle traduit, la plupart du temps, un rapport de forces
entre l'amont et l'aval, votre rapporteur est favorable à ce dispositif,
pour deux raisons :
- le dispositif proposé ne s'applique pas aux plats cuisinés
et aux conserves fabriqués à partir de produits saisonniers
récoltés dans le cadre de contrats de cultures, exclus du champ
d'application du délai de paiement de trente jours en fin de
décade ;
- la proposition de directive présentée au mois de
mars 1998 par la Commission européenne prévoit de fixer
à vingt et un jours le délai de paiement maximum, sauf clause
contraire stipulée dans le contrat de vente.
Le paragraphe XIV concerne la fabrication des pâtes
alimentaires. Il modifie les deux premiers articles de la loi du
3 juillet 1934 relative à la fabrication des pâtes
alimentaires.
Ce paragraphe vise à mettre la législation française
relative à la fabrication des pâtes alimentaire en
conformité avec le droit communautaire.
En effet, la loi du 3 juillet 1934 autorise la vente en France de
pâtes alimentaires fabriquées uniquement à base de
blé dur.
Cette législation fait obstacle à
l'introduction de pâtes alimentaires fabriquées à partir de
blé tendre ou d'un mélange de blé dur/blé tendre.
Ces dispositions contreviennent ainsi au principe de libre circulation
des
produits entre les pays membres de l'Union européenne et de l'Espace
économique européen.
Les professionnels sont unanimes à reconnaître
qu'il n'est
pas possible de maintenir la législation en vigueur sur ce point. En
revanche, ils considèrent comme essentiel le maintien des règles
de fabrication des pâtes alimentaires à base de blé dur,
qui sont un gage de qualité et correspondent à une tradition
française.
Il s'agit donc de modifier la loi de 1934
afin de garantir la libre
circulation des produits au sein de l'Union européenne et de l'Espace
économique européen tout en sauvegardant la législation
relative à la fabrication des pâtes alimentaires.
Cette position conduit, en conséquence, à proposer le principe de
libre circulation de produits
légalement fabriqués et
commercialisés dans leur pays d'origine.
Ce paragraphe permettra d'éviter que certains producteurs d'Etats soumis
également à une réglementation strictement
" blé dur " sur leur marché intérieur, cherchent
à expédier vers la France des pâtes alimentaires
fabriquées selon d'autres normes ou encore se livrent à des
détournements de trafic.
Par exemple, un Etat-membre comme l'Italie, principal producteur de
pâtes, exporte des pâtes au blé tendre vers d'autres
Etats-membres, mais ne commercialise sur son territoire que des pâtes au
blé dur.
Il s'agit, en d'autres termes, de faire respecter les traditions nationales
et de favoriser la diffusion des produits correspondants, conformément
au principe de reconnaissance mutuelle des normes.
Votre rapporteur vous propose un amendement d'ordre rédactionnel.
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble de cet article ainsi
modifié.
TITRE V -
GESTION DE L'ESPACE AGRICOLE ET
FORESTIER
Ce titre
regroupe les articles 45 à 50 du projet de loi. Outre la
création d'un document départemental de gestion de l'espace
agricole et une disposition relative aux SAFER, la mesure la plus importante de
ce titre est l'apparition de zones agricoles protégées.
Votre rapporteur considère en effet essentiel de préserver dans
les années à venir, la surface agricole utile qui, depuis
50 ans, n'a cessé de se réduire.
MOINS
DE SURFACE AGRICOLE
(en millions d'hectares)
Source : Agreste, Statistique agricole annuelle
Article 45 -
(Articles L.111-1 et 111-2 du code
rural) -
Prise en compte des fonctions économique,
environnementale et sociale de l'espace agricole et
forestier
Cet
article vise à prendre en compte la multifonctionnalité de
l'agriculture.
L'article 45 du projet de loi comprend quatre paragraphes.
Le paragraphe IA remplace le mot économique par le mot durable.
Rappelons que dans sa version actuelle, l'article L.111-1 du code rural
dispose que
" l'aménagement et le développement
économique de l'espace rural constituent une priorité essentielle
de l'aménagement du territoire ".
Le paragraphe I complète l'article L.111-1 en définissant
trois fonctions -économique, environnementale et sociale- qui doivent
être impérativement prises en compte lors de la mise en valeur et
de la protection de cet espace agricole et forestier. Il s'agit ici de
reconnaître la trifonctionnalité de l'espace agricole et
forestier,
et non pas de l'espace rural pris dans sa globalité.
Votre rapporteur vous propose une nouvelle rédaction de cet
alinéa afin :
- d'une part, d'affirmer que la préservation du modèle
d'agriculture et de gestion de l'espace est, compte tenu de sa
diversité, de son histoire, de son rôle dans la culture de nos
pays, un objectif d'intérêt général,
- d'autre part, de reconnaître que l'agriculture et la forêt
font partie du patrimoine commun et qu'en tant que telles, elles doivent faire
l'objet d'une gestion économe et harmonisée au sens de
l'article L.110 du Code de l'Urbanisme.
Il n'est pas neutre que le projet de loi d'orientation agricole qui affirme ce
principe.
Rappelons que l'article L.110 du code de l'urbanisme indique que :
" Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation.
Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le
cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, de
gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des
milieux naturels et des paysagers ainsi que la sécurité et la
salubrité publiques, et de promouvoir l'équilibre entre les
populations résidant dans les zones urbaines et rurales, les
collectivités publiques harmonisent,dans le respect réciproque de
leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation
de l'espace ".
Le paragraphe II donne une nouvelle rédaction du 1° de
l'article L.111-2 du code rural.
L'article L.111-2 actuel précise que, pour parvenir à la
réalisation des objectifs définis par le titre 1er du livre Ier
du code précité relatif au développement et à
l'aménagement de l'espace rural, la politique d'aménagement rural
doit :
1° favoriser le développement de toutes les
potentialités du milieu rural ;
2° améliorer l'équilibre démographique entre les
zones urbaines et rurales ;
3° maintenir et développer la production agricole tout en
organisant sa coexistence avec les activités non agricoles ;
4° assurer la répartition équilibrée des
diverses activités concourant au développement du milieu
rural ;
5° prendre en compte les besoins en matière d'emploi ;
6° encourager en tant que de besoin l'exercice de la
pluriactivité dans les régions où elle est essentielle au
maintien de l'activité économique ;
7° permettre le maintien et l'adaptation de services collectifs dans
les zones à faible densité de peuplement.
Le II de l'article 45 substitue à la rédaction actuelle du
1° la version suivante : " favoriser la mise en valeur durable
des potentialités et des caractéristiques locales de l'espace
agricole et forestier. "
Le paragraphe III modifie le 3° de l'article L.111-2 en
intégrant la multifonctionnalité de l'agriculture. Votre
rapporteur vous y propose une nouvelle rédaction de ce paragraphe car il
serait réellement dommageable d'isoler les activités agricoles et
forestières des autres activités qui composent le milieu rural,
même si la coexistence entre toutes ces activités n'est pas
exempte de conflits. Le maintien de la référence à la
coexistence de toutes les activités entre elles a
précisément pour but d'offrir un fondement législatif au
règlement des dits conflits.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article additionnel avant l'article 45 bis -
(Article L.111-3 du code rural)
Création de locaux
d'habitation ou professionnels
à proximité des bâtiments
agricoles
Cet
article additionnel vise à insérer un nouvel article L.111-3 dans
le code rural relatif aux conditions de création de locaux d'habitation
ou professionnels à proximité des bâtiments agricoles.
Alors que sont imposées aux bâtiments agricoles (création
ou extension) relevant ou non de la législation sur les installations
classées des règles d'éloignement par rapport aux
constructions et habitations existantes, les mêmes exigences ne sont pas
requises en cas de création de locaux d'habitation ou professionnels
à proximité de ces mêmes bâtiments, ce qui donne lieu
à des conflits croissants.
La nouvelle rédaction de l'article R.111-2 du Code de l'Urbanisme,
récemment parue, ne donne pas satisfaction dans la mesure où elle
ne fait que compléter la liste des motifs qu'un maire peut invoquer pour
accorder ou refuser un permis de construire, sans poser le principe
général de la réciprocité.
C'est pourquoi, votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article 45 bis -
(article 16-1 de la
loi n° 76-663) -
Petites carrières de
marne
Cet
article vise à faire sortir les petites carrières de marne du
régime des installations classées.
L'article 16-1 de la loi n° 76-663 du 19 juillet
1976 relative aux installations classées pour la protection de
l'environnement est en fait un apport de la loi
n° 93-3 du 4 janvier 1993. Il a trait aux
dispositions applicables aux exploitations de carrières. Il
prévoit que " les exploitations de carrière sont soumises
à l'autorisation administrative prévue à l'article 3.
L'autorisation administrative visée à l'alinéa
précédent ne peut excéder trente ans.
Cette autorisation ne peut excéder quinze ans pour les terrains dont le
défrichement est autorisé en application des articles
L.311-1 ou L.312-1 du code forestier. Toutefois, lorsque
l'exploitation de ces terrains est associée à une industrie
transformatrice nécessitant des investissements lourds, la durée
de l'autorisation d'exploiter pourra être portée à trente
ans, après avis conforme de la commission départementale des
carrières.
L'autorisation est renouvelable dans les formes prévues à
l'article 5.
Toute autorisation d'exploitation de carrières est soumise, dans les
vignobles classés appellation d'origine contrôlée, vin
délimité de qualité supérieure et dans les aires de
production de vins de pays, à l'avis du ministre de l'agriculture
après avis de l'Institut national des appellations d'origine et de
l`Office national interprofessionnel des vins.
L'article 45 bis propose de compléter le premier
alinéa de cet article en excluant du régime des installations
classées les carrières de marne de dimension et de rendement
faibles utilisées " sans but commercial " dans le champ
même des exploitants agricoles ou dans la carrière communale. Ces
petites carrières permettent en effet aux maires des petites communes
d'entretenir leurs chemins à moindre frais.
Votre rapporteur est tout à fait conscient des difficultés
posées par le dispositif prévu pour ces petites carrières
aux communes rurales. Néanmoins, il ne souhaite pas instaurer une
" brèche " dans la loi de 1993. C'est pourquoi, il vous
propose de mettre en place un régime de déclaration. Ce
dispositif a deux avantages : d'une part, il maintient la logique du
régime des installations classées pour toutes les
carrières, les petites carrières de marne faisant donc l'objet
d'un contrôle. D'autre part, en substituant au régime
d'autorisation un régime de déclaration, il permet de rendre
l'exploitation de ces carrières plus souple.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 46 -
(section 1 du chapitre II du
titre Ier du Livre Ier (nouveau)
du code rural-article L.112-1 du
code rural) -
Document départemental de gestion de l'espace
agricole et forestier
Cet
article vise, d'une part, à modifier l'intitulé d'une section
dans le code rural, et d'autre part à créer un document de
gestion de l'espace agricole et forestier départemental.
L'article 46 est composé de deux paragraphes.
Le paragraphe I modifie l'intitulé de la section 1 du
chapitre II du titre Ier du code rural.
Dans cette section 1, intitulée actuellement
" élaboration des documents d'urbanisme ",
sont
incluses les dispositions visant à prendre en compte l'agriculture dans
les procédures d'urbanisme. La rédaction proposée est
très différente, puisqu'elle serait la
suivante :
" affectation de l'espace agricole et
forestier ".
Le changement proposé par le projet de loi intéresse sa
philosophie générale : en effet, les terres agricoles
ne doivent pas être utilisables sans limites pour l'urbanisation.
L'espace agricole et forestier n'est donc pas une réserve
foncière, mais en raison de ses fonctions multiples, un espace
approprié à des fins spécifiques. Sans geler la mise en
place d'infrastructures, la société doit se donner les outils
permettant une véritable négociation et, si besoin, un don
sélectif des emprises à artificialiser.
Tout en étant conscient des difficultés à voir figurer
dans le code rural des termes empruntés au code de l'urbanisme, votre
rapporteur s'interroge sur le bien-fondé du terme d'affectation. Celui
de destination n'est-t-il pas plus judicieux ?
Le paragraphe II propose une nouvelle rédaction pour
l'article L.112-1 du code rural.
Dans sa version actuelle, l'article L.112-1 du code précité
indique que, lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et,
à défaut, pour l'application du règlement national
d'urbanisme aux communes rurales, il doit être tenu compte des
particularités locales telles que la situation démographique, le
type d'habitat, les besoins en matière de logement et la
répartition des terrains entre les différentes activités
économiques et sociales.
Le texte proposé par l'article 46 pour l'article L.112-1 du
code rural est composé d'un seul alinéa qui vise en fait à
reprendre, tout en les modifiant, les dispositions de l'article L.112-2 du
code rural. L'article 46 remplace la notion de " carte des terres
agricoles " par celle " de documents de gestion de l'espace agricole
et forestier ".
La rédaction actuelle de l'article L.112-2
fait
référence à une "
carte des terres agricoles "
publiée dans chaque commune du département et qui doit être
consultée à l'occasion de l'élaboration des documents
d'urbanisme et des études précédant les opérations
susceptibles d`entraîner une réduction grave de l'espace agricole
ou d'affecter gravement l'économie agricole de la zone concernée.
