Projet de loi relative à l'application de la Convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction des armes chimiques

2. L'adoption et l'entrée en vigueur de la convention du 13 janvier 1993

Un long processus de quelque douze années de négociations a conduit à l'adoption de la convention de Paris, dont la relative universalité -acquise dans les dernières semaines de 1997- pourrait justifier un certain optimisme quant à l'efficacité de ce nouvel instrument international, en dépit des limites sur lesquelles votre rapporteur reviendra ci-après (voir infra, E).

a) Un long processus de négociations

- Dès la fin des années 1960, l'utilisation des armes chimiques par des pays du Sud avait clairement illustré les dangers liés à la multiplication du nombre de détenteurs d'armes chimiques, due pour l'essentiel au faible coût de celles-ci.

Ainsi la convention du 10 avril 1972 relative à l'interdiction du développement, de la production et du stockage des armes biologiques ou à toxines et à leur destruction, comporte-t-elle une clause engageant les parties à chercher un accord similaire dans le domaine des armes chimiques.

- Des négociations multilatérales s'ouvrirent donc à Genève, en 1980, dans le cadre de la Conférence sur le désarmement , dont les quarante membres sont alors convenus de tenter de parvenir à un accord interdisant la fabrication, le stockage, l'acquisition et l'emploi d'armes chimiques. Parmi les motivations des pays participant à la Conférence de Genève figure la crainte suscitée, en Occident, par la révélation de l'écrasante supériorité chimique soviétique.

- En marge de la Conférence du désarmement, les initiatives mises en oeuvre, sur le plan bilatéral , par l'URSS et les Etats-Unis , doivent être rappelées. En vertu de l'accord du 1er juin 1990 , Américains et Soviétiques s'engagèrent à cesser la production d'armes chimiques, à prévoir un programme échelonné de destuction de leurs moyens chimiques, et à mettre en oeuvre une coopération bilatérale en vue de la destruction des stocks existants, ainsi que des procédures d'inspection mutuelle.

- Les négociations de Genève connurent une impulsion décisive sous l'impulsion des Etats-Unis et de l'URSS, à la faveur de la détente gorbatchévienne, et en conséquence de la prise de conscience liée au recours aux gaz de combat dans le cadre de la guerre Iran-Irak.

- Au cours de la Conférence de Paris, du 7 au 11 janvier 1989, les 149 parties aux négociations convinrent de la nécessité d'accélérer l'élaboration de la convention sur l'interdiction des armes chimiques. La déclaration alors adoptée par les Etats participant à la Conférence réaffirme le soutien de ceux-ci au processus diplomatique en cours, et renouvelle l'engagement des signataires à ne pas faire usage de gaz de combat.

C'est en 1989-1990 que fut poursuivie l'élaboration du "texte évolutif" (ou "rolling text"), qui devait aboutir à la rédaction du projet complet de convention. L'adoption définitive du texte fut acquise en novembre 1992 , dans le cadre de l'Assemblée générale des Nations unies.

Parmi les difficultés qui expliquent la durée relativement longue des négociations, mentionnons le souci de concilier impératifs de sécurité et de secret commercial avec la nécessité de mettre en place des procédures de vérification et d'inspection suffisamment intrusives pour assurer la supression de la menace chimique . Enfin, la volonté légitime des pays en développement de ne pas mettre un terme à tout transfert de technologie dans le domaine des industries chimiques a également contribué à ralentir le processus de négociations, de même que le souci des pays industrialisés de faire prévaloir une protection efficace en matière de confidentialité.

b) Vers une certaine universalité de la convention du 13 janvier 1993

L'article XXI de la convention du 13 janvier 1993 prévoit l'entrée en vigueur de celle-ci à partir d'un délai minimal de deux ans, et six mois après le dépôt du soixante-cinquième instrument de ratification. La convention n'est ainsi entrée en vigueur qu'en avril 1997 , plus de quatre ans après sa signature.

En septembre 1996 , on ne comptait que 64 ratifications sur 145 signataires. Alors que la convention était sur le point d'entrer en vigueur, puisque ne manquait, à cette date, qu'un instrument de ratification, les Etats dont la participation à la convention devait être la plus significative s'étaient abstenus de ratifier la convention : Etats-Unis et Russie (les plus gros détenteurs de stocks d'armes chimiques), d'une part, Chine, Pakistan et Indonésie (pays supposés dotés d'une bonne capacité technologique), d'autre part.

