Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1998

B. LE RAPPORT DE LA COMMISSION DES COMPTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET L'ANNEXE B DU PROJET DE LOI DRESSENT UN PREMIER BILAN PLUS PRÉCIS MAIS ENCORE INCOMPLET DE L'APPLICATION DE LA PREMIÈRE LOI DE FINANCEMENT

Ces deux documents présentés à une quinzaine de jours d'intervalle, constituent, cette année, les seules sources détaillées d'informations sur l'application de la loi de financement pour 1997. Leur approche est néanmoins sensiblement différente. Si l'annexe b apparaît comme un document essentiellement financier, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale aborde, en outre, des questions d'ordre institutionnel.

Dans son introduction, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 1997 aborde la question des conséquences du nouveau cadre juridique créé par la loi de financement de la sécurité sociale : " dans le nouveau contexte institutionnel dont le changement de calendrier n'est que le signe, quel contenu donner à nos travaux et pour quels objectifs " s'interroge ainsi M. Philippe Nasse, le nouveau secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Selon lui, la loi de financement modifie, en effet, la signification, le contenu et le rôle des prévisions examinées par la Commission des comptes de la sécurité sociale :

- avant les décisions politiques prises dans le cadre de la loi de financement, le rôle des prévisions est de décrire des évolutions tendancielles ;

- après la prise des décisions politiques, le rôle des prévisions est de décrire les inflexions que ces décisions ont amenées dans ces évolutions tendancielles.

De fait, les prévisions présentées à l'automne par la Commission des comptes de la sécurité sociale ont, a priori , une dimension purement tendancielle. Elles n'intègrent pas les décisions de la loi de financement, bien que celles-ci aient été, cette année, présentées simultanément par le ministre de l'emploi et de la solidarité.

En revanche, la réunion qui se tient au printemps permet à la Commission des comptes de la sécurité sociale d'examiner pour la première fois les conséquences de la loi de financement précédemment adoptée par le Parlement, mais pour le seul régime général.

La question soulevée par le secrétaire général est donc de savoir si ce dispositif doit être maintenu ou bien amendé et dans quel sens.

Votre commission des Affaires sociales considère, en effet, qu'il s'agit d'une question essentielle et ne peut que constater la limite encore imprécise, dans le dernier rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, entre ce qui relève des évolutions tendancielles et ce qui résulte des orientations arrêtées par le Gouvernement.

Ainsi, s'agissant par exemple de la branche maladie du régime général, elle observe que l'hypothèse d'une évolution des dépenses pour les soins de ville de + 2,2 %, est fort proche des objectifs fixés en 1998 par le Gouvernement. De telles prévisions ne peuvent que fausser la nature du débat sur la portée des mesures prévues par le présent projet de loi concernant cette branche.

Au-delà de cette question de fond, le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale présente essentiellement un premier bilan d'évaluation sur les agrégats votés par le Parlement et sur la mesure de substitution de la CSG aux cotisations maladie.

1. Les prévisions de recettes et objectifs de dépenses ont été pratiquement respectées

Ces deux documents (rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale et annexe b) conduisent au même constat : une mise en oeuvre plutôt satisfaisante des dispositions de la loi de financement pour 1997.

a) Les prévisions de recettes

S'agissant des recettes, la Commission des comptes de la sécurité sociale, comme l'annexe b, ne relève qu'un écart positif de 1,6 milliard (+ 0,1 %) par rapport à la prévision initiale, dont la ventilation est précisée dans le tableau ci-après :

Les prévisions de recettes de la loi de financement pour 1997

Prévisions d'exécution

(milliards de francs)

Catégories de recettes	Prévisions LFSS (1)	Prévisions d'exécution (2)	Ecart (2) - (1)
Cotisations effectives	1.152,4	1.151,6	- 0,8
Cotisations fictives	181,9	181,3	- 0,6
Contributions publiques	63,9	70,4	6,5
Impôts et taxes affectés	223,6	220,6	- 3,0
Transferts reçus	4,7	4,4	- 0,3
Revenus des capitaux	1,8	1,4	- 0,4
Autres ressources	30,0	30,2	0,2
Total des recettes	1.658,3	1.659,9	1,6

