Projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction

CLEACH (Marcel-Pierre)

RAPPORT 49 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières

N° 49

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 novembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi relatif à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction ,

Par M. Marcel-Pierre CLEACH,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet,
Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir le numéro :

Sénat : 43 (1998-1999).

Logement et habitat.

INTODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Il y a exactement deux ans, le Sénat était saisi du projet de loi relatif à l'Union d'Economie sociale du Logement (UESL) pris en application de la convention d'objectif signée le 17 septembre 1996 par l'Etat, les partenaires sociaux et l'Union nationale interprofessionnelle du logement.

Rapporteur de ce projet de loi au nom de la Commission des Affaires économiques, j'avais souligné qu'au terme de cette convention, l'Etat obtenait pour 1998 et 1999 le versement d'une part importante des fonds prélevés au titre du 1 % logement en s'engageant à maintenir ces fonds dans le champ des aides à la pierre, en l'occurrence le financement des prêts à taux zéro. En contrepartie, la convention prévoyait la définition d'un nouveau cadre juridique pour réorganiser les structures gérant les fonds issus du 1 %, d'où la création de l'UESL par la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996.

Aujourd'hui, on ne peut que relever la similitude des formes du dispositif général soumis à votre examen, puisqu'il s'agit encore d'une convention, assortie d'un projet de loi et d'un article de la loi de finances. Néanmoins, le contenu des textes n'est pas identique et il faut se féliciter cette fois-ci de l'engagement pris par l'Etat de renoncer progressivement au prélèvement opéré sur les fonds du 1 % et de son option en faveur du prêt à taux zéro, qui est progressivement rebudgétisé.

En contrepartie, les organismes collecteurs et gestionnaires du 1 % poursuivront leur modernisation et vont diversifier leurs missions pour mieux répondre aux attentes nouvelles des salariés en matière de logement. C'est de ce dernier aspect que traite le présent projet de loi et votre rapporteur en approuve très largement le contenu.

EXPOSE GENERAL

I. L'IMPACT ÉCONOMIQUE DES FONDS PERÇUS AU TITRE DU 1 % LOGEMENT

A. L'IMPORTANCE DES SOMMES PRÉLEVÉES

1. Rappel des règles relatives au versement des employeurs et aux modalités de la collecte des fonds

La participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) est née, dans les années 40, de l'initiative volontaire de groupements d'entreprises désirant faciliter le logement de leurs salariés. Contribuant au financement du logement social, la participation des employeurs a, dès l'origine, constitué une " aide à la pierre ".

Cette participation a été rendue obligatoire par la loi en 1953 pour les entreprises privées non agricoles de 10 salariés et plus, avec un taux initialement fixé à 1 % de la masse salariale, d'où son appellation habituelle de " 1 % Logement ".

A la suite de réductions successives, le taux est fixé, depuis 1992, à 0,45 % de la masse salariale. La réduction du taux ne s'est toutefois pas traduite par un allégement des charges des entreprises. Elle a, en effet, été compensée par un versement de 0,50 % de la masse salariale au Fonds National d'Aide au Logement (FNAL) qui gère l'une des trois aides à la personne inscrites au budget de l'Etat, l'Allocation de Logement à caractère social (ALS).

En 1996, les entreprises ont versé 6,62 milliards de francs aux collecteurs du " 1 % logement " et en 1997, le montant de la collecte est estimé à 6,78 milliards de francs.

La participation des employeurs à l'effort de construction est collectée par près de 800 organismes habilités à cet effet.

Ces organismes peuvent être regroupés, selon la nature de leurs activités, en deux familles : les collecteurs " financiers " qui utilisent les fonds versés par les entreprises à l'octroi de financements, et les collecteurs " constructeurs " qui, conformément à leur objet principal, investissent leur propre collecte dans la construction de logements sociaux.

- Les collecteurs financiers recueillent 97 % de la collecte des entreprises et rassemblent les 162 Comités interprofessionnels du logement (CIL), 43 chambres de commerce et d'industrie, 43 sociétés anonymes de crédit immobilier, 2 sociétés immobilières filiales d'entreprises nationales et 2 Caisses d'allocations familiales. L'activité de gestion du " 1 % logement " de ces collecteurs est soumise au contrôle de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), créée par la loi du 31 décembre 1987.

En 1996, ils ont collecté 6,52 milliards de francs, et ce sont les CIL qui assurent la majeure partie de cette collecte (6,11 milliards de francs en 1996 dont 83 % reçus sous forme de subventions).

- Les collecteurs constructeurs sont les organismes d'HLM (Offices publics d'HLM, Offices publics d'aménagement et de construction, sociétés d'HLM, coopératives d'HLM) et 43 sociétés anonymes de crédit immobilier (ayant collecté moins de 100.000 francs) ainsi que les sociétés d'économie mixte de construction. Ces organismes peuvent être à la fois collecteurs et destinataires de versements en provenance des collecteurs financiers. L'emploi des fonds du 1 % logement se limite au financement de leurs propres programmes de construction ou de réhabilitation.

En 1996, 684 organismes constructeurs ont utilisé des fonds du 1 % logement mais seulement 417 ont eu une activité de collecte auprès des entreprises. Ces organismes ont recueilli 193 millions de francs, soit 3 % de la collecte globale.

2. La répartition des emplois des fonds du 1 % logement

a) L'évolution des ressources

Les ressources dont dispose le " 1 % logement " pour mener à bien ses missions sont constituées principalement de la collecte de l'exercice précédent versée par les entreprises et des remboursements de prêts accordés antérieurement aux personnes physiques et morales dont il convient de déduire le versement au " Fonds pour l'accession à la propriété ".

L'évolution des ressources à long terme, ou ressources stables, reste marquée par l'augmentation de la part des remboursements de prêts antérieurs qui se stabilise à un niveau élevé en 1995 et 1996, les volumes continuant à progresser.

RÉPARTITION DES RESSOURCES À LONG TERME

(en millions de francs)

Année	Collecte exercice précédent	Remboursement prêts à long terme	Sommes incorporées (fraction du résultat)	Total des ressources à long terme disponibles	Part des remboursement en % du total
1992 ^*	7 188	6 073	595	13 856	43,8
1993 ^**	6 167	6 413	696	13 276	48,3
1994	6 290	6 963	694	13 947	49,9
1995	6 326	7 423	528	14 277	52,0
1996	6 624	7 791	630	15 045	51,8
1997 ^***	6 780	8 241	606	15 627	52,7

* Taux : 0,55 %

** Taux fixé à 0,45 % depuis 1992

*** Données 1997 : estimation

Source : ANPEEC

Dans les années à venir, l'augmentation des retours de prêts devrait se poursuivre pour atteindre 10,4 milliards de francs en 2002.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES RESSOURCES À LONG TERME

(milliards de francs)

	1998	1999	2000	2001	2002
Collecte	7,1	7,3	7,4	7,6	7,7
Retour de prêts	8,6	9	9,4	9,9	10,4
Total ressources	15,7	16,3	16,8	17,5	18,1

b) La répartition des emplois du 1 % logement

L'évolution de la structure des emplois au cours des dernières années reflète la relance de l'accession à la propriété conduite par les pouvoirs publics à partir de 1993. En 1994, les prêts aux salariés ont atteint le niveau exceptionnel de 10.016 millions de francs à la suite de la convention du 1er septembre 1993 en faveur de l'accession à la propriété. En 1995, les organismes collecteurs ont diminué leurs investissements pour reconstituer leur trésorerie, tout en privilégiant l'accession sociale à la propriété. 1996 a vu un retour à un niveau normal d'investissement. En 1997, alors que le versement à l'Etat s'élève à 7,3 milliards de francs, le niveau des emplois immobiliers reste important. L'arbitrage entre les types d'emplois s'est fait en faveur des versements aux organismes constructeurs, qui voient leur part augmenter de 33 à 37 %.

