Projet de loi de finances pour 1999 : Fonction publique et réforme de l'État

B. LES INSTRUMENTS DE MESURE DE LA PROGRESSION DES RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES

Ainsi que votre rapporteur spécial l'avait relevé, " les bases de la négociation salariale dans la fonction publique sont introuvables " . Ces négociations concernent plusieurs millions d'agents et il convient à ce titre de trouver des éléments de calcul incontestables.

Deux indicateurs existent, la rémunération des personnes en place (RMPP) ou le salaire moyen par tête (SMPT) ^{9( * )} .

Par ailleurs, l'évolution des rémunérations peut être appréciée de deux façons, en niveau et en moyenne :

- l'évolution en niveau ou en glissement correspond à la variation des salaires de date à date ;

- l'évolution en masse ou en moyenne sur une année correspond à l'écart entre la rémunération totale (ou moyenne) perçue au cours de l'année et la rémunération totale (ou moyenne) perçue au cours de l'année précédente. L'effet en moyenne des revalorisations du point fonction publique correspond ainsi à la variation entre deux années de la valeur annuelle moyenne du point.

C. L'ABSENCE DE MAÎTRISE DE LA NÉGOCIATION SALARIALE

1. Un gain de pouvoir d'achat de 3,2 % par an depuis 1990

La rémunération des fonctionnaires de l'Etat a, entre 1990 et 1998, progressé de 5 % par an, soit un gain de pouvoir d'achat de 3,2 % par an.

Ainsi, sur la période 1990-1996, pour les agents de l'Etat le gain brut de pouvoir d'achat mesuré au travers de la Rémunération Moyenne des Personnels en Place (RMPP) est de plus de deux fois celui dont bénéficient les salariés du secteur privé.

Entre 1990 et 1998 , la RMPP des fonctionnaires de l'Etat a progressé en moyenne de 5,0 % par an, soit, compte tenu de l'inflation hors tabac, 3,2 % de gains de pouvoir d'achat en moyenne par an, soit plus de 28 % de gain cumulé sur huit ans.

Pour 1998, la progression prévue est de 4,2 %, soit une augmentation de 3,4 % en francs constants.

2. Un écart qui s'accroît avec le secteur privé

La comparaison des niveaux moyens de rémunération avec le privé est également riche d'enseignements.

Sur la période 1990 à 1996, la progression du SMPT brut dans la fonction publique dépasserait au total de 5,5 points celle du secteur privé et assurerait aux agents de l'Etat un gain brut de pouvoir d'achat de plus de deux fois celui dont bénéficient les salariés du secteur privé.

L'écart se creuse davantage en termes de rémunération nette : la progression dans la fonction publique du SMPT net sur la période dépasse de 7,5 points celle du secteur privé en francs constants.

Ainsi le salaire moyen net dans la fonction publique de l'Etat a enregistré des gains de pouvoir d'achat de 5,9 % sur ces six années, soit en moyenne 1,2 % par an. Dans le secteur privé, le salaire moyen net a progressé moins vite que les prix sur cette période, soit une perte de pouvoir d'achat de 1,3 % et de 0,3 % en moyenne par an.

En 1996, l'évolution du SMPT brut est plus favorable dans la fonction publique que dans le secteur privé (2,6 % contre 2 %). L'écart s'accentue en net : le salaire moyen net des agents des services civils de l'Etat a progressé de 1,9 % en francs courants , comme les prix hors tabac, soit 1,2 point de plus que dans le secteur privé.

Par ailleurs, en 1996, la rémunération nette moyenne mensuelle d'un agent de l'Etat atteint 11.830 francs et est ainsi supérieure de plus de 10 % à celle d'un salarié du secteur privé (10.690 francs).

Le salaire net médian des fonctionnaires de l'Etat est quant à lui supérieur de près de 32 % à celui des salariés du secteur privé (11.330 francs et 8.600 francs respectivement).

Même s'il faut tenir compte des différences de structure ou de qualification professionnelle, il est intéressant de relever que cet écart s'est accru : en 1994, le salaire net moyen mensuel d'un agent de l'Etat était supérieur de 6 % à celui d'un salaire du secteur privé (11.230 francs et 10.190 francs). S'agissant du salaire net médian, la différence était de 29 % (10.800 francs et 8.400 francs).

De même pour le salaire brut médian des fonctionnaires de l'Etat : il était en 1994 supérieur de 29 % à celui des salaires du privé ; l'écart est de 32 % en 1996.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

Les éléments de comparaison avec le secteur privé

Remarque méthodologique

Le concept pertinent pour une comparaison des évolutions salariales est la RMPP. Mais pour le secteur privé, des estimations fiables de l'évolution de la RMPP ne sont pas disponibles pour les années postérieures à 1986. La comparaison entre les deux secteurs doit donc se fonder sur les évolutions de SMPT, en faisant l'hypothèse qu'elles rendent compte de façon satisfaisante des écarts d'évolution de la RMPP.

