N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

DÉPARTEMENTS ET TERRITOIRES D'OUTRE-MER

(aspects sociaux)

Par M. Pierre LAGOURGUE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain , Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 33 ) (1997-1998).

Lois de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le jeudi 16 octobre 1997, sous la présidence de M. Claude Huriet, vice-président , la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer , sur les crédits de son département ministériel pour 1998 .

M. Jean-Jacques Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer , a précisé que le projet de loi de finances pour 1998 fixait le budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer à 5,22 milliards de francs en crédits de paiement, soit une progression de 7,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997, et à 1,9 milliard de francs en autorisations de programme.

Il a indiqué que les moyens de la politique de l'emploi outre-mer étaient très sensiblement accrus et diversifiés puisque le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM), principale dotation budgétaire du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, augmentait de 14,3 % et que le volume total des crédits finançant les diverses solutions d'insertion était ainsi porté à 1,7 milliard de francs.

Il a annoncé que des " solutions d'insertion " dans le secteur non marchand étaient stabilisées au même niveau qu'en 1997 et notamment les contrats emploi-solidarité (CES) et qu'en plus de la dotation de 44,5 millions de francs destinée aux actions de l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), une dotation de 27,94 millions de francs de crédits nouveaux était inscrite au budget de l'outre-mer pour la formation individualisée - mobilité.

Il a précisé que les dotations pour le logement social incluaient désormais la résorption de l'habitat insalubre et que les moyens augmentaient fortement puisque les crédits de paiement de la ligne budgétaire unique (LBU) dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte s'élevaient à 568 millions de francs en 1998 contre 463 millions de francs en loi de finances initiale 1997, soit + 23 % par rapport à 1997.

Il a relevé qu'avec les crédits supplémentaires de la créance de proratisation du RMI et grâce à la réforme du prêt à taux zéro, désormais opérationnel, plus de 17.000 constructions neuves et réhabilitations pourront être financées en 1998 contre 15.400 prévues pour 1997.

Il a considéré que le budget 1998 permettra le respect des engagements contractuels de l'Etat dans le cadre du XIème plan et des conventions signées avec les territoires d'outre-mer et Mayotte, l'objectif de ce plan restant celui du développement des infrastructures et des réseaux dans le cadre général de l'ouverture de l'outre-mer français vers leur environnement international.

Il a observé que les moyens de paiement du fonds d'investissements des départements d'outre-mer (FIDOM) s'établissaient à 232,5 millions de francs contre 218 millions en 1997, soit une augmentation de 6,7 % et que sur ce fonds seront financés les contrats de plan avec les départements d'outre-mer et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (153,8 millions de francs), ainsi que la convention entre l'Etat et la collectivité de Mayotte (15,18 millions de francs).

Sur le fonds d'investissements pour le développement économique et social (FIDES), il a indiqué que seraient financés le contrat de développement avec la Polynésie (83,73 millions de francs), la convention de développement et le contrat de plan (12,55 millions de francs) avec Wallis et Futuna et que compte tenu des besoins au niveau local, un redéploiement de crédits serait opéré en faveur du FIDES des territoires, sa dotation passant de 2,95 millions de francs à 6,45 millions de francs.

Il a souligné que le budget de l'outre-mer prenait en compte certaines priorités spécifiques, notamment l'investissement public en Guyane avec une dotation prévue pour la mise en place de la garantie de l'Etat dans le cadre du " plan vert " et des crédits portés à 18,47 millions de francs pour les infrastructures, soit une augmentation de 37 % de la dotation, ce qui permettra notamment la poursuite de la réalisation de la route Régina-Saint-Georges.

Pour la Nouvelle-Calédonie, il a annoncé la prolongation des dotations au même niveau qu'en 1997, afin de répondre à la volonté du Gouvernement d'accompagner, dans un partenariat étroit avec l'Etat, le développement économique de ce territoire, selon les modalités qu'il aura choisies.