(1) Des réticences russes et américaines finalement surmontées

- Les réticences initiales des Etats-Unis s'expliquent par le caractère intrusif des processus de vérification et d'inspection prévus par la convention, contesté par les industriels américains, soucieux de préserver les secrets de leur avance technologique. Par ailleurs, les difficultés techniques et environnementales liées à la destruction des stocks d'armes chimiques détenus par les Etats-Unis ont joué un rôle dans les atermoiements américains (voir ci-après, E). Ainsi la méthode par incinération retenue à l'égard des stocks implantés sur l'atoll Johnson est-elle considérée aujourd'hui comme présentant un risque pour les populations riveraines du Pacifique. C'est pourquoi la construction de sites de destruction d'armes chimiques fait l'objet d'une virulente opposition de la part des mouvements écologistes.

Enfin, les Etats-Unis ont longtemps subordonné la ratification à l'achèvement préalable, par la Russie et par les Etats présentant le plus de risques (Irak, Corée du Nord, Libye...), de leur procédure interne de ratifiation.

Le Sénat américain a finalement permis la ratification de la Convention sur les armes chimiques par les Etats-Unis en avril 1997, à un moment pourtant où la Russie avait repoussé sa ratification à une date ultérieure, et où l'on n'avait enregistré aucune ratification de la part des pays dits sensibles. Ce revirement est probablement dû à la volonté américaine d'être représentés dans la nouvelle organisation internationale et de participer aux processus de vérification mis en place par la convention du 13 janvier 1993, la ratification de celle-ci par les Etats-Unis permettant le recrutement, par l'OIAC, d'inspecteurs de nationalité américaine. La présence américaine parmi les parties à la convention du 13 janvier 1997 a probablement permis d' accélérer la ratification de la Russie et de la Chine . Elle a certainement renforcé la crédibilité de la convention , et a évité que les Etats qui, comme la Libye, l'Irak ou la Corée du Nord, maintiennent leur volonté de disposer d'armes chimiques, tirent une sorte de blanc-seing des réticences américaines.

- En novembre 1997, la ratification de la convention par la Fédération de Russie a permis de compter les deux principaux détenteurs d'armes chimiques parmi les parties à la convention. Le coût de la destruction des stocks d'armes chimiques joue un rôle majeur dans les réticences russes (voir infra, E2). La destruction des seuls stocks américains a, en effet, pu être estimée à quelque 12 milliards de dollars, dont 260 millions de dollars pour les opérations conduites sur l'atoll Johnson ^{13( * )} .

Les moyens qu'exige la mise en oeuvre effective des obligations de destruction souscrites par les Etats parties à la convention du 13 janvier 1993, peuvent, dans les conditions économiques prévalant aujourd'hui en Russie, être considérés comme dirimants, d'autant que ces dépenses devront s'ajouter à celles qui sont d'ores et déjà mises en oeuvre en Russie en vue du désarmement nucléaire. Dans ces circonstances, il n'est pas étonnant qu'une résolution de la Douma ait, en avril 1997, subordonné la ratification de la convention de janvier 1998 par la Russie à une aide financière substantielle de la communauté internationale.

(2) L'absence de nombreux pays proliférants

Certains pays ayant initialement refusé d'adhérer à la convention, et pouvant être considérés comme proliférants, ont finalement déposé leurs instruments de ratification, renforçant l'universalité et, partant, la crédibilité de la convention de janvier 1993 ^{14( * )} . Il s'agit notamment de l'Inde et, plus récemment, du Pakistan et de la Jordanie (octobre 1997), et de l'Iran (novembre 1997). Israël a, à ce jour, signé la convention sans déposer ses instruments de ratification.

On remarque néanmoins toujours, parmi les absents, des pays dont le rôle dans la prolifération des agents de guerre chimique, est connu : Libye, Syrie, Corée du Nord, Irak. On peut également noter, entre autres absences éloquentes, celles du Liban et du Soudan.