La prise en compte des différences de structure

S'agissant des niveaux de salaires, les écarts entre la fonction publique et le secteur privé ne peuvent s'interpréter qu'en tenant compte des différences de structures professionnelles, en particulier :

- dans le secteur privé, les emplois tertiaires coexistent avec les emplois primaires et secondaires ;

- le poids des cadres moyens et supérieurs est sensiblement plus élevé dans la fonction publique de l'Etat que dans le privé, notamment du fait du nombre d'enseignants. Ceci est d'autant plus marquant depuis 1990, que la création du corps des professeurs des écoles a entraîné la transformation des emplois des instituteurs en emplois de catégorie A.

Source : Rapport sur les rémunérations publiques - PLF 1999

3. L'accord salarial du 10 février 1998 : 14,8 milliards de francs en 1999

Le contenu de l'accord salarial du 10 février 1998

Cinq organisations syndicales (CFDT, FO, UNSA, CFTC, CGC) ont signé avec le gouvernement le 10 février 1998 un accord salarial portant sur les années 1998 et 1999.

L'accord de 1998 devrait permettre un accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires en 1998 et 1999, renforcé, compte tenu de la nature des mesures adoptées, pour les salaires les moins élevés.

I - Des mesures de revalorisation portant plus spécifiquement sur les bas salaires

Les mesures suivantes marquent un effort particulier en faveur des plus basses rémunérations :

- d'une part, une attribution de points d'indice majoré intervient en deux temps (le 1er juillet 1998 et le 1er juillet 1999) ;

- d'autre part, les cinq échelles de traitement de la catégorie C ont été améliorées, notamment afin qu'aucun traitement indiciaire brut dans la fonction publique ne soit inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) ;

- par ailleurs, les perspectives de carrière des fonctionnaires appartenant aux corps ou cadres d'emploi de la catégorie C doivent être améliorées par un repyramidage du nouvel espace indiciaire (NEI).

II - L'accroissement du pouvoir d'achat

Le pouvoir d'achat de tous les fonctionnaires, indépendamment de leur progression professionnelle, devrait s'accroître en 1998 et 1999 grâce à des mesures générales prévoyant une augmentation de la valeur du point de 1,3 % en 1998 (0,8 % le 1er avril et 0,5 % le 1er novembre) et en 1999 (0,5 % le 1er avril et 0,8 % le 1er décembre).

Par ailleurs, deux points d'indice majoré seront attribués à tous les traitements en 1999 (un point au 1er avril et un point au 1er décembre).

III - Autres mesures

D'autres stipulations concernent les perspectives relatives au temps de travail, le congé de fin d'activité (CFA) et l'action sociale.

L'accord salarial du 10 février 1998 va accentuer encore ce phénomène et contribuer à accroître ces disparités. Il se traduira par un accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires comme le souligne le rapport sur les rémunérations publiques.

Il est par ailleurs intéressant de relever, s'agissant de la présentation de ce même accord, que le ministère de la Fonction Publique préfère le terme de " préservation du pouvoir d'achat " à celui " d'accroissement " figurant dans le projet de loi de finances. Par delà la différence sémantique on peut ainsi noter une différence d'appréciation entre ce ministère et celui de l'économie quant à la portée et au contenu dudit accord.

Le coût de cet accord salarial en 1999 (14,8 milliards de francs) est à rapprocher de deux chiffres :

- le coût du programme emplois-jeunes en 1999 qui doit en principe concerner, d'ici le 31 décembre 1999, 250.000 jeunes. Ce coût est de 14,3 milliards de francs au titre des crédits inscrits sur le budget de l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999 ;

- le montant que le gouvernement a décidé de consacrer au total en 1999 au financement de ses priorités : 16 milliards de francs. Cette somme est donc déjà " préemptée " à plus de 90 % par ce seul accord salarial et, les mesures visant l'accroissement du pouvoir d'achat des fonctionnaires qu'il contient.