Source : direction de la sécurité sociale (DEEF)

Les pertes prévisionnelles sur les postes de cotisations effectives et fictives (- 1,4 milliard) et d'impôts et taxes affectés (- 3 milliards de francs) se trouvent compensées par une augmentation des contributions publiques de 6,5 milliards de francs correspondant essentiellement à la prise en charge par l'Etat de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire décidée par le nouveau Gouvernement (+ 6,7 milliards de francs), légèrement diminuée du fait de subventions d'équilibre aux régimes spéciaux revues en baisse de 0,2 milliard de francs.

La minoration du poste impôts et taxes affectés de 3 milliards de francs concerne tant le régime général que les régimes des non-salariés. Elle provient notamment d'une révision à la baisse du rendement de la CSG maladie et des droits de consommation sur les alcools.

b) Les objectifs de dépenses par branche

Pour les objectifs de dépenses, les prévisions de réalisations pour 1997 diffèrent selon les sources. Pour la Commission des comptes de la sécurité sociale, elles sont de 1.695,5 milliards de francs contre 1.658,2 milliards de francs prévus initialement, soit un écart de 10,3 milliards de francs. Pour l'annexe b, les prévisions de réalisations pour 1997 sont de 1.697,6 milliards de francs, soit un écart de 12,4 milliards de francs.

La différence d'évaluation porte sur les prévisions d'exécution sur la branche vieillesse et la branche famille.

Le tableau ci-après précise la situation pour chaque branche :

Les prévisions de dépenses de la loi de financement pour 1997

Prévisions d'exécution

(milliards de francs)

Branches	Prévisions LFSS (1)	Prévisions d'exécution(2)		Ecart (2) - (1)
		CCSS	Annexe B	CCSS	Annexe B
Maladie	662,1	662,7	662,7	+ 0,6	+ 0,6
Accidents du travail	54,7	54,8	54,8	+ 0,1	+ 0,1
Vieillesse	726,7	725,9	728,0	- 0,8	+ 1,3
Famille	241,7	252,1	252,1	+ 10,4	+ 10,4
Total des dépenses	1.685,2,	1.695,5	1.697,6	+ 10,3	+ 12,4

Source : direction de la sécurité sociale (DEEF)

Pour la branche vieillesse, l'écart est dû à une révision à la hausse des frais de gestion de 0,5 milliard de francs, à une majoration de prestations sociales de 1,6 milliard du fait de la sous-estimation initiale des dépenses du régime général et à la revalorisation des pensions pour certains régimes spéciaux.

L'essentiel de l'écart résulte, toutefois, de la branche famille. Celui-ci s'explique à hauteur de 6,7 milliards de francs par la reconduction en 1997 de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, à la charge de l'Etat et non prévue dans les dépenses de la Caisse nationale des allocations familiales. La branche famille enregistre également la montée en charge du plan famille (+ 1,1 milliard) et des transferts qu'elle assume au titre des cotisations des parents au foyer et de sa contribution au fonds d'aide au logement.

Il convient de souligner que pour les autres branches, les écarts prévisionnels restent faibles : + 0,6 milliard pour la branche maladie, + 0,1 milliard pour la branche accidents du travail.

Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale est très laconique sur l'objectif national d'assurance maladie dont il constate que " la prévision d'exécution est conforme à l'objectif ". En revanche, l'annexe b détaille la ventilation de l'ONDAM entre quatre objectifs intermédiaires : soins de ville, hospitalisation, médico-social, cliniques privées. Le bilan de l'application de cet objectif est présenté dans le cadre de la seconde partie du présent rapport, consacrée à l'assurance maladie.