RÉPARTITION DES INVESTISSEMENTS DU 1 % PAR TYPES D'EMPLOI

(en millions de francs)

	1996		1997*
	Montant	%	Montant	%
Prêts à personnes physiques	8 708	59	6 318	57
Versements à des organismes de logement social	4 981	33	4 132	37
Transformations de préfinancement en financement à LT.	1 063	7	671	6
Investissements des collecteurs constructeurs dans leurs programmes	195	1	NC
Emplois immobiliers	14 947	100	11 121	100
Prélèvement autorisés	480		NC
Versement au Fonds d'accession à la propriété	953		7 274
Emplois à long terme	16 380		18 395
Préfinancements accordés	2 751		1 536
Total des emplois	19 131		19 931

* données 1997 : estimation

Source : ANPEEC

Les prélèvement autorisés correspondant pour l'essentiel au prélèvement pour frais de gestion qui complète les produits financiers afin de financer le fonctionnement des CIL.

En 1996, les emplois du 1 % logement ont contribué au financement de 139.700 logements locatifs (HLM-SEM-SCI) dont 37.600 en région parisienne et 102.100 en province. Ces investissements se répartissent de la façon suivante :

	Ile-de France	Province	Total
Construction neuve	13 600	37 700	51 300
Acquisition - amélioration	2 000	7 200	9 200
Acquisition seule	0	900	900
Réhabilitation - amélioration	22 200	56 300	78 300
Total	37 600	102 100	139 700

Source : Enquête TMO

Le coût total des opérations achevées en 1996 et ayant bénéficié de fonds " 1 % logement " s'est élevé à 37 milliards de francs dont 4,2 milliards investis majoritairement sur des durées de 20 à 25 ans pour les opérations PLA et de vingt ans pour les opérations PALULOS avec un taux moyen de 2,4 % en construction neuve et de 2,5 % en réhabilitation.

Le logement " très social " bénéficie de quotités de fonds " 1 % logement " importantes permettant de réaliser l'équilibre des opérations : en moyenne, la quotité des fonds " 1 % logement" investis dans les programmes financés sur un PLATS est évaluée à 18% alors que cette quotité est estimée à 12% dans les programmes financés par un PLA-CDC.

13 milliards de francs sont ainsi investis chaque année : 8 milliards de francs de prêts aux ménages et 5 milliards de francs pour construire ou rénover des logements sociaux. Selon l'UESL, le chiffre d'affaires généré par le " 1 % logement " pour le secteur du bâtiment s'élève à 35 milliards de francs procurant un emploi à 85.000 personnes.

Les emplois du 1 % logement en faveur des plus démunis

En 1976, une fraction du 1 % logement avait été affectée en priorité-à hauteur de 1/9 ^e des versements obligatoires- au logement des travailleurs immigrés et de leurs familles. A travers des textes successifs, l'emploi du 1/9 ^e a été étendu à l'hébergement de populations ayant des problèmes socio-économiques d'accès au logement ou d'insertion sociale.

En 1989, deux chartes signées respectivement par l'Etat et les partenaires sociaux et l'Etat et l'Union nationale interprofessionnelle du logement (UNIL) ont intensifié l'intervention du 1% en faveur des populations défavorisées. Les organismes collecteurs s'engageaient à consacrer 9% de la collecte au logement des plus démunis en finançant des opérations locatives ou des opérations en faveur des particuliers.

La Convention du 14 mai 1997 a fusionné ces deux dispositifs dans un dispositif contractuel qui prévoit deux volets. D'une part, les fonds du " 1 % logement " sont engagés à hauteur de 1,8 milliards de francs sur cinq ans pour la rénovation des foyers de travailleurs migrants. D'autre part, il est prévu de financer des aides prioritaires pour les populations salariées ou en recherche d'emploi, ainsi que leurs familles en grande difficulté ; les organismes collecteurs s'engagent à y investir 10% des sommes collectées et des retours de prêts, soit 1,41 milliards de francs en 1997.

B. L'EXISTENCE DE PRÉLÈVEMENTS PUBLICS " ABUSIFS " SUR LES RESSOURCES DU 1 % LOGEMENT

1. Des prélèvements opérés depuis 1995

Le principe d'une contribution exceptionnelle de 1 milliard de francs a été voté dans la loi de finances initiale pour 1995. La loi de finances rectificative pour 1995 du 4 août 1995 a permis de l'affecter à une aide à la pierre (l'accession à la propriété) et non pas à des aides personnelles. Elle fixe le prélèvement à 16% des sommes collectées au titre de l'année 1994.

Cette contribution de 1 milliard de francs, versée sur un compte d'affectation spéciale destiné à l'accession à la propriété, s'est élevée, au 31 décembre 1995, à 994 millions de francs.

Le prélèvement annuel de 6,8 % du total des sommes collectées et des retours de prêts institué par l'article 28 de la loi de finances pour 1996 a été acquitté par les organismes collecteurs avant le 1er juillet. Il a alimenté le même compte d'affectation spéciale que la contribution de 1 milliard, et le bilan du versement s'élèvait à 952,5 millions de francs.

Apparemment, ces prélèvements n'ont eu qu'une incidence limitée sur les investissements de l'année, et n'ont pas compromis l'effort de financement complémentaire du logement des collecteurs du 1 % logement, ni remis en cause l'existence des collecteurs.

2. Le dispositif institué pour 1997 et 1998

La convention d'objectifs du 17 septembre 1996 prévoyait notamment le versement d'une contribution exceptionnelle en 1997 et 1998.

L'article 47 de la loi de finances pour 1997 a mis en place un prélèvement exceptionnel évalué à 7 milliards de francs, représentant 50 % des sommes collectées et des retours de prêts. En outre, il abrogeait l'article 28 de la loi de finances pour 1996 instaurant le prélèvement annuel. Conformément à la possibilité que lui offrait la loi, l'UESL s'est substituée aux associés collecteurs pour le versement de leur contribution par convention du 13 mars 1997 approuvée par le décret n° 97-271 du 21 mars 1997. Le montant définitif du prélèvement s'est élevé à 7.274 millions de francs pour venir alimenter un nouveau compte d'affectation spéciale destiné au financement de l'accession à la propriété.

De même, l'article 45 de la loi de finances pour 1998 a mis en place un prélèvement exceptionnel lui aussi évalué à 7 milliards de francs, représentant 50 % des sommes collectées et des retours de prêts. Comme l'année précédente, l'UESL s'est substituée aux associés collecteurs pour le versement de leur contribution par convention du 8 janvier 1998 approuvée par le décret n° 98-20 du 9 janvier 1998. Le montant définitif du prélèvement n'est pas connu puisque le dernier versement d'un douzième interviendra en septembre pour les collecteurs non associés et en octobre pour l'UESL, mais, selon toute vraisemblance, il sera également supérieur à 7 milliards de francs, compte tenu de l'importance des retours de prêts.

3. Le maintien des engagements des gestionnaires du 1 % logement

L'UESL s'est engagée par la convention du 13 mai 1997 signée avec l'Etat, à maintenir la capacité d'investissement de ses associés collecteurs en 1997 et 1998.

A cette fin, elle a mobilisé la trésorerie de ses associés collecteurs et a emprunté auprès du Crédit local de France des sommes qu'elle a prêtées à ces associés. Le montant de l'emprunt s'élève à 1,2 milliard de francs en 1997. Pour 1998, ce montant est estimé à 4 milliards de francs.

De fait en 1997, le montant des emplois dans le locatif a été maintenu ; en revanche, une baisse dans l'accession (prêts à personnes physiques) a été constatée, principalement en raison d'un certain attentisme des opérateurs.

