Proposition de résolution sur l'EURO 1999 - 25 mars 1998- Rapport sur l'état de la convergence et recommandation associée en vue du passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire

II. UN SUCCÈS QUI NE LÈVE PAS TOUTES LES INCERTITUDES ET QUI SUPPOSE UNE CONSOLIDATION DE LA SITUATION ÉCONOMIQUE EUROPÉENNE

La réussite de l'euro suppose une consolidation économique de l'Europe. L'adoption de l'euro ne lève pas toutes les incertitudes.

A. UNE CONSOLIDATION ÉCONOMIQUE EST NÉCESSAIRE

1. Des performances économiques encore inégales

Si le rapport de la Commission européenne se félicite à juste titre des progrès réalisés en matière de convergence, ce satisfecit ne doit pas occulter quelques "difficultés" qui subsistent.

S'agissant des performances monétaires des Etats membres , plusieurs considérations conduisent non pas à mettre en cause leur réalité, mais à en nuancer la portée.

S'agissant de l'inflation , s'il faut reconnaître que les facteurs structurels désormais à l'oeuvre en Europe, avec en particulier un contexte concurrentiel renforcé et une politique monétaire crédible, jouent un rôle désinflationniste puissant, on doit aussi souligner la contribution de l'environnement conjoncturel aux performances constatées. A cet égard, des événements récents ont agi pour contenir l'inflation ; ils ont, soit profité à l'ensemble de la zone comme la baisse des prix des matières premières consécutive à la crise asiatique, soit bénéficié tout particulièrement à certains pays, comme l'appréciation de la lire et de la peseta espagnole. Mais, surtout, la croissance économique languissante observée dans les pays de la zone euro, avec un rythme d'activité inférieur au potentiel de croissance dans la plupart des pays a contenu les risques de dérive inflationniste, en pesant sur les coûts de production. Le tableau qui suit, récapitulant l'évolution des prix de production depuis 1993, illustre ce phénomène.

Prix à la production

Production intérieur de l'ensemble de l'industrie, à l'exclusion de la construction

(monnaie nationale variation en pourcentage)

	1993	1994	1995	1996	1997 a)
B	- 1,0	1,4	2,3	0,6	1,7
DK	- 1,1	0,7	3,8	1,6	2,2
D	0,2	0,6	1,7	- 0,4	1,1
EL	11,4	7,2	9,5	7,4	3,5
E	2,4	4,3	6,4	1,7	1,0
F	- 1,0	0,3	2,2	0,5	0,2
IRL	2,3	2,0	3,7	1,8	0,1
I	3,8	3,7	7,9	1,9	1,3
L	0,9	2,0	3,4	- 0,4	1,7
NL	- 1,6	0,7	3,0	1,8	2,7
A b)	- 0,4	1,3	0,4	0,0	0,4
P	3,6	2,8	3,8	3,1	1,6
FIN	2,8	1,9	1,8	- 0,1	1,3
S	2,0	4,3	8,0	0,6	1,0
UK	3,9	2,5	3,7	0,8	0,4
EUR d)	1,7	1,9	3,9	0,8	1,0

a) Moyenne des onze premiers mois de 1997, rapportée à la période correspondante de 1996.

b) Indice général des prix de gros.

Source : Services de la commission, OCDE.

Il illustre également que les pays les plus dynamiques de la zone où, corrélativement, le taux de chômage est relativement faible et l'utilisation des capacités de production relativement tendue, ont tendance à connaître une résurgence inflationniste. C'est tout particulièrement vrai pour les Pays-Bas ; les situations de l'Irlande et du Royaume-Uni viennent le confirmer. En effet, la modération des prix de production dans ces deux pays provient exclusivement de l'appréciation de leur monnaie, alors que les coûts salariaux unitaires nominaux y enregistrent un accroissement sensible comme en rend compte le tableau de la page 26.

S'agissant de l'évolution et de la convergence des taux d'intérêt à long terme , deux observations doivent être faites.

