Projet de loi de finances pour 1999 : Petites et moyennes entreprises : commerce et artisanat

Rapports législatifs

Rapport général n° 66 (1998-1999), tome III, annexe 13, déposé le

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; BALLAYER (René), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 13 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières




N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 13

ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :

IV. - PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, COMMERCE ET ARTISANAT

Rapporteur spécial : M. René BALLAYER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).


Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER

AU SERVICE D'UNE CAUSE ESSENTIELLE, CE BUDGET NE JOUE QU'UN RÔLE APPAREMMENT MODESTE PARMI BEAUCOUP D'AUTRES MOYENS D'ACTION

I. LE SOUTIEN AUX PME EST UNE CAUSE ESSENTIELLE

A. POUR L'ÉCONOMIE

Par leur nombre et l'importance de leurs effectifs salariés, les PME commerciales, artisanales et de services qui relèvent de la compétence du secrétariat d'Etat jouent un rôle extrêmement important dans l'économie française.

Selon l'INSEE, elles dégagent 63 % de la valeur ajoutée et emploient 68 % des salariés en France 1( * ) .

92 % des entreprises françaises comptent moins de 10 salariés et 99,9 % moins de 500 salariés, essentiellement dans le commerce et les services (les PMI, petites et moyennes industries, sont du ressort du secrétariat d'Etat à l'industrie).

L'effectif salarié total des PME est d'environ 8.700.000 personnes, soit près de 40 % des actifs occupés.

Le commerce et l'artisanat, pour leur part, comptent une population active totale égale aux chiffres figurant dans ce tableau, qui mesurent également l'importance de ces secteurs au regard du nombre d'entreprises qu'ils représentent et, pour le commerce, de leur chiffre d'affaires.

La bonne santé des PME commerciales, artisanales et de service représente ainsi un enjeu majeur pour notre économie, et plus particulièrement pour l'emploi, sachant qu'elles sont moins exposées à la concurrence internationale et s'adaptent mieux aux évolutions structurelles et conjoncturelles de la demande (alors que l'emploi a stagné, entre 1980 et 1992, dans les grandes entreprises, il a augmenté de 7,7 % dans les PME).

B. POUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les PME sont plus mobiles que les grandes entreprises et leur répartition territoriale plus diffuse Cette tendance devrait être renforcée par le développement des nouvelles technologies d'information et de communication.

En outre, les actions en leur faveur sont souvent moins coûteuses (maintien, renforcement ou développement des tissus locaux de PME par des créations, extensions ou reprises d'établissements ou d'entreprises), ce qui permet aux collectivités territoriales de s'y associer.

Des actions de proximité décentralisées peuvent, dès lors, être menées avec des chances accrues de succès.

Ainsi, l'aménagement du territoire, particulièrement dans les zones rurales ou urbaines, passe par le soutien aux PME.

C. UNE SITUATION CONTRASTÉE

Globalement, si la situation du commerce semble s'améliorer sous l'effet de la reprise, celle de l'artisanat est contrastée, selon les secteurs d'activités et les régions, et suscite des inquiétudes (régression depuis deux ans du nombre d'entreprises, perte de 8.600 emplois, nombre de créations d'entreprises au plus bas depuis 1993...).

Pour préciser quelque peu ce constat d'ensemble, l'emploi dans le commerce croît pour la quatrième année consécutive et retrouve le niveau de juin 1990 après un point bas en décembre 1993. Le commerce automobile subit toutefois le contrecoup de la suppression de la prime-qualité.

Dans l'artisanat, le nombre de défaillances d'entreprises est globalement en baisse mais augmente dans le bâtiment et les services et a concerné en 1997, 40.000 emplois (les entreprises de 2 à 3 ans d'âge sont les plus touchées). Le nombre de créations ex nihilo diminue nettement (de 48.500 ,en 1995, il passe à 43.200 en 1997, peut-être en raison de la suppression de l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprises). L'emploi progresse dans les départements de l'Est et de l'arc atlantique (notamment en Mayenne), mais régresse en Ile-de-France et dans ses régions limitrophes.

II. UN BUDGET MODESTE

A. DES MONTANTS RÉDUITS

Eu égard aux données rappelées plus haut (effectifs des entreprises concernées, part dans la valeur ajoutée nationale...), les crédits de la section IV "Petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat, du budget de l'Economie, des finances et de l'industrie, apparaissent comme très modestes.

Le tableau ci-dessous permet d'en récapituler les grandes masses pour 1999.



Le budget des PME, du commerce et de l'artisanat apparaît ainsi essentiellement comme un budget d'intervention (85 % des dépenses).

Les ressources humaines du secrétariat d'Etat sont très limitées (les crédits correspondant aux 66 emplois budgétaires, dont 52 emplois de chargés de mission, inscrits dans ce budget, sont transférés à la section commune du bleu "Economie, finances et industrie).

La nouvelle direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (DECAS), créée par un décret du 2 novembre 1998, devrait comprendre toutefois 200 personnes (au lieu de 163 dans les structures actuelles).

Avec le transfert à la section commune des crédit des titres III et V, ce budget se réduit en des dépenses d'intervention et des subventions d'investissement, qui se répartissent ainsi par des grands objectifs, pour autant que la nomenclature, trop succincte, permette d'identifier les finalités correspondantes.

On note la prépondérance des actions économiques et l'importance, en leur sein, de l'enveloppe destinée aux bonifications d'intérêt (encore ne s'agit-il que d'un crédit évaluatif, susceptible d'être augmenté en cours d'année).

Les aides aux PME accordées par ce budget vont essentiellement à des entreprises commerciales et artisanales dans la proportion suivante (les dépenses relatives au soutien dont bénéficient les PME de service qui se sont inscrites ni au registre du commerce, ni au répertoire des métiers ne pouvant être individualisées).

Il ressort de ce tableau que la quasi totalité des actions économiques poursuivies sont consacrées à l'artisanat (94,4 %), auquel, notamment, sont destinées exclusivement les crédits de bonification d'intérêt (151 millions de francs). Mais le commerce mobilise, en revanche, la majeure partie des dépenses de formation (53,7 %)

B. DES ACTIONS CEPENDANT IMPORTANTES

Avec un total de seulement 386,9 millions de francs, le budget des PME, du commerce et de l'artisanat permet cependant de poursuivre des actions importantes grâce à l'effet de levier de ses dépenses, particulièrement en ce qui concerne les prêts bancaire et les contrats de plan Etat-Régions.

1. L'effet de levier des bonifications d'intérêt

Les dispositifs de crédit aux PME, réformés à partir de 1995, comprennent désormais trois types de prêt : bonifiés, conventionnés ou accordés sur ressources CODEVI.

Les prêts bonifiés sont réservés aux détenteurs des titres d'artisan ou de maître-artisan ainsi que, dans certaines conditions 2( * ) , aux chefs d'entreprises ayant bénéficié d'un contrat d'installation de formation-artisanale.

Les investissements doivent financier une reprise ou une création d'entreprise ou une mise aux normes de sécurité ou d'hygiène. Concernant la sécurité alimentaire, le bénéfice du dispositif a été étendu aux entreprises du commerce alimentaire de détail et à la restauration traditionnelle.

Sous l'effet de la baisse des taux et de l'amortissement du capital dans les encours de prêts anciens, la charge de l'Etat a baissé fortement (de 350 millions de francs en 1990, elle est passée à environ 150 millions de francs aujourd'hui, d'après la loi de finances initiale).

Mais le volume des prêts s'est néanmoins redressé et le taux moyen de bonification de l'encours total a augmenté (de 1,43 % en 1995 à 1,85 % en 1998).

Pour les prêts réalisés en 1998, la bonification était donc de 1,85 point.

Pour une dotation budgétaire maintenue à 151 millions de francs en 1999 (contre 150 millions de francs en 1998), 2 milliards de francs environ devraient pouvoir être empruntés, 17.000 prêts ayant été accordés en 1998.

8,5 % des crédits budgétaire servent au règlement de la bonification des intérêts due au titre de prêts antérieurement octroyés et 15 % seulement financent des opérations nouvelles. Le montant moyen du prêts était, en 1997, de 130.000 francs.