II. LES BASES DE L'ACCORD SUR LE " 1% LOGEMENT " DE L'AN 2000

A. UN CONTEXTE POLITIQUE DIFFICILE MAIS BIEN ORIENTÉ

1. L'arbitrage du premier ministre en faveur du " 1 % logement "

Dès le début de l'année 1998, les négociations sur l'avenir du 1 % logement ont commencé entre le Secrétariat d'Etat au logement et les partenaires sociaux. La marge de manoeuvre de chacun des acteurs était en réalité très étroite, en particulier celle des pouvoirs publics qui devaient trouver une solution pour le financement du prêt à taux zéro au-delà du 31 décembre 1998, tout en évitant la pérennisation des prélèvement exceptionnels opérés sur le 1 % logement, ce qui aurait condamné à brève échéance le dispositif.

Il convient de se féliciter de la position très ferme adoptée par le Gouvernement en faveur du 1 % logement. Le Premier Ministre a en effet affirmé sa double volonté, d'une part de conserver la mission d'origine du 1 % logement, à savoir loger les salariés, et, d'autre part de poursuivre le financement du prêt à taux zéro, tout en écartant le projet du ministère de l'économie et des finances qui consistait à fiscaliser les ressources du 1 % logement.

Le Conseil économique et social a été saisi par le Premier Ministre, en février 1998, d'une demande d'avis pour " mener une réflexion stratégique sur la pérennisation du dispositif d'aide à l'accession sociale à la propriété par les entreprises et sur le renforcement du 1 % logement comme outil d'accompagnement de la politique de l'Etat en matière de logement social ^{1( * )} ". Il était, par ailleurs, suggéré que la modernisation du 1 % logement soit consolidée dans sa gestion paritaire et fasse l'objet d'une convention pluriannuelle pour assurer la stabilité du dispositif sur des objectifs précis concernant l'utilisation des ressources et les populations ciblées.

2. Le plaidoyer du conseil économique et social sur l'utilité économique et sociale du 1 % logement et ses propositions

L'avis du Conseil économique et social ^{2( * )} rappelle brièvement le contexte politique et économique difficile s'agissant du secteur du logement, en mettant en avant :

- la restructuration de l'intervention des fonds publics avec notamment la montée en puissance de l'aide au logement à la personne (qui représente maintenant 80 milliards de francs dont 35 pour l'Etat), un désengagement à l'égard des aides à la pierre (10 milliards de francs pour l'Etat), et le recentrage des aides publiques en faveur des plus démunis ;

- l'importance des besoins en logement, notamment dans le secteur social.

Ainsi, on estime, selon les résultats de l'Enquête logement 1996, que sur 2,2 millions de ménages souhaitant déménager, 1,6 million de ces demandeurs potentiels remplissent les conditions d'accès au logement social, ce qui crée des listes d'attente importantes dans certaines zones, alors que paradoxalement, on constate le développement de poches de vacance dans le secteur social. Dans le parc HLM, 14 % des demandes dépassent trois ans d'attente.

Ceci résulte d'un déficit reconnu de production de logements estimé à 50.000 logements par an depuis une dizaine d'année, aggravé en 1997 par la mise en chantier de seulement 271.000 logements. Pour 1998, les mises en chantier progresseraient de 4 % pour s'établir à 274.000, mais le problème reste crucial s'agissant du secteur locatif social, caractérisé par une sous-consommation persistante des crédits publics :

- un environnement marqué par la désinflation et la croissance des taux réels d'intérêt, facteurs qui pénalisent l'immobilier et, en particulier, le locatif ;

- la difficulté croissante des bailleurs sociaux à concilier gestion équilibrée et objectif social ;

- des conditions de vie dans certains quartiers qui nécessitent un remodelage de l'habitat avec des opérations lourdes de démolition/reconstruction comme le préconise le récent rapport Sueur ;

- un recul de la mixité dans l'habitat et le développement des phénomène d'exclusion, en particulier, du logement, qui affectent une partie importante de la population ;

- la persistance d'un fort taux de chômage qui fragilise les populations salariées et renforce le besoin de garantir les risques logements inhérents à la mobilité et aux conséquences des évolutions économiques (chute brutale de revenus, décohabitation) ;

- la place particulière du 1 % logement dans le financement global du logement, fondamentale s'agissant particulièrement des aides à la pierre.

S'agissant de l'efficacité sociale du 1 % logement -qui est largement confirmée par l'avis-, il est néanmoins mis en avant que le dispositif n'a pas toujours su s'adapter aux évolutions de la demande et des besoins :

Le caractère social de l'intervention du 1 % logement peut se vérifier par les caractéristiques socio-économiques de ses bénéficiaires : 52 % des accédants bénéficiant du 1 % logement sont soit des ouvriers, soit des employés, alors que ces catégories ne représentent que 37 % de l'ensemble des accédants. A l'autre bout de la chaîne, 14,3 % des cadres bénéficient du 1 % logement alors qu'ils représentent 19,6 % de l'ensemble des accédants.

Par rapport à l'ensemble des accédants, les bénéficiaires du 1 % logement sont généralement des couples (87 % contre 72 %) plus jeunes (34 contre 38 ans), ayant au moins deux enfants et majoritairement orientés vers l'habitat individuel (81 % contre 77 %).

Le 1 % logement s'adresse également à un segment de la population intermédiaire qui, dépassant les plafonds de ressources d'accès au locatif aidé, ne dispose toutefois pas de revenus suffisants pour se loger dans des logements comparables du parc privé.

Enfin, le 1 % logement permet, par l'implantation des CIL sur le territoire, au plus près des bassins d'emploi, d'accéder à la demande sociale et d'accompagner les évolutions sociologiques des Français en répondant à leurs attentes sur l'habitat, tant en milieu rural que dans les villes et les quartiers.

Au-delà du financement des aides à la pierre qui fonde sa légitimité première, le 1 % logement trouve aussi sa pertinence dans sa capacité à rendre possible des interventions dans des contextes spécifiques où les moyens habituels se révèlent insuffisants (actions de restructuration en profondeur des quartiers, et notamment de démolition, habitat d'intégration, logement intermédiaire pour offrir des réponses aux entreprises au-delà des plafonds de ressources du PLA, requalification de certains logements ou immeubles existants pour recréer une offre plus conforme aux attentes qualitatives) .

Si, globalement, l'utilité sociale du 1 % logement n'est pas mise en cause, il est à noter cependant que des besoins nouveaux des salariés n'ont pas été pris en compte par une offre d'anticipation. Par ailleurs, on constate que des logements restent vacants pendant de longues périodes, voire sont rendus aux HLM par les CIL. L'absence d'une fédération des CIL a conduit à des retards dans la mutualisation de leurs moyens, pourtant nécessaire à la satisfaction des besoins exprimés. En outre, la création de filiales et de groupes par les CIL nuit à la transparence de leur activité et à leur contrôle.

En conséquence, l'avis du Conseil économique reconnaît une nouvelle fois la pleine légitimité du dispositif du 1 % logement qui constitue tout à la fois " un service rendu aux salariés pour répondre à leur besoins en logement tant dans le domaine de l'accès au logement (surtout pour les jeunes) que dans le domaine du maintien dans les lieux et de la mobilité et un élément de politique sociale des entreprise. Il offre un élément de protection sociale, un moyen de brassage social et de lutte contre les ségrégation ainsi qu' une aide à l'expression de la demande sociale en matière de besoin en habitat.

Ceci suppose que le lien entre les collecteurs et les entreprises soit amélioré, que la capacité financière du dispositif soit pleinement employée, afin que le " 1 % logement " participe pleinement au développement de l'emploi en se fondant sur une contractualisation Etat/partenaires sociaux ".

