III. LA MODIFICATION DES STRUCTURES GOUVERNEMENTALES AU NIVEAU DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE L'ÉTAT
Le rapprochement entre direction départementale de
l'agriculture et de la forêt et direction départementale de
l'équipement, a été engagé par la circulaire
interministérielle du 22 janvier 1993, prise en application du
décret portant charte de la déconcentration. Elle
prévoyait la mise en place de chefs de projet et de pôles de
compétences pour certaines missions spécifiques. Les
résultats les plus significatifs concernent les missions interservices
de l'eau.
D'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis,
les
projets d'expérimentation élaborés sous la
précédente législature
concernant, notamment,
l'organisation de la politique de l'eau et l'appui technique aux
collectivités territoriales et mettant en oeuvre des fusions de service
ont été retirés par le Gouvernement
. Ils avaient
suscité de très vives inquiétudes et une réelle
démobilisation de l'ensemble des personnels. Le ministre de la Fonction
publique et de la réforme de l'État est en train de mettre au
point une communication gouvernementale qui devrait proposer une méthode
de travail et des objectifs à retenir pour assurer la plus grande
efficacité de l'ensemble des services déconcentrés de
l'État.
IV. LES PROJETS EN COURS AUX NIVEAUX NATIONAL ET COMMUNAUTAIRE
S'appliquant à un cadre général
d'aménagement du territoire, la politique concernant l'espace rural se
réfère à un tissu économique et social où
agriculture, industries agro-alimentaires, sylviculture et industries du bois,
commerce, artisanat, services, petites et moyennes entreprises constituent les
activités principales. Elle vise à permettre un
développement durable des activités qui sont en mesure de
garantir le maintien de la vie économique en milieu rural, à
encourager l'exercice d'activités complémentaires ou nouvelles,
et à assurer la préservation et la mise en valeur du patrimoine
naturel et bâti.
En termes d'actions,
la prise en compte des besoins spécifiques de
l'espace rural s'appuie sur plusieurs politiques sectorielles
; elle exige
une programmation cohérente reposant sur des partenariats qui ne peuvent
se manifester et se développer qu'à des échelles
territoriales adaptées.
La recherche d'un meilleur équilibre de l'aménagement du
territoire au profit des espaces ruraux, du rural profond au rural
périurbain, nécessite la mise en oeuvre de solidarités
nationales et européennes qui s'expriment :
-
dans les contrats de plan État-région
, à
l'échelle de zones rurales correspondent à des bassins
homogènes d'économie rurale fragile (notamment en territoires
ruraux de développement prioritaires) ;
-
dans les programmes européens de développement des zones
rurales
(objectif 5b), auxquels sont actuellement éligibles
50 % du territoire français, ainsi que dans les programmes d'aide
aux régions en retard de développement (objectif 1) et,
enfin, dans les programmes d'initiative communautaire (LEADER, INTERREG)
procédures localisées et souples de soutien technique et
financier.
En outre, la PAC a évalué, dans ses préoccupations,
vers le développement rural et la prise en compte de l'environnement
(prime à l'herbe et autres mesures agri-environnementales, actions sur
les structures agricoles...). Les politiques communautaires sont
complétées par des mesures d'initiative nationale dans le cadre
de la politique d'aménagement du territoire ainsi que des
différentes politiques sectorielles concernant l'espace rural.
Votre rapporteur pour avis tient à souligner, à ce propos,
l'importance des propositions de la Commission européenne sur le volet
agricole d'Agenda 2000 en matière de politique rurale.
A. AU NIVEAU NATIONAL
1. La préparation de textes législatifs importants
Après l'abandon du projet de loi d'orientation sur
l'agriculture, l'alimentation et la forêt par le nouveau gouvernement,
plusieurs textes ont été annoncés.
Outre l'annonce d'une réforme de la loi d'orientation
d'aménagement et de développement du territoire, seuls deux
textes qui concernent le développement rural sont en préparation.
a) La loi d'orientation agricole
Le projet de loi d'orientation sur l'agriculture,
l'alimentation et la forêt a été déposé par
le précédent Gouvernement au Sénat, le
6 mai 1997. Ce texte comportait un titre premier relatif
" à la gestion de l'espace agricole et forestier "
regroupant
treize articles
.
Les principales dispositions concernaient :
- la prise en compte, dans la mise en valeur des espaces agricoles et
forestier, de ses fonctions économique, environnementale et sociale ;
- la mise en place d'un Conseil supérieur de l'espace agricole et
forestier, et l'affirmation de la responsabilité du ministre de
l'agriculture sur la mise en valeur de l'espace agricole et forestier ;
- une nouvelle procédure pour protéger l'espace agricole et
forestier ;
- un engagement des exploitations vers les démarches de
développement durable.
