Projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -

Définition des emplois réglementés de la participation des employeurs à l'effort de construction

Cet article complète la rédaction de l'article L.313-1 du code de la construction et de l'habitation qui constitue l'article de référence s'agissant des emplois réglementés du 1 % logement.

Le paragraphe I de l'article propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L.313-1 en le scindant en plusieurs alinéas, qui déclinent successivement les différents emplois du 1 % logement et en supprimant des références devenues obsolètes sur les taux de participation en vigueur avant le 1er janvier 1992.

- le a) de l'article définit la vocation première de l'emploi des fonds du " 1 % logement, qui est d'une part, l'aide apportée pour la construction, l'acquisition, l'aménagement ou la remise en état de logements, neufs ou anciens et, d'autre part, l'aide à l'acquisition et à l'aménagement de terrains destinés à la construction de logements sociaux ;

- le b) de l'article énonce le contenu de la nouvelle mission dévolue à l'UESL par la convention du 28 juillet dernier, à savoir la garantie apportée aux accédants titulaires de prêts destinés à l'accession sociale à la propriété en cas de difficulté exceptionnelle. Cet alinéa vise le double dispositif de garantie mis en place par la convention, d'une part le mécanisme du fonds de soutien destiné aux accédants titulaires d'un PAS, permettant un allégement partiel et temporaire de leur taux d'effort en cas de chômage, et d'autre part, le mécanisme du fonds de prévention de l'UESL pour les accédants en difficulté, salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement, sous forme d'avance remboursable non rémunérée ;

- le c) de l'article inscrit de nouvelles formes d'intervention des fonds du 1 % logement pour accompagner les besoins en logement des salariés des entreprises assujetties au 1 % dans le parc locatif conventionné ou des jeunes de moins de 30 ans en recherche ou en situation de premier emploi, ou encore des salariés en mobilité professionnelle. Pour ces deux derniers cas, tout le parc locatif peut être couvert.

Ces interventions au bénéfice de locataires peuvent prendre trois formes :

- l'aide à l'emménagement sous forme des prêts des organismes collecteurs pour financer -sur facture- des travaux de remise en état d'entretien ou d'amélioration des résidences principales ;

- le financement du dépôt de garantie sous forme d'avance remboursable non rémunérée d'une durée maximum de trois ans, ou sous forme d'un engagement de versement souscrit auprès du bailleur. Cette disposition reprend le contenu de la convention du 14 mai 1997 relative aux emplois très sociaux, qui met en place des aides pour certaines catégories de personnes, notamment les jeunes confrontées à des difficultés particulières de logement ;

- la garantie du paiement des loyer et des charges locatives sur une durée de trois ans auprès du bailleur, dans la limite de neuf mois de loyers et charges ou de trois ans, contre l'obtention d'une réservation locative dans le parc locatif privé conventionné.

Ces deux dernières formes d'intervention impliquent l'instauration d'un fonds de " sécurisation " du 1 % logement au sein du fonds d'intervention de l'UESL.

- le d) de l'article officialise certains dispositifs mis en place notamment par les organismes collecteurs de taille importante pour assurer un accompagnement social de personnes éprouvant des difficultés particulières à accéder à un logement décent et à s'y maintenir. L'article 4-2 de l'arrêté du 14 février 1979, résultant de l'arrêté du 14 mars 1990 autorise ainsi les organismes collecteurs à prendre en charge directement les dépenses de gestion, de réservation ou d'accompagnement social ou à rémunérer les organismes agréés contribuant au logement des personnes défavorisées dans la limite de 2 % des sommes collectées au titre du 1 % logement ;

- le e) de l'article confirme que les organismes collecteurs peuvent contribuer au financement des associations d'information sur le logement (ADIL).

Par lettres en date du 29 juillet 1998, adressées au Secrétaire d'Etat au logement ainsi qu'aux organismes collecteurs, le président de l'UESL a confirmé son engagement à maintenir la participation des organismes collecteurs au financement des ADIL au moins au niveau des années antérieures (16 millions de francs pour l'ensemble du 1 % logement).

Enfin, le dernier alinéa du paragraphe I de l'article reprend une disposition en vigueur, faisant application de la législation sur le 1 % logement aux établissements publics industriels ou commerciaux de l'Etat et des collectivités locales, mais il supprime la référence aux taux pratiqués avant 1991.

Votre commission approuve le contenu de cet article mais vous propose d'améliorer le texte du premier alinéa de l'article L.313-1 en lui donnant une rédaction légèrement différente.