Les propositions élaborées vont servir de base à la conclusion de la convention signée entre l'Etat, les partenaires sociaux et les gestionnaires du 1 % logement, et elles s'organisent autour de deux axes principaux.

- L'exigence d'une démarche contractuelle loyale et équilibrée, dans laquelle le " Gouvernement considère le 1 % logement comme une participation des entreprises et des salariés et non pas comme une des variables d'ajustement du budget de l'Etat. Seule une négociation associant tous les partenaires sociaux pourra apporter -de façon consensuelle- une solution au financement du prêt à taux zéro instrument essentiel de la politique du logement.

Pour garantir une meilleure lisibilité aux gestionnaires du " 1 % logement ", l'avis du Conseil économique et social recommande que cette convention soit signée pour cinq ans.

- Le renforcement de l'efficacité du 1 % logement au service du logement des salariés passe par un renforcement de l'efficacité de l'organisation, en optimisant le réseau de collecte et de gestion en constituant un réseau homogène d'unités de taille suffisante tout en veillant au maintien du service de proximité, et en développant une synergie de réseau. Ceci passe également par le renforcement du rôle des partenaires sociaux à travers le paritarisme, et de l'UESL pour animer et fédérer le réseau.

Ce renforcement suppose également la diversification des politiques d'emplois des fonds du 1 % logement, en définissant des objectifs prioritaires, qui confortent la contribution du " 1 % logement " au financement tant de l'investissement locatif -pour réduire le coût financier des opérations- que de travaux de mise aux normes ou d'amélioration afin de peser sur le niveau des loyers de sortie et favoriser la mixité sociale y compris dans le secteur privé. L'avis recommande ainsi que le " 1 % logement " passe convention avec les propriétaires bailleurs privés pour financer des opérations de construction, d'acquisition-amélioration ou de travaux seuls avec en contrepartie des engagements de location avec des loyers modérés.

Par ailleurs, le Conseil économique et social estime que les garanties actuelles ne sont pas adaptées à la situation des accédants et devraient prendre en compte les principaux facteurs de difficultés rencontrées : perte d'emploi, mais aussi mobilité professionnelle ou rupture familiale qui interfèrent sur le bon déroulement des opérations d'accession. Il préconise que le 1 % logement participe sur ses fonds propres au financement d'un système de couverture des risques, notamment la perte d'emploi ou la rupture de la cellule familiale.

B. LE CONTENU DE LA CONVENTION QUINQUENNALE POUR LA MODERNISATION DU 1 % LOGEMENT

De la même manière qu'il y a deux ans, la convention signée entre l'Etat, représenté par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le secrétaire d'Etat au budget, le ministre de l'équipement, des transports et du logement ainsi que le secrétaire d'Etat au logement, et l'Union d'économie sociale au logement, se décline, pour la mise en oeuvre de son contenu, à travers des textes législatifs et un article de la loi de finances.

Sur le fond, cette convention s'ordonne autour de quatre principes essentiels :

- la durée, qui va permettre aux collecteurs du 1 % logement de travailler, pour la première fois depuis longtemps, avec une visibilité sur cinq ans ;

- l'extinction progressive des prélèvements de l'Etat, qui seront supprimés à la fin de 2002, soit un an avant l'expiration de la convention ;

- la diversification des emplois des fonds du 1 % logement en fonction de l'évolution de la demande et des besoins des salariés des entreprises ;

- la poursuite de la modernisation des structures des organismes collecteurs, avec le renforcement du paritarisme et la transformation des CIL en Union d'économie sociale (UES), afin de leur donner une structure juridique mieux adaptée à leurs responsabilités.

1. La modernisation des structures du 1 % logement

Partant du constat que les CIL ont des statuts très divers et sont souvent en concurrence, ce qui induit des coûts de gestion excessifs, il est apparu nécessaire de poursuivre l'effort entrepris depuis la mise en place de l'Union d'économie sociale du logement.

Il a été ainsi décidé de transformer les CIL en Unions d'économie sociale en développant leur gestion paritaire, d'accentuer le contrôle de l'Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction (ANPEEC), qui établira chaque année un bilan dont le rapport sera rendu public comme celui de la Cour des Comptes. Par ailleurs, les salariés se verront reconnaître des possibilités d'appel en cas de refus d'accès aux nouvelles aides ; enfin, la poursuite d'une amélioration de l'efficacité et la productivité se traduira par un objectif de réduction progressive des coûts de gestion.

On peut rappeler, à ce sujet, que la convention d'objectifs du 17 septembre 1996 entre l'Etat et les représentants du 1 % logement comprend d'ores et déjà des dispositions visant à améliorer la productivité du dispositif par une réduction significative des coûts de fonctionnement. A cet égard, les représentants du 1 % logement s'étaient engagés, dans le cadre de l'UESL, à prendre les mesures d'organisation et de rationalisation nécessaires.

Lors du conseil d'administration de l'UESL du 25 novembre 1997, a été décidée la mise en place d'un ratio de référence de coût de fonctionnement (coûts de fonctionnement retraités à partir des principaux postes de gestion courante du compte de résultat, rapportés aux immobilisations financières nettes au bilan). L'objectif est d'atteindre un ratio de 1,35 pour les comptes 1999. Les CIL et CCI, qui ne pourraient atteindre ce ratio sans remettre en cause l'essentiel de leurs actions, doivent baisser leur ratio de 15 % entre 1996 et 1999.

La création d'indicateurs d'activité a aussi été décidée. Ils permettent de mieux identifier les secteurs sur lesquels les CIL et CCI doivent faire porter leurs efforts.

L'objectif fixé par la convention quinquennale porte sur une réduction progressive de la valeur du ratio de référence pour le faire baisser de 1,35 en 1999 à 1,15 à la fin de la convention.

Cet engagement doit se traduire par des aménagements législatifs et réglementaires s'agissant, notamment, de la transformation des CIL actuellement constitués sous forme d'association " loi de 1901 ", en Union d'économie sociale ou de la mise en place de comités paritaires des emplois. Des réunions de concertation sont en cours et les pouvoirs publics se sont engagés, dans la convention, à présenter au Parlement un projet de loi réunissant les différentes propositions avant le 31 mars 1999.

2. L'extinction progressive des prélèvements de l'Etat sur les fonds collectés au titre du 1 % logement

Selon l'engagement pris dans la conventions, l'UESL versera à l'Etat une contribution de :

- 6,4 milliards en 1999 ;

- 5 milliards en 2000 ;

- 3,4 milliards en 2001 ;

- 1,8 milliard en 2002.

Il n'y aura pas de contribution à verser à l'Etat en 2003, dernière année de la convention.

Une convention annuelle sera signée entre l'Etat et l'UESL pour fixer les modalités de versements en cohérence avec les lois de finances pour 1999, 2000, 2001 et 2002.

Comme pour 1997 et 1998, le Conseil d'administration de l'UESL fixera la clef de répartition entre les associés collecteurs.

Le montant et le mode de calcul du versement de la contribution annuelle incombant aux organismes collecteurs non membres de l'UESL seront précisés par la loi de finances.

De plus, l'Etat prend l'engagement sur la durée de la convention, de maintenir le taux de la participation à 0,45 % de la masse salariale et à n'effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l'UESL en sus de la contribution.

A partir du 1er janvier 1999, à due concurrence de l'abaissement du montant du prélevement opéré sur le " 1 % logement ", le financement du prêt à taux zéro sera assuré par le budget de l'Etat, et pour 1999, il est prévu de financer 110.000 logements comme en 1998.

L'article 39 du projet de loi de finances pour 1999 fait application de la convention en limitant le montant du versement effectué par l'Union à 6,4 milliards de francs.

Pour chaque année suivante, un article de la loi de finances fixera le montant du prélèvement en conformité avec les engagements de la convention.