La première consiste à relever que la convergence n'est pas l'uniformité et que les marchés exigent des conditions de rémunération variables selon l'appartenance des émetteurs à tel ou tel espace économique. Ces conditions, et c'est bien l'essentiel, se sont toutefois rapprochées, de telle sorte que le processus d'unification monétaire n'est pas affecté par la dispersion des taux à long terme, unification qu'elle devrait d'ailleurs conduire à réduire.

Une seconde observation consiste dans le constat que la dispersion des taux à court terme est plus grande que celle des taux à long terme. Il en résulte que la convergence des taux à long terme a, pour certains pays, un prix : la fixation des taux courts plus élevés. Il reste -voir infra- à apprécier l'impact de ce phénomène sur la politique monétaire que conduira la BCE.

Mais, c'est la situation des finances publiques qui suscite le plus d'interrogations.

Si les déficits publics ont, dans l'ensemble, été réduits, les performances acquises ont pu susciter quelques doutes quant à leur perennité.

La réduction des déficits publics a été obtenue dans un certain nombre de cas par des mesures exceptionnelles ou par des reports de charges sur des exercices futurs.

En outre, certains pays, dont, malheureusement, la France n'ont aucune marge de manoeuvre de sorte qu'ils se trouvent exposés à des chocs pouvant les conduire à ne pas respecter les règles du traité. Ils doivent poursuivre et intensifier l'assainissement de leurs comptes publics.

Mais c'est sans doute la situation de l'endettement public en Europe qui reste le point le plus délicat.

Dette publique

(Dette brute consolidée des administrations publiques en % du PIB)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998*
B DK D EL E	135,2 81,6 48,0 111,6 60,0	133,5 78,1 50,2 109,3 62,6	131,3 73,3 58,0 110,1 65,5	126,9 70,6 60,4 111,6 70,1	122,2 65,1 61,3 108,7 68,8	118,1 59,5 61,2 107,7 67,4
F	45,3	48,5	52,7	55,7	58,0	58,1
IRL I L NL A P FIN S UK	96,3 119,1 6,1 81,2 62,7 63,1 58,0 75,8 48,5	89,1 124,9 5,7 77,9 65,4 63,8 59,6 79,0 50,5	82,3 124,2 5,9 79,1 69,2 65,9 58,1 77,6 53,9	72,7 124,0 6,6 77,2 69,5 65,0 57,6 76,7 54,7	66,3 121,6 6,7 72,1 66,1 62,0 55,8 76,6 53,4	59,5 118,1 7,1 70,0 64,7 60,0 53,6 74,1 52,3
EUR	65,9	68,0	71,0	73,0	72,1	70,5

a) Les dépôts du gouvernement auprès de la banque centrale, les obligations émises par d'autres secteurs et détenues par les administrations publiques et la dette relative aux entreprises publiques s'élevaient à 13 % du PIB en 1997.

* Budgets économiques du printemps 1998.

Source Services de la commission.

Depuis 1993, la part de la dette publique dans le PIB européen a progressé de 6,2 points. Elle s'élève à 72,1 % du PIB en 1997.

Sans même évoquer à ce stade le lien d'ailleurs discuté entre le niveau de la dette publique et le niveau des taux d'intérêt, il faut souligner combien la situation d'endettement pèse sur les marges de manoeuvre des budgets nationaux .

Les charges de la dette publique qui représentaient en moyenne 4,8 % du PIB européen en 1989 s'élèvent à 5,3 % en 1997. Elles représentent plus de 11,4 % des recettes courantes de l'ensemble des administrations publiques et presque le double de leurs dépenses d'investissement.

Le tableau qui suit démontre que ces chiffres moyens s'accompagnent d'une grande diversité de situation selon les pays concernés.