La notion de
" cartes agricoles "
est devenue aujourd'hui
obsolète, 10 % seulement des départements les ayant
créées. Il est donc logique que ce type d'outils soit
remplacé par des documents descriptifs plus pratiques et plus riches en
information.
Ces documents pourraient constituer un document de référence
utilisable par les pouvoirs publics dans le cadre des documents de
planification et des études d'impact pour veiller à la
cohérence de leur action au niveau départemental. Ce document
devrait être aussi utilisé lors de l'élaboration des
documents d'urbanisme, des schémas de carrière ou encore des
zones agricoles prioritaires prévues à l'article 47.
La dernière phase du II de cet article prévoit que,
préalablement à sa publication et sa diffusion, ce document sera
transmis pour avis aux maires des communes concernées, aux associations
de propriétaires et d'exploitants forestiers ainsi qu'aux syndicats
agricoles représentatifs.
Votre rapporteur vous propose de compléter la liste des organismes
consultés
. En effet, les Chambres d'Agriculture sont des
établissements publics qui sont, de par la loi, associés à
l'élaboration ou à la révision des documents d'urbanisme
et qui, de ce fait, sont reconnues compétentes en matière de
gestion de l'espace. Il est donc naturel qu'elles soient consultées
avant la publication des documents de gestion de l'espace agricole et
forestier. L'article 48 du projet de loi prévoit d'ailleurs leur
avis en cas de réduction des espaces agricoles et forestiers.
Par ailleurs, il est nécessaire de prévoir une articulation entre
le projet agricole départemental et le document de gestion, compte tenu
des répercussions spatiales du premier.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 47 -
(Article L.112-2 du code
rural) -
Zones agricoles
protégées
Cet
article propose une
nouvelle rédaction de l'article L.112-2
du code rural, dont les dispositions sont refondues dans l'article L.112-1
par l'article 46 du projet de loi. Il crée la notion de zones
agricoles protégées.
L'article 47 est composé de cinq alinéas.
Le premier alinéa crée des zones agricoles
protégées (ZAP), dont la préservation présente un
intérêt général en raison,
- soit de la qualité de leur production,
- soit de leur situation géographique.
Ces zones, qui font l'objet d'un classement en ZAP, sont
délimitées par un arrêté préfectoral. Ce
classement doit, préalablement recueillir :
- l'accord du conseil municipal des communes concernées -qui peut
d'ailleurs être à l'origine de la proposition de la ZAP-,
- après avis de la Chambre d'agriculture,
- après avis de l'INAO,
- après avis de la CDOA,
- à la suite d'une enquête publique.
Ces conditions sont cumulatives.
La procédure d'élaboration des zones agricoles
protégées a été calquée sur celle applicable
aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
instituées par les articles 70, 71 et 72 de la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les
départements, les régions et l'Etat pour protéger et
mettre en valeur des monuments historiques et des quartiers, sites et espaces
présentant un intérêt d'ordre esthétique, historique
ou culturel.
Il est précisé que la présence de petites parcelles
boisées (moins de quatre hectares selon l'article L.311-2 du code
forestier) n'empêche pas le classement en ZAP, les espaces boisés
faisant l'objet d'une réglementation dérogatoire au regard du
droit de l'urbanisme.
Le deuxième alinéa protège la ZAP, en cas de
changement :
- d'affectation,
- de mode d'occupation du sol. Lorsqu'il n'existe pas de document
d'urbanisme (c'est le cas dans 40% des communes rurales), il doit
être soumis à l'avis de la chambre d'agriculture et de la CDOA.
Il est nécessaire néanmoins que ce changement de mode de
production allie durablement le potentiel agronomique, biologique ou
économique de la ZAP concernée. Si l'une des deux instances
consultées est défavorable, seul le préfet, par une
décision motivée, peut autoriser le changement.
Le troisième alinéa exclut de la procédure
susmentionnée tout changement de mode d'occupation du sol issu :
- d'une autorisation au titre du code forestier (défrichement),
- du code de l'urbanisme (permis de construire),
- du code rural (affectation de terres agricoles),
- ou de la législation sur les installations classées.
Le quatrième alinéa précise que le POS prend en compte la
délimitation de la ZAP conformément à
l'article L.126-1 du code de l'urbanisme.
Il permet au préfet d'imposer l'insertion en annexe d'un document.
Le cinquième et dernier alinéa confie à un décret
en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités d'application de
l'article 47.
Il convient de souligner que la délimitation de la ZAP, laisse aux
préfets un pouvoir d'appréciation, ce dont votre rapporteur se
félicite.
Il vous propose, en outre, un amendement tendant à supprimer dans le
deuxième alinéa la mention relative au document d'urbanisme.
En effet, ce membre de phrase n'est pas cohérent avec l'esprit de la ZAP
et avec la forme de la rédaction du quatrième alinéa de
l'article 47 :
- sur le fond, les ZAP sont prévues pour protéger
l'agriculture là où elle est menacée de disparition en
raison de fortes pressions foncières, notamment en milieu
périurbain. Ces espaces sont en général couverts par des
documents d'urbanisme,
- sur la forme, le quatrième alinéa dispose que les ZAP sont
annexées aux POS dans les mêmes conditions que les servitudes.
C'est donc bien qu'elles sont créées là où il y a
un document d'urbanisme.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 47 bis -
(Article L.142-3 du code
de l'urbanisme) -
Association des représentants des OPA
à la délimitation des zones de
préemption
Cet
article vise à faire participer les associations des
représentants des organisations professionnelles agricoles à la
délimitation des zones de préemption.
L'article L.142-8 du code de l'urbanisme permet au conseil
général d`instituer, au titre des espaces naturels sensibles, des
zones de préemption, afin de préserver la qualité des
sites, des paysages et des milieux naturels. Cette disposition
législative, importante pour la préservation de l'environnement,
risque parfois de conduire certains départements à instituer des
zones de préemption recouvrant des superficies très
étendues.
Or, une définition extensive de ces espaces naturels risquerait
d'entraîner pour les agriculteurs des contraintes, parfois difficilement
compatibles avec les impératifs de l'exercice de leur activité de
production. Par ailleurs, elle pourrait aussi conduire à une
réduction dangereuse de l'espace agricole et conduire à des
difficultés accrues pour l'installation des jeunes agriculteurs.
C'est pourquoi la participation des OPA à la délimitation des
zones de préemption paraît nécessaire.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 48 -
(Article L.112-3 du code
rural) -
Réduction des espaces agricoles et
forestiers
Cet
article propose une nouvelle rédaction de l'article L.112-3 du code
précité modifiant les modalités de publicité des
documents d'urbanisme.
Dans sa version actuelle, l'article L.112-3 prévoit que
" pour assurer la sauvegarde de l'espace agricole, les documents relatifs
aux opérations d'urbanisme ou d'infrastructure et les documents relatifs
aux schémas d`exploitation coordonnée des carrières qui
prévoient une réduction grave des terres agricoles ne peuvent
être rendus publics qu'après avis de la Chambre d'Agriculture et
de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Cette
disposition s'applique également aux modifications et aux
révisions desdits documents, ainsi qu'aux opérations
d'aménagement dont l'enquête publique n'a pas encore
été prescrite dès lors qu'elles sont susceptibles
d'entraîner l'une des conséquences mentionnées à
l'article L.112-2. "
La nouvelle rédaction proposée par l'article 48 modifie
l'article L.112-3 du code rural sur plusieurs points :
-
la notion de " réduction grave " visée
dans l'actuelle rédaction pose un réel problème
d'interprétation. Il est donc préférable de la
supprimer : ainsi seraient concernées toutes les
réductions d'espaces agricoles et forestiers et pas seulement les
réductions " graves " ;
- l'avis de l'INAO est désormais nécessaire dans cette
procédure ;
- l'avis de la commission départementale d'orientation de
l'agriculture est supprimé dans la nouvelle rédaction de
l'article L.112-3.
Votre rapporteur vous propose de réintroduire
cette précision en raison de l'efficacité remplie par ces
instances ;
- la consultation du Centre régional de la Propriété
forestière est prévue par l'article 48 du projet de
loi ;
- le dernier alinéa de l'article 48, prévoit que ces
différents avis sont rendus dans un délai de deux mois à
compter de la saisine. En cas d'absence de réponse à l'issue de
ce délai, l'avis est réputé favorable.
Soulignons que cette nouvelle formalité imposée pour
l'élaboration de documents d'urbanisme ne devrait pas fragiliser ceux-ci
à l'excès en cas de vice de procédure tiré de
l'oubli de la saisine de la chambre d`agriculture ou du centre régional
de la propriété forestière, car l'article L.600-1 du
code de l'urbanisme limite à six mois à compter de la prise
d'effet du document la possibilité d'invoquer l'exception
d'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un
schéma directeur, d'un plan d'occupation des sols ou d'un document en
tenant lieu.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi
modifié.
Article 49 -
(Article L.143-2 du code rural)
-
Droit de préemption des sociétés
d'aménagement foncier
et d'établissement
rural.
L'article 49 du projet de loi vise à harmoniser
les
dispositions de l'article L.143-2 du code rural avec les nouvelles
règles du contrôle des structures définies à la
section 2 du chapitre II du titre II du projet de loi et la nouvelle
approche multifonctionnelle de la gestion de l'espace agricole et forestier
proposée par le titre V du projet de loi.
L'article L.143-2 du code rural fixe les cas où les SAFER
peuvent exercer un droit de préemption.
Le droit de préemption des SAFER est un droit finalisé. Elles
n'en bénéficient que pour atteindre des objectifs
énumérés par la loi. Aux termes de l'article L.143-2
du code rural, l'exercice de ce droit a pour objet :
1 °L'installation, la réinstallation ou le maintien des
agriculteurs ;
2° L'agrandissement des exploitations existantes dans la limite de
quatre fois la SMI et l'amélioration de leur répartition
parcellaire, afin d'en faire des exploitations équilibrées (par
référence à l'article 2-7°, de la loi
d'orientation agricole du 5 août 1960) ;
3° La préservation de l'équilibre des exploitations
lorsqu'il est compromis par l'emprise des travaux d'intérêt
public ;
4° La sauvegarde du caractère familial de l'exploitation ;
5° La lutte contre la spéculation foncière ;
6° La conservation d'exploitations viables existantes lorsqu'elle est
compromise par la cession séparée des terres et de
bâtiments d'habitation ou d`exploitation ;
7° La mise en valeur et la protection de la forêt ainsi que
l'amélioration des structures sylvicoles dans le cadre des conventions
passées préalablement avec l'Etat ;
Le droit de préemption peut être également exercé
à la demande d'un organisme de jardins familiaux afin d'acquérir
des terrains destinés à la création ou à
l'aménagement de tels jardins.
Une préemption exercée dans un but différent de ceux
exposés ci-dessus est irrégulière.
L'article 49 comprend trois paragraphes :
le paragraphe I est une disposition de coordination.
le paragraphe II, en modifiant le 2° de
l'article L.143-2, vise à prendre en compte les nouvelles
règles du contrôle des structures définies à la
section 2 du chapitre II du titre II du projet de loi.
le paragraphe III tire les conséquences de la nouvelle approche
multifonctionnelle de la gestion de l'espace agricole et forestier.
Le droit de préemption institué par la loi n° 62-933 du
8 août 1962 est destiné à permettre aux SAFER de
s'opposer à la réalisation des opérations contraires aux
orientations définies dans le cadre de la politique agricole.
Prérogative exorbitante du droit commun, le droit de préemption
ne peut être mis en oeuvre qu'à l'occasion d'un nombre
limité de transactions et selon une une procédure rigoureuse.
Malgré l'extension du domaine d'intervention des SAFER, le droit de
préemption continue de ne pouvoir être utilisé que dans
l'intérêt de l'agriculture. Au surplus, afin d'éviter les
interventions injustifiées, obligation est faite à la SAFER de
motiver ses décisions.
Les modalités de purge du droit de préemption varient selon que
l'aliénation est amiable ou revêt la forme d'une adjudication. En
dehors des ventes forcées, le rôle du notaire chargé
d'instrumenter est primordial dans la mesure où il lui revient
d'accomplir les formalités requises. Sa mission est d`autant plus
importante que les actes conclus au mépris du dispositif légal
encourent l'annulation.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 49 bis -
(Article L.141-1 du
code rural) -
Missions des
SAFER
Cet
article vise à redéfinir les missions des SAFER en tenant compte
de l'esprit du projet de loi.
Les SAFER sont investies
d'une mission de service public. Leur
fonction est notamment d'accroître la superficie de certaines
exploitations agricoles ou forestières, de faciliter la mise en culture
du sol et l'installation ou le maintien d'agriculteurs à la terre et de
réaliser des opérations parcellaires.
Les sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural (SAFER) ont été -rappelons-le-
instituées par la loi d'orientation agricole du
5 août 1960. Elles constituent des organismes de droit
privé chargés, sous le contrôle de l'administration, de la
gestion d'un service public administratif en vue de l'amélioration des
structures agricoles.