Enfin, le troisième volet -le plus important- de la convention comporte un certain nombre de mesures d'adaptation profonde des emplois des fonds du 1 % logement et ces mesures font l'objet du projet de loi qui est soumis à votre examen, afin d'être mises en oeuvre rapidement.

III. LE PROJET DE LOI ENTÉRINE LA DIVERSIFICATION DES EMPLOIS DU 1 % LOGEMENT

A. LA PRÉSENTATION DU MÉCANISME DE SOUTIEN À L'ACCESSION

Le mécanisme de soutien à l'accession comporte en réalité deux volets : l'un qui s'adresse aux accédants titulaires d'un prêt à l'accession sociale (PAS) ; et l'autre, qui concerne les accédants salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement. C'est le premier volet du dispositif qui sera financé à travers le fonds de soutien créé par l'article 3 du projet de loi, le second relevant d'un fonds de prévention géré de façon plus indépendante par l'UESL.

1. Le fonds de soutien pour les accédants titulaires d'un PAS

a) Le champ d'application du dispositif

Il s'agit d'aider les accédants titulaires d'un prêt PAS garanti assorti ou non d'un prêt à taux zéro en leur proposant , en cas de difficulté liée au chômage, un allégement partiel et temporaire de leur taux d'effort.

Rappel de la réglementation sur les PAS et les prêts à taux zéro

- Le PAS est une catégorie de prêts conventionnés mise en place par décret du 18 mars 1993. Ce prêt conventionné garanti par l'Etat au titre du Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS) a pour objet de réduire le coût du risque pour l'établissement prêteur, en cas d'incident de paiement des emprunteurs. Ce fonds est financé par les établissements de crédit y adhérant et l'Etat.

L'article L.312-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi de finances pour 1993, charge le FGAS de gérer pour le compte de l'Etat la garantie que celui-ci accorde aux prêts PAS et, depuis octobre 1995, à certains prêts à 0 %. Le FGAS, financé par l'Etat et les établissements de crédit qui y adhèrent, n'a pas la personnalité morale et est géré par la société de gestion du FGAS (SGFGAS), société anonyme dont les statuts sont approuvés par décret ; deux commissaires du Gouvernement (un représentant du ministère des finances et un représentant du ministère du logement) assistent au conseil d'administration avec droit de veto sur les décisions affectant l'engagement financier de l'Etat.

Le Fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) est alimenté en recettes par une cotisation de l'Etat égale à 1,25% des prêts garantis prélevée sur le compte d'avances de l'Etat à la SGFGAS lors de la déclaration du prêt par l'établissement prêteur, une cotisation initiale de l'établissement prêteur égale à la cotisation de l'Etat et prélevée simultanément, une commission annuelle sur l'encours de prêts garantis (0,2 % de l'encours sous réserve des bonus-malus), ainsi que par la rémunération de ces fonds.

Quatorze établissements financiers sont actionnaires de la SG FGAS.

La part de l'Etat dans le dispositif de garantie a été financée à hauteur de 300 millions de francs en 1993, 200 millions de francs en 1994, 0 million de francs en 1996 et 400 millions de francs en 1997. En 1998, la dotation de l'Etat est imputée sur un compte d'affectation spéciale, pour un montant estimé de 360 millions de francs.

La consommation varie selon le nombre de prêts émis. Fin août 1998, la provision versée par l'Etat atteignait la somme de 266 millions de francs, pour une consommation nette de 234,4 millions de francs.

Le PAS est octroyé aux personnes physiques dont le revenu n'excède pas un certain plafond de ressources. Il finance la construction ou l'achat d'un logement neuf, l'acquisition d'un logement existant, la réalisation de travaux d'amélioration, de travaux de maîtrise de l'énergie et de travaux d'adaptation aux besoins de personnes handicapées physiques, à condition que l'opération soit destinée à la résidence principale de l'emprunteur. Il ouvre droit à l'APL.

Les bénéficiaires de PAS sont en majorité des ménages de petite taille appartenant à des catégories socioprofessionnelles modestes.

- Le prêt à 0 % a été institué par décret du 29 septembre 1995 et remplace, depuis le 1er octobre 1995, le prêt à l'accession à la propriété (PAP).

Ce nouveau prêt est remboursable sans intérêt. Il peut être accordé pour construire ou acheter un logement, à titre de résidence principale, neuf ou ancien, avec un minimum de travaux égal à 35 M du montant total de l'opération. La quotité minimale de travaux dans l'ancien a été réduite à 20 % pour la seule année 1996. Ce prêt se cumule avec tous les autres prêts : prêt à l'accession sociale, prêt conventionné, prêt bancaire..., sans dépasser toutefois 50% du montant des autres prêts. Le prêt à taux zéro n'ouvre pas droit en tant que tel à l'APL.

Il est destiné aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources qui dépendent de la taille de la famille et de la zone géographique d'acquisition. Les conditions de remboursement dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d'autant plus long que le revenu de l'emprunteur est faible. Un différé d'amortissement total ou partiel est également applicable. Les catégories socioprofessionnelles les plus représentées sont les ouvriers et les employés, et 56 % des acquéreurs sont des ménages de trois ou quatre personnes.

Le nombre de prêts n'est pas contingenté. Le prêt à 0 % est distribué de façon banalisée par tous les établissements de crédit ayant passé une convention avec l'Etat. Il est financé à partir des ressources ordinaires de ces établissements. La subvention de l'Etat, versée en deux fois à un an d'intervalle par l'intermédiaire de la SGFGAS, correspond à la valeur actuelle des intérêts qu'un prêteur pourrait obtenir sur un tel prêt dans des conditions normales. Cette subvention est fixée de façon définitive par l'Etat, par arrêté, sous la forme d'un taux proportionnel au montant du prêt.

Les masses financières en jeu

- En 1997, 65.820 PAS ont été mis en force, par déblocage des fonds en faveur des emprunteurs et le montant moyen d'un prêt s'élevait à 313.000 francs. Plus des deux-tiers des prêts vont à une opération de construction.

PRODUCTION DEs PAS DEPUIS 1993 (en milliers de francs)

RÉCAPITULATIF DEPUIS 1993	1993	1994	1995	1996	1997
Nombre de PAS mis en force	8.970	39.860	36.720	78.930	65.820
Montant moyen d'un prêt PAS	253	259	269	287	313

Source : SGFGAS

VENTILATION DES PAS EN 1997

Type d'opération	Effectifs	Prêts PAS moyens
Construction	41 313	334 000
Acquisition seule	12 975	302 000
Acquisition-amélioration	10 614	262 000
Amélioration seule	918	141 000
TOTAL	65 820	313 000

- En 1997, 49.700 prêts à taux zéro garantis (PTZG) ont été mis en force pour un montant moyen de 105.000 francs, et 90 % des prêts allaient au financement d'une opération de construction.

PRODUCTION DE PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS

(en milliers de francs)

	1995	1996	1997
Nombre de PTZG mis en force	3.790	57.150	49.700
Montant moyen d'un PTZG	104	100	105

Source : SGFGAS

En 1997, la ventilation entre neuf et ancien était la suivante pour les prêts à taux zéro garantis (PTZG) :

VENTILATION DES PRÊTS À TAUX ZÉRO GARANTIS EN 1997

Type de l'opération	Effectifs	Prêts PTZG moyens
Construction	40 133	109 400
Acquisition-amélioration	9 567	84 500
TOTAL	49 700	104 600

b) Les modalités d'intervention du mécanisme de soutien

Le versement des organismes collecteurs au fonds de soutien créé par l'UESL se fera sur la base d'une sinistralité prévisionnelle par génération annuelle. Cette sinistralité se calcule en fonction du taux moyen de chômage.

L'UESL versera à la SGFGAS une subvention destinée à couvrir la perte actuarielle de la banque :

- 50 % au déblocage des prêts ;

- 50% sur la base des capitaux restant dus, lors de la mise en jeu de la garantie.