2. Les contrats de plan Etat-régions

Les contrats de plan Etat-régions conclu pour la période de cinq ans allant de 1994 à 1998 ont été prorogés jusqu'en 1999. Pour une participation de ce budget aux dépenses le concernant de 198,5 millions de francs (dont 271 millions de francs en faveur de l'artisanat), celui de l'aménagement du territoire ayant été par ailleurs sollicité à hauteur de 72,5 millions de francs, à travers le FNADT (fonds national d'aménagement et de développement du territoire), les conseils régionaux auront consacré environ 3 milliards de francs au développement des PMI, dans le cadre de leurs engagements contractuels.

On mesure ainsi l'effet catalyseur des dépenses effectuées par l'Etat et en l'occurrence par le secrétariat d'Etat, en exécution de cette planification concertée.

Si le budget des PME, du commerce et de l'artisanat permet ainsi de poursuivre des actions dont la modestie de son montant ne permet pas, a priori, d'augurer l'importance, il n'en demeure pas moins qu'un instrument parmi d'autre au service des entreprises concernées.

C. DE MULTIPLES INSTRUMENTS

Les instruments autres que ce budget, qui permettent de soutenir les PME commerciales, artisanales et de services, sont nombreux, qu'il s'agisse d'autres budgets, de concours financiers extrabudgétaires ou bancaires, de mesures fiscales ou enfin d'aménagements de leur environnement législatif et réglementaire.

Mais, tout d'abord, le secrétariat d'Etat lui-même bénéficie de ressources complémentaires qui lui sont directement affectées.

1. les ressources complémentaires du secrétariat d'Etat

Les deux plus importantes sources de financement complémentaires de ce budget sont, pour le secrétariat d'Etat, le FISAC (fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce) et le FSE (fonds social européen).

a) Le FISAC : un budget bis

Créé par la loi du 31 décembre 1989 3( * ) le FISAC correspond à la part du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, dite "taxe sur les grandes surfaces" qui ne sert pas à financer les indemnités de départ à la retraite des artisans et commerçants 4( * ) .

Le fonds a été doté de 400 millions de francs en 1998 soit plus que la totalité de ce budget, hors administration centrale, qui est, on l'a vu, de 386,9 millions de francs.

Le FISAC, consacré, à proportion de 80 %, à des actions en faveur du commerce rétablit en quelque sorte l'équilibre au profit de ce dernier, l'artisanat étant, on l'a vu, privilégié par le budget dans un rapport identique.

La loi précitée de décembre 1989 a assigné à la taxe sur les grandes surfaces deux objectifs qui sont de financer, outre l'assurance-vieillesse des artisans et commerçants, une aide :

à la transmission ou à la restructuration d'entreprises commerciales ou artisanales réalisant moins de 3,5 millions de francs de chiffre d'affaires ;

à la sauvegarde des activités correspondantes dans des secteurs où elles sont menacées par les mutations sociales en cours.

(1) Concernant le premier de ces objectifs, le nombre d'opérations de transmission-reprise d'entreprises initiées par les organismes consulaires est en baisse. Le FISAC contribue à financer des opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce (ORAC), qui constituent un volet important des contrats de plan Etat-régions.

(2) Quatre des six principale catégories d'opérations parmi les 18 que subventionne le fonds concourent à la réalisation du deuxième objectif. Il s'agit :

de la rénovation de halles et marchés ;

de la réhabilitation du commerce et de l'artisanat dans les quartiers sensibles ;

des opérations "1.000 villages de France" dans les communes de moins de 2.000 habitants ;

des opérations "coeur de pays", dans celles d'au-plus 30.000 habitants et "centre 2.000" pour les autres.

Il s'agit, face aux mutations du secteur de la distribution liées au développement des grandes surfaces et à l'évolution des modes consommation, d'assurer le maintien d'une desserte commerciale et de services de proximité indispensables à la vie sociale et de préserver l'équilibre entre les différentes formes de commerce en favorisant l'adaptation des structures traditionnelles.

Les opérations "1.000 villages de France" donnent la priorité aux commerces multiservices (y compris la télématique), les opérations "coeur de pays" : sont les plus souples et les plus larges (possibilité de couplage avec une ORAC, aides directes aux entreprises, acquisition de locaux par la commune, etc...)

Le tableau suivant récapitule les financements des principales catégories d'actions qui viennent d'être décrites.

b) Le fonds social européen

Les crédits du FSE (fonds social européen), créé par le Traité de Rome, sont rattachés en cours d'exercice, au titre IV du budget de l'artisanat, par voie de fonds de concours.

Leur montant (environ 40 millions de francs : 42,7 millions de francs en 1997 et 43 millions de francs en 1998) est à peu près stable.

Il s'agit essentiellement d'aide à l'emploi et de formation, à dimension nationale ou transnationale (aide au financement de stages de formation pour demandeurs d'emploi, aide aux jeunes demandeurs d'emploi par création d'entreprises, etc...)

Ces actions bénéficient à l'artisanat dans une proportion de près de 80 %.

2. Les autres concours budgétaires

L'annexe jaune du projet de loi de finances pour 1999 qui retrace l'effort financier de l'Etat en faveur des PME évalue à environ 8 milliards de francs pour 1999, les crédits spécifiques d'aide à ces entreprises inscrits dans le budget d'autres départements ministériels.

Les contributions les plus importantes sont, dans l'ordre, les suivantes :

Principales aides budgétaires aux PME

1999

(DO + CP)

en millions de francs

- Emploi et solidarité :

4.773,30

- Economie-Finances-Industrie :

2.845,00

dont charges communes et

comptes spéciaux

1.122,00

industrie

1.341,10

- Agriculture et pêche

160,80

- Recherche

75,00

- Aménagement du Territoire

218,70 (en partie)

Ces crédits correspondent :

- pour le ministère de l'emploi et de la solidarité à des mesures d'allégement du coût du travail, aux contrats initiative-emploi, à la formation professionnelle des jeunes ;

- pour les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor , aux activités de la SOFARIS (garantie des financements des PME : emprunts et apports de capitaux propres) ;

- pour l' industrie , au fonds de développement des PMI (300 millions de francs en AP), à des fonds régionaux pour l'aide au Conseil (FRAC) ou aux transferts de technologie, aux actions de l'ANVAR (795 millions de francs en AP)

- le ministère de l'agriculture et de la pêche finance différentes interventions en faveur d'entreprises de pêche et de culture marine, de commercialisation de produits agricoles et de produits de la mer.

- le ministère de la recherche favorise, au moyen notamment du Fonds de la recherche et de la technologie (FRT), la mise à la disposition des PME de chercheurs et de techniciens supérieurs, les transferts de technologie et la diffusion d'informations scientifique et techniques en leur faveur.

- le budget de l' aménagement du territoire (218,7 millions de francs), enfin pour ne s'en tenir qu'aux principaux financements comporte des aides bénéficiant en partie aux PME (la prime à l'aménagement du territoire - PAT - le fonds national d'aménagement du territoire - FNADT - le fonds d'aide à la décentralisation - FAD...)

Ainsi, le budget du secrétariat d'Etat, même doublé par le FISAC et abondé par le Fonds social européen, paraît modeste, non seulement en valeur absolue, par rapport à l'importance des secteurs considérés, mais aussi en valeur relative, en comparaison des efforts des autres ministères.

Au moins, le concours budgétaire de l'Etat, considéré dans sa globalité, semble-t-il moins disproportionné avec les enjeux en cause.

3. Les aides des collectivités territoriales et de Bruxelles

a) Les aides des collectivités territoriales

L'annexe jaune, précitée, à la loi de finances évalue - on l'a vu - à 3 milliards de francs sur cinq ans (1994-1998), l'effort financier des régions en faveur des PME. Dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions.

D'autres collectivités peuvent y être associées, notamment à travers les ORAC (opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce), déjà évoquées.

Les communes participent également -comme il a aussi été montré- à des opérations subventionnées par le FISAC ("1000 villages de France ", "coeur de pays", "centre  2000" etc...).

b) Les aides de Bruxelles

Quant aux aides de la communauté européenne, elles devraient atteindre, pour la période 1997-2000, un total de 180 millions d'écus (1.180 milliard de francs), avec trois catégories d'objectifs :

- amélioration de l'environnement administratif et réglementaire

- financement d'investissements

- aide à l'internationalisation.