La mission de ces sociétés était, à l'origine,
exclusivement agricole. Elle consistait à favoriser
l'amélioration de la structure foncière des exploitations et
l'installation d'exploitants. Depuis, l'objet des SAFER s'est
élargi : les sociétés peuvent étendre
leurs activités au-delà du secteur purement agricole et concourir
à l'aménagement rural et à la protection de
l'environnement. Elles sont aussi habilitées à réaliser
des études préalables à des opérations
d'aménagement ou de mise en valeur des sols et à apporter un
concours technique aux collectivités publiques. Autrement dit, les
attributions des SAFER se sont diversifiées. La vocation en
matière d'aménagement et de développement rural
étant devenue générale,
votre rapporteur souhaiterait,
à cette occasion, connaître précisément le
pourcentage réel de l'activité des SAFER consacré à
des opérations foncières et non à de simples
achats/reventes.
A cette fin, elles peuvent acquérir à
l'amiable des terres ou des exploitations agricoles ou forestières
librement mises en vente par leurs propriétaires, ainsi que des terres
incultes. Cependant depuis la loi n° 62-933 du
8 août 1962, elles ont aussi la possibilité
d'acquérir par préemption.
Le texte proposé par l'article 49 bis pour le nouvel
article L.141-1 est composé de quatre alinéas.
Le premier alinéa indique que des SAFER peuvent être
constituées pour "
contribuer, en milieu rural, à la mise
en oeuvre du volet foncier des politiques agricole, forestière, de
protection de l'environnement, d'aménagement du territoire rural et de
développement local
. "
Le deuxième alinéa précise que les SAFER ont pour
mission :
- de faciliter l'installation ou le maintien d'exploitants agricoles ou
forestières,
- d'accroître la superficie de certaines exploitations agricoles ou
forestières,
- de faciliter la mise en oeuvre des sols,
- de contribuer au développement équilibré des
entreprises et de l'emploi et à la répartition des
activités en milieu rural,
- de concourir à la préservation de l'environnement et
à la transparence du marché foncier rural.
le troisième alinéa souligne qu'elles sont constituées en
vue d'acquérir des propriétés rurales ou exploitations
agricoles mises en vente, ou toute autre société ou fraction de
société représentative de ses biens dans le but de les
rétrocéder après aménagement et remaniement
parcellaire éventuel. En outre, les SAFER peuvent concourir à la
transmission de ces mêmes biens sous forme locative dans le cadre du
statut du fermage ou selon les modalités de l'article L.481-1
concernant les contrats d'exploitation de terres à vocation pastorale,
ou par bail emphytéotique.
Votre rapporteur s'interroge sur le sens du terme " fraction "
présent dans cet article.
Le quatrième et dernier alinéa autorise les collectivités
publiques et les personnes morales représentatives des activités
économiques et sociales rurales à participer au capital social
des SAFER.
Votre rapporteur s'interroge sur plusieurs points :
- il est indiqué que les SAFER pourront concourir à la
transmission des biens concernés " sous forme locative dans le
cadre du statut du fermage ". Est-ce à dire que les SAFER vont
rapprocher l'offre et la demande locative ? Les SAFER étant
uniquement des intermédiaires ne prendront donc pas les biens en
location. N'entreront-elles pas alors en concurrence avec des personnes ou des
entreprises qui jouent ce rôle d'intermédiaire ? Un
problème relatif au droit de la concurrence ne va-t-il pas se
poser ?
En outre, cette mission paraît assez éloignée de
l'aménagement rural. Les SAFER agiront-elles comme un simple
commerçant ? Comment la SAFER se transformera-t-elle en bailleur de
fonds ?
- Par ailleurs, quel sera le régime fiscal et juridique des
intermédiaires dans le cadre susmentionné ? Vont-elles payer
la taxe professionnelle, la TVA sur services rendus ou l'impôt sur les
sociétés ?
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Article 50 -
(Article L.253-1 du code rural) -
Attribution des droits reconnus à la partie civile aux chambres
d'agriculture et centres régionaux de la propriété
forestière
Cet
article complète l'article L.253-1 du code rural relatif à
l'action civile des personnes morales de droit public.
L'article L.253-1 du code rural reconnaît aux personnes
chargées de la protection de l'environnement et du patrimoine (Agence de
l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, Conservatoire de
l'espace littoral et des rivages lacustres, agences financières de
bassin, Caisse nationale des monuments historiques et des sites) la
possibilité d'exercer les droits reconnus à la partie civile
dès lors que sont commis des faits portant un préjudice direct ou
indirect aux intérêts qu'ils ont pour objet de défendre et
constituant une infraction aux dispositions législatives relatives
à la protection de la nature et de l'environnement, à
l'amélioration du cadre de vie, à la protection de l'eau, de
l'air, des sols, des sites et paysages, à l'urbanisme ou ayant pour
objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu'aux textes pris
pour leur application.
Il paraît légitime de compléter cette liste d'organismes
par les chambres d'agriculture et les centres régionaux de la
propriété forestière. Ces organismes exercent en effet
d'importantes missions consultatives dans le cadre de la gestion
multifonctionnelle de l'espace agricole et forestier.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 50 bis -
(Articles L.135-3-1,
L. 136-7-1, L.135-4 et L.136-8) -
Renforcement du dispositif
relatif aux associations foncières,
pastorales et
agricoles
Cet
article vise à renforcer le dispositif en faveur des associations
foncières, pastorales et agricoles.
1. Les associations foncières pastorales
a) Le droit en vigueur
L'association foncière pastorale est une personne morale
constituée entre des propriétaires de terres pastorales et, le
cas échéant, de terrains boisés situés en zone de
montagne ou en zone d'économie pastorale ou extensive en vue de
favoriser le regroupement, l'aménagement, l'entretien de ces terres, et
de contribuer au maintien et au développement de la vie rurale.
Ce groupement de propriétaires est une forme particulière ou
dérivée d'association syndicale. A ce titre, il obéit pour
une part aux règles générales de la loi du
21 juin 1865 et, pour le reste, aux dispositions particulières
du Code rural. Les règles édictées par le Code rural sont
plus souples que celles de la loi de 1865 : il faut tenir compte
d'abord du fait que les terres pastorales appartiennent souvent à une
multitude de propriétaires, dont beaucoup sont éloignés et
se désintéressent de la gestion de leurs biens, ensuite de la
nécessité de regrouper de grands pâturages et de vastes
parcours se prêtant à une exploitation extensive des ressources
herbagères (pastoralisme), enfin des possibilités
d'équipement touristique ou de création de stations que les
propriétaires montagnards peuvent toujours espérer.
Toute personne physique ou morale, de droit privé ou de droit public,
peut être membre d'une association foncière pastorale si elle est
propriétaire de terrains qui répondent aux conditions suivantes :
- Ils doivent avoir une destination agricole ou pastorale. L'association
foncière peut aussi regrouper les propriétaires de terrains
boisés ou à boiser concourant à l'économie
agricole, pastorale et forestière dans son périmètre.
- Les terrains doivent être situés dans les communes
classées en zone de montagne ou dans les communes comprises dans les
zones d'activités pastorales ou extensives délimitées par
arrêté préfectoral.
Il faut distinguer trois catégories d'associations
foncières : les associations libres, autorisées et
forcées.
Les associations foncières libres
L'association foncière libre est une personne morale de droit
privé constituée par le consentement unanime des associés,
sans aucune intervention de l'administration. Mais cette
" unanimité " exigée par l'article 5 de la loi du
21 juin 1865 ne signifie pas que l'accord de tous les
propriétaires intéressés par les travaux soit obtenu : une
association libre peut être valablement constituée entre deux
propriétaires. Une collectivité locale propriétaire de
terres pastorales peut participer à la constitution d'une telle
association.
Les associations foncières autorisées
L'association foncière autorisée est un groupement de
propriétaires constitué sous le contrôle de
l'administration et qui dispose de prérogatives de puissance publique
pour exécuter certains travaux d'utilité générale.
C'est un établissement public soumis au contrôle du juge
administratif.
L'initiative appartient à un ou plusieurs propriétaires
intéressés, au préfet ou sous-préfet et au
maire
.
Le plus souvent ce sont les propriétaires qui sollicitent
l'intervention du préfet.
Le préfet, par arrêté, soumet le projet d'association
à une enquête administrative et convoque les propriétaires
intéressés en assemblée générale
après clôture de l'enquête. La délibération de
cette assemblée est déterminante. Le préfet ne peut
autoriser l'association foncière pastorale que si, tout à la
fois, certaines conditions de majorité sont remplies et certains
engagements pris. Ainsi, il faut que :
- le projet soit expressément approuvé par la volonté
d'une majorité qualifiée -la moitié au moins des
propriétaires représentant la moitié au moins de la
superficie totale des terrains-. Les propriétaires
intéressés qui, dûment convoqués et avertis des
conséquences de leur abstention, ne formulent pas leur opposition par
écrit avant la réunion de l'assemblée
générale ou par un vote à cette assemblée, sont
considérés comme ayant adhéré à
l'association.
Lorsque les collectivités territoriales participent à la
constitution de l'association, la condition de majorité est tenue pour
remplie si ces collectivités et les autres propriétaires
susceptibles d'être considérés comme ayant
adhéré à l'association possèdent au moins la
moitié de la superficie des terres.
- l'association, un propriétaire des terres situées dans le
périmètre ou à défaut un tiers, prenne l'engagement
d'acquérir les biens qui peuvent être délaissés.
Cet engagement doit être annexé au procès-verbal de
l'assemblée générale constitutive de l'association
autorisée ou de l'assemblée qui a pour objet l'extension du
périmètre d'une telle association.
Si ces conditions sont remplies, le préfet peut autoriser l'association.
Celle-ci n'est constituée qu'à compter de l'arrêté
d'autorisation.
Les propriétaires de terres incluses dans le périmètre
soumis à enquête préfectorale ne peuvent plus
procéder à leur boisement à partir de l'ouverture de
l'enquête jusqu'à décision préfectorale. Toutefois,
cette restriction ne peut avoir une durée supérieure à un
an
47(
*
)
.
En outre, les droits des propriétaires qui refusent d'adhérer
à l'association sont sauvegardés. Ceux-ci peuvent, en effet, dans
un délai de 3 mois à partir de la publication de
l'arrêté préfectoral d'autorisation, délaisser leurs
immeubles moyennant indemnité. A défaut d'accord amiable, cette
indemnité est fixée comme en matière d'expropriation
.
Le propriétaire ayant acquis cette qualité à l'issue
de la procédure de purge d'un droit d'usage grevant des terrains compris
dans le périmètre d'une association peut délaisser son
immeuble dans les conditions exposées ci-dessus. Il doit agir dans un
délai de 3 mois à compter de l'établissement de son
nouveau droit.
Les associations foncières forcées
Une association forcée est une association constituée d'office
par le préfet. Elle a qualité d'établissement public.
Une association foncière pastorale peut être constituée
d'office lorsque l'état d'abandon des fonds ou leur défaut
d'entretien est de nature à constituer un danger pour ces fonds ou pour
ceux situés dans leur voisinage et qu'une association libre ou
autorisée n'a pu être constituée pour y remédier.
L'impossibilité de mettre en place une association libre ou
autorisée est une condition essentielle que le préfet doit
constater avant de procéder à la constitution d'office. Pour que
les propriétaires intéressés mesurent exactement les
conséquences de leur refus, l'arrêté préfectoral qui
soumet le projet d'association autorisée à une enquête
administrative doit les prévenir qu'à défaut de
constitution de l'association, l'administration usera de ses pouvoirs de
coercition. Le projet d'arrêté préfectoral portant
constitution d'office d'une association est joint aux pièces de
l'enquête sur la formulation de l'association autorisée.
En outre, l'association forcée ne peut pas avoir pour objet de
réaliser des équipements à des fins autres qu'agricoles ou
forestières.
La transformation en association autorisée peut intervenir à tout
moment si les conditions légales sont remplies.
L'association foncière pastorale ne peut être constituée
qu'en vue de développer certaines activités
énumérées par la loi. Son objet peut comprendre l'ensemble
des missions dont les associations sont légalement investies mais il
peut être aussi limité à certaines d'entre elles.
L'étendue exacte des objectifs poursuivis est déterminée
par les statuts.
Cette obligation de respecter strictement l'énumération
légale s'applique à toutes les formes d'associations.
Les associations foncières pastorales ont également pour objet
d'assurer ou de faire assurer :
- l'aménagement, l'entretien et la gestion des ouvrages collectifs
permettant une bonne utilisation des fonds inclus dans leur
périmètre ;
- les travaux nécessaires à l'amélioration ou
à la protection des sols ;
- la mise en valeur et la gestion des fonds à destination pastorale
ou agricole ainsi que des terrains boisés ou à boiser inclus
à titre accessoire dans leur périmètre
.
Ainsi, les associations foncières ont pour mission non seulement
d'accomplir des travaux immobiliers d'intérêt collectif (pistes
d'accès, réfection des châlets, réaménagement
d'enclos, débroussaillement, captages et réservoirs...) mais
aussi de gérer les biens des propriétaires qu'elles regroupent.