Charges d'intérêt supportées
par les administrations publiques en 1997

(en % du PIB)

Pays	1997
B	8,1
DK	5,9
D	3,9
EL	11,2
E	5,3
F	3,8
IRL	4,2
I	9,6
L	0,4
NL	5,4
A	4,6
P	4,5
FIN	5,8
S	7,0
UK	3,9
EUR 15	5,3

Il met en évidence la fragilité de certains Etats qui, en cas de tensions sur les taux d'intérêt, auraient à faire face à un surcroît de dépenses au titre de la dette qui les priverait de toutes marges de manoeuvre au moment où ils en auraient le plus besoin.

C'est pourquoi la réduction de la dette publique est en Europe une absolue nécessité. L'obligation de provisionner des engagements financiers futurs lourds, les pensions de retraite en particulier, vient confirmer cette conclusion.

Absolue nécessité financière et économique mais aussi absolue nécessité morale car l'endettement public a très largement excédé dans le passé les dépenses d'investissement public ; tout s'est passé comme si l'on demandait aux générations futures de financer le train de vie des générations présentes.

La confrontation des chiffres du tableau ci-dessous avec les niveaux de déficits publics constatés au cours des années récentes démontre amplement cette observation.

Dépenses d'investissement des administrations publiques

(Formation brute de capital fixe des administrations publiques, en % du PIB)

	1993	1994	1995	1996	1997
B DK D EL E	1,5 1,9 2,5 3,1 4,0	1,6 1,9 2,4* 3,0 3,9	1,4 1,9 2,2 3,2 3,7	1,2 2,1* 2,0 3,1 3,0	1,4 1,8* 1,8 3,3 2,9*
F	3,3	3,2	3,1	2,7	2,8
IRL I L NL A P FIN S UK	2,2 2,6 5,4* 2,7 3,2 4,0 2,8 1,1 1,9	2,3* 2,3 4,4* 2,7 3,2 3,6 2,8 3,1 1,8	2,2* 2,2 4,7* 2,7 3,0 3,7 2,6 2,9 1,8	2,2* 2,3 4,7* 2,7* 2,8 4,0* 2,7 2,1 1,3	2,2* 2,3 4,9* 2,7* 2,6* 4,3* 2,7* 2,5* 1,0
EUR	2,7	2,6	2,5	2,2	2,1

* Indique que les dépenses d'investissement des administrations publiques sont supérieures ou égales au déficit public.

Source : Services de la commission

Cette nécessaire réduction des dettes publiques ne doit pas être différée. Elle impose des politiques budgétaires probablement plus strictes que celles entreprises par certains gouvernements.

C'est ce que démontre le tableau ci-dessous.

Caractère soutenable de l'évolution de la dette

	Ratio de la dette publique en 1997 (en % du PIB)	Variation du ratio de la dette 1996-1997 (en % du PIB)	Solde primaire effectif en 1997 (en % du PIB) (1)	Solde primaire nécessaire à la stabilisation de la dette en 1997 (en % du PIB) (2)	Ecart à combler pour stabiliser la dette a) en 1997 (en % du PIB) (3)=(2)-(1)	Nombre d'années nécessaires pour ramener le ratio de la dette au-dessous de 60 % du PIB b)	Année où le ratio de la dette tombera au-dessous de 60 % du PIB b)
B DK D EL E	122,2 65,1 61,3 108,7 68,8	- 4,7 - 5,5 0,8 - 2,9 - 1,3	5,8 6,5 1,1 5,6 1,9	2,7 1,9 2,1 - 1,0 0,7	- 3,1 - 4,6 1,0 - 6,6 - 1,2	14 1 4 10 6	2011 1998 2001 2007 2003
F	58,0	2,4	0,6	1,8	1,2	Dette60%	Dette60%
IRL I L NL A P FIN S UK	66,3 121,6 6,7 72,1 66,1 62,0 55,8 76,6 53,4	- 6,4 - 2,4 0,1 - 5,0 - 3,4 - 3,0 - 1,8 - 0,1 - 1,3	5,2 6,8 2,1 3,9 1,6 1,9 4,5 5,4 1,6	- 2,4 4,5 - 0,1 1,3 1,5 0,8 1,6 4,2 0,3	- 7,6 - 2,3 - 2,2 - 2,6 - 0,1 - 1,1 - 2,9 - 1,2 -1,3	1 19 Dette60% 5 7 1 Dette60% 4 Dette60%	1998 2016 Dette60% 2002 2004 1998 Dette60% 2001 Dette60%
EUR	72,1	- 0,9	2,6	1,3	- 1,3	7	2004

a) Un signe négatif indique que le solde primaire effectif est suffisant pour faire baisser le ratio de la dette en 1997. L'ajustement stocks-flux n'est pas pris en compte pour ces calculs.