La banque devra alors reporter les échéances de remboursement de l'accédant au chômage, dans la limite de 50 % des mensualités PAS et le cas échéant PTZ pendant douze mois maximum et se fera verser par la SGFGAS, une subvention couvrant les pertes actuartielles subies du fait du report des échéances de remboursement.

Certains points du mécanisme restent encore à préciser et font l'objet de négociation entre les pouvoirs publics, les établissements de crédits et l'UESL. Le mécanisme de soutien sera-t-il assorti, comme pour toute assurance, d'un délai de carence, c'est-à-dire d'une période qui débute au jour de l'entrée dans l'assurance et pendant laquelle le risque pris en compte n'est pas garanti ? Les banques, qui auront à gérer la mise en place de la " garantie perte d'emploi " financée par le 1 % logement, se déclarent en faveur de l'instauration de ce délai de carence pour disposer du temps nécessaire pour intégrer dans leurs contrats de prêts cette nouvelle garantie.

De même, une franchise sera-t-elle appliquée lors de la survenance de l'événement déclencheur ?

Enfin, la question se pose du " stock " des emprunteurs PAS au 1er janvier 1999. Faudra-t-il ou non les intégrer dans le nouveau dispositif ? Selon les renseignements recueillis par votre rapporteur, les avis sont partagés, mais la solution semble s'orienter vers la seule prise en compte du flux des nouveaux accédants.

2. Le volet sécurité des accédants salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement

a) Champ d'application

Sur ce deuxième volet, l'UESL bénéficie d'une certaine liberté de manoeuvre.

Il s'agit d'aider les accédants en difficulté, salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement, à rembourser les mensualités des emprunts contractés pour leur résidence principale en leur accordant des avances. Ce droit est ouvert aux accédants salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement ayant des ressources inférieures aux plafonds PTZ, et subissant une forte réduction de leurs ressources liée principalement au chômage ou à l'éclatement de la cellule familiale.

b) Modalités de mise en oeuvre du dispositif

Une commission paritaire doit être mise en place et désignée par le Conseil d'administration de l'UESL, sur proposition du Comité paritaire des emplois. Cette commission sera chargée de déterminer les critères nationaux d'éligibilité et les modalités de l'aide, à prendre en compte dans une convention d'application entre l'Etat et l'UESL et d'assurer le suivi technique et statistique, ainsi que les conditions d'application de ce volet.

Les opérations transiteront par le fonds d'intervention de l'UESL et non par le fonds de soutien, et au sein du fonds d'intervention, elles seront individualisées à travers un " fonds de prévention ". Le financement de ces opérations sera assuré par les versements des collecteurs dans la limite d'une dotation globale de 800 millions de francs par an.

L'aide financière sera accordée par l'organisme collecteur au bénéficiaire, sous forme d'avance remboursable non rémunérée par refinancement sur le " fonds de prévention ".

Le tableau ci-dessous récapitule les données essentielles des deux volets du dispositif de garantie mis en place par le 1 % logement.

	Ménages concernés	Difficulté prise en compte	Conditions relatives de revenus (revenu imposable de l'année n-2)	Conditions relatives au logement acquis	Aide accordée
Fonds de soutien	Accédants bénéficiant d'un prêt d'accession sociale (PAS) et le cas échéant, d'un prêt à taux zéro 180.000 ménages concernés par an	Chômage uniquement	Inférieurs aux plafonds PAS Exemple pour un ménage de deux enfants, 195.000 francs en Ile-de-France et 136.000 francs en province	Neuf ou ancien	Report gratuit en fin de prêt égal au maximum à 50 % des mensualités de l'emprunt pendant douze mois
Fonds de prévention	Salariés des entreprises cotisantes au 1 % logement. 60.000 ménages concernés par an	- Forte réduction des ressources - Chômage - Eclatement de la cellule familiale - etc...	Inférieur aux plafonds du prêt à taux zéro. Exemple : pour un ménage de deux enfants, 227.800 francs en Ile-de-France et 207.000 francs en province	Neuf ou ancien	Avances gratuites (à taux nul) pour faciliter le remboursement des mensualités d'emprunts calculées en fonction de la situation du salarié.

Source : Secrétariat d'Etat au logement

B. LE CONTENU DU PROJET DE LOI

Le dispositif soumis à votre examen comporte trois innovations majeures :

- la sécurisation des accédants à la propriété avec les deux dispositifs exposés ci-dessus.

- l'octroi d'aides aux travaux d'emménagement pour faciliter la mobilité professionnelle des salariés.

- la mise en place pour les locataires, à travers des systèmes de prise en charge sans frais de la caution locative et de garantie pour le bailleur en cas d'impayés.

L'article premier du projet de loi élargit la définition des emplois du 1 % logement tels que prévus par l'article L.313-1 du code de la construction et de l'habitation :

- en réaffirmant le soutien au secteur locatif HLM, tant en neuf qu'en réhabilitation. Une enveloppe de 4,5 milliards par an sur cinq ans sera consacrée par le 1 % logement au développement et à l'amélioration quantitative et qualitative de l'offre locative sociale ; ceci, pour obtenir en contrepartie une diminution du loyer d'équilibre des opérations, une meilleure utilisation des engagements de réservation et une garantie du niveau d'entretien des logements ;

- en aidant les salariés à acquérir un logement neuf ou à améliorer leur logement ;

- en mettant en oeuvre un mécanisme de soutien en ce qui concerne tant l'accession à la propriété que le secteur locatif. S'agissant de ce secteur, il s'agit de faciliter la mobilité dans l'habitat en accordant des prêts aux salariés venant d'emménager pour financer des travaux de remise en état, d'entretien et d'amélioration. Une enveloppe de prêts de l'ordre de 4 à 5 milliards de francs y sera consacrée. Il s'agit également de faciliter l'accès à un logement en finançant le dépôt de garantie ou en garantissant le paiement du loyer et des charges

- en entérinant les interventions du 1 % logement prévues par la convention du 14 mai 1997 relative aux emplois très sociaux, en direction des personnes confrontées à des difficultés particulières en matière de logement, notamment les jeunes.

De plus, l'article premier procède à un toilettage du texte et indique qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application de ces nouveaux emplois.

L'article 2 du projet de loi modifie l' article L.313-19 du code de la construction et de l'habitation, qui énumère les compétences de l'Union d'économie sociale du logement. Il prévoit que l'UESL financera le mécanisme de soutien à l'accession sociale à la propriété à travers la constitution d'un fonds de soutien et dans des conditions fixées par une convention signée avec l'Etat.

L'article 3 du projet de loi modifie l'article L.313-20 du code de la construction et de l'habitation pour adapter l'organisation financière et comptable de l'UESL à sa nouvelle mission. Il crée un fonds spécifique destiné au soutien de l'accession sociale à la propriété et prévoit trois textes pour mettre en oeuvre ce dispositif :

- une convention signée entre l'UESL et l'Etat arrêtera les modalités d'alimentation de ce fonds ainsi que ses modalités de fonctionnement ;

- un décret pris après consultation de l'UESL, et en application de la convention, fixera les règles de fonctionnement administratif et financier du fonds, ainsi que les normes de gestion garantissant sa solvabilité et les ratios de couverture des risques ;

- enfin, une convention signée entre l'UESL et la société de gestion du FGAS, homologuée par arrêté interministériel, fixera le mode de calcul des sommes à verser, ainsi que les modalités de mise en oeuvre de la garantie d'équilibre financier du fonds.

Pour des raisons de transparence et de sécurité, il est prévu que les opérations menées sur le fonds de soutien ou sur le fonds d'intervention feront l'objet d'une comptabilité séparée.