Les associations foncières pastorales peuvent, le cas
échéant, mais seulement à titre accessoire, autoriser ou
réaliser des équipements à des fins autres qu'agricoles ou
forestières, mais de nature à contribuer au maintien de la vie
rurale et à des actions tendant à la favoriser. Ainsi, dans leur
périmètre, elles peuvent permettre la réalisation d'un
monte-pentes, d'un télésiège, d'une hélistation, de
sentiers de randonnée, de pistes de VTT, de bâtiments d'accueil et
gîtes d'alpages, etc. Mais, d'une part, elles doivent en confier la
gestion à des tiers. D'autre part, seules les associations libres ou
autorisées peuvent avoir pour objet la réalisation de tels
équipements
.
L'association foncière pastorale peut exploiter directement les terres
qu'elle a rassemblées et aménagées ; certains avantages
financiers sont prévus. Mais l'exploitation directe doit normalement
rester l'exception. Les associations foncières sont appelées
à conférer l'usage de terrains à des tiers, en les louant
à des groupements pastoraux ou à d'autres personnes, physiques ou
morales.
L'utilisation des terres à des fins non agricoles peut ne pas
valablement rentrer dans l'objet (accessoire) de l'association soit parce qu'il
s'agit d'une association forcée, soit parce qu'elle dépasse les
possibilités limitativement ouvertes par les statuts. Dans ce cas, la
distraction de certains terrains peut être justifiée. Mais elle
doit rester exceptionnelle afin de ne pas compromettre la bonne gestion de
l'association. La loi indique que le préfet peut, par
arrêté, autoriser la distraction des terres incluses dans le
périmètre d'une association autorisée ou forcée en
vue d'une affectation non agricole, soit dans le cadre d'un plan d'occupation
des sols, soit sur avis favorable du syndicat et de la commission
départementale d'aménagement foncier.
Les associations foncières pastorales autorisées ou
constituées d'office d'une certaine superficie peuvent
bénéficier d'une aide de démarrage destinée
à couvrir les frais engagés avant la création de
l'association et à alléger les charges de première gestion.
Ces aides sont de deux ordres :
- pour l'entretien de l'espace : les parcelles qui figurent dans le
périmètre d'associations foncières pastorales ouvrent
droit en priorité aux aides prévues pour l'entretien de l'espace,
- dans les zones de montagne.
b) Le dispositif proposé par le projet de loi
L'article 50 bis est composé de trois paragraphes. Le paragraphe I
concerne les associations pastorales. Il insère un nouvel
article L.135-3-1 qui prévoit, dans le premier alinéa, que
la durée d'une association foncière pastorale autorisée,
constituée pour une durée limitée, peut être
prorogée sans modification de statut. Il suffit d'une
délibération répondant aux critères de
majorité de l'article L.135-3 de l'assemblée
générale de tous les associés convoqués dans les
conditions prévues à l'article 11 de la loi du
21 juin 1865.
Le deuxième alinéa du texte proposé pour
l'article L.135-3-1 considère les propriétaires dûment
avertis, mais restant silencieux, comme favorables à la prorogation.
Le troisième et dernier alinéa précise que cette
prorogation fait l'objet d'un affichage pendant quinze jours dans les communes
concernées.
2. Les associations foncières agricoles
a) Le droit en vigueur
L'association foncière agricole est une variété
d'association syndicale inspirée de l'association foncière
pastorale. Elle regroupe des propriétaires de terrains ruraux en vue de
réaliser des aménagements permettant la constitution
d'unités économiques viables, le développement de
systèmes de production extensifs, l'implantation d'activités en
milieu rural. Cette formule d'organisation et de gestion des terres doit
contribuer au maintien d'activités agricoles et au développement
rural dans les zones où il y a des risques de déprise agricole ou
d'abandon de terres. La création d'associations foncières
agricoles n'est pas limitée, toutefois, à certaines
régions fragiles, difficiles ou en déclin. A la différence
des associations foncières pastorales dont l'action est circonscrite aux
zones définies par arrêté, les associations
foncières agricoles peuvent être constituées sur l'ensemble
du territoire.
Les associations foncières agricoles sont régies, elles aussi,
par les dispositions générales de la loi du
21 juin 1865 relative aux associations syndicales et par les
dispositions particulières du code rural
.
Les associations
autorisées sont, en outre, soumises aux dispositions
générales du décret du 18 décembre 1927
relatif aux associations syndicales et aux dispositions particulières du
Code rural
48(
*
)
.
Les associations foncières agricoles peuvent être libres ou
autorisées
.
Les associations foncières agricoles libres se
forment par la réunion volontaire et unanime des propriétaires
intéressés et constituent des personnes morales de droit
privé. Les associations foncières agricoles autorisées
sont instituées par le préfet après accord d'une
majorité qualifiée de propriétaires
intéressés. Elles sont placées sous le contrôle de
l'administration et ont la qualité d'établissement public
à caractère administratif.
Les associations foncières agricoles sont constituées entre
propriétaires de terrains à vocation agricole, pastorale ou
forestière. Les propriétaires regroupés peuvent être
des personnes physiques ou morales de droit privé et des
collectivités territoriales. Peu importe la localisation du terrain leur
appartenant. La création de ce type de groupement n'est pas
limitée territorialement ; elle peut intervenir en toutes
régions.
Les associations foncières agricoles ne peuvent être
constituées qu'en vue de réaliser des opérations
correspondant aux objectifs particuliers que la loi leur assigne. Ces effectifs
sont limités en toutes régions.
Les associations foncières agricoles ne peuvent être
constituées qu'en vue de réaliser des opérations
correspondant aux objectifs particuliers que la loi leur assigne. Ces objectifs
sont limités à deux activités :
1° Aménager
. Il s'agit :
- d'assurer ou de faire assurer l'exécution, l'aménagement,
l'entretien et la gestion des travaux ou ouvrages collectifs permettant la mise
en valeur agricole, pastorale ou forestière des fonds ;
- d'assurer ou de faire assurer l'exécution des travaux ou
d'ouvrages à des fins autres qu'agricoles, pastorales ou
forestières à la condition que ces travaux ou ouvrages
contribuent au développement rural dans le périmètre de
l'association.
Ces dispositions montrent clairement que l'aménagement rural ne doit pas
être compris comme une activité complémentaire ou
accessoire des AFA. Selon les circonstances et les nécessités,
les associations serviront soit l'agriculture, soit l'aménagement rural.
2° Gérer
. L'association foncière agricole peut
recevoir un mandat pour gérer les terrains compris dans son
périmètre. Elle peut alors, dans les limites du pouvoir qui lui a
été confié, conclure des baux.
L'association foncière n'a pas pour objet d'exploiter directement
.
La loi ne pose pas toutefois une règle absolue : elle énonce
seulement qu'une association foncière ne peut pas se livrer " d'une
manière habituelle " à l'exploitation directe.
La portée de cette règle est précisée à
l'égard des associations foncières autorisées par
l'article R. 136-5 du code rural. L'exploitation directe doit demeurer
exceptionnelle : une association autorisée ne peut y procéder que
pour une durée maximum de 3 ans et à condition qu'il
s'agisse d'un fonds qui n'a fait l'objet d'aucune proposition de location, y
compris de la part de la SAFER, depuis 6 mois au moins. Cette
période de 3 ans peut être prolongée par le
préfet après avis de la commission départementale
d'orientation de l'agriculture.
L'objet de l'association foncière est déterminée par ses
statuts. La clause qui le définit doit être rédigée
avec soin, car elle limite strictement la mission de l'association et elle doit
être en accord avec l'énumération légale. Celle-ci
étant une régle commune aux associations foncières
agricoles, elle s'applique, à l'évidence, aux associations libres
qui ne pourront pas avoir un objet statutaire plus large que l'objet
légal.
b) Le dispositif proposé par le projet de loi
Le paragraphe II de l'article 50 bis insère dans le code rural un
article L.136-7-1 relatif à la prorogation des AFA. Ce dispositif
est identique à celui mentionné au paragraphe I.
Le paragraphe III est un amendement de coordination.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans
modification.
Article 50 ter -
(Article L.2411-10 du code
général des collectivités territoriales) -
Attribution des biens de
section
Cet
article tend à modifier les modalités d'attribution pour
l'exploitation des biens de section en fixant un ordre de priorité entre
les différentes catégories possibles de preneurs et
d'attributaires.
L'article L.2411-10 du code général des collectivités
territoriales fait partie du chapitre Ier (dispositions
générales) du Titre Ier (section de commune) du Livre IV
(intérêt propres à certaines catégories d'habitants).
1. Le dispositif en vigueur
Comme l'indique l'article 2411-1, "
constitue une section de
commune toute partie d'une commune possédant à titre permanent et
exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune
". La
section de commune a la personnalité juridique. En outre, la gestion des
biens et droit de la section est assurée par le conseil municipal, par
le maire et, dans certains cas prévus limitativement dans la loi, par
une commission syndicale et son président.
L'article L.2411-6 comporte trois alinéas. Le premier alinéa
prévoit que les membres de la section ont la jouissance de ceux des
biens de la section dont les fruits sont perçus en nature.
Le deuxième alinéa indique que les biens à vocation
agricole ou pastorale, propriété de la section, sont
attribués par bail à ferme, par convention pluriannuelle
d'exploitation agricole ou de pâturage en faveur en priorité :
- des ayants droit répondant aux conditions de capacité et
d'expérience professionnelle et de superficie visées au Code
rural, ou à leur groupement ;
- aux personnes exploitant des biens agricoles sur le territoire de la
section.
Le troisième et dernier alinéa précise que les revenus en
espèces ne peuvent être employés que dans
l'intérêt des membres de la section. Ils doivent être
affectés en priorité à la mise en valeur et à
l'entretien des biens de la section ainsi qu'aux équipements reconnus
nécessaires à cette fin.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
L'article 50 ter remplace le deuxième alinéa de
l'article L.2411-10 par cinq alinéas.
Les principales modifications sont les suivantes :
Un nouvel ordre dans l'attribution des terres à vocation agricole
et pastorale de la section est défini. Les terres sont destinées
en premier lieu aux exploitants agricoles, à condition que ceux-ci aient
sur la section :
- leur domicile réel,
- le siège de leur exploitation.
Le cas échéant ces terres peuvent être attribuées
aux exploitants agricoles ayant un bâtiment d'exploitation
hébergeant, pendant la période hivernale, leurs animaux sur la
section ; à défaut, ces terres peuvent être
proposées aux personnes exploitant des biens sur le territoire de la
commune. Enfin, à titre subsidiaire, les personnes exploitant des biens
seulement sur le territoire de la section peuvent en être attributaires.
Toutes les catégories d'exploitants mentionnées, devront
remplir les conditions prévues aux articles L.331-2 à
L. 331-5 du code rural. Le fait de ne plus remplir ces conditions
entraîne la résiliation de plein droit des contrats.
Ces dispositions ne remettent pas en cause les droits et usages
traditionnels tels que l'affouage, la cueillette, la chasse attribuée
aux ayants droit non agriculteurs, dans le respect de la
multifonctionnalité de l'espace rural.
Le dernier alinéa indique que, chaque fois que cela est possible,
il est constitué une réserve foncière destinée
à permettre ou faciliter de nouvelles installations agricoles.
Tout en comprenant la nécessité des biens sectionnaires, votre
rapporteur émet des réserves quant à la conformité
de telles dispositions à la réglementation communautaire et au
principe d'égalité.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 50 ter -
(Article L.123-7 du code rural) -
Intervention du président
de la CDOA dans le cadre d'une procédure d'élaboration ou de
révision d'un document
d'urbanisme
Cet
article vise à compléter l'article L.123-7 du code rural
afin de permettre à un propriétaire d'une parcelle agricole, en
cas de changement d'affectation dans le cadre d'une procédure
d'élaboration ou de révision d'un document d'urbanisme, de saisir
la CDOA.
L'article L.123-7 du code rural précise qu'"
à
l'intérieur du périmètre de remembrement, la Commission
peut décider la destruction des semis et plantations existant sur des
parcelles de faible étendue et isolées lorsqu'elle estime que
leur maintien est gênant pour la culture.
Elle fixe l'indemnité à verser aux propriétaires de ces
parcelles pour reconstitution de semis ou plantations équivalents dans
les zones de boisement et pour perte d'avenir.
Les frais de destruction et les indemnités sont pris en charge par le
département ".
Or, il est relativement fréquent, surtout en milieu périurbain,
que des aménagements fonciers ayant fait l'objet d'investissements
publics coûteux, soient remis en cause par un document ou une
opération d'urbanisme peu de temps après leur réalisation.
Le présent article a donc pour objet, sinon d'empêcher, du moins
de freiner de telles pratiques.
Votre commission vous propose d'adopter sans modification cet article
additionnel.
Article additionnel après l'article 50 ter
-
(Article L.352-1 du code rural) -
Aides à la reconversion
ou à la
réinstallation
Cet
article vise à compléter l'article L.352-1 du code rural
relatif aux aides à la reconversion ou à la
réinstallation.