Les principaux instruments en sont :

- le FEDER (220 millions de francs, hors Corse, en 1997) dont les crédits complémentaires aux aides budgétaires nationales, sont versés directement aux préfets de région :

- le Fonds social européen -FSE- (38 millions de francs attendus en 1999) dont les crédits viennent abonder -on l'a vu- le titre IV du budget de l'artisanat.

4. Les interventions des établissements publics

Divers établissements publics sont spécialisés dans les interventions en faveur des PME, les plus importants sont les organismes consulaires (chambres de commerce et d'industrie et chambres des métiers) qui bénéficient d'impositions affectées (taxe pour frais des chambres des métiers et imposition additionnelle à la taxe professionnelle pour les chambres de commerce)

a) Les chambres de commerce et d'industrie

Les actions de formation des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et celles de leurs services généraux bénéficient en majorité ou en totalité aux PME. Elles y consacrent respectivement 31,3 % et 47,5 % de leur budget qui est alimenté, en partie, par une imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP) dont le produit a été, en 1996, de 5,9 milliards de francs.



Consolidation du budget des CCI pour 1996

(21 régions sur 22)

TOTAL

Services généraux

Formation

Produits de l'IATP

5,9

4,4

1,5

Total produits de fonctionnement

17,9

8,5

5,6

Les CCI fournissent aux PME les services suivants :

- informations spécialisées, scientifiques et technique (à travers le réseau des ARIST), générales et sectorielles (sur le commerce, les marchés étrangers) ;

- aides aux formalités, grâce à des centres spécialisés

- conseil en développement et appui à la création d'entreprises

b) Les chambres des métiers

Les chambres des métiers bénéficient de ressources spécifiques dont la principale est la taxe pour frais qui a rapporté environ 1 milliard de francs en 1996, année durant laquelle les dépenses des chambres se sont montrées à 2,8 milliards.



Consolidation du budget des chambres des métiers pour 1996

(en milliards de francs)

Total des dépenses

2,853

Total des recettes

2,939

dont

- taxe pour frais

1,072

- redevance du répertoire des

métiers

0,086

Dans la plupart des départements (hors Alsace-Lorraine), la taxe pour frais, acquittée par les entreprises inscrites au répertoire des métiers, comprend deux éléments :

- un droit fixe, dont maximum est aujourd'hui déterminé par loi ;

- un droit additionnel dû par les seuls artisans imposés à la taxe professionnelle.

Outre leurs missions de représentation de l'artisanat auprès des pouvoirs publics, de tenue du répertoire des métiers et de secours aux artisans sans travail, les chambres de métiers mènent 3 types d'action :

- assistance aux PME en matière de formalités

- formation professionnelle (accueil, information et orientation des jeunes, classes pré-professionnelles en alternance, stages de formation continue,...)

- animation économique (conseil aux entreprises et aux collectivités locales).

Du fait de son double plafonnement, l'évolution du produit de la taxe pour frais (dont le relèvement du maximum du droit fixe est autorisé chaque année par le loi de finances) n'a pas suivi celle des dépenses des chambres de métier.

c) Le fonds national de promotion et de communication de l'artisanat

Ce fonds a été créé par un décret du 13 novembre 1997. C'est un établissement public administratif qui reçoit le produit de la majoration de 10 % du droit fixe de la taxe pour frais des chambres de métiers, instaurée par la loi de finances pour 1997 afin de financer des actions de promotion et de communication de l'artisanat à caractère national.

Un peu moins de 50 millions de francs ont ainsi été perçus en 1997 (48,5 MF) et en 1998 (46,4 MF).

d) L'EPARECA

Créé par la loi du 14 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville, l'EPARECA (établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux), a été doté de 130 millions de francs, prélevés sur l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, et est habilité à emprunter une somme équivalente.

Il dirige des opérations tendant à la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales situées dans des zones sensibles urbaines.

5. La parafiscalité

Douze taxes parafiscales perçues au profit de comités professionnels de développement économique (horlogerie, ameublement...) ou de centres techniques industriels (fonderie, cuir, construction...) sont destinées à encourager des actions collectives de recherche et de développement industrielles en faveur des PMI.

Leur produit a dépassé, en 1999, le milliard de francs (1.014,60 MF).

6. Les prêts

La procédure des prêts spéciaux bonifiés (sur crédits budgétaires) et des prêts conventionnés à l'artisanat exerce, on l'a vu, un effet de levier important puisque l'ensemble du financement bancaire correspondant s'est élevé, en 1997, à près de 10 milliards de francs (9,49), dont 2,3 milliards pour les seuls prêts bonifiés, à partir d'une enveloppe budgétaire de 158,75 millions de francs (une enveloppe complémentaire a été ouverte en ayant recours au FISAC).

L'artisanat investit environ 40 milliards de francs par an. L'offre de crédits correspondante est largement déterminée, tant en volume qu'en coût, par l'importance des prêts à taux préférentiels qui représentent de 10 à 13 milliards.

Or, ce dernier montant dépend lui-même étroitement de celui de l'enveloppe de prêts bonifiés ouverte annuellement en application de conventions passées entre l'Etat et les banques adjudicataires 5( * ) .

Des prêts bancaires pouvant couvrir éventuellement des besoins de trésorerie sont également consentis aux entreprises commerciales et artisanales à partir de ressources CODEVI.

Les prêts du FDES (comptes spéciaux du Trésor) jouent également un rôle de catalyseur auprès des banques en ce qui concerne les restructurations industrielles qui permettent le maintien d'emplois durables dans des PME à l'échelon régional (moins de 400 salariés) ou départemental (moins de 250 salariés).

Enfin, la banque de développement des PME (BDPME) , créée en 1996 à partir d'un rapprochement du Crédit d'équipement des PME (CEPME) et de la Société française de garantie des financements à risque des PME (SOFARIS) mène plusieurs types d'actions en collaboration et non plus en concurrence, comme c'était le cas pour le CEPME, avec les établissements traditionnels : garanties d'emprunts, cofinancement d'investissements, interventions en fonds propres...

Ses objectifs sont la création, la consolidation ou le développement de jeunes entreprises, le renforcement des fonds propres des PME...

Son capital, détenu par l'Etat, (51,52 %), la Caisse des dépôts (40,45 %), et les Banques populaires est de 1,956 milliard de francs.

Il est à noter que les petites entreprises titulaires de commandes publiques paraissent faire l'objet d'une sollicitude particulière de la part de la BDPME (financement des délais de paiement, prêts, ...) et du CEPME (avances pour un montant annuel de 24,5 milliards de francs !).

Cela n'est que justice, car les PME qui n'ont, au demeurant, que peu accès aux marchés publics, sont moins en mesure que de plus grandes entreprises de supporter les conséquences du comportement éventuel de mauvais payeur de l'Etat.

7. L'environnement fiscal, législatif et réglementaire

Si les multiples aides financières qui viennent d'être passées en revue sont d'une grande importance pour les PME commerciales, artisanales et de service, celles-ci n'en sont pas moins contraintes pour l'essentiel de compter sur leurs propres forces.

Aussi est-il peut-être encore plus important pour elles de pouvoir mener leurs activités sans être découragés par des dispositions fiscales, législatives ou réglementaires étouffantes.

a) Les dépenses fiscales

Les dispositions fiscales favorables aux PME (abattements, exonérations, réductions et crédits d'impôts) peuvent avoir pour elles autant, si ce n'est plus, d'impact que les interventions budgétaires à leur profit ou les subventions qui leur sont octroyées.

En outre, le manque à gagner qui en résulte pour l'Etat peut être compensé par ailleurs par une moindre dégradation (cotisations sociales), voire une augmentation de certaines recettes (impôts sur le revenu, sur les sociétés...), grâce à l'amélioration de l'emploi et des résultats des entreprises ainsi permise.

L'effort fiscal de l'Etat en faveur des PME est important. Il a été évalué, pour les mesures chiffrables, ) 12,49 milliards de francs en 1999 (contre 14 milliards de francs en 1998).

L'annexe jaune, précitée, à la loi de finances, récapitule pour 1999, les actions que comporte le volet fiscal de la politique gouvernementale concernant les PME.