De plus, au a) de l'article, il précise que les salariés peuvent bénéficier d'un prêt au titre du 1 % logement tant pour la construction que pour l'acquisition de logements neufs ou anciens, la rédaction proposée n'étant pas suffisamment claire sur ce point.

Il modifie enfin le décompte d'alinéas puisque le premier alinéa de l'actuel article L.313-1 est remplacé par sept alinéas.

Le paragraphe II de l'article premier reprend une disposition en vigueur de l'article L.313-1 du code de la construction et de l'habitation sur les possibilités de report d'une année sur l'autre des sommes versées par les entreprises au titre du 1 % logement en supprimant des références de date obsolètes.

Votre commission vous propose un amendement de coordination pour tenir compte du mode de décompte des alinéas qu'elle préconise.

Le paragraphe III de cet article modifie, dans l'article L.313-9 du code de la construction et de l'habitation relatif aux compétences de l'ANPEEC sur l'emploi des fonds très sociaux, la référence à l'alinéa de l'article L.313-1 relatifs aux sommes réservées par priorité aux logements des travailleurs immigrés. Par coordination, votre commission vous propose de modifier le décompte d'alinéas.

Sous réserve des amendements proposés, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 -

L'intervention de l'UESL à travers un mécanisme de garantie pour les accédants à la propriété

Le paragraphe I de cet article complète l'article L.313-19 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l'UESL et qui en définit les missions.

Au-delà de sa mission générale de coordination des organismes collecteurs et de mise en oeuvre des orientations nationales en matière de logement, l'UESL se voit reconnaître une mission particulière pour garantir les prêts d'accession sociale à la propriété en cas de chômage. Il est précisé qu'un décret fixe la date d'entrée en vigueur, qui selon l'exposé des motifs du projet de loi, devrait être très proche du 1er janvier 1999.

Votre commission approuve pleinement cette disposition quant au fond, mais elle vous propose de modifier l'ordre d'insertion de l'alinéa relatif à la garantie des prêts PAS dans l'architecture de l'article L.313-19, en inscrivant cet article après le 2°, sous forme d'un 2°bis plutôt qu'en le plaçant à la fin de l'article.

D'une part, l'importance de cette mission et son caractère d'intérêt général justifient qu'elle soit placée au début de l'article, après le 2° qui traite du rôle de l'UESL, habilitée à coordonner la mise en oeuvre des politiques nationales du logement par les organismes collecteurs.

D'autre part -et de façon plus pragmatique- en insérant cet alinéa à ce niveau de l'article L.313-19, on autorise l'UESL à percevoir auprès de ses associés collecteurs un prélèvement pour frais de fonctionnement, alors qu'en insérant cette disposition à la fin de l'article L.313-19, cela lui serait impossible compte tenu de la rédaction de l'article L.313-25.

En effet, l'article L.313-25 du code autorise le prélèvement pour frais de fonctionnement, pour les seules attributions énumérées aux alinéas 1 à 4 de l'article L.313-19, à savoir celles confiées par l' UESL pour coordonner et faire exécuter des missions d'intérêt général. Il est apparu à votre commission que la mise en oeuvre du mécanisme de garantie en constitue une, ce qui justifie la perception de frais de fonctionnement.

Le paragraphe II de cet article complète l'article L.313-13 du code relatif aux sanctions proposées par l'ANPEEC lorsque les organismes collecteurs ne respectent pas les conventions de mise en oeuvre des orientations nationales en matière de logement ainsi que l'article L.313-16 du code relatif aux pouvoirs de mise en demeure de l'agence à l'encontre d'organismes collecteurs ne respectant pas ses conventions ; il prévoit donc de pouvoir décider de sanctions en cas de non respect de la convention de mise en oeuvre du mécanisme de garantie pour les accédants à la propriété par les associés collecteurs.

Par coordination, votre commission vous propose de modifier la numérotation de l'alinéa relatif au mécanisme de garantie.

Sous réserve de ces amendements, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 3 -

Modalités d'organisation financière du fonds de soutien

Cet article modifie plusieurs alinéas de l'article L.313-20 du code de la construction et de l'habitation issu de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 qui crée un fonds d'intervention dont dispose l'UESL pour exécuter, ou faire exécuter par les organismes collecteurs, les missions qui lui sont confiées.