L'article L.352-1 précise que "
lorsque les expropriations en
vue de la réalisation des aménagements des ouvrages
mentionnés à l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10
juillet 1976 relative à la protection de la nature sont susceptibles de
compromettre la structure des exploitations dans une zone
déterminée, l'obligation est faite au maître de l'ouvrage,
dans l'acte déclaratif d'utilité publique, de remédier aux
dommages causés en participant financièrement à
l'installation, sur des exploitations nouvelles comparables, des agriculteurs
dont l'exploitation aurait disparu ou serait gravement
déséquilibrée, ou, s'ils l'acceptent, à la
reconversion de leur activité. S'ils le demandent, ces agriculteurs
bénéficient d'une priorité d'attribution par les
sociétés d'aménagement foncier et d'établissement
rural sur l'ensemble du territoire sauf si, devant être installés
sur une exploitation entièrement différente de la
précédente, ils refusent de céder au maître de
l'ouvrage ou aux sociétés susmentionnées les terres dont
ils restent propriétaires dans un périmètre
déterminé conformémen au 3° de
l'article L.142-45.
La même obligation est faite au maître de l'ouvrage dans l'acte
déclaratif d'utilité publique en cas de création de zones
industrielles ou à urbaniser ou de constitution de réserves
foncières.
Un décret détermine les conditions dans lesquelles le
maître d'ouvrage devra apporter une contribution financière aux
sociétés d'aménagement foncier et d'établissement
rural ou aux sociétés d'aménagement régionales
lorsque ces sociétés assurent l'établissement sur de
nouvelles exploitations des agriculteurs expropriés dans les conditions
prévues aux premier et deuxième alinéa du présent
article, ainsi que des agriculteurs que les opérations de remembrement
prévues à l'article L.123-24 n'ont pas permis de maintenir
sur place ".
Cet article additionnel a pour but de donner un fondement législatif
à des pratiques contractuelles qui ont été
autorisées par le Conseil d'Etat (notice annexée à la note
du Conseil d'Etat -séance du 13 juin 1978- dans le cadre de la
DUP de la liaison fluviale Rhin-Saône), lequel précisait
qu'indépendamment des obligations qui résultent de
l'article 10 de la loi d'orientation agricole du
8 août 1962 et des décrets pris pour son application, le
maître de l'ouvrage participerait financièrement à des
opérations de mise en valeur destinées à rétablir
le potentiel agricole des zones concernées.
Ces dispositions ont par ailleurs été précisées par
la circulaire dite " circulaire Bianco " du
20 décembre 1992, qui imposait aux maîtres d'ouvrage la
réalisation d'un bilan économique, social et environnemental des
infrastructures pouvant constituer le fondement de compensations
économiques pour la reconstitution du potentiel agricole
déstructuré.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
Article additionnel après l'article 50 ter -
Eligibilité au financement des opérations
d'aménagement foncier de la réorganisation foncière et des
échanges d'immeubles ruraux
Cet
article additionnel vise à étendre les listes des
opérations éligibles au financement des opérations
d'aménagement foncier.
L'article L.123-24 du code rural dispose que lorsque les
expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou
ouvrages mentionnés à l'article 2 de la loi
n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la
protection de la nature sont susceptibles de compromettre la structure des
exploitations dans une zone déterminée, l'obligation est faite au
maître de l'ouvrage, dans l'acte déclaratif d'utilité
publique, de remédier aux dommages causés en participant
financièrement à l'exécution d'opérations
d'aménagement foncier visées au :
- 2° (remembrement ou remembrement aménagement),
- 5° (aménagement foncier forestier),
- 6° (aménagement foncier agricole et forestier, et de travaux
connexes).
La même obligation est faite au maître de l'ouvrage dans l'acte
déclaratif d'utilité publique en cas de création de zones
industrielles ou à urbaniser, ou de constitution de réserves
foncières.
Cet article additionnel a pour objectif de rendre éligibles au
financement des opérations d'aménagement foncier non seulement le
remembrement, le remembrement aménagement, l'aménagement foncier
forestier ou l'aménagement foncier agricole et forestier, mais aussi la
réorganisation foncière et les échanges d'immeubles ruraux.
Votre commission vous propose d'adopter cet article
additionnel.
TITRE VI -
FORMATION DES PERSONNES,
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE, RECHERCHE AGRONOMIQUE ET
VÉTÉRINAIRE
Ce
chapitre du projet de loi comprend 14 articles. Ses dispositions
concernent l'aménagement et la formation agricole, le
développement agricole, ainsi que la recherche agronomique et
vétérinaire.
Rappelons tout d'abord brièvement la situation actuelle de
l'enseignement agricole.
I. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE AUJOURD'HUI
A. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE DU SECOND DEGRÉ
L'enseignement agricole du second degré, qui relève du
ministère de l'Agriculture, est dispensé dans des
établissements publics et privés qui comprennent parfois des
centres de formation d'apprentis et des centres de formation continue pour les
adultes.
L'enseignement technique agricole recrute à partir de la fin de la 5e et
jusqu'au baccalauréat, et offre des filières de formation
variées se répartissant dans les trois voies de formation
définies lors de la rénovation des lycées en 1991 :
- filière générale : seconde générale
et technologique, baccalauréat général S et classes
préparatoires aux grandes écoles ;
- filière technologique : 4e et 3e technologiques, bac
technologique ;
- filière professionnelle : certificat d'aptitude professionnelle
agricole (CAPA), brevet d'études professionnelles agricoles (BEPA),
brevet de technicien agricole (BTA), Bac professionnel, brevet de technicien
supérieur agricole (BTSA).
Plus de 110 diplômes au total
peuvent être
préparés par l'enseignement agricole.
Il est mis en oeuvre dans
868 établissements
répartis
sur tout le territoire français et accueillant
174.362 élèves à la rentrée de 1997.
Il présente des établissements diversifiés,
répartis dans quatre catégories :
-
des établissements publics
relevant du ministère de
l'agriculture (40,4 % des effectifs) ;
-
des établissements privés
sous contrat
avec
le ministère de l'agriculture (59,6 % des effectifs), appartenant
à trois fédérations :
le CNEAP (Conseil national de l'enseignement agricole privé) :
51.648 élèves,
l'UNMFREO (Union nationale des maisons familiales rurales d'éducation
et d'orientation) : 45.202 élèves,
l'UNREP (Union nationale rurale d'éducation et de promotion) :
6.521 élèves.
Ces établissements sont soit :
- des établissements dits " à temps plein "
(établissements fédérés au sein du CNEAP et une
partie de ceux adhérant à l'UNREP), fonctionnant sur un
régime proche de celui des établissements publics ;
- des établissements dits " à rythme
approprié " et mettant en oeuvre l'alternance entre
établissements de formation et entreprises (établissements
fédérés au sein de l'UNMFREO et une partie de ceux
adhérant à l'UNREP).
Les parcours de formation de l'enseignement agricole sont décrits
ci-après :
LES
PARCOURS DE FORMATION ET LES DIPLÔMES DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE
Enseignement supérieur agronomique et vétérinaire
Classe prépa post BTS en 1 an
Concours A
Concours C
Classes préparatoires en 1 ou 2 ans
BTSA 2
BTSA 1
Terminale Bac pro
Terminale S
Terminale Bac techno
Terminale BTA
1ère Bac pro
1ère Bac S
1ère Bac techno
1ère BTA
BEPA 2
CAPA 2
Seconde générale et technologique
BEPA 1
CAPA 1
CAPA en 1 an
Ministère de l'agriculture
CPA en 1
ou 2 ans
Enseignement agricole
3ème collège
3ème techno
3ème préparatoire
Enseignement agricole et éducation nationale
Education nationale
4ème collège
4ème techno
4ème préparatoire
Diplôme pouvant se préparer par la voie de l'apprentissage ou de la formation professionnelle continue
Source : " Chambre d'agriculture " - numéro
spécial octobre 1996.
NB : CAP = Certificat d'aptitude professionnelle
CAPA = Certificat d'aptitude professionnelle agricole
BEPA = Brevet d'études professionnelles agricoles
BTA = Brevet de technicien agricole
BTSA = Brevet de technicien supérieur agricole
BTS = Brevet de technicien supérieur
B. L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
L'enseignement supérieur agricole a vocation à former des
ingénieurs, des vétérinaires, des architectes paysagistes,
des professeurs et des chercheurs.
Il est dispensé dans dix-huit établissements publics et sept
privés sous contrat. Les effectifs pour l'année 1997-1998
s'élèvent à 11.099 élèves répartis
pour 70 % dans le secteur public et 30 % dans le secteur privé.
ÉTUDES SUPÉRIEURES AGRICOLES
(en 1993)
|
TYPE DE FORMATION |
DIPLÔME ET TITRE |
|
Formations courtes |
BTSA, DUT |
|
Formation au professorat |
Certificat d'aptitude au professorat |
|
Formation vétérinaire |
Docteur vétérinaire |
|
Formation d'ingénieurs |
Ingénieur agronome et agro-alimentaire, Ingénieur des techniques agricoles et autres ingénieurs |
|
Autres formations universitaires longues |
DEUST, MST, DEA, DESS, Doctorat |
NB :
BTSA = Brevet de technicien supérieur agricole
DUT = Diplôme universitaire de technologie
DEUST = Diplôme d'études universitaires de sciences et techniques
MST = Maîtrise des sciences et techniques
DEA = Diplôme d'études approfondies
DESS = Diplôme d'études supérieures
spécialisées
II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU CHAPITRE V DU PROJET DE LOI
Les principales dispositions du texte proposé pour le Titre VI du projet
de loi n'apportent pas de modification importante aux régles existantes
en matière d'enseignement agricole. Elles respectent en particulier
l'équilibre entre les enseignements techniques publics et
privés.
Elles visent pour l'essentiel à adapter le contenu des textes
applicables aux objectifs et aux préoccupations retenues par ailleurs
(multifonctionnalité de l'agriculture, développement durable) et
à tirer les conséquences sur le contenu du livre VIII du code
rural de l'intervention de nouveaux textes, en particulier la loi
n° 93-1313 du 20 décembre 1993 " relative au
travail, à l'emploi et à la formation professionnelle " ou
encore la loi n° 95-836 du 13 juillet 1995 " de
programmation du nouveau contrat pour l'école ".
Les dispositions nouvelles de ce projet de loi sont :
- la reconnaissance d'un statut législatif pour la recherche et
pour le développement agricoles ;
- dans l'enseignement supérieur, la mise en place de formations
doctorales ;
- l'association du ministre de la recherche à la cotutelle des
établissements.
Votre commission, en ce qui concerne les dispositions du chapitre V du
projet de loi qui vous est soumis, a décidé de ne déposer
aucun amendement, s'en remettant, sur ce point, à votre commission des
affaires culturelles, saisie pour avis.
Article 51 -
(Article L.811-1 du code rural) -
Principes et unions de l'enseignement et de la formation
professionnelle agricoles
publiques
Cet
article regroupe dans l'article L.811-1 du code rural les dispositions de
l'actuel article L.811-1 et des cinq premiers alinéas de
l'article L.811-2, elles-mêmes issues de l'article premier de la loi
n° 84-579 du 9 juillet 1984 " portant
rénovation de l'enseignement agricole public ".
L'article 51 fusionne dans l'article L.811-1 la rédaction
actuelle de l'article L.811-1 et des cinq premiers alinéas de
l'article L.811-2 qui traitent respectivement de l'objet et des missions
de l'enseignement agricole.
L'article 51 présente plusieurs différences par rapport au
texte en vigueur.
- alors que le texte actuel prend en compte " l'enseignement et la
formation professionnelle agricoles publics ", l'article 51
élargit la définition de l'enseignement agricole en
précisant qu'il s'agit aussi de " l'enseignement
général " ;
- en ce qui concerne l'objet de cet enseignement, la formation
technologique est davantage prise en compte ; en outre, les métiers
de la forêt, de l'aquaculture et de la filière agro-alimentaire
sont mentionnés alors que l'article L.811-1 n'évoque que les
" activités annexes à l'agriculture ".
De plus, les domaines des services et de l'aménagement de l'espace
agricole, rural et forestier, de la gestion de l'eau et de l'environnement
remplacent la simple mention actuelle " aux divers modes de
développement rural ", tout en insistant sur le fait que ces
activités ne sont prises en compte par l'enseignement agricole
uniquement car elles concourrent au développement des métiers
susmentionnés.
Il est précisé enfin que l'enseignement agricole contribue au
" développement personnel des jeunes, à
l'élévation et à l'adaptation de leurs qualifications et
à leur insertion scolaire, professionnelle et sociale.
- pour ce qui est des missions, l'article 51 prend en compte la
multifonctionnalité de l'agriculture et de l'espace rural ;
Soulignons que les grandes missions énumérées par
l'article 51 -excepté celle relative à l'insertion
professionnelle et sociale des jeunes et des adultes- sont déjà
présentes dans la loi n° 84-579 du 9 juillet 1998
" portant rénovation de l'enseignement agricole public ".