*

Au total, hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire décidée par le nouveau Gouvernement et qui est inscrite en recettes comme en dépenses, les nouvelles estimations font apparaître une perte de recettes de 5,1 milliards de francs (- 0,3 %) et une légère dérive des dépenses de + 5,7 milliards de francs (+ 0,3 %).

Si l'évolution des cotisations sociales a été proche des prévisions, c'est au niveau des impôts et taxes affectés qu'on a enregistré l'écart le plus important. Ceci tend à montrer que la CSG qui constitue la part essentielle de ces impôts et taxes conduit, dans l'immédiat, à fragiliser le financement des régimes de sécurité sociale ou du moins accroît l'incertitude des prévisions. En revanche, les cotisations sociales se sont bien " tenues " malgré l'effet mécanique de la correction de 3,3 % à 2,8 % de l'hypothèse de hausse de la masse salariale. Quant aux dépenses, on constate une certaine sous-estimation initiale des dépenses (famille, vieillesse). Les conclusions du rapport Bonnet-Nasse, remis en juillet dernier, sont donc confirmées : le plan du 15 novembre 1995 s'est bien traduit par une décélération quasi immédiate des dépenses et avant même qu'aucun mécanisme contraignant n'ait été décidé et a fortiori mis en oeuvre pour ce qui concerne la médecine ambulatoire.

c) Les plafonds d'avance de trésorerie

Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale précise que les prévisions de trésorerie de l'ACOSS font apparaître un besoin de trésorerie supérieur de 9 milliards de francs au plafond de 66 milliards de francs fixé pour le régime général, soit un besoin de trésorerie fin 1997 de près de 75,7 milliards de francs.

L'annexe b précise que ce prêt se décompose en deux volets : d'une part, un prêt de 15 milliards de francs régi par une convention du 18 juin 1980, remboursable au taux moyen pondéré + 0,5 point. Ces avances sont limitées à 21 jours par trimestre. D'autre part, un prêt de 51 milliards de francs régi par le protocole du 28 février 1997, remboursable au taux moyen pondéré + 0,45 point.

Votre commission constate que ce plafond de 66 milliards de francs a été dépassé le 9 octobre compte tenu des moindres perspectives de croissance en 1997 par rapport aux prévisions initiales et du décalage de certains versements de l'Etat (versement des 3 milliards de francs d'EDF notamment).

L'incidence du relèvement de ce plafond de 66 à 80 milliards est analysé dans le rapport consacré à l'examen des articles (article 24).

Pour la Caisse de sécurité sociale dans les mines, une disponibilité de 2,5 milliards de francs a été accordée par convention, soit un montant supérieur au plafond figurant à l'article 7 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 (2,3 milliards de francs), mais n'a pas été utilisée depuis le 1er janvier 1997.

Pour le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOIE), une convention bancaire accorde 800 millions de francs de crédit quotidien à l'organisme. Cette convention est entrée en vigueur le 1er mai 1997 et expirera le 31 mars 1998. Elle a permis de faire face aux besoins de financement du régime dans les limites fixées par la loi.

Pour le BAPSA, une convention du 31 janvier 1997 passée avec le Crédit agricole, valable du 1er février 1997 au 2 février 1998, a prévu un plafond de 8,5 milliards de francs soit le montant fixé par l'article 7 de la loi de financement pour 1997.

En conclusion, votre commission des Affaires sociales relève que le décret n° 97-918 du 8 octobre 1997 portant relèvement du plafond des avances de trésorerie a porté sur le seul plafond du régime général.

Si la " bonne tenue " des autres régimes doit être soulignée, elle regrette qu'il n'ait pas été donné suite à ses observations visant à prévoir une marge de sécurité plus large que le strict montant du déficit comptable initialement fixé.

Par ailleurs, elle déplore la transmission tardive du rapport qui doit accompagner, en application de l'article 8 de la loi n° 96-1160 du 27 décembre 1996 de financement de la sécurité sociale pour 1997, les décrets d'augmentation des plafonds d'avance de trésorerie.