Projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale

N° 151

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 décembre 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale ,

Par Mme Monique CERISIER-ben GUIGA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jacques Bellanger, Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir le numéro :

Sénat : 365 (1996-1997).

Traités et conventions.

Mesdames, Messieurs,

C'est au sein de la Conférence de La Haye de droit international privé qu'est née l'idée, en janvier 1988, d'élaborer un instrument juridique international en vue d'encourager la coopération internationale en matière d'adoption interétatique.

La prise de conscience de la nécessité d'élaborer un texte adapté est liée à l' augmentation récente du nombre d'enfants adoptés en vertu de procédures transfrontières . La France est tout particulièrement concernée. En effet, le désir d'enfant est, dans notre pays, fréquemment contrarié par la stérilité liée à l'élévation de l'âge à la première maternité. Par ailleurs, peu d'enfants sont abandonnés et adoptables en France. De 1 000 enfants environ en 1979, le nombre d'enfants étrangers adoptés par des Français est, en effet, passé à 3 600 environ en 1996, le nombre de pays d'origine des enfants étant désormais supérieur à 65 (10 en 1980).

L'adoption internationale est donc devenue un phénomène mondial , caractérisé par le déplacement d'enfants sur de très longues distances, et par l'intégration des enfants adoptés à un environnement culturel souvent très différent de leur milieu d'origine . Il s'agit, dans la plupart des cas, d'enfants originaires de pays défavorisés accueillis par des familles résidant dans des pays dits riches.

L'existence de problèmes humains indiscutables découlant de ces pratiques, joints à des difficultés juridiques nombreuses, a conduit à constater l'insuffisance des instruments internationaux élaborés à une époque où l'adoption internationale ne connaissait pas la même ampleur qu'aujourd'hui, et à engager une nouvelle approche multilatérale du phénomène.

Les négociations entreprises au sein de la Conférence de La Haye ont, dès le départ, associé des pays qui n'appartenaient pas à cette conférence mais dont sont originaires de nombreux enfants adoptés par des parents étrangers, de même que des organisations intergouvernementales engagées dans les procédures de l'adoption internationale (Service social international, Association internationale de droit de la famille, ONU, Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés, Fédération internationale Terre des Hommes, Défense des enfants-International ...).

La convention de La Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale du 29 mai 1993 s'inscrit dans la filiation de la convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 . Rappelons que l'article 21 de la convention de l'ONU subordonne l'adoption à " l'intérêt supérieur de l'enfant " et, dans cet esprit, engage les Parties à veiller notamment à ce que le placement de l'enfant ne soit pas effectué de manière mercantile.

Ratifiée à ce jour par 16 Etats, signée par 30, la convention de La Haye vise deux objectifs. D'une part, la convention prévoit un dispositif de contrôle des procédures d'adoption internationale, afin de garantir que les adoptions internationales aient lieu dans l' intérêt supérieur de l'enfant , ainsi que pour prévenir l'enlèvement, la vente ou la traite d'enfants. Dans cet esprit, la convention prescrit que les adoptions soient effectuées par des organismes spécialement agréés, satisfaisant à certaines exigences minimales (de compétence, de moralité), et exclut la réalisation de profits indus à l'occasion d'une adoption internationale. D'autre part, la convention tend à assurer la cohérence internationale du statut des personnes adoptées .

Votre rapporteur envisagera, de manière très classique, une présentation d'ensemble de la convention de La Haye de 1993, avant d'évoquer les spécificités et les difficultés de l'adoption internationale, et d'envisager les conséquences, pour la France, de la ratification de la présente convention.

I. UN TEXTE SOUCIEUX DE GARANTIR LES INTÉRÊTS ET LES DROITS DES ENFANTS

Dès son préambule, la convention de La Haye se réfère à l'" épanouissement harmonieux " de la personnalité de l'enfant, qui passe par le " climat de bonheur, d'amour et de compréhension " suscité par le " milieu familial ". A cet effet, la convention a pour objet de garantir que les adoptions internationales s'effectuent dans le " respect des droits fondamentaux " reconnus à l'enfant par le droit international ^{1( * )} (article 1er a). La coopération à laquelle les Etats parties sont invités en matière d'adoption (article 1er b) doit prévenir l'enlèvement, la vente ou la traite d'enfants, à une époque où des filières mercantiles interviennent parfois de manière frauduleuse dans des processus d'adoption alors très contestables.

A. STIPULATIONS TENDANT À ASSURER LE CONTRÔLE DES PROJETS D'ADOPTION

Les chapitres II à IV de la présente convention définissent les responsabilités de l'Etat d'origine et de l'Etat d'accueil de l'enfant adopté, les structures chargées d'exercer le contrôle des projets d'adoption, et encadrent les procédures d'adoption par des règles communes à tous les Etats-Parties.

1. Responsabilités de l'Etat d'origine (article 4)

Aucune adoption ne peut avoir lieu si les autorités compétentes de l'Etat d'origine ne se sont pas assurées :

- de l' adoptabilité de l'enfant ;

- de l'obtention des consentements nécessaires d'autres personnes que l'enfant ;

- de l'expression de souhaits éventuels de l'enfant ;

- du fait que le consentement de la mère, si celui-ci est requis par la législation de l'Etat d'origine, a été donné après la naissance de l'enfant (le délai dans lequel le consentement de la mère peut être révoqué relève de la loi locale) ;

- que les consentements n'ont pas été achetés : rappelons que le préambule de la présente convention se référe à l'objectif de prévenir la vente ou la traite d'enfants ;

- que les personnes dont le consentement est requis ont été informées des conséquences de leur décision , notamment sur l'éventualité d'une rupture des liens entre l'enfant et sa famille biologique (telle est, par exemple, la conséquence des adoptions plénières ) que n'admettent pas tous les pays (ainsi au Rwanda les liens avec la famille d'origine sont-ils maintenus même en cas d'adoption ; la Chine non plus ne reconnaît pas les conséquences de l'adoption plénière) ;

- et que l'adoption internationale intervient après épuisement des solutions de placement de l'enfant dans son Etat d'origine .

Cette dernière condition est particulièrement importante. En effet, la présente convention s'appuie sur le principe de subsidiarité , selon lequel, dans l'intérêt de l'enfant, l'adoption internationale ne constitue pas une fin en soi, mais doit suppléer à la défaillance ou à l'inexistence des solutions de placement susceptibles d'exister dans le pays d'origine de l'enfant.

Notons aussi que les contacts personnels entre les adoptants et la famille biologique de l'enfant sont proscrits par l'article 29 de la présente convention tant que les consentements requis n'ont pas été donnés, ce qui vise également à prévenir les adoptions mercantiles.

Rappelons que l'adoptabilité de l'enfant est déterminée par les autorités compétentes de l'Etat d'origine en fonction de la loi locale applicable. A cet égard, par exemple, la loi péruvienne exige une déclaration d'abandon pour que l'enfant soit déclaré " adoptable ".

Ces diverses conditions sont définies comme des garanties minimum, l'Etat où l'adoption a lieu pouvant poser des conditions supplémentaires.