Enfin, l'article 51 indique que l'enseignement et la formation
professionnelle agricoles publics sont une composante du service public
d'éducation et de formation ; ils obéissent aux principes
traditionnels du service public que sont la laïcité, la
liberté de conscience et l'égal accès de tous au service
public ; ils relèvent du ministre de l'agriculture.
Votre rapporteur souligne que l'extension de la liste des missions des
établissements peut conduire à relativiser la mission de
formation qui est la raison d'être de ces établissements.
Sous réserve de ces observations et des amendements
présentés par la Commission des Affaires culturelles, votre
commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 52 -
(Article L.811-2 du code rural) -
Architecture générale de l'enseignement et de la
formation professionnelle agricoles
publics
Cet
article clarifie l'architecture générale de l'enseignement et de
la formation professionnelle agricoles publics prévue à
l'article 2 de la loi n° 84-579 du 9 juillet 1984
" portant rénovation de l'enseignement agricole public ".
Alors que dans le code rural actuel, l'article L.811-2 traite des missions
de l'enseignement agricole public (formation initiale ; formation
continue ; développement, expérimentation, recherche et
animation du milieu rural) et décrit les grandes lignes de
l'organisation de cet enseignement, l'article 57 du projet de loi propose
pour l'article L.811-2 une rédaction qui ne reprend que les
principes d'organisation de l'enseignement agricole, étant entendu que
l'article précédent L. 811-1 détaillait ses missions.
Au premier alinéa, l'organisation proposée, qui est
déjà présente dans la version actuelle du code rural, est
la suivante :
- les formations s'étendent de la 4ème au 1er cycle de
l'enseignement supérieur inclus (ce qui comprend les brevets de
technicien supérieur agricoles, par exemple) ;
- l'enseignement comprend des classes préparatoires et des classes
d'adaptation ;
- le " service d'orientation commun à l'enseignement
général, technologique et professionnel et à
l'enseignement agricole " est maintenu dans la rédaction
proposée. D'après les informations obtenues par votre rapporteur,
ce service commun n'existe pas. Des procédures d'orientation non
communes mais " parallèles " remplissent toutefois son objet.
Elles sont fixées par la voie réglementaire.
Au deuxième alinéa proposé pour l'article L.811-2,
le texte du projet de loi pose, en premier lieu, le principe de
programmes
et référentiels nationaux
pour l'enseignement
agricole
, fixés soit par le ministre de l'agriculture, soit par le
ministre de l'éducation nationale, soit les deux. Le texte de
"
référentiel
" est déjà
utilisé par l'Education nationale. En second lieu, cet alinéa
fixe une organisation des formations agricoles en cycles à l'issue
desquels les élèves, apprentis, étudiants et stagiaires
peuvent soit poursuivre leurs études, soit s'engager dans la vie
professionnelle. L'introduction des apprentis et des stagiaires est nouvelle.
Elle devrait favoriser une meilleure porosité entre formations sous
statut scolaire et formations sous statut non scolaire.
Le troisième et dernier alinéa affirme que
des
diplômes d'Etat ou des diplômes nationaux
sanctionnent les
formations dispensées par l'enseignement technique et la formation
professionnelle agricoles publics. L'introduction de la notion de
" diplôme national " est nouvelle et importante. Elle contribue
à une meilleure reconnaissance de l'enseignement agricole.
Ces dispositions s'appliquent sous réserve des dispositifs
prévus :
- à l'article L.115-1 du code du travail relatif à
l'apprentissage ;
- à l'article L.900-2 du code du travail relatif aux actions
de formation professionnelle continue ;
- à l'article L.980-1 du code du travail relatif aux
formations professionnelles en alternance.
Ceci pour tenir compte du fait que ces filières préparent
à des diplômes, comme les certificats de qualification
professionnelle, qui ne sont ni des diplômes d'Etat ni des diplômes
nationaux.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 53 -
(Article L.811-8 du code rural) -
Création des établissements publics locaux d'enseignement
et de formation professionnelle
agricoles
Cet
article, qui modifie l'article L.811-8 du code rural, est relatif aux
établissements publics locaux d'enseignement de formation. Il
précise leur statut et le processus d'élaboration de leur projet
pédagogique.
La nouvelle rédaction proposée pour l'article L.811-8 relatif au
statut des établissements d'enseignement entraîne, par rapport
à la rédaction actuelle, les conséquences suivantes :
certaines dispositions sont modifiées, certaines sont abrogées,
certaines sont maintenues et des dispositions nouvelles sont introduites.
I. LES DISPOSITIONS MODIFIÉES
La rédaction actuelle de l'article L.811-8
énumère
les établissements qui assurent l'enseignement et la formation agricoles
publics
, avant de s'intéresser à leur statut -qui est soit
celui d'un établissement public local, soit celui d'un
établissement rattaché à un établissement public
local, est celui d'un établissement " visé au VI de
l'article 14 de la loi n° 83-663 du
22 juillet 1983 ", qui relève de la responsabilité
de l'Etat-.
La rédaction proposée s'intéresse au
statut
d'établissement public local d'enseignement et de formation
professionnelle agricole
, dans le but de le clarifier, notamment pour les
établissements qui sont aujourd'hui dits " rattachés "
ou " de rattachement ".
Elle dispose que ces établissements publics regroupent :
- les lycées d'enseignement général et technologique
agricole et les lycées professionnels agricoles ;
- les centres de formation professionnelle et de promotion agricoles ;
- les centres de formation d'apprentis ;
- les exploitations agricoles, ateliers technologiques à vocation
pédagogique qui assurent l'adaptation et la formation aux
réalités pratiques et qui contribuent à la
démonstration, à l'expérimentation et à la
diffusion des techniques nouvelles.
II. LES DISPOSITIONS ABROGÉES
La rédaction proposée ne fait plus mention des centres de
formation professionnelle pour jeunes, qui n'existent plus, non plus que de la
nécessité pour chaque établissement d'enseignement de
disposer d'une exploitation agricole ou d'ateliers technologiques.
Par ailleurs, en raison du changement d'objet de l'article L.811-8 qui ne
s'intéresse désormais plus qu'aux établissements publics
locaux, le texte ne fait plus référence aux établissements
relevant de la responsabilité de l'Etat " dans les conditions
prévues au VI de l'article 14 de la loi n° 83-663 du
22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du
7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat ".
III. LES DISPOSITIONS MAINTENUES EN L'ÉTAT
Le dernier alinéa de l'ancien article L.811-8, relatif aux
enseignements artistiques, est repris par la proposition de nouvelle
rédaction.
Toutefois, ces dispositions s'appliquent aux établissements
d'enseignement " mentionnés au présent article ". Les
établissements qui sont sous la responsabilité de l'Etat (en
vertu du VI de l'article 14 de la loi n° 83-663
précitée) n'étant plus mentionnés au présent
article, ces dispositions ne s'appliquent plus à eux. Ce changement est
voulu : en effet, de par leur nature, ces établissements se
prêtent mal à un tel enseignement.
IV. LES DISPOSITIONS NOUVELLES : STATUT ET PROJET D'ÉTABLISSEMENT
A. LE STATUT
La nouvelle rédaction confirme que les établissements publics
locaux sont dotés de la personnalité civile et de l'autonomie
financière. Elle confirme ainsi
l'autonomie pédagogique et
administrative
des établissements -qui, si elle était
prévue par décret, n'était pas encore inscrite dans le
code rural-. Elle dispose qu'une
implantation sur plusieurs sites
est
possible si " la nature ou l'importance des activités le
justifie ". Il a pour siège soit un lycée d'enseignement
général et technologique agricoles, soit un lycée
professionnel agricole.
B. LE PROJET D'ÉTABLISSEMENT
L'article 18 de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989
d'orientation sur l'éducation dispose que :
ARTICLE 18 LOI N° 89-486
" Les écoles, les collèges, les lycées d'enseignement
général et technologique et les lycées professionnels
établissent un projet d'établissement. Celui-ci définit
les modalités particulières de mise en oeuvre des objectifs et
des programmes nationaux
. Il fait l'objet d'une évaluation. Il
précise les activités scolaires et périscolaires
prévues à cette fin.
Les membres de la communauté éducative sont associés
à l'élaboration du projet qui est adopté par le Conseil
d'administration ou le conseil d'école, qui statue sur proposition des
équipes pédagogiques pour ce qui concerne la partie
pédagogique du projet (...) ".
Les trois derniers alinéas du texte proposé pour
l'article L.811-8 précisent les modalités de mise en oeuvre
de ces dispositions pour les établissements publics d'enseignement
technique et de formation professionnelle agricole.
Le contenu du projet d'établissement
Le texte dispose que, dans le respect des programmes mentionnés à
l'article L.812-2, le projet d'établissement définit la
façon dont les objectifs nationaux et régionaux sont mis en
oeuvre et la nature des actions qui relèvent de l'autonomie
pédagogique de l'établissement et de sa vie intérieure.
Conformément à l'article 18 de la loi n° 89-486
précitée, le texte prévoit que c'est le conseil
d'administration de l'établissement qui adopte le projet
d'établissement.
Ce dernier est élaboré, " sous la responsabilité du
chef d'établissement ", avec le concours des personnels et des
élèves ainsi que des parents d'élèves, parents
d'élèves, étudiants, apprentis et stagiaires. Il est
établi pour une durée de trois à cinq ans.
L'article 53 reste silencieux sur l'éventualité de conclure
une Convention relative au projet d'établissement, par exemple, entre
l'établissement et l'Etat, la région et, le cas
échéant, d'autres collectivités publiques
intéressées.
L'évaluation
Une évaluation de la mise en oeuvre du projet d'établissement est
prévue au dernier alinéa de la rédaction proposée
pour l'article L.811-8, dans des conditions fixées par le ministre
de l'agriculture.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 54 -
Qualité d'autorité
académique reconnue au directeur régional de l'agriculture et de
la forêt comme autorité
académique
Cet
article a pour objet de préciser que l'autorité académique
sur l'enseignement agricole est la direction régionale de l'agriculture
et de la forêt.
Actuellement, l'article L.811-10 indique que l'autorité
académique désigne le service régional chargé de
l'enseignement agricole.
L'article 54 précise dans un premier alinéa que l'autorité
académique sur l'enseignement agricole est la direction régionale
de l'agriculture et de la forêt.
Le second alinéa confie cette mission au directeur régional
délégué par le ministre de l'agriculture.
Initialement le projet de loi confiait l'autorité académique
directement au directeur régional de l'agriculture et de la forêt,
permettant ainsi une identification claire de cette autorité.
En outre, l'autorité académique, qui est l'équivalent de
la compétence exercée dans l'enseignement général
par le recteur, doit être uniquement confiée à un
fonctionnaire expressément désigné et non à un
service qui n'a pas d'existence juridique propre.
Sous réserve de ces observations et des amendements
présentés par la Commission des Affaires culturelles, votre
commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 55 -
(Article L.812-1 du code rural) -
Principes, missions et architecture générale de
l'enseignement supérieur agricole
public
Cet
article modifie en partie les dispositions de l'article L.812-1 du code
rural. Il énonce les principes régissant l'enseignement
supérieur agricole public, dont il élargit les missions,
s'inscrivant dans la nouvelle vision multifonctionnelle de l'agriculture.
Rappelons, à titre liminaire, que l'enseignement supérieur
agricole public, qui a vocation à former des ingénieurs des
paysagistes, des vétérinaires, des professeurs et des chercheurs,
relève du titre 1er de la loi n° 84-52 du
26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur, ainsi que des
articles L.812-1 à L.812-3 (enseignement supérieur public)
et L.813-10 (enseignement supérieur privé) du code rural.
I. MODIFICATION D'INTITULÉ
Le paragraphe I du présent article propose de transformer le titre
actuel du chapitre II du Titre Ier du livre VIII du code rural :
" Dispositions propres à l'enseignement supérieur
agricole et vétérinaire public "
en :
" Dispositions relatives à l'enseignement supérieur
agricole public "
. Le terme d'enseignement supérieur agricole
est conçu comme regroupant l'ensemble des formations supérieures
agricoles qui sont énumérées au deuxième paragraphe
du présent article.
II. MISSIONS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE PUBLIC
Définition générale de l'objet de l'enseignement
supérieur agricole public
Le présent article II précise l'objet de l'enseignement
supérieur agricole public, qui est destiné à former des
ingénieurs, des paysagistes, des cadres spécialisés, des
enseignants, des chercheurs et des vétérinaires.
Le texte proposé dispose que l'enseignement supérieur agricole
" constitue une composante du service public de l'enseignement
supérieur "
.
Missions de l'enseignement supérieur agricole
Comme le code rural actuel, la rédaction proposée fait
référence au titre Ier de la
loi n° 84-52 du
26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur
,
intitulé : "
Le service public de l'enseignement
supérieur
", qui détermine les grands principes auxquels
celui-ci est soumis et qui précise que les dispositions des
titres II, III et IV peuvent être étendues par décret
à l'enseignement supérieur agricole.