b) Les calculs ont été effectués comme suit : budgets économiques du printemps 1998 pour le ratio de la dette jusqu'en 1999, et projections pour les années ultérieures, les taux d'intérêt sur la dette publique étant fixés à un niveau commun de 6 %, les taux d'inflation à 2 %, les ajustements stocks-flux à zéro, et les taux de croissance réelle du PIB tendanciel et les soldes primaires étant supposés constants aux niveaux prévus pour chaque Etat membre en 1999.

Source : Services de la commission

Ce tableau n'est pas une prévision. Il est bâti à partir d'une maquette permettant de calculer le nombre d'années nécessaires à chaque Etat pour ramener le ratio de sa dette publique par rapport à son PIB sous la barre des 60 %. Le calcul est effectué à partir d'orientations de politique budgétaire portant sur le solde primaire (recettes publiques - dépenses publiques hors charges d'intérêt) et d'hypothèses faites sur la croissance et le coût de la dette publique. Il est à signaler que ces deux dernières variables échappent largement au contrôle.

Le tableau est donc bâti sur des conventions. Mais celles-ci sont plutôt favorables grâce à un coût modéré de la dette et à des taux de croissance plutôt dynamiques.

Malgré cette caractéristique, l'ajustement de certains pays prendrait des années. Ce résultat confirme donc une vulnérabilité des finances publiques de certains pays de la zone euro appelant à souhaiter, de leur part, un ajustement plus rapide.

A cet égard, la responsabilité des grands pays est grande car la stabilité de la zone euro dépendra, au premier chef, de leurs propres performances.

Notre pays, qui compte pour environ 18 % du PIB européen, doit donner l'exemple et donc modifier en conséquence sa politique budgétaire.

Une autre politique budgétaire s'impose en France

Notre pays respecte désormais les deux conditions posées par le Traité en matière de finances publiques. C'est le résultat d'un comblement du déficit public nous permettant d'atteindre en la matière le niveau nominal requis par le Traité et d'éviter de dépasser le critère fixé pour la dette.

Mais, nos performances sont très insuffisantes.

Exprimée en part de PIB, notre dette publique s'accroît. Notre résultat en matière de déficit nous place dans une situation de vulnérabilité face à tout accident conjoncturel.

Le tableau ci-après permet de comparer la réduction de notre besoin de financement avec les performances de nos partenaires.

Composition de l'assainissement budgétaire entre 1993 et 1997

(Chiffres ajustés cycliquement, en % du PIB tendanciel)

		dont		dont		dont
	Variation du solde global (1)=(3)-(2)	Variation des paiements d'intérêts (2)	Variation du solde primaire (3)=(4)-(5)	Variation des recettes (4)	Variation des dépenses primaires (5)=(6)+(7)	Variation des dépenses primaires courantes (6)	Variation des dépenses en capital (7)
B	4,6	- 2,6	2,0	1,2	- 0,8	- 0,6	- 0,2
DK	1,5	- 1,8	- 0,3	- 0,5	- 0,2	0,2	- 0,4
D	1,1	0,4	1,5	- 1,3	- 3,0	- 1,6	- 1,4
EL	9,2	- 2,9	6,3	3,2	- 3,0	0,6	- 3,6
E	4,3	- 0,7	3,6	- 1,6	- 5,2	- 3,5	- 1,7
F	2,4	0,3	2,7	1,4	- 1,3	- 0,5	- 0,8
IRL	- 0,1	- 1,8	- 1,9	- 2,1	- 0,2	- 0,7	0,5
I	6,4	- 2,6	3,8	0,5	- 3,3	- 1,7	- 1,6
L
NL	1,6	- 1,0	0,6	- 4,2	- 4,7	- 4,2	- 0,5
A	2,3	- 0,3	2,0	0,0	- 2,1	- 1,3	- 0,8
P	4,3	- 1,9	2,4	4,6	2,2	2,8	- 0,6
FIN	0,6	1,3	1,9	0,1	- 1,8	- 1,6	- 0,2
S	7,7	0,3	8,0	2,4	- 5,5	- 2,9	- 2,6
UK	3,4	0,8	4,2	2,3	- 1,8	- 0,4	- 1,4
EUR	3,2	- 0,4	2,8	0,0	- 2,8	- 1,5	- 1,3