Le Gouvernement a souhaité procéder à des nouvelles
consultations en vue du dépôt d'un nouveau projet de loi
d'orientation agricole. Les premiers groupes de travail, regroupant les
différents acteurs du monde agricole et rural, ont commencé
à se réunir. Cette concertation devrait, selon les informations
fournies à votre rapporteur pour avis, s'achever vers la fin 1997.
Parmi les objectifs fixés par le Gouvernement, figurent la lutte contre
les déséquilibres territoriaux, une politique spécifique
en faveur des zones défavorisées, la prise en compte des zones
intermédiaires et l'instauration d'un contrat de développement
durable pour restaurer le lien entre agriculture et territoires.
b) Un projet de loi sur la forêt
Le projet de loi d'orientation sur l'agriculture,
l'alimentation et la forêt comportait un titre
" Compétitivité de la filière-bois " relatif
à la forêt. Ce titre regroupait
33 articles
.
Étaient prévus :
- une définition de la gestion durable des forêts ;
- l'extension des missions de l'Office national des Forêts (ONF) ;
- la création d'un établissement public, le Centre national
de la propriété forestière ;
- l'obligation pour les chambres d'agriculture d'établir un
programme d'action pour la mise en valeur des bois et forêts.
Le nouveau Gouvernement a annoncé dernièrement le
dépôt prochain d'un projet de loi sur la forêt.
2. Une politique forestière à renforcer
a) Les objectifs de la politique forestière
L'importance de la forêt dans la politique
d'aménagement rural n'est plus à souligner.
La politique forestière du ministère de l'Agriculture et de la
Pêche visait jusqu'à présent à valoriser,
simultanément et en cohérence, les trois fonctions
écologique, économique et sociale de la forêt en tirant
partie des synergies entre ces fonctions et en assurant les arbitrages
indispensables lorsque celles-ci ne sont pas totalement compatibles. Il
convient de noter que la fonction économique est seule à
même d'assurer la rémunération des gestionnaires forestiers
et donc de financer la gestion forestière, y compris à des fins
environnementales et paysagères, au moindre coût pour le
contribuable.
Outre sa fonction économique, la forêt remplit un rôle
essentiel de protection biologique (flore et faune sauvages) et physique
(érosion mécanique) ; elle contribue de façon
marquée à l'amélioration du cadre de vie tant en ce qui
concerne la récréation de tous les agressions dont elle est
l'objet. Les axes d'intervention prioritaires sont :
- la protection des forêts contre les incendies ;
- la restauration des terrains en montagne ;
- la fixation des dunes et cordons littoraux ;
- la sauvegarde des milieux urbains remarquables.
Votre rapporteur pour avis souhaite que le nouveau ministre de l'Agriculture
poursuive cette politique active en faveur du monde forestier.
Les moyens financiers nécessaires proviennent du budget
général et du fonds forestier national (FFN), compte
spécial du trésor alimenté par une taxe
prélevée sur divers produits forestiers. Dans les forêts
domaniales, gérées par l'Office national des forêts, les
produits des coupes de bois et des locations de chasse assurent l'essentiel du
financement de la gestion, des travaux d'entretien et des travaux neufs.
Au total, l'évolution des crédits consacrés à la
forêt par le budget du ministère de l'Agriculture et de la
Pêche et par le fonds forestier national a été de
1.655 millions de francs pour 1997.
b) L'importance du boisement des terres agricoles
Le boisement des terres agricoles en France a fait l'objet
d'un plan d'application du règlement (CEE) n° 2080/92 du
Conseil, instituant un régime communautaire d'aide aux mesures
forestières en agriculture. Ce plan, approuvé par la Commission
européenne le 27 avril 1994, prévoit principalement
deux mesures, cumulables :
-
une aide à l'investissement
que constituent la plantation
et les trois ou premiers entretiens, généralement sous la forme
d'une subvention au taux de 40 % du devis des travaux hors taxes. Cela
correspond, en moyenne, à une subvention de 6.000 F/ha (coût moyen
des travaux : 15.000 F/ha) ;
-
une prime annuelle destinée à compenser la perte de
revenu découlant du boisement de superficies agricoles
,
versée à taux plein aux exploitants agricoles à titre
principal, à taux réduit aux autres personnes morales ou
physiques de droit privé qui boisent leurs terres. Cette deuxième
mesure a fait l'objet du décret n° 94-1054 du
1er décembre 1994, remplaçant le décret
n° 91-1227 du 6 décembre 1991, qui avait
instauré une première prime réservée aux
exploitants agricoles à titre principal ou secondaire. Le montant de
cette nouvelle prime, modulé par département et
éventuellement par région agricole et nature de terre, est de 150
à 1.000 francs par hectare et par an pour les non-exploitants, et
de 700 à 2000 F par hectare et par an pour les exploitants à
titre principal. Elle est versée pendant sept ans pour le peuplier,
dix ans pour les résineux et les feuillus divers, quinze ans
pour le hêtre et le chêne.