Le texte enrichit les missions de l'enseignement supérieur agricole,
comme le montre le tableau suivant :
MISSIONS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE
|
ACTUEL L.812-1 |
ARTICLE L.812-1 DU PROJET DE LOI |
|
1°) Dispenser des formations en matière de production, distribution, commercialisation |
1°) En plus des anciennes missions, apparition des missions de formation à l'hygiène, à la qualité et à la sécurité de l'alimentation, au développement, de gestion et de protection de l'espace rural, de la forêt, de l'eau, des milieux naturels et du paysage. |
|
2°) Participer à la politique de développement scientifique |
2°) Missions reprises mais en partie dans une nouvelle rédaction. |
|
|
3°) Actions de recherche, d'innovation et d'ingénierie dans les domaines de l'éducation et de la formation. |
|
|
4°) Veille scientifique et technique, innovation technologique, valorisation des résultats de la recherche. |
|
|
5°) Diffusion de l'information scientifique et technique. |
|
3°) Participation à la coopération scientifique et technique internationale |
6°) Coopération scientifique, technique et pédagogique internationale. |
Le texte
procède à une redéfinition du rôle de l'enseignement
supérieur agricole qui voit sa vocation élargie et ses ambitions
renouvelées. En effet, il est important que l'enseignement
supérieur français est de moins en moins visible au plan
international
.
Le présent article (II) pose aussi le principe d'une
évaluation régulière
de l'enseignement
supérieur agricole, dont les conditions ne sont pas
précisées.
L'antépénultième alinéa de cet article (II)
précise que l'enseignement supérieur agricole public est
dispensé selon les voies de la formation initiale et de la formation
continue. Il est, en outre, indiqué que cet enseignement comprend des
formations supérieures professionnelles, des formations
supérieures de spécialisation et des formations doctorales.
L'avant-dernier alinéa de l'article 55 souligne que le ministre de
l'enseignement supérieur est associé à la tutelle et
à la définition du projet pédagogique des
établissements d'enseignement supérieur agricole publiés.
Le dernier alinéa indique que
les établissements
d'enseignement supérieur agricole public peuvent délivrer des
diplômes nationaux de troisième cycle
. Notons que si la loi
n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement
supérieur prévoit cette possibilité, elle n'a pas
été complètement utilisée.
Avec la nouvelle rédaction, le ministre de l'Agriculture pourrait
délivrer, par exemple, des diplômes d'études approfondies
(DEA) qui ne soient pas des DEA délivrés conjointement par
plusieurs ministres, comme c'est actuellement le cas. Il s'agit d'une
avancée réelle, notamment pour les écoles
vétérinaires.
Néanmoins, certaines conditions doivent être réunies :
- l'établissement peut délivrer ce diplôme dans son
domaine de compétence, seul ou conjointement avec des
établissements publics à caractère scientifique, culturel
et professionnel,
- il doit être habilité par le ministre chargé de
l'enseignement supérieur, après avis du ministre de l'agriculture.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 56
(article L.812-3 du code rural) -
Administration des établissements
d'enseignement
supérieur agricole public
Cet
article insère dans le code rural un nouvel article qui traite de
l'administration des établissements d'enseignement supérieur
agricole publics.
I. TRANSFORMATION DE L'ACTUEL ARTICLE L.812-3 EN
ARTICLE L.812-4
Le texte du projet de loi propose de conserver au sein de l'article L.812-4
(nouveau) les dispositions de l'actuel article L.812-3 relatif aux
conventions de coopération avec les établissements d'enseignement
supérieur privés. L'actuel article L.812-3 deviendrait donc
l'article L.812-4.
II. INSERTION D'UN NOUVEL ARTICLE L.812-3 RELATIF À
L'ADMINISTRATION ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
La rédaction proposée par le projet de loi pour
l'article L.812-3 reprend une partie des dispositions actuelles de
l'article L.812-2, qu'elle complète.
Ainsi, les établissements d'enseignement supérieur agricole
publics sont créés par décret, sont dirigés par un
directeur et administrés par un conseil d'administration
dont la
composition et les pouvoirs sont précisés.
Chaque établissement élabore un
projet
d'établissement
.
Les dispositions relatives au conseil d'administration sont
détaillées ci-après :
LE CONSEIL D'ADMINISTRATION DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AGRICOLE PUBLICS
Composition
: le conseil d'administration est composé :
- de représentants de l'Etat,
- de représentants des collectivités territoriales
- de représentants des enseignants-chercheurs et autres enseignants
: au moins 20 % des membres, dont la moitié de professeurs et
personnel de niveau équivalent,
- de représentants des étudiants et élèves,
- de représentants des personnels administratifs, techniques,
ouvriers et de service,
- de représentants des professions et activités
éducatives, économiques et de recherche.
Présidence
: le président est élu au sein du
conseil d'administration parmi les personnes extérieures à
l'établissement ne représentant pas l'Etat.
Pouvoirs
: le conseil d'administration :
- détermine les " statuts " et les structures internes de
l'établissement,
- ses délibérations sont exécutoires un mois
après leur transmission soit au ministre de l'agriculture soit
conjointement au ministre de l'enseignement supérieur si l'un des deux
ministres ne s'y est pas opposé.
Un décret en Conseil d'Etat doit fixer les modalités
d'application de cet article.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 57 -
(Article L.812-5 (nouveau) du code
rural) -
Création de groupements d'intérêt public
par les établissements publics d'enseignement supérieur
agricole
Cet
article insère dans le code rural un nouvel article L.812-5 relatif
aux groupements d'intérêt public que sont susceptibles de
créer les établissements publics d'enseignement supérieur
agricole.
Le présent article vise à permettre aux établissements
publics d'enseignement supérieur agricole de constituer, soit entre eux,
soit avec d'autres personnes morales, qu'elles soient de droit public ou de
droit privé, un groupement d'intérêt public (GIP).
Ce GIP, qui est doté de la personnalité morale et de l'autonomie
financière, a pour objet :
- soit de créer
des pôles de compétences à
vocation internationale
.
Une proposition du ministre chargé de
l'agriculture
est alors nécessaire à sa constitution. Il
s'agit de remédier à l'éparpillement et à
l'insuffisance du rayonnement international de l'enseignement supérieur
agricole ;
- soit
d'exercer en commun
des activités de caractère
scientifique, technique, professionnel, éducatif et culturel, ou de
gérer des équipements ou des services d'intérêt
commun. Il s'agit alors plutôt de donner aux établissements
d'enseignement la taille critique nécessaire à l'exercice de
certaines activités. Organisés sur une base territoriale, les GIP
permettent de fédérer progressivement des établissements
qui conserveraient pourtant leur autonomie et leur personnalité morale.
Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités
d'application du présent article.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 58 -
Principes et missions de
l'enseignement
et de la formation professionnelle agricoles
privés
Cet
article, qui modifie partiellement l'article L.813-1 du code rural,
reprend pour les établissements d'enseignement et de formation
professionnelle agricoles privés dont l'association ou l'organisme
responsable a passé un contrat avec l'Etat la plupart des dispositions
prévues à l'article 51 pour l'enseignement et la formation
professionnelle agricoles publics.
Votre rapporteur renvoie donc sur cet article au commentaire effectué
à l'article 51.
En effet, l'article 58 élargit le champ couvert par l'enseignement
et la formation professionnelle agricoles prises à l'instar de
l'article 51.
En outre, les missions mentionnées à l'article 58 reprennent
les dispositions contenues dans la loi n° 89-486 du
10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation.
Votre rapporteur aurait souhaité que les missions retenues pour
l'enseignement agricole privé soient identiques à celles
définies dans l'article 51 pour l'enseignement agricole public, et
ce par respect du principe d'homothétie de la loi de 1984.
Sous réserve de ces observations et des amendements
présentés par la Commission des Affaires culturelles, votre
commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 59 -
(Article L.813-2 du code rural) -
Architecture générale de l'enseignement technique
agricole privé
Cet
article modifie les dispositions de l'article L.813-2 du code rural ;
comme l'article 58, il reprend pour le secteur privé les
dispositions prévues par le projet de loi pour l'enseignement et la
formation professionnelle agricoles publics, l'article " de
référence " étant cette fois l'article 52 de ce
projet de loi.
L'article 59 rappelle l'architecture générale de l'enseignement
agricole privé prévue par l'article 2 de la loi
n° 84-1285 du 31 décembre 1984 " portant
réforme des relations entre l'Etat et les établissements
d'enseignement agricole privés ".
Il est précisé que les formations de l'enseignement agricole
privé s'étendent de la quatrième du collège
jusqu'à la dernière année de formation de techniciens
supérieurs.
Comme le souligne M. François Patriat, "
l'article 52 du
projet de loi prévoit que les formations dispensées par
l'enseignement technique agricole public s'étendent, quant à
elles, jusqu'au premier cycle de l'enseignement supérieur inclus. La
formulation retenue pour l'enseignement privé empêche celui-ci de
bénéficier de contrats avec l'Etat pour les classes autres que
celles de techniciens supérieurs, en particulier, les classes
d'adaptation " post BTS " préparatoires aux grandes
écoles
".
Les dispositions relatives aux programmes et référentiels
nationaux et en cycles sont identiques à celles figurant à
l'article 52. Il en est de même pour les mesures relatives à
la diffusion des langues et cultures régionales présentées
à l'article L.811-5 pour l'enseignement public et celles qui
concernent les enseignements artistiques.
Les alinéas relatifs aux diplômes sanctionnant ces formations et
au projet d'établissement sont également comparables à
celles figurant aux articles 52 et 53.
Enfin, l'article 59 du projet de loi précise que les dispositions
de l'article L.811-3 sont applicables aux établissements agricoles
privés sous contrat. Cet article, codifiant l'article 3 de la loi
n° 84-579 du 9 juillet 1984 " portant
rénovation de l'enseignement agricole public " indique que
:
" la nature, les taux et conditions d'attribution des aides aux familles
des élèves de l'enseignement agricole public seront
progressivement harmonisés avec ceux de l'enseignement
général, technologique et professionnel
".
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 60 -
Schéma prévisionnel
national des formations de l'enseignement
agricole
Cet
article modifie l'article L.814-2 du code rural relatif au Conseil
national de l'enseignement agricole (CNEA).
Rappelons que cet organisme présidé par le ministre de
l'agriculture et comprend soixante membres représentant les
différentes parties prenantes de l'enseignement agricole.
Cet article modifie le deuxième alinéa de l'article L.814-2
du code rural. Il traite du rôle du CNEA dans l'élaboration du
schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement
agricole,
outil de pilotage de l'enseignement agricole, qui fixe ses
objectifs et ses orientations et donne lieu à un bilan annuel.
Dans l'actuelle rédaction de l'article L.814-2, le Conseil national
de l'enseignement agricole est chargé de faire des propositions pour ce
schéma et de vérifier sa
" cohérence avec les
objectifs du plan de la nation "
, il peut proposer sa modification.
Le présent article tend à n'accorder plus au Conseil national de
l'enseignement agricole que
la possibilité d'émettre un
avis
sur le projet de schéma prévisionnel national des
formations de l'enseignement agricole, ce dernier étant
arrêté pour 5 ans par le ministre chargé de
l'agriculture
, après consultation des régions.
Il est précisé que ledit schéma tient compte des besoins
de formations régionaux et sert de fondement à l'action de
l'Etat, qui "
conduit le dispositif national
" de
l'enseignement technique et de la formation professionnelle agricoles.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification
.
Article 61
-
Coordination
Cet
article insère deux nouveaux alinéas dans l'article L.814-4
du code rural. Ceux-ci doivent assurer la coordination entre les dispositions
relatives aux comités régionaux de l'enseignement agricole et au
schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement
agricole, dont il est question à l'article 60 du projet de loi, et
les mesures présentes dans plusieurs lois intervenues depuis 1983.
Le premier
alinéa inséré à
l'article L.814-4 prévoit que le comité régional de
l'enseignement agricole est consulté sur le projet de
plan
régional de développement des formations professionnelles des
jeunes
, prévu à l'article 83 de la loi n° 83-8
du 7 janvier 1983 précitée, complétée par
la loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993
relative au travail à l'emploi et à la formation professionnelle.
Cette disposition est nouvelle.
Il est de plus consulté sur le plan régional de l'enseignement
agricole.
Le second alinéa, inséré à l'article L.814-4,
prévoit que sont prises en compte les orientations du schéma
prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole lors de
l'élaboration :
- du schéma prévisionnel régional, prévu
à l'article 13 de la loi n° 83-663 du
22 juillet 1983, complétant la loi n° 83-8 du
7 janvier 1983 " relative à la répartition de
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat ",
- du plan régional de développement des formations
professionnelles des jeunes (PRDFP), défini à l'article 83
de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 complétée
par la loi quinquennale n° 93-1313 du
20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et
à la formation professionnelle.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 62 -
Abrogation du 1er alinéa de
l'article L.815-2 du code
rural
L'article 62 abroge les dispositions du premier
alinéa de
l'article L.815-2 devenues obsolètes
.
Le premier alinéa de l'article L.815-2 du code rural indique que
" les dispositions des articles L.811-1 à L.811-5, L.812-1,
L.814-1, L.814-2 et L.814-4 seront étendues par décret " aux
DOM, et " éventuellement adoptées après avis de leurs
conseils généraux ".