Le paragraphe I de cet article prévoit l'instauration d'un fonds spécifique indépendant du fonds d'intervention, dénommé fonds de soutien. Il s'agit de prendre en compte l'importance en volume de la garantie assumée par l'UESL sur les prêts d'accession sociale à la propriété. Selon les premières estimations, ce fonds s'éleverait à 300 ou 400 millions de francs.

L'alinéa suivant reprend, sans les modifier, les dispositions relatives au fonds d'intervention.

Le quatrième alinéa de l'article L.313-20 indique que le fonds de soutien met en oeuvre le mécanisme de garantie prévu par l'article L.313-19 à travers une convention signée entre l'Etat et l'UESL.

Le cinquième alinéa dispose qu'un décret pris après consultation de l'UESL fixe les règles de fonctionnement du fonds de soutien, les normes de gestion à respecter ainsi que les ratios de couverture des risques. Il s'agit en définitive de définir les mêmes règles que celles relatives aux conditions d'activité des organismes collecteurs prévues par l'article L.313-7 du code de la construction et de l'habitation.

Le sixième alinéa indique qu'une convention signée entre l'Etat et l'UESL définit les modalités d'approvisionnement du fonds de soutien par l'UESL ainsi que ses modalités d'intervention en cas de mise en jeu de la garantie. On peut rappeler que la dotation est versée par l'UESL à la Société de gestion du FGAS pour moitié, lors de la mise en force des prêts et, pour moitié, sur la base des capitaux restant dus.

La convention doit également préciser les modalités de prise en charge temporaire des prêts notamment en ce qui concerne la part de mensualité reportée, le nombre de mensualités reportées et l'instauration éventuelle d'un délai de carence.

Le septième alinéa indique que l'UESL garantit l'équilibre financier du fonds de soutien.

Il convient de noter que l'UESL a d'ores et déjà accepté le principe de cette garantie dans la convention signée le 28 juillet 1998, dans le cas où la sinistrabilité réelle serait supérieure à la sinistralité prévisionnelle. L'amendement proposé ne remet pas en cause cet accord, mais il renvoie à la convention prévue par l'article L.313-19 pour en fixer les conditions.

Le huitième alinéa indique qu'en application de la convention signée entre l'Etat et l'UESL, une convention de gestion signée entre l'UESL et la SGFGAS, homologuée par arrêté interministériel précise les modalités de calcul de la subvention couvrant les pertes actuarielles, les conditions de contrôle du dispositif et les modalités de garantie de bonne fin.

Pour rester fidèle à l'ordre chronologique, à savoir que la convention -en précisant qu'il s'agit de celle prévue à l'article L.313-19 du code par l'article 2 du projet de loi- précédera l'adoption du décret, et que ce dernier devra en respecter le contenu, votre commission vous propose d'inverser l'ordre des deux alinéas relatifs au contenu respectif du décret et de la convention.

De plus, cet amendement vous propose d'indiquer que la convention prévue à l'article L313-19 prévoit une clause de révision des conditions de prise en charge du mécanisme de garantie par l'UESL si les conditions de distribution des prêts garantis par le FGAS venaient à être modifiées de façon substantielle par les pouvoirs publics.

Le paragraphe II de l'article modifie l'avant-dernier alinéa de l'article L.313-20 pour indiquer que les organismes collecteurs adhérents à l'UESL apportent leur contribution au fonds d'intervention et au fonds de soutien.

Le paragraphe III de l'article  modifie le dernier alinéa de l'article L.313-20 pour préciser que le fonds de soutien comme le fonds d'intervention peuvent être alimentés par " toutes ressources " de l'Union. Il peut notamment s'agir de ressources provenant d'un emprunt.

Enfin, ce dernier alinéa impose la tenue d'une comptabilité distincte non seulement pour les deux fonds gérés par l'UESL, mais aussi au sein du fonds d'intervention entre les différentes opérations qui y sont retracées. Il s'agit de répondre à un légitime souci de transparence et de sécurité s'agissant de la mise en oeuvre d'un mécanisme d'intérêt général.

Sous réserve des amendements proposés, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3 -

Information des accédants

Votre Commission vous propose d'insérer un article additionnel non codifié qui informe les emprunteurs que la garantie dont ils pourront disposer en cas de chômage est financée par les fonds du 1 % logement. Il paraît en effet légitime de faire savoir que la participation des employeurs à l'effort de construction prend en charge le financement de ce mécanisme novateur, qui constitue, comme le souligné l'exposé des motifs " une véritable sécurisation des accédants en leur permettant de mener à bien leur opération immobilière malgré les difficultés nées du chômage ".

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Votre Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.