Il a précisé que le chapitre de répartition spécifique à la Nouvelle-Calédonie était donc reconduit à hauteur de 390 millions de francs, ce qui permettra de poursuivre les actions de développement économique en partenariat avec le territoire et les provinces et de procéder à l'inauguration du centre " Jean-Marie Tjibaou ".

Il a annoncé que le service militaire adapté (SMA) sera maintenu dans les DOM-TOM dans le cadre de la réforme du service national, ce qui représente, en 1998, un effort de 440 millions de francs, soit 8,4 % du budget de l'outre-mer.

Il a également noté que les règles fiscales en faveur de l'investissement productif outre-mer faisaient l'objet de nouvelles adaptations, à savoir que l'effet sur l'emploi sera dorénavant pris en compte lors de l'agrément des opérations et que le montant financier considéré sera désormais limité à la valeur hors taxe et hors subvention des investissements présentés à l'agrément.

M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis, a alors interrogé le ministre sur l'aggravation du chômage, notamment des jeunes, le financement des emplois-jeunes, les crédits de l'ANT, l'impact du relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) destiné au financement des réductions de cotisations sociales prévues par la loi Perben, l'avenir du revenu minimum d'insertion en outre-mer, les conséquences de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, la situation des cantines scolaires et le bilan de la mise en place des agences régionales d'hospitalisation.

Aux questions de M. Pierre Lagourgue, rapporteur pour avis , le ministre a apporté les réponses suivantes.

Il a précisé qu'en outre-mer 50 % des jeunes étaient en situation de non-emploi, pour des raisons essentiellement démographiques. Prenant l'exemple de la Réunion, il a indiqué que 10.000 jeunes arrivent chaque année sur le marché de l'emploi alors que seuls 3.000 emplois sont susceptibles d'être créés sur la même période.

Il a déclaré que les crédits consacrés aux emplois-jeunes seront bien individualisés au sein du FEDOM et que la mise en place des contrats correspondants s'effectuera rapidement puisque le décret d'application est actuellement soumis à l'avis des conseils généraux : dès le 1er novembre, les premiers contrats relevant du ministère de l'éducation pourraient ainsi être signés.

Il a indiqué que la réduction des crédits de fonctionnement de l'ANT était liée à la restructuration entreprise depuis quelques années de cet établissement mais que ses crédits d'intervention progresseraient de 28 millions de francs, permettant d'offrir 1.500 places de stages supplémentaires en 1998.

Il a évalué à 130 millions de francs la différence entre le relèvement de la TVA prévue en 1995 et celui des exonérations de cotisations sociales, laquelle a été prise en charge par les régimes de sécurité sociale.

S'agissant du revenu minimum d'insertion (RMI), il a annoncé qu'il avait demandé un rapport conjoint à l'inspection générale des finances, à l'inspection générale de l'administration et à l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), notamment sur les agences départementales d'insertion. Il a rappelé qu'un amendement parlementaire avait été déposé sur ce sujet lors de la discussion de la loi sur les emplois-jeunes et il a souhaité que cette question soit rediscutée lors du futur projet de loi de lutte contre les exclusions.

Il a déclaré qu'il ne disposait pas d'études sur l'impact de la mise sous condition de ressources des allocations familiales en outre-mer.

Il a précisé que la fréquentation des cantines scolaires en outre-mer avait progressé de 16 % entre 1995 et 1996 et a rappelé les modalités spécifiques de leur financement dans les départements d'outre-mer.