Les mesures susmentionnées s'étant appliquées directement,
le dispositif prévu à cet article a été inutile.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 62 bis -
Création de
l'inspection de l'enseignement
agricole
Cet
article crée une inspection de l'enseignement agricole
L'article 62 bis indique que cette inspection participe à la
mise en oeuvre de la politique éducative arrêtée par le
ministre de l'agriculture.
Elle doit concourir :
- aux contrôles,
- aux évaluations,
- aux expertises
des agents et des dispositifs.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article 63 -
Développement
agricole
Cet
article donne au développement agricole une base législative.
Actuellement, les articles du code rural applicables en matière de
développement agricole (les articles R.821-1 à R.825-4) ont pour
origine le décret n° 86-484 du 14 mars 1986
modifié par le décret n° 90-187 du
28 février 1990.
Par développement agricole, il faut entendre l'ensemble des actions qui
concourent à la diffusion du progrès technique en agriculture.
L'article 63 prévoit ainsi la création au sein du livre VIII
du code rural d'un titre II intitulé " développement
agricole " et comportant cinq articles (articles L.820-1 à
L.820-5).
Article L.820-1 du code rural -
Principes et
missions du développement
agricole
Le
développement agricole a comme objectif :
- de répondre à la nécessité d'une adaptation
permanente de l'agriculture et du secteur agro-alimentaire aux
évolutions scientifiques, technologiques, économiques et
sociales ;
- de promouvoir le développement durable de l'agriculture, la
qualité des produits ;
- de favoriser la diversité des modes de développement des
exploitations, et ce dans le souci de la protection de l'environnement, du
maintien de l'emploi dans l'espace rural et pour l'aménagement du
territoire.
Les missions d'intérêt général du
développement agricole sont au nombre de deux :
- des actions de recherche finalisées,
- l'appui aux initiatives locales.
L'article 63 prévoit enfin que la politique de développement
rural est définie et mise en oeuvre par une concertation de l'Etat et
des OPA et qu'elle est soumise à des évaluations
régulières.
Article L.820-2 du code rural -
Financement de
la politique de développement
agricole
L'article L.820-2 du code précité
prévoit
que la politique du développement agricole peut être
financée par le fonds national de développement agricole (FNDA).
Soulignons que cet organisme a notamment pour but de réaliser des
programmes de développement élaborés aux différents
échelons, départemental, régional, national, communautaire
ou international.
Le libellé de l'article L.820-2, qui indique que la politique de
développement agricole " peut être financée " par
le FNDA rend possible, comme l'indique M. François Patriat, le recours
complémentaire à des fonds privés.
Article L.820-3 du code rural -
Gestion du
fonds national de développement
agricole
Cet
article prévoit que l'Etat peut confier la gestion du FNDA à une
association par le biais d'une convention. L'Etat, les organisations
professionnelles concernées et les organisations syndicales
représentant les exploitants agricoles sont représentés
sur une base paritaire au sein de cette association.
Elle peut, en outre, remplir plusieurs missions comme la préparation du
programme national de développement agricole, sa coordination, son
suivi, son évaluation et la contribution à son financement.
Il appartient, par ailleurs, aux chambres d'agriculture d'élaborer des
programmes de développement départementaux et régionaux.
Soulignons que l'ANDA (association nationale de développement agricole),
qui dispose d'un budget annuel de 750 millions de francs et d'un
financement par taxe parafiscale, est l'instance concernée par cet
article.
En outre, l'article 820-3 précise les modalités
d'élaboration des programmes départementaux, régionaux et
nationaux. Il n'aborde pas les modalités d'élaboration des
programmes communautaires et internationaux.
L'ANDA n'a pas ainsi à financer des programmes communautaires et
internationaux, en dehors des actions mises en oeuvre sur le territoire
national.
Article L.820-4 du code rural -
Énumération des acteurs du développement
agricole
L'article L.820-4 dresse la liste des acteurs du
développement agricole. Il s'agit des chambres d'agriculture, des
établissements d'enseignement agricole, des groupements professionnels
à caractère technique, économique et social ou d'autres
organismes publics ou privés.
Ces organismes agissent avec le concours de l'Etat et éventuellement des
collectivités locales.
Leurs actions sont soumises au contrôle technique, administratif et
financier de l'Etat dès lors qu'elles bénéficient de
crédits publics.
Article L.820-5 du code rural -
Liaison entre
développement et recherche
agricoles
Cet
article prévoit une coopération entre les organismes en charge de
développement agricole mentionnés à l'article L.820-4 et
ceux chargés de la recherche agronomique et vétérinaire.
Le but de ce rapprochement est d'assurer l'exploitation et la diffusion des
résultats de cette recherche.
Par ailleurs, les organismes de développement agricole peuvent saisir
ceux de la recherche de toute question soulevée par les acteurs de la
filière agricole et agro-alimentaire justifiant leur intervention.
Sous réserve des amendements présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
l'ensemble de cet article sans modification.
Article 64 -
(Article L.830-1 du code rural) -
Principes et missions de la recherche agronomique et
vétérinaire
Cet
article crée dans le livre VIII du code rural un titre III,
intitulé " Recherche agronomique et
vétérinaire " comportant un article unique, l'article
L.820-1 relatif précisément à la recherche en
agriculture.
A l'heure actuelle, aucune disposition législative sur la recherche
agronomique ne figure au code rural , alors même que le livre VIII
comprend la recherche dans son intitulé.
Actuellement, la recherche agronomique et vétérinaire est soumise
au droit commun défini par la loi n° 82-610 du 15 juillet
1982 " d'orientation et de programmation pour la recherche et le
développement technologique de la France ".
L'actualité récente a pourtant montré l'importance
primordiale des questions scientifiques, tant pour la
compétitivité de la filière agricole et agro-alimentaire
que pour la sécurité alimentaire de nos concitoyens.
Le présent article propose donc de préciser les objectifs de la
recherche agronomique, ses missions et le rôle du ministre de
l'agriculture dans ce domaine.
1. Les objectifs de la recherche agronomique
Les objectifs de la recherche agronomique énumérés dans
l'article 64 sont les suivants :
- concourir au développement et à la
compétitivité de la filière agricole et agro-alimentaire
et de la filière forêt-bois, ainsi qu'à l'équilibre
des territoires ruraux ;
- s'attacher à répondre prioritairement aux
impératifs de la gestion durable de l'espace rural, de la
sécurité et de la qualité des produits alimentaires, ainsi
qu'à ceux de l'équilibre alimentaire et de la préservation
des ressources naturelles mondiales. En outre, il est précisé que
la recherche agronomique conserve une mission de recherche fondamentale.
2. Organismes et tutelle de la recherche agronomique
Le deuxième alinéa du texte proposé précise les
principes d'organisation de la recherche agronomique. Celle-ci est
conduite :
- par des organismes publics de recherche (INRA, CEMAGREF, CNEVA...) ;
-
par des établissements d'enseignement supérieur
(écoles nationales vétérinaires, écoles nationales
d'agronomie...) ;
-
par des instituts et centres techniques liés aux professions,
regroupés au sein de l'association de coordination technique
agricole (ACTA) ;
- par des centres d'innovation technologique ;
- par des entreprises et centres privés de la filière
agricole et agro-alimentaire qui peuvent y apporter leur concours.
Il s'agit donc d'une définition large des acteurs de la recherche
agronomique.
Votre rapporteur souligne, en outre, que les chambres d'agriculture
réalisent de la recherche appliquée et gèrent des stations
d'expérimentation.
La tutelle des organismes publics de recherche est exercée conjointement
par le ministre chargé de l'agriculture, le ministre chargé de la
recherche et, le cas échéant, d'autres ministres
intéressés.
Le projet de loi précise toutefois l'apport spécifique de la
tutelle exercée par le ministre chargé de
l'agriculture : ce dernier veille à la meilleure articulation
de l'action des organismes avec l'avenir du ou des secteurs
socio-économiques concernés.
3. Missions de la recherche agronomique
Le texte précise que les capacités d'expertise et de soutien
scientifique des organismes publics de recherche doivent contribuer à
la préservation de la santé publique et de
l'environnement.
Il s'agit là d'attentes très fortes de la
part de nos concitoyens. Le texte dispose :
" Par
l'identification et l'évaluation des risques
[les organismes de
recherche]
contribuent à la prévention des atteintes
à la sécurité et à la qualité des
productions agricoles et agro-alimentaires et à la protection des
ressources et milieux naturels ".
4. Evaluation
Le dernier alinéa du présent article prévoit une
évaluation des résultats obtenus par les organismes publics
chargés de la recherche agronomique, dans des conditions que le texte ne
précise pas.
Sous réserve des modifications présentés par la
Commission des Affaires culturelles, votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 64 -
(article 309 du code rural) -
Conditions d'exercice de la profession
vétérinaire
Cet
article, d'une part, rend plus équitable les procédures
d'instruction des demandes et d'attribution des autorisations d'exercer la
profession de vétérinaire, et d'autre part, régularise la
situation des vétérinaires qui ont bénéficié
d'un arrêté ministériel les autorisant à exercer la
médecine et la chirurgie des animaux, pris antérieurement
à la promulgation de la loi n°89-412 du 22 juin 1989.
Cet article additionnel a deux objets :
En premier lieu, la nouvelle rédaction de l'article 309 du code
rural ne fait plus référence à la liste établie par
arrêté du ministre de l'agriculture permettant aux
détenteurs de certains diplômes de ne subir que des
épreuves de vérification de la législation sanitaire
française.
L'ensemble des candidats sera soumis à la totalité des
épreuves de vérification d'ensemble des connaissances.
Les procédures d'instruction des demandes et d'attribution des
autorisations d'exercer seront ainsi rendues plus équitables.
De plus, cette nouvelle rédaction permettra aux titulaires de
diplômes étrangers non reconnus par l'Union européenne de
bénéficier des mêmes conditions. Il s'agit essentiellement
du diplôme français d'université qui est
délivré aux étudiants étrangers admis dans les
écoles vétérinaires françaises sans passer par la
voie du concours et qui ont suivi la même scolarité que leurs
condisciples.
D'autre part, le principe de délivrance des autorisations selon l'ordre
d'antériorité des demandes est supprimé car, par analogie
avec les autres concours, lorsque le nombre de candidats ayant satisfait au
contrôle des connaissances excède le quota fixé, les
intéressés devraient avoir la possibilité de conserver le
bénéfice de ce contrôle lors de la session suivante.
En second lieu, l'avant dernier alinéa a pour objet de
régulariser la situation de douze vétérinaires,
français de naissance, qui ont bénéficié d'un
arrêté ministériel les autorisant à exercer la
médecine et la chirurgie des animaux pris antérieurement à
la promulgation de la loi n° 89-412 du 22 juin 1989.
Ces arrêtés ont été annulés par la
juridiction administrative au motif que les intéressés
étaient français de naissance au lieu de l'être par
naturalisation.
Le ministre de l'agriculture avait à l'époque jugé
discriminatoire de traiter les français de naissance différemment
de ceux ayant acquis ou recouvré cette nationalité par
décision de l'autorité publique.
Il s'agit d'une mesure de justice qui s'impose d'autant plus que les
intéressés exercent leur profession depuis une dizaine
d'années étant régulièrement inscrits aux tableaux
de l'Ordre des vétérinaires territorialement compétents.
Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la
rédaction proposée par votre rapporteur.
TITRE VII -
DISPOSITIONS DIVERSES
Article 65 -
Présentation d'un rapport sur l'adaptation de la
fiscalité agricole
Cet
article prévoit la présentation au Parlement, avant le
1er octobre 1999, d'un rapport du Gouvernement portant sur l'adaptation de
la fiscalité agricole, des charges sociales et de la transmission des
exploitations.
M. François Patriat, rapporteur du projet de loi d'orientation
agricole à l'Assemblée nationale, et le Gouvernement, ayant
estimé que les dispositions fiscales ne relevaient pas, sur le fonds,
d'une loi d'orientation mais devaient trouver leur place dans un projet de loi
de finances, ont souhaité inscrire dans le projet de loi agricole une
disposition relative au dépôt d'un rapport relatif à la
fiscalité agricole par le Gouvernement devant le Parlement.
Le ministre de l'agriculture a indiqué qu'il avait mis sur pied, dans le
cadre du conseil supérieur d'orientation, un groupe de travail avec les
OPA. Trois grands thèmes émergent des premiers travaux de ce
groupe de travail : l'avenir du forfait agricole, l'adaptation du
régime fiscal à la pluriactivité et la fiscalité de
transmission des exploitations.
Conscient de la complexité de ces questions et de l'absence
d'unanimité au sein même des OPA, votre rapporteur approuve
l'article 65 du projet de loi.
Il sera néanmoins attentif au fait que ce rapport ne tombe pas dans
l'oubli.
En outre, il vous propose de compléter cet article afin de consacrer
l'émergence d'un véritable droit des entreprises agricoles et de
comparer la situation fiscale et sociale des différents acteurs en
milieu rural.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
*
* *
Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, la Commission des Affaires économiques vous propose d'adopter le présent projet de loi.