Les plus coûteuses sont récapitulées dans le tableau suivant :



Les mesures fiscales favorables aux PME sont ainsi, soit générales (exonérations de plus values, crédits d'impôt recherche ou formation...), soit localisées (zones prioritaires, politique de la ville), soit sectorielles (soutien à l'activité du bâtiment, aux entreprises innovantes...).

Elles concernent, ou bien les entreprises elles-mêmes, leurs dirigeants et leur personnel (stock options), ou bien les contribuables qui participent à leur création ou à leur financement.

Les dispositions recensées dans le jaune pour 1998 ont été complétées par celles du dernier DDOEF (loi 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier) ainsi que du présent projet loi de finances.

On peut citer notamment :

- le projet de réforme de la taxe professionnelle (suppression de la part salaires à compter de 2003)

- l'extension du régime fiscal des micro-entreprises

- diverses mesures en faveur :

• de la transmission d'entreprises (augmentation des taux de réduction des droits sur les donations lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ou de 75 ans)

• de leur création ou de leur financement (réduction d'impôts sur le revenu des personnes physiques à raison des dons faits aux organismes participant financièrement à la création d'entreprises : extension aux sociétés existant depuis, non plus 7 mais 15 ans, du bénéfice du report d'imposition des plus-values de cession de titres...)

• des stock options (exonérations de cotisations sociales accordée par le DDOEF aux jeunes sociétés de moins de 15 ans et à celles immatriculées au registre du commerce en cas de cession des titres en question : octroi aux sociétés de moins, non plus de 7 mais de 15 ans, du bénéfice du régime de bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises créé par la loi de finances de l'année dernière).

b) L'aménagement du cadre législatif et réglementaire de l'activité des PME

De nombreux textes ont tenté, dans les années 90, de faciliter la tâche des PME commerciales et artisanales en levant des entraves législatives et réglementaires à leur bon fonctionnement et en atténuant les conséquences des mutations du cadre de leurs activités.

On peut citer :

- Pour le seul urbanisme commercial : les Lois "Doubin" de 1990, "Sapin" de 1993, "Raffarin" de 1996, le volet "urbanisme commercial" du plan PME pour la France du 27 novembre 1995, les mesures provisoires du DDOEF du 12 avril 1996... Après un coup de frein temporaire lié à la mise en place du nouveau dispositif, il s'avère que les commissions départementales (CDEC) se montrent plutôt moins restrictives qu'auparavant s'agissant de l'implantation de nouvelles surfaces mais que l'importance de ces dernières diminue en moyenne.

- Pour l'aménagement du territoire : la loi du 4 février 1995 devrait se trouver modifiée, sur certains points, par un prochain projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable qui envisage, notamment, la création par les collectivités et leurs groupements, d'un "conseil de développement" associé à l'élaboration de la charte du territoire.

Les PME ont été également concernées par :

- la loi de 1996 relative au pacte de relance de la ville

- différents décrets d'application de la loi "Raffarin", précitée, du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, pris au sujet des CAP (certificats d'aptitude professionnelle), de la qualification artisanale...

On assiste parfois à un certain mélange des genres, en ce qui concerne le commerce et l'artisanat, entre lois de finances et autres textes législatifs :

• les fonds d'assurance formation (FAF) ont ainsi été restructurés par la loi de finances pour 1997 (regroupement des fonds existants en fonds régionaux, etc...)

• la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle pour le commerce et l'artisanat comportait un important volet fiscal (avec la déduction du salaire du conjoint ainsi que des cotisations aux régimes facultatifs de protection sociale et des primes correspondant à des contrats d'assurance groupe, la prorogation de la réduction d'impôt pour la formation des chefs d'entreprise individuelles, une réduction d'impôt pour la souscription au capital de sociétés non cotées, des possibilités de réduire les pertes en capital subies par la création de sociétés en cessation de paiement, etc...).

Ce texte, important, avait également prévu un abattement de cotisations d'assurances maladie au profit des entrepreneurs individuels créant ou reprenant une entreprise, une augmentation du nombre d'entreprises bénéficiant d'une durée réduite de contrôle fiscal, des mesures encourageant la mobilisation de l'épargne de proximité en faveur du financement des PME...

Le secrétariat d'Etat aux PME attache enfin, à juste titre, une grande importance à la simplification des obligations administratives des entreprises à sa charge. 37 mesures dans ce sens avaient été présentées en conseil des ministres il y a un an, en décembre 1997 (fusion des déclarations sociale et fiscale, unification des demandes de retraites des personnes ayant exercé plusieurs activités...).

Le 14 octobre dernier, M. Strauss-Kahn a évoqué également, à l'occasion de l'assemblée annuelle de la confédération générale des PME, la simplification de certaines obligations (en matière de TVA...) et la suppression d'impôts archaïques prévue par le présent projet de loi de finances pour 1999.

*

* *

En résumé, les actions que ce budget permet de mener sont plus importantes que le montant de ses crédits peuvent le laisser penser, en raison de l'effet de levier (bonification d'intérêt) ou du rôle catalyseur (contrats de plan Etat-régions, ...) de certaines dépenses.

Cependant, malgré les moyens complémentaires dont dispose le secrétariat d'Etat (FISAC, FSE...), il ne s'agit que d'un instrument parmi une multitude.

Les aides financières directes (8 milliards de francs pour l'ensemble des ministères) importent, sans douter, moins que les prêts octroyés (de 10 à 13 milliards de francs), les mesures fiscales (12,5 milliards de francs) ou les aménagements de l'environnement législatif et réglementaire des PME.

CHAPITRE DEUX

EN DÉPIT D'UNE STAGNATION GLOBALE DES CRÉDITS
ET D'UNE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE TROP
SUCCINCTE, DE NETTES PRIORITÉS PEUVENT ÊTRE
DISCERNÉES SANS QU'APPARAISSENT POUR AUTANT
D'INNOVATIONS MAJEURES

I. UNE ÉVOLUTION GLOBALE MARQUÉE PAR UNE STAGNATION ET DES CONTRASTES

La présentation de l'ensemble des crédits par titre, puis par principales actions, fait d'emblée apparaître une coexistence entre une stagnation d'ensemble et des évolutions contrastées.

A. EN PREMIÈRE IMPRESSION, UNE STABILITÉ QUI RECOUVRE UNE RÉGRESSION DES INTERVENTIONS ET UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES EN CAPITAL

Le tableau ci-après appelle les commentaires suivants :

- Les dépenses de fonctionnement sont simplement reconduites, si l'on tient compte de mesures acquises statutaires (la dotation correspond au montant des services votés)

- La légère régression des dépenses d'intervention, plus marquée hors bonification d'intérêt 6( * ) , contraste avec la nette augmentation des dépenses en capital (subventions d'investissement), surtout en autorisations de programme (progression de plus d'un tiers)

- Au total, ce budget est en stagnation, à un niveau qui peut être jugé incompressible.

B. EN DEUXIÈME ANALYSE, LES ACTIONS DE FORMATION PARAISSENT PRIVILÉGIÉES

L'analyse de l'évolution des crédits par principaux objectifs permet d'affiner le premier constat dressé ci-avant.

EVOLUTION PAR PRINCIPAUX OBJECTIFS

1998

1999

1999/1998

Actions économiques

294,6

285,7

-3,3%

dont titre IV

271,8

257,2

-5,4 %

titre VI (CP)

22,8

28,5

+25 %

Actions de formation

93,5

101,2

+8,2 %

dont titre IV

93,2

101,2

+8,6 %

titre VI CP

0,3

-

Il apparaît en effet, que :

- la progression des interventions en faveur de la formation contraste avec la régression des actions économiques

- au sein de ces dernières :

• d'une part, les dépenses en capital augmentent, mais cela ne suffit pas à compenser leur recul global

• d'autre part, les changements de nomenclature ne permettent pas de mesurer l'évolution d'une année sur l'autre, des opérations localisées (contrats de plan et zones sensibles).

Mais la stagnation globale des crédits n'empêche pas que des choix aient été effectués et des priorités dégagées.

II. UNE NOMENCLATURE DÉPOUILLÉE À L'EXTRÊME QUI N'EMPÊCHE PAS CERTAINES COMPARAISONS

A. UNE NOUVELLE NOMENCLATURE TROP SUCCINCTE...

La nouvelle nomenclature s'avère on ne peut plus succincte.

Les changements affectent les titres IV et VI.