Note : Le solde primaire ne comprend pas les paiements d'intérêts. On le calcule en déduisant les dépenses primaires des recettes. Les dépenses primaires peuvent encore être ventilées en dépenses primaires courantes et dépenses en capital. En raison des arrondis, la somme des composantes ne correspond pas nécessairement aux totaux.

Source : Services de la Commission

Nous avons moins réduit notre déficit que la moyenne des pays européens et la variation positive de notre solde budgétaire est l'une des moins satisfaisantes. Notre performance nominale est meilleure qu'en Allemagne, mais celle-ci a dû supporter les charges de l'unification et était moins éloignée de l'équilibre.

Surtout, notre ajustement s'est réalisé plutôt grâce à une hausse des recettes et donc des prélèvements que par une réduction des dépenses. La part des dépenses budgétaires dans le PIB a été réduite d'un point (- 1,3 point pour les dépenses primaires, mais + 0,3 point pour les paiements d'intérêt) quand celle des recettes a été accrue de 1,4 point.

Les économies ont principalement porté sur les dépenses d'investissement de l'Etat, si bien que la dynamique de la dépense publique n'a pas été suffisamment enrayée.

Nos partenaires ont en moyenne réduit leurs dépenses primaires ^{4( * )} de 2,8 points et laissé inchangé le poids des prélèvements dans le PIB.

Or, un ajustement budgétaire durable suppose que le poids des dépenses publiques dans le PIB soit réduit et donc une évolution des dépenses moins rapide que celle du PIB.

Ce n'est pas le chemin emprunté par le gouvernement, ce qu'a largement démontré la dernière discussion budgétaire.

A cet égard, le tableau ci-après est instructif.

Influence du cycle économique sur l'excédent/le déficit des administrations publiques
(capacité (+)/besoin (-) de financement des administrations publiques, en % du PIB)

