D. RÉFLEXIONS SUR LES RELATIONS ENTRE LE RÉSEAU DU TRÉSOR PUBLIC ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.
1. Quelques observations préliminaires
La réduction du nombre des agents du
Trésor qui s'élèverait à 132 unités
après 431 suppressions d'emplois l'an dernier survenant dans un
contexte de tensions sur les conditions du recouvrement de l'impôt et de
réformes importantes concernant la gestion des dépenses de l'Etat
ou celle, comptable et budgétaire, des collectivités locales sont
près de rentrer en application
devrait susciter des
difficultés
.
Les opérations de restructuration du réseau sont en effet
théoriquement suspendues depuis l'entrée en vigueur du moratoire
gouvernemental sur le services publics.
Il est cependant à noter que des projets existent pour alléger
ces contraintes
. Ils reposent sur une modification des conditions
d'affectation des personnels dans les Trésoreries et sur un projet de
révision de la carte des implantations des recettes des finances.
La mise en oeuvre de la révision de la carte des implantations des
Recettes des Finances serait étalée sur 4 ans à compter de
1997. Elle aboutirait à la fermeture de 41 postes sur les 89 postes
actuellement recensés.
·
L'activité financière des comptables
est certainement un élément non négligeable de
l'attrait de la fonction et peut exercer une contribution à la
qualité de certains des services rendus.
Toutefois, elle pose de réels problèmes. Ceux-ci naissent moins
de la concurrence exercée vis-à-vis des autres réseaux de
collecte de l'épargne - le volume de l'épargne géré
en témoigne - que des aspects juridiques de cette gestion et, plus
encore, de l'ampleur des ressources du réseau consacrées à
cette activité.
La question de la compatibilité de la poursuite d'une tâche non
prioritaire avec la décrue des moyens du réseau se pose.
·
L'action des services déconcentrés la
direction de la comptabilité publique devrait mieux s'articuler avec
celles des autres administrations de l'Etat.
Cet objectif s'impose d'abord dans le champ propre des services du
ministère des finances. La coexistence de trois administrations de
recouvrement doit s'accompagner de dispositifs de rationalisation des
rôles lorsque les trois réseaux sont inégalement
présents sur le territoire ou encore pour améliorer les relations
entre les contribuables et l'administration. La mission de contrôle des
comptables publics doit mieux servir les missions de contrôles des autres
services du ministère.
Il en va ainsi notamment en matière de marchés publics où
une plus grande coopération entre le réseau et les services de la
DGCCRF permettrait d'optimiser l'emploi des moyens.
Mais la coopération avec les autres administrations d'Etat doit aussi
être développée. L'apport des comptables au contrôle
de légalité est potentiellement important. Il doit être
mieux systématisé.
2. Les relations du Trésor Public avec les collectivités et établissements publics locaux
Dans leurs relations avec les collectivités locales,
les services du Trésor public sont soumis à des logiques
disparates sinon contraires : les comptables publics sont avant tout des
agents de l'Etat mais leur mission est partiellement conçue comme une
mission d'assistance aux collectivités locales ; les relations des
comptables publics avec ces dernières sont à la fois des
relations de contrôleurs à contrôlés et des relations
de conseilleurs à conseillers.
De cela peuvent naître un certain nombre d'ambiguïtés.
La fonction de conseil assurée par les comptables en fournit une
illustration exemplaire.
Il entre dans les priorités du ministre de la développer, ce qui
justifie les projets qui sont les siens portant sur la réorganisation du
réseau et la conduite d'actions de formation au conseil.
Cette mission ne paraît guère susceptible d'être
encadrée par des modes d'emploi précis tant dans sa
définition de principe que du point de vue des modalités de son
exercice.
Le champ du conseil est
a priori
vaste puisqu'il va des indications
données en matière d'imputation comptable des opérations
des collectivités jusqu'à des suggestions sur leur gestion
financière.
A une activité de conseil portant sur des données formelles
s'ajoute donc une activité aux limites du conseil d'opportunité.
L'ambiguïté de cette deuxième forme de conseil doit
être soulignée.
Elle provient avant tout de ce que la responsabilité ultime des choix
pèse sur l'ordonnateur et non pas sur le comptable
14(
*
)
.
Elle résulte aussi des éventuelles frictions que pourraient avoir
à supporter les comptables du fait de la juxtaposition de leurs
activités de contrôle et de conseil.
Elle pourrait enfin venir de ce que le comptable est aussi le
représentant des intérêts financiers de l'Etat qui ne
concordent pas nécessairement avec les intérêts financiers
des collectivités locales.
Il est, dans ces conditions, nécessaire de dissiper ces
ambiguïtés - auxquelles s'ajoutent les questions posées
par la concurrence exercée par le réseau à l'égard
des autres conseilleurs naturels des collectivités et par l'existence
d'un lien entre la rémunération des comptables et l'exercice de
leur fonction de conseil - afin que l'offre du réseau en ce domaine
repose sur un engagement de service public clarifié.
En outre, le réseau du Trésor public est soumis aux contraintes
de tâches en perpétuelles expansion et évolution.
L'environnement financier et comptable des collectivités locales a connu
des modifications substantielles au cours de la période récente.
Les règles applicables aux opérations des collectivités
locales évoluent elles aussi rapidement, en particulier celles qui
concernent les marchés publics.
La capacité des services à répondre à ces
changements, bonne dans certaines hypothèses, apparaît assez
inégale.
De ce point de vue,
le réseau du Trésor Public a
manifesté une adaptation convenable
à la nouvelle
réglementation budgétaire et comptable des communes issue de la
loi du 22 juin 1994.
La mobilisation du réseau autour d'un projet bien individualisé
doit être saluée. Elle s'est accompagnée d'efforts
incontestables et de la mise en place d'instruments, parfois peut-être
trop sophistiqués pour les besoins actuels, dont l'efficacité
semble, au vu des expérimentations, réelle.
Mais,
l'activité de contrôle des comptables semble se
ressentir
des modifications nombreuses de l'encadrement législatif
et réglementaire de l'activité des collectivités locales
dans le domaine des marchés publics en particulier qui la compliquent
beaucoup.
Le train législatif, que d'ailleurs n'arrive pas toujours à
suivre le train réglementaire - ainsi la loi sur la maîtrise
d'ouvrage et de travail publics n'a, semble-t-il, pas encore été
suivie des décrets nécessaires à son application -
impose une adaptation constante des services.
La complexification des règles pose par ailleurs le problème de
la capacité d'agents généralistes à en
contrôler le respect.
Enfin, les conditions d'exercice de l'activité de conseil sont
difficiles.
La sophistication des conditions de gestion financière des
collectivités locales suscite de leur part une demande accrue de conseil
et la dépendance des collectivités locales par rapport aux
comptables publics est, dans ce domaine, très variable, les petites
collectivités se reposant davantage sur les comptables que les
collectivités plus importantes.
Or, la capacité des petits postes comptables à exercer des
missions allant au-delà des tâches d'administration des recettes
et des paiements locaux ne va pas de soi.
L'idée de créer des structures locales de soutien de
l'activité des comptables dans ce domaine doit être mise à
l'étude dans le cadre plus général d'une réflexion
sur le sens de cette activité.