Cette nouvelle prime, après une mise en place laborieuse (mise au point
des arrêtés préfectoraux définissant les montants et
les conditions particulières d'attribution de la prime) semble enfin
toucher sérieusement les propriétaires non-agriculteurs, puisque
au cours du premier semestre 1997, pour la première fois, les surfaces
nouvellement primées appartenaient plus aux non-agriculteurs
(2.200 hectares) qu'aux agriculteurs (1.000 hectares), atteignant un
rythme de 6.400 hectares primés par an, au lieu des
3.000 hectares/an primés en moyenne en cours des trois
années précédentes.
Les montants des engagements français éligibles au cofinancement
communautaire sont les suivants :
En millions de francs
|
Année |
Prime compensatoire |
Subventions |
Total |
|
1993 |
1,5 |
20,4 |
21,9 |
|
1994 |
3,8 |
31,0 |
34,8 |
|
1995 |
5,5 |
35,6 |
41,1 |
En 1994, la surface de terres non forestières
boisées avec une aide de l'État a été d'environ
9.500 hectares
, ce qui représente un montant d'engagement (hors
prime) de 57 milliards de francs, dont 30 milliards de francs venant
du fonds forestier national, et 27 millions de francs venant du chapitre
61-44 du budget de l'État. Toutefois, seul un montant de
31 millions de francs au total (correspondant à environ
5.200 hectares) concerne les terres agricoles au sens strict (encore
cultivées au 31 juillet 1992). Cette partie des aides sera
remboursée à 50 % par l'Union européenne, au fur et
à mesure des paiements.
En 1995, le fonds forestier national a consacré 26 millions de
francs au boisement des terres agricoles au sens strict
, et le budget de
l'État a apporté au financement de ces actions (hors prime) une
contribution de 9 millions de francs. Cela représente environ
6.150 hectares de terres agricoles boisés avec une aide de
l'État (sur un total de 10.000 hectares de terre non
forestières boisées avec une aide de l'État).
En 1996, une enveloppe de 24 millions de francs était
réservée sur le FFN pour le boisement des terres agricoles
.
En incluant la contribution de l'État, on peut espérer des
résultats analogues à ceux de 1995 (résultats non encore
disponibles).
En 1997, une enveloppe de 22 millions de francs était
réservée sur le FFN pour le boisement des terres agricoles.
La contribution de l'État (fortement régulée) devrait
être réduite (- 50 % entre 1996 et 1997 sur le
sous-article du 61-44-30 relatif aux travaux forestiers), on peut
espérer environ 5.000 hectares de terres agricoles boisées
avec une aide de l'État (résultats non encore disponibles).
En 1998, l'enveloppe réservée sur le FFN pour le boisement de
terres agricoles est en baisse puisque son montant s'élève
à 20,4 millions de francs. La contribution de l'État
prévue pour 1998 est néanmoins légèrement
supérieure à celle de 1997 après régulation. Au
total, votre rapporteur pour avis escompte, pour 1998, des résultats
analogues à ceux de 1997.
3. La nécessité d'une politique en faveur de la montagne
L'espace montagnard français s'étend sur
près du quart du territoire national (22,5 %) et se répartit
en sept massifs : les Vosges, le Jura, les Alpes du Nord, les Alpes du Sud, le
Massif Central, les Pyrénées et la Corse, d'importance
très inégale. Les Vosges représentent 6 % de cet
espace contre 40 % pour le Massif Central. La densité de population
est trois fois moindre que la moyenne du territoire national.
Avec la promulgation de la directive 75/268 CEE sur l'agriculture de
montagne et certaines zones défavorisées, les
spécificités de l'agriculture de montagne ont été
prises en compte au niveau européen.
Cette directive est restée la pierre angulaire de l'intervention
communautaire en faveur de ces zones jusqu'à la publication du
règlement (CE) n° 950/97 du Conseil du 20 mai 1997
concernant l'amélioration de l'efficacité des structures de
l'agriculture.