La mise en oeuvre de ces mesures devrait contribuer à renforcer l'impact économique et l'emploi dans le secteur du bâtiment.

- Concernant le secteur locatif HLM et SEM, le volume de travaux demeure à environ 15 milliards de francs hors taxes. Le 1 % logement se voit reconnu dans son rôle de maillon essentiel de la construction sociale.

- Les aides aux financements de travaux consécutifs à un emménagement, tant en locatif qu'en accession, représentent un volume de travaux de 10 milliards de francs hors taxes.

- En accession, les travaux générés par les autres prêts aux personnes physiques représentent un volume d'activité d'environ 5 milliards de francs hors taxes.

- Le volet sécurisation, des locataires comme des accédants, aura des effets structurels sur le fonctionnement des marchés. Mais il est délicat d'en estimer quantitativement la portée. Un effet volume de 3% sur la construction neuve, pour la seule sécurisation des accédants, paraît un minimum. Cela correspond à terme à un volume annuel de 2 milliards de travaux hors taxes. Ce chiffre ne tient pas compte des effets dans l'ancien, qui, a priori, constituent un ordre de grandeur équivalent en volume de travaux.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier -

Définition des emplois réglementés de la participation des employeurs à l'effort de construction

Cet article complète la rédaction de l'article L.313-1 du code de la construction et de l'habitation qui constitue l'article de référence s'agissant des emplois réglementés du 1 % logement.

Le paragraphe I de l'article propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L.313-1 en le scindant en plusieurs alinéas, qui déclinent successivement les différents emplois du 1 % logement et en supprimant des références devenues obsolètes sur les taux de participation en vigueur avant le 1er janvier 1992.

- le a) de l'article définit la vocation première de l'emploi des fonds du " 1 % logement, qui est d'une part, l'aide apportée pour la construction, l'acquisition, l'aménagement ou la remise en état de logements, neufs ou anciens et, d'autre part, l'aide à l'acquisition et à l'aménagement de terrains destinés à la construction de logements sociaux ;

- le b) de l'article énonce le contenu de la nouvelle mission dévolue à l'UESL par la convention du 28 juillet dernier, à savoir la garantie apportée aux accédants titulaires de prêts destinés à l'accession sociale à la propriété en cas de difficulté exceptionnelle. Cet alinéa vise le double dispositif de garantie mis en place par la convention, d'une part le mécanisme du fonds de soutien destiné aux accédants titulaires d'un PAS, permettant un allégement partiel et temporaire de leur taux d'effort en cas de chômage, et d'autre part, le mécanisme du fonds de prévention de l'UESL pour les accédants en difficulté, salariés d'une entreprise assujettie au 1 % logement, sous forme d'avance remboursable non rémunérée ;

- le c) de l'article inscrit de nouvelles formes d'intervention des fonds du 1 % logement pour accompagner les besoins en logement des salariés des entreprises assujetties au 1 % dans le parc locatif conventionné ou des jeunes de moins de 30 ans en recherche ou en situation de premier emploi, ou encore des salariés en mobilité professionnelle. Pour ces deux derniers cas, tout le parc locatif peut être couvert.

Ces interventions au bénéfice de locataires peuvent prendre trois formes :

- l'aide à l'emménagement sous forme des prêts des organismes collecteurs pour financer -sur facture- des travaux de remise en état d'entretien ou d'amélioration des résidences principales ;

- le financement du dépôt de garantie sous forme d'avance remboursable non rémunérée d'une durée maximum de trois ans, ou sous forme d'un engagement de versement souscrit auprès du bailleur. Cette disposition reprend le contenu de la convention du 14 mai 1997 relative aux emplois très sociaux, qui met en place des aides pour certaines catégories de personnes, notamment les jeunes confrontées à des difficultés particulières de logement ;

- la garantie du paiement des loyer et des charges locatives sur une durée de trois ans auprès du bailleur, dans la limite de neuf mois de loyers et charges ou de trois ans, contre l'obtention d'une réservation locative dans le parc locatif privé conventionné.

Ces deux dernières formes d'intervention impliquent l'instauration d'un fonds de " sécurisation " du 1 % logement au sein du fonds d'intervention de l'UESL.

- le d) de l'article officialise certains dispositifs mis en place notamment par les organismes collecteurs de taille importante pour assurer un accompagnement social de personnes éprouvant des difficultés particulières à accéder à un logement décent et à s'y maintenir. L'article 4-2 de l'arrêté du 14 février 1979, résultant de l'arrêté du 14 mars 1990 autorise ainsi les organismes collecteurs à prendre en charge directement les dépenses de gestion, de réservation ou d'accompagnement social ou à rémunérer les organismes agréés contribuant au logement des personnes défavorisées dans la limite de 2 % des sommes collectées au titre du 1 % logement ;

- le e) de l'article confirme que les organismes collecteurs peuvent contribuer au financement des associations d'information sur le logement (ADIL).

Par lettres en date du 29 juillet 1998, adressées au Secrétaire d'Etat au logement ainsi qu'aux organismes collecteurs, le président de l'UESL a confirmé son engagement à maintenir la participation des organismes collecteurs au financement des ADIL au moins au niveau des années antérieures (16 millions de francs pour l'ensemble du 1 % logement).

Enfin, le dernier alinéa du paragraphe I de l'article reprend une disposition en vigueur, faisant application de la législation sur le 1 % logement aux établissements publics industriels ou commerciaux de l'Etat et des collectivités locales, mais il supprime la référence aux taux pratiqués avant 1991.

Votre commission approuve le contenu de cet article mais vous propose d'améliorer le texte du premier alinéa de l'article L.313-1 en lui donnant une rédaction légèrement différente.

De plus, au a) de l'article, il précise que les salariés peuvent bénéficier d'un prêt au titre du 1 % logement tant pour la construction que pour l'acquisition de logements neufs ou anciens, la rédaction proposée n'étant pas suffisamment claire sur ce point.

Il modifie enfin le décompte d'alinéas puisque le premier alinéa de l'actuel article L.313-1 est remplacé par sept alinéas.

Le paragraphe II de l'article premier reprend une disposition en vigueur de l'article L.313-1 du code de la construction et de l'habitation sur les possibilités de report d'une année sur l'autre des sommes versées par les entreprises au titre du 1 % logement en supprimant des références de date obsolètes.

Votre commission vous propose un amendement de coordination pour tenir compte du mode de décompte des alinéas qu'elle préconise.

Le paragraphe III de cet article modifie, dans l'article L.313-9 du code de la construction et de l'habitation relatif aux compétences de l'ANPEEC sur l'emploi des fonds très sociaux, la référence à l'alinéa de l'article L.313-1 relatifs aux sommes réservées par priorité aux logements des travailleurs immigrés. Par coordination, votre commission vous propose de modifier le décompte d'alinéas.

Sous réserve des amendements proposés, votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 -

L'intervention de l'UESL à travers un mécanisme de garantie pour les accédants à la propriété

Le paragraphe I de cet article complète l'article L.313-19 du code de la construction et de l'habitation, issu de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 relative à l'UESL et qui en définit les missions.

Au-delà de sa mission générale de coordination des organismes collecteurs et de mise en oeuvre des orientations nationales en matière de logement, l'UESL se voit reconnaître une mission particulière pour garantir les prêts d'accession sociale à la propriété en cas de chômage. Il est précisé qu'un décret fixe la date d'entrée en vigueur, qui selon l'exposé des motifs du projet de loi, devrait être très proche du 1er janvier 1999.

Votre commission approuve pleinement cette disposition quant au fond, mais elle vous propose de modifier l'ordre d'insertion de l'alinéa relatif à la garantie des prêts PAS dans l'architecture de l'article L.313-19, en inscrivant cet article après le 2°, sous forme d'un 2°bis plutôt qu'en le plaçant à la fin de l'article.