- Les interventions en faveur de l'artisanat, d'une part et du commerce, d'autre part, sont regroupées en un seul poste, le chapitre nouveau 44-03 intitulé "Interventions en faveur du commerce et de l'artisanat" qui comprend 3 articles respectivement consacrés aux aides à la formation, aux actions économiques, aux contrats de plan Etat-Régions.

Il n'est pas possible, pour les zones sensibles, d'effectuer de comparaison avec 1998.

- Le chapitre 64-02 "aides au commerce et à l'artisanat" ne comprend plus que deux articles dont un nouveau, consacré aux contrats de plan Etat-régions qui intègre les deux dotations précédemment destinées aux aides respectives au commerce et à l'artisanat dans les zones sensibles.

B. ... QUI N'EMPÊCHE PAS CERTAINES COMPARAISONS

Le tableau suivant permet d'apprécier l'évolution par rapport à l'année dernière des dotations dont ont bénéficié respectivement le commerce et l'artisanat.

Les comparaisons sont effectuées en nomenclature 1998 mais ne peuvent être faites dans la nouvelle nomenclature.



Ce tableau permet de compléter les constatations précédentes, en leur apportant les précisions suivantes :

- La priorité à la formation et aux dépenses en capital est partagée par les deux secteurs concernés, de façon cependant plus marquée pour le commerce.

- La progression des dépenses en capital bénéficie surtout à l'exécution des contrats de plan Etat-régions mais le Fonds d'aménagement des structures artisanales voit sa faible dotation augmenter de façon spectaculaire.

- La répartition entre AP et CP des crédits destinés aux contrats de plan est l'inverse, dans l'artisanat (augmentation forte des AP et faible des CP) de ce qu'elle est dans le commerce.

- Si les AP consacrées à l'artisanat croissent ainsi fortement (+ 2,5 %) pour permettre l'achèvement de l'exécution des contrats de plan Etat-régions, il n'en va pas de même des actions territoriales du titre IV dont la dotation est en net recul (- 15 %).

Ces contrastes reflètent des priorités.

III. DES PRIORITÉS ASSEZ NETTES SANS INNOVATION MAJEURES

A. DES PRIORITÉS ASSEZ NETTES

1. La formation professionnelle

Les crédits destinés à la formation professionnelle des artisans et commerçants, désormais regroupés sur une seule ligne budgétaire (l'article 10 du chapitre 44-03) augmentent, on l'a vu, de 8 millions de francs (+5 millions de francs pour le commerce et + 3 millions de francs pour l'artisanat).

a) Les aides à la formation dans le commerce

Les 5 millions de francs de mesures nouvelles concernent la formation de demandeurs d'emploi à des métiers offrant des débouchés importants, à savoir la grande distribution (chefs de rayon, employés de libre service) ou le commerce électronique.

Trois types d'actions sont privilégiés par ce budget :

- la formation par le CEFAC 7( * ) des assistants techniques du commerce : généralistes, conseillers sociaux, agents des centres de formalité

- celle des créateurs d'entreprises commerciales par les chambres de commerce et d'industrie (4 MF + 2,2 MF du FSE)

- celle de demandeurs d'emplois aptes à occuper les postes actuellement souvent non pourvus de cadres moyens et techniciens supérieurs : les organismes, tels que l'IPC 8( * ) ou l'IFOCOP 9( * ) qui organisent des stages à cette fin, dans le cadre de la formation professionnelle permanente, reçoivent des subventions de l'ordre de 30 % du coût global supporté.

C'est à eux que sont destinés les 5 millions de francs de mesures nouvelles évoqués plus haut. Il s'agit d'une formation efficace puisque le taux de placement des stagiaires dans les 6 mois suivant la formation avoisine les 80 %.

Le secrétariat d'Etat assure, en outre, la rémunération de ceux des stagiaires qui, n'étant pas couverts par le régime d'assurance chômage, relèvent du régime public de rémunération géré par l'Etat.

Enfin, le commerce bénéficie des dispositifs de soutien à l'apprentissage et à la formation initiale en alternance (20 % des apprentis étant issus de ce secteur).

b) Les aides à la formation dans l'artisanat

Les actions aidées par ce budget peuvent être classées en cinq catégories concernant, respectivement :

- la sensibilisation des jeunes et de leurs familles aux métiers de l'artisanat dans les 98 centres d'orientation et de conseil mis en place ou à travers des opérations type "Bravo les artisans" à l'intention des élèves des collèges, ou, encore, à l'occasion de salons professionnels ou d'expositions

- la formation initiale et l'apprentissage, réformés par la loi du 6 mai 1996, qui bénéficient de sommes importantes (631 millions de francs en 1997) procurés par la péréquation nationale de la taxe d'apprentissage

- la formation continue dont le dispositif de financement, issu de la loi du 23 décembre 1982, a été profondément modifié par la loi de finances pour 1997 10( * )

- la formation des acteurs de l'animation économique par l'ISM (Institut Supérieur des métiers) subventionné à cet effet (17,6 millions de francs en 1998)

- enfin, la rémunération des stagiaires de longue durée dans certains secteurs (taxi, coiffure, métiers d'art...)

Parmi ces actions, celles concernant la sensibilisation des jeunes et la formation continue (aides à l'embauche, accompagnement de la reprise ou de la création d'entreprises, accroissement des qualifications), paraissent particulièrement importantes à votre rapporteur, la revalorisation de l'apprentissage, initiée en 1993, semblant avoir rencontré par ailleurs un certain succès, même si les CFA (centres de formation d'apprentis) connaissent actuellement des difficultés de financement.

2. Les contrats de plan Etat-Régions

Les autorisations de programme de l'artisanat et les crédits de paiement du commerce, destiné aux contrats de plan Etat-Régions, progressent, on l'a vu, fortement (+25 % et +63 %).

Toutefois, les sommes en cause ne sont pas considérables en valeur absolue (de 3 à 4 millions de francs).

Ces montants ont dû être évalués au vu des opérations restant à réaliser d'une part et de l'importance des crédits en compte au titre des exercices précédents, d'autre part.

En tout état de cause, et sans vouloir minimiser l'importance des actions concernées, il s'agit d'achever ce qui n'a pas encore pu l'être dans le courant de l'année 1999 qui constitue une ultime période complémentaire accordée en plus des cinq années initialement prévues (1994-1998).

L'épuisement de l'encours ne permettra pas, par ailleurs, de toute façon, de maintenir le rythme annuel de délégation aux préfets de région de 20 millions de francs pratiquée ces dernières années.

Les actions menées dans le cadre des contrats de plan correspondent à deux finalités :

- le développement économique local des entreprises artisanales (restructurations, création - transmission - reprises)

- et l'amélioration de leur compétitivité (conseils, accès aux nouvelles technologies, accroissement de la qualité des produits et des services).

La poursuite de ces deux objectifs repose sur la mobilisation d'instruments tels que :

- les FRAC (Fonds régionaux d'aide au conseil) qui mobilisent environ 20 % des montants délégués

- les ATRAC (actions de transmission - reprise de l'artisanat et du commerce) qui comprennent des diagnostics et des aides à la Formation du repreneur et à la rénovation des locaux

- les ORAC (opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce) déjà évoquées, qui représentent environ le quart des montants délégués et 30 % du nombre d'opérations.

Les ORAC tendent à inciter commerçants et artisans à mener des actions groupées, à réhabiliter leurs locaux d'activité, ou à compléter leur formation et à recourir au conseil, à l'échelle d'un bourg ou d'un "pays", pour le commerce, d'un petit bassin d'emploi ou d'un canton, pour l'artisanat. Les artisans peuvent être associés aux opérations d'aménagement urbain dont bénéficient les commerçants.

Les ORAC, on l'a vu, peuvent bénéficier de crédits du FISAC.

3. Le Fonds d'aménagement des structures artisanales

Le FASA bénéficie d'une augmentation de 2,8 millions de francs du montant de ses autorisations de programme et d'une mesure nouvelle de 2,2 millions de francs en crédits de paiement.

Diverses actions seront ainsi financées à des fins de :

- promotion de l'image artisanale à travers la participation à l'organisation de certaines manifestations (Université d'été de l'artisanat, fête du pain...)