Enfin, il a indiqué qu'une mission avait été confiée à M. Pascal Chevitte sur la mise en place des agences régionales d'hospitalisation afin d'évaluer les conditions de leur mise en place et les possibilités de coopération au niveau régional entre les trois agences créées aux Antilles-Guyane.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits de l'outre-mer, a constaté que ce budget prévoyait un effort important en faveur du développement économique et social. Il s'est félicité de l'abandon d'un certain nombre de dispositions visant à réformer la loi Pons au cours du débat budgétaire qui s'est tenu récemment à l'Assemblée nationale. Il a interrogé le ministre sur la justification des baisses de crédits décentralisés du fonds d'investissement et de développement des départements d'outre-mer. Enfin, il a interrogé le ministre sur le calendrier prévu pour l'autodétermination en Nouvelle-Calédonie.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a confirmé que la loi avait prévu l'organisation d'un référendum d'autodétermination en Nouvelle-Calédonie entre le 1er mars et le 31 décembre 1998, mais que les deux partenaires principaux s'étaient prononcés pour une solution consensuelle. Il a indiqué que le Gouvernement entendait favoriser une solution négociée entre les deux communautés et qu'un rapport serait remis d'ici quinze jours par M. Philippe Essig, ingénieur général des Ponts-et-Chaussées, sur le problème central de la situation minière en Nouvelle-Calédonie.

S'agissant de la baisse des crédits du FIDOM, il a précisé qu'elle résultait de la suppression depuis l'an dernier des autorisations de programme décentralisées au profit des dotations globales de ce chapitre.

Rappelant les propositions du Gouvernement en matière de défiscalisation inscrites dans le projet de loi de finances pour 1998, il a indiqué que celui-ci souhaitait maintenir sa position face aux nombreuses propositions d'amendements avancées.

M. Paul Vergès a souligné la complexité de la situation du logement à la Réunion et a souhaité la mise en place d'une structure spécifique qui puisse se réunir mensuellement pour permettre une meilleure utilisation des crédits affectés au logement. Il a évoqué d'autres difficultés relatives à la politique du logement en outre-mer, telles que les coûts de la construction, l'absence d'aide personnalisée au logement (APL), le poids des impayés de loyers, les besoins en réhabilitation de logements, l'extension de la baisse de la TVA aux sociétés d'économie mixte...

Après avoir souligné les problèmes liés à la mise en oeuvre des emplois-jeunes et du nouveau régime de défiscalisation, il a appelé l'attention du ministre sur les conséquences de la mise sous condition de ressources des allocations familiales, notamment pour les couples d'enseignants, de la fonction publique d'Etat et de la fonction publique territoriale. Il a souhaité également le développement du service militaire adapté qui pourrait être un moyen de développement de la coopération régionale. Enfin, il a abordé les problèmes d'environnement résultant du phénomène de réchauffement des océans et dont les conséquences pourraient marquer les prochaines décennies.

M. Dominique Larifla a indiqué que la loi relative aux emplois-jeunes suscitait de grandes espérances aux Antilles et que son conseil général allait faire en sorte de donner rapidement l'avis sollicité par le Gouvernement sur les dispositions d'application. Il a également souligné les conséquences défavorables du plafonnement à hauteur de 22.000 francs de ressources pour les bénéficiaires des allocations familiales, en particulier sur les fonctionnaires.

En réponse, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a indiqué qu'il partageait le diagnostic présenté sur l'insuffisante utilisation des crédits de logement et sur les difficultés de planification des opérations immobilières. Il s'est engagé à mener une réflexion sur l'utilisation des crédits de la LBU et à développer la programmation pluriannuelle. De même en matière d'utilisation des crédits consacrés à l'emploi, il a souhaité éviter les gaspillages en permettant un redéploiement des crédits entre les CES et les contrats d'aide à l'emploi (CAE) dont le développement est inférieur aux prévisions initiales.

Après avoir évoqué le dossier des défiscalisations et l'intérêt des opérations de coopération menées avec Madagascar et le continent africain, il a annoncé que son ministère relaierait les préoccupations des sénateurs quant aux incidences du plafonnement des ressources à 22.000 francs en outre-mer. Il a souhaité conduire une réflexion sur le modèle de développement en outre-mer qui fasse apparaître les atouts que ces territoires représentent pour la métropole en matière de recherche, de culture et de francophonie.

Il a indiqué qu'il partageait les préoccupations de M. Paul Vergès quant à la préservation des milieux naturels et que cette dernière était prise en compte dans les territoires ou départements concernés, comme par exemple en Polynésie.