D'une part, l'importance de cette mission et son caractère d'intérêt général justifient qu'elle soit placée au début de l'article, après le 2° qui traite du rôle de l'UESL, habilitée à coordonner la mise en oeuvre des politiques nationales du logement par les organismes collecteurs.

D'autre part -et de façon plus pragmatique- en insérant cet alinéa à ce niveau de l'article L.313-19, on autorise l'UESL à percevoir auprès de ses associés collecteurs un prélèvement pour frais de fonctionnement, alors qu'en insérant cette disposition à la fin de l'article L.313-19, cela lui serait impossible compte tenu de la rédaction de l'article L.313-25.

En effet, l'article L.313-25 du code autorise le prélèvement pour frais de fonctionnement, pour les seules attributions énumérées aux alinéas 1 à 4 de l'article L.313-19, à savoir celles confiées par l' UESL pour coordonner et faire exécuter des missions d'intérêt général. Il est apparu à votre commission que la mise en oeuvre du mécanisme de garantie en constitue une, ce qui justifie la perception de frais de fonctionnement.

Le paragraphe II de cet article complète l'article L.313-13 du code relatif aux sanctions proposées par l'ANPEEC lorsque les organismes collecteurs ne respectent pas les conventions de mise en oeuvre des orientations nationales en matière de logement ainsi que l'article L.313-16 du code relatif aux pouvoirs de mise en demeure de l'agence à l'encontre d'organismes collecteurs ne respectant pas ses conventions ; il prévoit donc de pouvoir décider de sanctions en cas de non respect de la convention de mise en oeuvre du mécanisme de garantie pour les accédants à la propriété par les associés collecteurs.

Par coordination, votre commission vous propose de modifier la numérotation de l'alinéa relatif au mécanisme de garantie.

Sous réserve de ces amendements, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié .

Article 3 -

Modalités d'organisation financière du fonds de soutien

Cet article modifie plusieurs alinéas de l'article L.313-20 du code de la construction et de l'habitation issu de la loi n° 96-1237 du 30 décembre 1996 qui crée un fonds d'intervention dont dispose l'UESL pour exécuter, ou faire exécuter par les organismes collecteurs, les missions qui lui sont confiées.

Le paragraphe I de cet article prévoit l'instauration d'un fonds spécifique indépendant du fonds d'intervention, dénommé fonds de soutien. Il s'agit de prendre en compte l'importance en volume de la garantie assumée par l'UESL sur les prêts d'accession sociale à la propriété. Selon les premières estimations, ce fonds s'éleverait à 300 ou 400 millions de francs.

L'alinéa suivant reprend, sans les modifier, les dispositions relatives au fonds d'intervention.

Le quatrième alinéa de l'article L.313-20 indique que le fonds de soutien met en oeuvre le mécanisme de garantie prévu par l'article L.313-19 à travers une convention signée entre l'Etat et l'UESL.

Le cinquième alinéa dispose qu'un décret pris après consultation de l'UESL fixe les règles de fonctionnement du fonds de soutien, les normes de gestion à respecter ainsi que les ratios de couverture des risques. Il s'agit en définitive de définir les mêmes règles que celles relatives aux conditions d'activité des organismes collecteurs prévues par l'article L.313-7 du code de la construction et de l'habitation.

Le sixième alinéa indique qu'une convention signée entre l'Etat et l'UESL définit les modalités d'approvisionnement du fonds de soutien par l'UESL ainsi que ses modalités d'intervention en cas de mise en jeu de la garantie. On peut rappeler que la dotation est versée par l'UESL à la Société de gestion du FGAS pour moitié, lors de la mise en force des prêts et, pour moitié, sur la base des capitaux restant dus.

La convention doit également préciser les modalités de prise en charge temporaire des prêts notamment en ce qui concerne la part de mensualité reportée, le nombre de mensualités reportées et l'instauration éventuelle d'un délai de carence.

Le septième alinéa indique que l'UESL garantit l'équilibre financier du fonds de soutien.

Il convient de noter que l'UESL a d'ores et déjà accepté le principe de cette garantie dans la convention signée le 28 juillet 1998, dans le cas où la sinistrabilité réelle serait supérieure à la sinistralité prévisionnelle. L'amendement proposé ne remet pas en cause cet accord, mais il renvoie à la convention prévue par l'article L.313-19 pour en fixer les conditions.

Le huitième alinéa indique qu'en application de la convention signée entre l'Etat et l'UESL, une convention de gestion signée entre l'UESL et la SGFGAS, homologuée par arrêté interministériel précise les modalités de calcul de la subvention couvrant les pertes actuarielles, les conditions de contrôle du dispositif et les modalités de garantie de bonne fin.

Pour rester fidèle à l'ordre chronologique, à savoir que la convention -en précisant qu'il s'agit de celle prévue à l'article L.313-19 du code par l'article 2 du projet de loi- précédera l'adoption du décret, et que ce dernier devra en respecter le contenu, votre commission vous propose d'inverser l'ordre des deux alinéas relatifs au contenu respectif du décret et de la convention.

De plus, cet amendement vous propose d'indiquer que la convention prévue à l'article L313-19 prévoit une clause de révision des conditions de prise en charge du mécanisme de garantie par l'UESL si les conditions de distribution des prêts garantis par le FGAS venaient à être modifiées de façon substantielle par les pouvoirs publics.

Le paragraphe II de l'article modifie l'avant-dernier alinéa de l'article L.313-20 pour indiquer que les organismes collecteurs adhérents à l'UESL apportent leur contribution au fonds d'intervention et au fonds de soutien.

Le paragraphe III de l'article  modifie le dernier alinéa de l'article L.313-20 pour préciser que le fonds de soutien comme le fonds d'intervention peuvent être alimentés par " toutes ressources " de l'Union. Il peut notamment s'agir de ressources provenant d'un emprunt.

Enfin, ce dernier alinéa impose la tenue d'une comptabilité distincte non seulement pour les deux fonds gérés par l'UESL, mais aussi au sein du fonds d'intervention entre les différentes opérations qui y sont retracées. Il s'agit de répondre à un légitime souci de transparence et de sécurité s'agissant de la mise en oeuvre d'un mécanisme d'intérêt général.

Sous réserve des amendements proposés, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 3 -

Information des accédants

Votre Commission vous propose d'insérer un article additionnel non codifié qui informe les emprunteurs que la garantie dont ils pourront disposer en cas de chômage est financée par les fonds du 1 % logement. Il paraît en effet légitime de faire savoir que la participation des employeurs à l'effort de construction prend en charge le financement de ce mécanisme novateur, qui constitue, comme le souligné l'exposé des motifs " une véritable sécurisation des accédants en leur permettant de mener à bien leur opération immobilière malgré les difficultés nées du chômage ".

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Votre Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

ANNEXE -

LISTE DES PERSONNALITES RENCONTREES
PAR VOTRE RAPPORTEUR

Cabinet du Secrétariat d'Etat au Logement et administration

- M. Christian Nicol, directeur de cabinet,

- M. Michel Briand, conseiller technique,

- M. Denis Burkel, sous-directeur du financement et du budget à la direction générale de l'habitat et de l'urbanisme,

- M. Serge Contat, chef de bureau des études financières à la direction générale de l'habitat et de l'urbanisme,

Union d'économie sociale du logement

- M. Louis-Charles Bary, président,

- M. Bertrand Goujon, directeur général,

Crédit mutuel

- Mme Marie-Christine Caffet, directeur adjoint chargée du marché des particuliers,

- M. Philippe Morvan, relations institutionnelles,

Société de gestion du FGAS

- M. Bernard Worms, président.

¹ Lettre de saisine du Premier Ministre du 2 février 1998

² Avis du Conseil Economique et Social présenté par M. Francis Lamarque (24-25 mars 1998).