- soutien d'activités artisanales (aide aux créations, aux reprise, à l'exportation,...) notamment à travers des subventions à l'assemblée permanente des chambres des métiers, aux organisations professionnelles, au mouvement coopératif (restructuration) à des réseaux d'aides etc...

L'évolution du FASA fait exception à la réduction, constatée par ailleurs, des crédits consacrés aux actions économiques en général et à l'animation en particulier.

B. L'ABSENCE D'INNOVATIONS MAJEURES

Les augmentations de crédits et les mesures nouvelles qui viennent d'être décrites ne financent pas d'innovation majeure. La même constatation peut être faite dans les domaines où les dépenses stagnent ou reculent, sauf en ce qui concerne la restructuration, déjà évoquée, des services.

1. La poursuite d'actions traditionnelles dans les domaines où les crédits stagnent ou reculent

Les crédits en stagnation et en recul dans ce budget concernent essentiellement les actions territoriales d'animation économique et les aides à l'entreprise artisanale et à son environnement.

Comme cela a déjà été souligné, la nouvelle nomenclature budgétaire ne permet plus de distinguer les financements des actions de soutien au commerce et à l'artisanat dans les zones rurales et urbaines fragiles.

Ces opérations n'en sont pas moins poursuivies.

a) Les actions territoriales d'animation économique

La légère baisse des crédits prévue cette année fait suite à une forte progression enregistrée au cours des années précédentes, sous l'effet, notamment, des mises à contribution du FISAC et du FSE.

Il s'agit de soutenir l'animation économique des chambres de métiers et des organisations professionnelles tendant à favoriser l'activité artisanale en améliorant son environnement à la fois juridique, social, fiscal et technologique.

On s'efforce ainsi:

- de promouvoir l'embauche d'un premier salarié et de jeunes

- de prévenir des difficultés par le recours à des informations et des conseils

- de développer des partenariats avec d'autres acteurs locaux (collectivités locales...)

- enfin, d'améliorer la compétitivité des entreprises par la diffusion des technologies nouvelles et l'accroissement de la qualité des produits et des services.

b) Les aides à l'entreprise artisanale et à son environnement

Si les crédits de paiement consacrés à l'aide à l'entreprise artisanale sont, au total, en légère diminution, les autorisation de programme du FASA augmentent en revanche, comme on l'a vu.

Certaines des orientations poursuivies (diffusion de la technologie et de la qualité artisanale) sont identiques à celles, évoquées ci-dessus, relatives aux actions territoriales d'animation économique.

Les crédits concernés permettent de financer le concours de l'Etat à divers organismes conventionnés (sociétés d'encouragement aux métiers d'art, centres de formation professionnelle, APCM).

c) Les actions économiques en faveur du commerce

L'essentiel des crédits d'action économique consacrés au commerce fait l'objet d'engagements inscrits dans des contrats de plan Etat-Régions.

Toutefois, une faible partie du titre IV est gérée au niveau national et attribuée, sous forme de subventions, à divers organismes (chambres consulaires, associations locales de commerçants, fédérations et syndicats professionnels) pour soutenir des actions de communication, des manifestations et animations commerciales diverses.

2. La réforme de l'administration centrale

La seule innovation réelle de cette année concerne la création, au sein de l'administration centrale, d'une direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (DECAS) par un décret précité du 2 novembre 1998.

Les activités commerciales, artisanales et de services sont suivies par une seule et même sous-direction alors qu'il y avait auparavant deux directions, l'une pour l'artisanat, l'autre pour le commerce intérieur.

La DECAS sera associée, notamment, à l'élaboration de la législation relative aux entreprises commerciales, artisanales et de service (concurrence, fiscalité...) et proposera les adaptations juridiques et fiscales et les simplifications administratives souhaitables.

L'intégration dans le ministère de l'Economie et des finances sera accentuée, 8 chefs de bureau sur 16 en étant issus, tandis que les effectifs de la nouvelle direction atteindront environ 200 personnes, au lieu de 163 dans les structures actuelles.

En attendant, il est extrêmement malaisé de retrouver, dans l'énorme section commune du bleu du gigantesque ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les dépenses de fonctionnement des services du secrétariat d'Etat aux PME.

On rappellera que ce budget finance, en outre, les dépenses de fonctionnement des délégations régionales au commerce et à l'artisanat et de divers organismes : délégations interministérielle aux professions libérales, commission nationale de l'équipement commercial, commissariat à l'aménagement de Rungis, etc...

Le titre III comporte enfin, divers crédits d'études et d'information (notamment pour le développement les statistiques de l'artisanat).

CHAPITRE TROIS

OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

I. LES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT D'ÉTAT

A. L'EXIGENCE D'UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE

1. une nomenclature trop succincte

La nouvelle nomenclature, simplifiée à l'extrême, facilitera peut-être la gestion des crédits , mais certainement pas la lecture des documents budgétaires.

Il deviendra en particulier très difficile d'identifier les dépenses relatives au personnel des services et à leurs moyens de fonctionnement ainsi qu'à ceux, pris en charge par le secrétariat d'Etat, de divers organismes.

De même, l'individualisation des crédits consacrés respectivement, à l'artisanat et au commerce ou, spécifiquement, aux zones sensibles, en dehors des contrats de plan, sera malaisée.

2. Un contrôle parlementaire restreint sur certaines dépenses

Le contrôle du Parlement sur l'utilisation des ressources du FISAC ne peut être que restreint, s'agissant de recettes extrabudgétaires.

Députés et sénateurs ne peuvent exercer également aucune influence sur les actions du FSE ou celles d'établissements comme l'EPARECA ou le fonds de promotion et de communication de l'artisanat auxquels sont directement affectées certaines ressources.

3. Une gestion qui appelle certaines remarques

a) Les effets perturbateurs des mesures de régulation

Le budget, très réduit de l'artisanat est un budget d'incitation, d'accompagnement en cofinancement plus que de conduite d'actions en propre, les programmes définis pour l'année en cours sont, à ce titre, particulièrement affectés par les mesures de régulation budgétaire.

Par ailleurs, l'encadrement de la dépense conduisant à garder 50 % de crédits disponibles pour le second semestre produit, de multiples effets pervers (délégation de crédits retardées, gestion compliquée...).

Or, l'annulation budgétaire de 5,29 millions de francs, au titre du "milliard chômeurs", intervenue le 16 janvier 1998, a modifié dans une proportion importante, les programmes d'animation économique, alors que la loi de finances venait à peine d'être votée.

b) La consommation des dépenses en capital

L'importance des AP et des CP en compte au premier janvier 1998 (474 millions de francs et 363 millions de francs), par rapport à ceux demandés pour 1999 (25,5 millions de francs et 28,5 millions de francs) conduit à s'interroger sur la gestion des crédits considérés (page 286 du bleu).

c) La faiblesse du taux global de déconcentration des crédits

Si plus du trois quarts des dépenses en capital du titre VI (75,78 %) sont déconcentrées, ce pourcentage n'est que de 12,84 % au titre IV.

Ce dernier étant de loin le plus important, le taux global de déconcentration des crédits de l'agrégat 02 (interventions en faveur du commerce et de l'artisanat) n'est que de 18,37 % (page 281 du bleu).

On peut s'étonner de cette situation, s'agissant d'actions souvent très localisées.

d) Un émiettement des financements ?

Selon les indicateurs publiés dans le bleu, 33.250 entreprises artisanales se sont partagées, en 1997, 234,7 millions de francs de subventions, soit une subvention moyenne de l'ordre de 7.000 francs ! C'est peu ! S'il ne s'agissait pas souvent de très petites entreprises pour lesquelles même une telle somme peut ne pas être négligeable, on pourrait se demander s'il ne s'agit pas de saupoudrage.

Mais il faut se souvenir du caractère incitatif des dépenses en cause qui s'inscrivent dans le cadre de cofinancements ou d'actions d'accompagnement.

Beaucoup des subventions considérées ne sont pas directement versées aux entreprises mais à des organismes relais qui mènent des politiques en faveur des PME commerciales et artisanales.

B. DES ÉVALUATIONS NÉCESSAIRES

Il paraît nécessaire d'évaluer l'efficacité de certains instruments.

1. Le FISAC

pas moins de 188 différentes catégories d'opérations sont subventionnées par le FISAC.