Dorénavant, pour la montagne, la délimitation des zones
défavorisées montagne doit faire référence à
l'article 23 de ce règlement qui donne la possibilité
d'octroyer des indemnités compensatoires de handicaps aux exploitatons
agricoles financés en France à 25 % par le FOEGA-Orientation.
Il n'est pas envisagé de revenir sur les critères de
délimitation de zonage, actuellement en vigueur au sein de l'Union
Européenne. Sur la base de ces derniers, 12 communes (ou parties de
communes) déjà classées en zone de piémont ont
été classés en zone de montagne par décision de la
Communauté Européenne 97/158 du 13 février 1997
et arrêté interministériel France correspondant du
28 mai 1997.
Le protocole sur l'agriculture de montagne et le paysage adopté le
20 décembre 1994, dans le cadre de la convention alpine
signée le 7 novembre 1991 par 6 pays riverains des Alpes,
répond à une volonté commune de favoriser l'agriculture de
montagne.
Mais surtout, la loi du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne marque au niveau
national une étape décisive. Cette loi dote, en effet, la
montagne d'un statut juridique et en fait une entité particulière.
Conformément aux deux axes essentiels de cette loi, " l'expression
de la solidarité nationale en compensation des handicaps naturels et de
la prise en compte des spécificités montagnardes ", les
pouvoirs publics ont mis en oeuvre jusqu'à présent :
Une politique spécifique de soutien à l'agriculture de montagne,
qui se manifeste par trois types d'actions :
des aides aux agriculteurs, en particulier des indemnités
compensatoires de handicaps naturels,
des aides au développement économique favorisant une meilleure
gestion de l'espace par des aménagements agricoles collectifs et une
amélioration des équipements forestiers,
des aides à la promotion des produits agricoles de qualité.
Une poltique de prévention des risques naturels par la restauration des
terrains en montagne.
Une politique de développement rural des zones rurales montagnardes
fragiles par la réalisation de programmes cofinancés au titre de
l'objectif 5b de la réforme des fonds structurels.
Certaines de ces orientations ont fait l'objet de dispositions proposées
dans le mémorandum pour l'agriculture et la forêt transmis le
16 septembre 1996 à Bruxelles.
Ces propositions portent sur :
Le renforcement des outils structurels par :
La revalorisation de l'indemnité spéciale de montagne (ISM) qui
prévoit :
de porter le cofinancement européen de 25 % à 50 %,
celui des ICHN hors montagne restant à 25 %,
de porter de 180 à 250 écus le plafond communautaire de
l'ISM avec une possible modulation en fonction des handicaps particuliers afin
de prendre en compte la très grande diversité des situations.
Une incitation à la mise en oeuvre des mesures agri-environnementales
pour leur donner un nouvel élan, le taux de remboursement par le
FEOGA-Garantie des budgets des programmes régionaux
agri-environnementaux, en zone de montagne devrait être porté de
50 % à 75 %.
Une identification " montagne " pour l'ensemble de ces
actions
certains investissements collectifs dans le secteur de l'élevage :
production de fourrage, équipement des pâturages, des points
d'eau..., qui bénéficient déjà du cofinancement,
devraient voir leur plafond relevé.
d'autres actions collectives indispensables au développement de
l'agriculture de montagne : les surcoûts des transports, le travail en
commun... ou encore, hors plan d'amélioration des matériels, les
investissements liés aux activités agricoles (comme les
bâtiments d'élevage), devraient être prises en compte par le
budget européen.
une aide en faveur des opérateurs des filières
spécifiques à la montagne devrait être instaurée
pour la valorisation des produits à cycle court notamment pour les
produits de qualité.
L'instauration d'une politique de qualité " montagne "
assortie de moyens de promotion et de développement des produits
agricoles et alimentaires.
Afin de préserver les intérêts du consommateur et dans un
souci de concurrence loyale, de protection et de développement des
productions, il est proposé de créer un cadre juridique
communautaire en faveur des produits agro-alimentaires de montagne (incluant
les produits de l'aquaculture et de la pêche continentales).
La mise en oeuvre d'une véritable politique communautaire de la
forêt et de la filière bois.
A cet effet, il est proposé de promouvoir une gestion durable des
forêts de montagne assortie d'actions en faveur d'une incitation à
l'exploitation du bois, d'une gestion des forêts à fonction de
protection dominante, d'une recherche sur les écosystèmes
forestiers montagnards.
La gestion des risques naturels
Il est proposé d'encourager une coopération accrue entre Etats
membres, ce qui permettrait aux collectivités publiques d'assurer une
mission essentielle de sécurité et de conservation du patrimoine
montagnard.
A ce jour, la Commission ne s'est pas encore prononcée sur les
propositions.