Le coût de l'accord salarial du 10 juin 1998

(En milliards de francs)

	Coûts annuels supplémentaires par rapport à l'année précédente			Coûts annuels totaux
	en 1998	en 1999	en 2000	en 1998	en 1999	en 2000
I - Fonction publique de l'Etat
Revalorisation du point	4,3	6,7	5,8	4,3	11	16,8
Mesures d'accompagnement (dont points uniformes et points différenciés)	1,0 (0,4)	2,8 (1,8)	2,7 (2,0)	1,0 (0,4)	3,8 (2,2)	6,5 (4,2)
Total	5,3	9,5	8,5	5,3	14,8	23,3
II - Fonction publique territoriale Total	2,2	4,3	3,5	2,2	6,5	10,0
III - Fonction publique hospitalière Total	1,8	3,4	2,8	1,8	5,2	8,0
Total trois fonctions publiques	9,3	17,2	14,8	9,3	26,5	41,3

Source : rapport sur les rémunérations publiques PLF 1999

Votre rapporteur tient à souligner que cet accord aura également des effets induits sur les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Selon les informations fournies par le rapport sur les rémunérations publiques annexé au projet de loi de finances pour 1999, l'impact sur ces deux fonctions publiques sera en 1999 significatif avec des montants estimés respectivement à 6,5 et 5,2 milliards de francs.

Les collectivités locales et les hôpitaux publics devront donc faire face à des augmentations de dépenses de fonctionnement qui leur sont imposées.

Cet accord contribuera par ailleurs à restreindre encore l'éventail des salaires dans la fonction publique tel que le calcule l'INSEE : il était de 2,41 en 1991 et de 2,38 en 1996, contre 3,01 dans le privé.

4. Une rigidité croissante des dépenses publiques

Une revalorisation de 1 % du point " fonction publique " représente un coût de 6,3 milliards de francs pour l'Etat et a également des effets sur les autres fonctions publiques et les dépenses induites. Le coût total net en ce cas est de 11,3 milliards de francs.

Cela ne fera que renforcer une situation relevée par la Cour des Comptes notamment lors de son rapport sur l'exécution du budget de 1997 : " La part relative des dépenses de personnel et des dépenses obligatoires n'a cessé d'augmenter au cours des derniers exercices. La rigidité du budget s'en trouve accentuée et les efforts de réduction des dépenses seront à l'avenir plus difficiles ".

5. La nécessaire clarification budgétaire

S'agissant des rémunérations, une étape supplémentaire pourrait permettre de sortir d'une gestion salariale à la fois rigide et à courte vue. Comme le préconisait votre rapporteur spécial sur le projet de loi de finances pour 1998, le Parlement pourrait fixer une enveloppe salariale maximale pour la fonction publique sur plusieurs années. La direction du budget répartirait cette enveloppe entre les différents ministères selon les modalités actuellement retenues pour le contrat pluriannuel avec le ministère de l'équipement, et enfin des contrats de service pourraient être conclus par les ministères avec leurs services déconcentrés.

Mais cette évolution devrait s'inscrire dans le contexte plus général de la révision, à l'évidence indispensable, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

En attendant, la publication du rapport sur les rémunérations publiques, joint en annexe au présent projet de loi de finances, constitue déjà un outil d'information extrêmement utile et instructif. Sa portée, et probablement son ambition vont au delà du simple constat budgétaire de l'évolution des rémunérations publiques.

Dans ce contexte, et afin de contribuer à réduire la masse des rémunérations publiques et de mettre en place, pour cela, une politique plus volontaire de stabilisation et de réduction des effectifs de la fonction publique, votre rapporteur tient à rappeler l'attention que va porter le Sénat à l'éducation nationale.

En effet, la commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'Education nationale dont le Sénat vient de prendre l'initiative, permettra d'étudier la faisabilité des efforts de limitation de la progression de la masse salariale, en analysant l'évolution des besoins selon la courbe des effectifs scolarisés aux différents niveaux, et selon le taux d'encadrement effectif des élèves ou étudiants.

6. Un exemple étranger : la réduction des effectifs sous l'administration Clinton

L'administration fédérale américaine a mis en oeuvre une politique drastique de réduction des effectifs de l'administration.



" Le Vice-président Al Gore a mené un effort sans précédent de réduction de la taille du gouvernement fédéral afin de le rendre plus efficace et productif s'inspirant pour cela de l'expérience du secteur privé. Grâce aux efforts ainsi entrepris, l'administration a économisé 137 milliards de dollars au cours des cinq dernières années.

Ainsi le gouvernement a réduit le nombre des employés civils de 316.000 le portant à un effectif le plus faible jamais atteint depuis 35 ans. Presque tous les 14 départements ministériels ont réduit leurs effectifs : seul le ministère de la Justice a accru ses effectifs, en raison de la politique de lutte renforcée contre la criminalité et le trafic de drogue ; de même en raison du recensement décennal le ministère du Commerce intérieur a été épargné par ledit mouvement. "

(source : site Internet de l'administration fédérale américaine)

Bien entendu, chaque pays est confronté à ses contraintes propres, mais il faut rappeler que l'expérience de l'administration démocrate a été réalisée de manière empirique et ne manifeste aucun a priori idéologique...