Par ailleurs, ses frais de gestion ont beaucoup augmenté en 1998, passant de 0,06 à 0,2 millions de francs (296.754 francs).

Sans doute conviendrait-il, comme l'écrit le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, M. Didier Chouat, de "réfléchir à une redéfinition des missions du fonds, afin d'éviter une trop grande dispersion des actions aidées et de la rencentrer sur les opérations ayant une fort effort de levier."

Gageons qu'il s'agit là de l'un des objectifs de l'évaluation actuellement en cours.

2. Les instruments des contrats de plan

Les trois dispositifs existants (FRAC, ATRAC et ORAC) ont fait leur preuve mais gagneraient sans doute à être réexaminés, en vue d'en améliorer encore l'efficacité, avant le passage à la prochaine génération de contrats.

C. UN MONTANT QUI N'EST PAS SIGNIFICATIF, MAIS APPARAÎT NÉANMOINS COMME INCOMPRESSIBLE

1. Un montant qui n'est guère significatif

Pour des raison expliquées dans ce rapport, le montant de ce budget n'est guère significatif, compte tenu :

des compléments apportés au secrétariat d'Etat en cours d'année (FISAC, FSE) ;

de l'importance des reports (FSE) et du montant des AP et CP en compte au titre des précédents exercices ;

du caractère évaluatif de la grosse dotation destinée au financement des bonifications d'intérêt (39 % du total de ce budget).

Il l'est encore moins en comparaison des contributions d'autres ministères (8 milliards de francs), des régions (3 milliards de francs), des organismes consulaires (plus de 15 milliards de francs), des bénéficiaires de taxes parafiscales (plus de un milliard).

2. Un minimum néanmoins incompressible

Néanmoins, les quelques 387 milliards de francs de ce budget apparaissent comme une sorte de minimum vital en deçà duquel il est impossible de descendre, sauf à remettre en cause des actions sur le financement desquelles des moyens, même modestes, peuvent exercer un effet de levier (bonifications d'intérêt) ou jouer un rôle catalyseur (actions territoriales), très importants.

II. LES AUTRES FINANCEMENTS

A. L'ÉPARPILLEMENT DES MOYENS

Certes, les PME sont diverses et leurs besoins variés. Mais, il semble que l'on soit en présence d'un certain éparpillement des crédits, d'une dispersion des instruments.

Plus d'une dizaine de budgets, et au moins quatorze fonds différents, sont mis à contribution 11( * ) sans compter les comités professionnels et centres techniques industriels financés par des taxes parafiscales.

L'intégration du secrétariat d'Etat dans la nébuleuse de Bercy suffit-elle à garantir la cohésion de cet ensemble ?

La création d'une délégation interministérielle aux PME ne pourrait-elle pas être envisagée ?

Dans ces conditions, il est plus que jamais nécessaire de pouvoir disposer en temps utile de l'annexe jaune récapitulative précitée à la loi de finances. Or, celle-ci n'a été communiquée qu'in extremis à votre rapporteur.

B. DES INSTRUMENTS SUPERFLUS ?

1. Les fonds locaux d'adaptation du commerce rural

La loi du 31 décembre 1990 d'actualisation des dispositions relatives à l'exercice des professions commerciales et artisanales a institué une répartition intercommunale de la taxe professionnelle versée par les grandes surfaces soumises à autorisation d'urbanisme commercial.

15 % des sommes ainsi perçues par le fonds départemental de la taxe professionnelle au profit des communes avoisinantes sont réunies dans un fonds régional et distribués à des fonds départementaux d'adaptation du commerce rural, en raison inverse du potentiel fiscal par kilomètre carré.

Ce dispositif s'avère aussi inopérant qu'il est complexe.

En effet, les sommes recueillies ont été jusqu'ici trop modestes pour permettre des interventions significatives.

Il est a espérer qu'il n'en aille pas de même avec le fonds de promotion et de communication de l'artisanat.

2. Le fonds national de promotion et de communication de l'artisanat

Lorsqu'elle avait un caractère encore facultatif, jusqu'en 1997, la majoration du droit fixe de la taxe pour frais des chambres de métiers qui alimente ce fonds n'avait rapporté que des sommes insignifiantes, ce qui semble indiquer qu'elle ne correspondait pas à une profonde attente des assujettis.

N'existait-il pas d'autres moyens de financer la promotion et la communication de l'artisanat qui auraient permis d'éviter la création de ce mécanisme complexe supplémentaire ?

III. LA FISCALITÉ

Beaucoup de mesures prises ou annoncées vont dans le bon sens (en ce qui concerne notamment la taxe professionnelle ou les transmissions d'entreprises...) mais certaines manquent de simplicité et d'envergure.

Leur caractère souvent parcimonieux les rend complexes.

L'investissement dans la création de PME innovantes ne mériterait-il pas, par exemple, des avantages fiscaux équivalents à ceux consentis autrefois à l'outre-mer, au cinéma, aux chantiers navals ou au logement locatif ?

L'administration fiscale donne parfois l'impression de vouloir reprendre d'une main ce qu'elle a accordé de l'autre.

A. DONNER ET RETENIR NE VAUT

1. Le régime fiscal des micro-entreprises

Votre rapporteur renvoie sur ce point à l'excellent rapport général de son collègue, Philippe Marini, qui exprime les craintes de votre commission des finances.

La simplification semble profiter davantage en l'occurrence à l'administration fiscale qu'aux entreprises qui se trouvent exposées à des redressements.

Des effets de seuil fâcheux risquent d'être créés : dans le bâtiment, par exemple, le nouveau seuil de 500.000 francs pourrait correspondre au chiffre d'affaires d'un artisan.

Surtout, la réforme s'accompagne d'un certain nombre de durcissements (suppression de la franchise en taxe et des décotes en matière de TVA, etc...).

2. Suppression d'exonération de cotisations d'allocations familiales

L'exonération de cotisations d'allocations familiales, qui s'appliquait notamment aux entreprises des zones de revitalisation rurale et aux entreprises nouvelles, est supprimée par l'article 81 du projet de loi de finances pour 1999.

B. LES MESURES QUI VONT DANS LE BON SENS

En revanche, beaucoup des dispositions prévues par le présent projet de loi de finances vont dans le bon sens.

Elles ont déjà été citées dans ce rapport et concernent notamment :

- la taxe professionnelle,

- les transmissions, créations ou financements d'entreprises,

- les stock-options.

IV. L'ENVIRONNEMENT LÉGISLATIF, ADMINISTRATIF ET RÉGLEMENTAIRE DES PME

A. L'ÉTERNEL COMBAT POUR LA SIMPLIFICATION

1. Une prolifération de textes

Il semble que l'on assiste à une certaine inflation de textes législatifs. Les textes d'application ont souvent du mal à suivre.

Il a fallu deux ans, par exemple, pour que sortent les principaux décrets de la loi Raffarin du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

Il en résulte un ensemble de textes touffus susceptible, par sa complexité, de désorienter les responsables des PME.

N'est-il pas révélateur qu'il ait fallu, par un décret du 18 mars 1981, créer des centres de formalités des entreprises et que l'assistance aux artisans en la matière accapare une part appréciable de l'activité des chambres des métiers ?

Comme le disait récemment le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, devant l'assemblée annuelle de la CGPME, "Moins de formalités, c'est plus de temps pour créer, embaucher, investir".

2. Une codification ou un regroupement seraient à tout le moins nécessaires

On peut se demander si une refonte de l'ensemble des dispositions relatives aux PME dans une loi comme celle du 11 février 1994 ne serait pas nécessaire ou à défaut leur codification.

B. UNE APPLICATION DES LOIS QUI LAISSE PARFOIS À DÉSIRER

1. La loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat

Quatre des six rapports au Parlement prévus par cette loi sont encore attendus.

Ils doivent traiter :

- du programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales ;

- de l'impact de la soumission à autorisation des créations et extensions d'établissements hôtelières ;

- de la qualification professionnelle exigée pour l'exercice d'un certain nombre d'activités artisanales ;

- enfin, des conditions d'exercice de l'activité de restaurateur.

2. La loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle

Quatre ans et demi après la promulgation de cette loi, son décret d'application concernant la déclaration unique d'embauche et l'unification des assiettes de certaines cotisations sociales n'est toujours pas paru !