	1993			1994			1995			1996			1997				1998*
	Solde effectif	Compo-sante cyclique	Solde ajusté (a)	Solde effectif	Compo-sante cyclique	Solde ajusté (a)	Solde effectif	Compo-sante cyclique	Solde ajusté (a)	Solde effectif	Compo-sante cyclique	Solde ajusté (a)	Solde effectif	Compo-sante cyclique	Solde ajusté (a)	Solde effectif		Compo-sante cyclique	Solde ajusté (a)
B	- 7,1	- 1,0	- 6,1	- 4,9	- 0,6	- 4,3	- 3,9	- 0,6	- 3,3	- 3,2	- 1,0	- 2,2	- 2,1	- 0,6	- 1,5	- 1,7		- 0,4	- 1,3
DK	- 2,8	- 1,9	- 0,9	- 2,8	- 0,6	- 2,2	- 2,4	- 0,3	- 2,1	- 0,7	- 0,2	- 0,5	0,7	0,0	0,7	1,1		0,1	1,0
D	- 3,2	0,0	- 3,2	- 2,4	0,2	- 2,6	- 3,3	0,0	- 3,3	- 3,4	- 0,5	- 2,9	- 2,7	- 0,6	- 2,1	- 2,5		- 0,5	- 2,0
EL	- 13,8	- 0,8	- 13,0	- 10,0	- 0,9	- 9,1	- 10,3	- 1,1	- 9,2	- 7,5	- 0,9	- 6,6	- 4,0	- 0,5	- 3,5	- 2,2		- 0,1	- 2,1
E	- 6,9	- 0,9	- 6,0	- 6,3	- 1,2	- 5,1	- 7,3	- 1,1	- 6,2	- 4,6	- 1,3	- 3,3	- 2,6	- 0,9	- 1,7	- 2,2		- 0,5	- 1,7
F	- 5,8	- 1,0	- 4,8	- 5,8	- 0,6	- 5,2	- 4,9	- 0,6	- 4,3	- 4,1	- 0,8	- 3,3	- 3,0	- 0,7	- 2,3	- 2,9		- 0,3	- 2,6
IRL	- 2,7	- 2,7	0,0	- 1,7	- 2,3	- 0,6	- 2,2	- 0,4	- 1,8	- 0,4	0,0	- 0,4	0,9	1,0	- 0,1	1,1		1,2	- 0,1
I	- 9,5	- 1,0	- 8,5	- 9,2	- 0,7	- 8,5	- 7,7	- 0,1	- 7,6	- 6,7	- 0,6	- 6,1	- 2,7	- 0,7	- 2,0	- 2,5		- 0,4	- 2,1
L	1,7	-	-	2,8	-	-	1,9	-	-	2,5	0,0	2,5	1,7	- 0,1	1,8	1,0		- 0,1	1,1
NL	- 3,2	- 0,6	- 2,6	- 3,8	- 0,4	- 3,4	- 4,0	- 0,8	- 3,2	- 2,3	- 0,6	- 1,7	- 1,4	- 0,3	- 1,1	- 1,6		0,1	- 1,7
A	- 4,2	0,0	- 4,2	- 5,0	0,0	- 5,0	- 5,2	- 0,1	- 5,1	- 4,0	- 0,6	- 3,4	- 2,5	- 0,5	- 2,0	- 2,3		- 0,3	- 2,0
P	- 6,1	0,0	- 6,1	- 6,0	- 0,9	- 5,1	- 5,7	- 1,3	- 4,4	- 3,2	- 1,0	- 2,2	- 2,5	- 0,6	- 1,9	- 2,2		- 0,2	- 2,0
FIN	- 0,8	- 5,9	- 2,1	- 6,4	- 4,2	- 2,2	- 4,7	- 2,3	- 2,4	- 3,3	- 1,7	- 1,6	- 0,9	0,3	- 1,2	0,3		1,1	- 0,8
S	- 12,2	- 4,1	- 8,1	- 10,3	- 2,5	- 7,8	- 6,9	- 0,5	- 6,4	- 3,5	- 0,8	- 2,7	- 0,8	- 0,8	0,0	0,5		- 0,1	0,6
UK	- 7,9	- 2,0	- 5,9	- 6,8	- 0,9	- 5,9	- 5,5	- 0,4	- 5,1	- 4,8	- 0,3	- 4,5	- 1,9	0,3	- 2,2	- 0,6		0,1	- 0,7
EUR	- 6,1	- 1,0	- 5,1	- 5,4	- 0,6	- 4,8	- 5,0	- 0,4	- 4,6	- 4,2	- 0,6	- 3,6	- 2,4	- 0,5	- 1,9	- 1,9		- 0,2	- 1,7

(a) Solde ajusté des variations cycliques.

* Budgets économiques du printemps 1998.

Source : Services de la Commission.

Il en résulte que la France relâche sa politique des finances publiques. Le déficit effectif ne serait que fort peu réduit entre 1997 et 1998, de 0,1 point de PIB, mais de surcroît, le déficit discrétionnaire, c'est-à-dire celui résultant de choix politiques sera creusé, passant de 2,3 à 2,6 % du PIB.

Il est donc essentiel de réorienter la politique budgétaire.