Cette négligence, hautement symbolique, laisse deviner le chemin qui reste à parcourir en matière de simplification administrative.

C. LES CRAINTES QU'INSPIRENT LES 35 HEURES

Votre rapporteur réitère ses remarques de l'an dernier au sujet de l'inquiétude qu'inspire l'application, en 2002, des 35 heures aux entreprises de moins de 20 salariés.

Il apparaît notamment que :

- Beaucoup d'entreprises artisanales ne peuvent moduler le temps de travail de leurs salariés sur l'année, ni recourir à des embauches pour faire face à des surcroîts temporaires de travail.

Une simplification et un assouplissement du dispositif actuel d'annualisation du temps de travail sont donc souhaités (avec une augmentation du contingent d'heures supplémentaires et une moindre majoration de la rémunération de celles effectuées entre 35 et 39 heures.

- Par ailleurs, la définition du temps de travail effectif laisse libre cours à différentes interprétations (en particulier au sujet du temps de trajet)

- En outre, le critère lié à l'embauche de 6 % de salariés supplémentaires, pour pouvoir prétendre à une aide de l'Etat, s'applique mal aux entreprises de moins de 20 salariés (une entreprise unipersonnelle qui embauche un salarié augmente de 100 % ses effectifs).

Enfin, la notion de branche professionnelle, qui sert de base à la définition du cadre des négociations, n'est pas toujours pertinente et les aides accordées dépendront du bon vouloir du Gouvernement, même pour les entreprises relevant des branches ayant conclu le plus tôt un accord.

CONCLUSION

Sous le bénéfice des observations de votre rapporteur, votre commission vous propose d'adopter ces crédits.

Ce budget certes n'innove guère et est en lui-même peu significatif, sauf à raison de l'effet de levier ou du rôle catalyseur de certaines de ses dépenses.

Mais le grief d'augmenter les dépenses publiques ne peut lui être fait.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 28 octobre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. René Ballayer, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des petites et moyennes entreprises (PME) inscrits au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - section IV pour 1999.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que ce budget, qui s'élève à 424,6 millions de francs pour 1999, ne représente qu'une modeste partie de l'effort financier global de l'Etat en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat qui, en 1998, a dépassé les 80 milliards de francs.

Il a souligné que les crédits du secrétariat d'Etat étaient à peu près maintenus au niveau, incompressible, de l'an dernier, les interventions régressant légèrement, hors bonification d'intérêt, tandis que les subventions d'investissement augmentaient.

Il a également indiqué que ce budget permettait de mener deux types d'intervention : action économique, d'une part, mobilisant 74 % des dépenses au profit, surtout, de l'artisanat et formation professionnelle, d'autre part. Il a, par ailleurs, insisté sur le rôle du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) dédié à 80 % au secteur du commerce, dont la dotation, alimentée par un prélèvement sur les grandes surfaces, atteint 400 millions de francs, soit presque l'équivalent du total des crédits du secrétariat d'Etat.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a ensuite détaillé les principales mesures nouvelles pour 1999, qui bénéficient à la formation professionnelle, dont les crédits augmentent de 8,5 % pour atteindre 101,2 millions de francs, au fonds d'aménagement des structures artisanales, qui voit ses crédits progresser de 2,2 millions de francs, et aux contrats de plan Etat-Régions. Concernant ces derniers, il a toutefois regretté que les sommes déléguées aux préfets de région ne puissent être maintenues à leur niveau antérieur, qui était de 20 millions de francs par an, en raison de l'épuisement de l'encours, malgré 6 millions de francs de mesures nouvelles en crédits de paiement.

S'agissant de l'environnement fiscal, législatif et réglementaire des PME, il a notamment déploré la non-parution du décret sur la déclaration unique d'embauche et l'unification de l'assiette de certaines cotisations sociales, quatre ans et demi après la promulgation de la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.

M. René Ballayer, rapporteur spécial, a terminé sa présentation des crédits en soulignant la pénurie de main d'oeuvre qualifiée dont souffrent certains métiers et la nécessité d'améliorer l'image de l'artisanat auprès des jeunes.

Il a insisté sur la contribution positive que l'innovation et la technologie pouvaient apporter, non seulement à la création d'activités nouvelles, mais aussi à la sauvegarde et à la valorisation de savoir-faire et de produits traditionnels.

Le rapporteur spécial a suggéré à la commission d'adopter les crédits du commerce et de l'artisanat, qui ne contribuent pas à augmenter la pression fiscale, et l'article 79 concernant la taxe pour frais des chambres des métiers, qui leur est rattaché.

M. Alain Lambert, président, a alors fait part à la commission de son désappointement à l'encontre de la politique de certaines grandes surfaces consistant à s'approvisionner presque exclusivement en produits fabriqués en dehors de la communauté européenne et à leur faire une publicité à grand fracas. Un tel comportement est lourd de menaces pour l'avenir de nombreuses entreprises françaises.

En réponse à une question de M. François Trucy relative au FISAC, M. René Ballayer, rapporteur spécial, a détaillé les actions ponctuelles et sectorielles de ce fonds, notamment celles menées en faveur des commerces des villages, des centre-villes et des quartiers sensibles. Il s'est engagé à s'enquérir des conclusions de l'examen en cours de l'efficacité de l'ensemble de ce dispositif.

La commission a alors adopté le budget des PME, du commerce et de l'artisanat et l' article 79 qui lui est rattaché.

ARTICLE 79

ACTUALISATION DE LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRES DE MÉTIERS

Le montant maximum du droit fixe de la taxe pour frais de chambres de métiers prévu au premier alinéa du a) de l'article 1601 du code général des impôts est fixé à 620 F. Ce montant est exceptionnellement majoré de 7 F, en 1999, pour permettre le financement de l'organisation des élections aux chambres de métiers.

EXPOSE DES MOTIFS

La taxe pour frais de chambres de métiers, due par toues les entreprises inscrites au répertoire des métiers, se compose d'un droit fixe, déterminé par chaque chambre dans la limite d'un plafond fixé par la loi, et d'un droit additionnel à la taxe professionnelle, dont le produit global est arrêté par chaque chambre dans la limite de 50 % du droit fixe, limite pouvant être portée à 60 % à titre exceptionnel et après autorisation ministérielle.

Pour 1999, il est proposé de fixer le montant maximum du droit fixe à 620 francs, assorti d'une majoration exceptionnelle non reconductible de 7 francs afin de permettre aux chambres de métiers de financer l'organisation des élections qui se dérouleront cette année.

Réunie le mercredi 28 octobre 1998 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. René Ballayer, rapporteur spécial, à l'examen des crédits des petites et moyennes entreprises (PME) inscrits au budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - section IV pour 1999.

La commission a décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits du budget des PME, du commerce et de l'artisanat ainsi que l' article 79 qui lui est rattaché.



1 entreprises relevant des BIC (bénéfices industriels et commerciaux) hors entreprises individuelles

2 Dans les trois premières années de leur première installation, suite à une reprise ou à une création

3 Loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 sur le développement des entreprises commerciales et artisanales et sur l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social.

4 Ce dernier objectif a été introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 afin de compenser le déséquilibre démographique des régimes d'assurance-vieillesse de base des professions artisanales et commerciales

5 Les établissements adjudicataires s'engagent à mettre à la disposition des entreprises artisanales immatriculées au Répertoire des Métiers un volume de financement à taux préférentiels, appelés prêts conventionnés, deux fois supérieur à celui des prêts bonifiés.

6 Elle est alors de -3,5 %

7 Centre d'études et de formation des agents du commerce

8 Institut de Promotion Commerciale

9 Institut de Formation Commerciale Permanente

10 Changement d'assiette de la contribution des artisans (le plafond annuel de la sécurité sociale substitué à la majoration du droit fixe de la taxe pour frais des chambres de métiers)

- réduction des ressources des FAF (Fonds d'assurance Formation) des chambres des métiers au profit des FAF professionnels

- regroupement et changement d'organisation des FAF (les FAF régionaux étant constitués en services des chambres des métiers et les FAF nationaux dotés d'un statut d'association).

11 FNDAT, FAD Fonds de garantie (SOFARIS), FDES, FDPMI, FRAC, FRT, FASA, FRED, FISAC, FEDER, FSE, FIDAR



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