II. LES EFFORTS POUR ACCROITRE LA PRESENCE POLICIERE SUR LE TERRAIN
A. LA COUVERTURE POLICIÈRE DU TERRITOIRE
Les effectifs de la police nationale, rapportés au
nombre d'habitants, situent la France dans la moyenne basse des pays
européens. Avec 369 policiers et gendarmes pour 100.000 habitant,
elle atteint un taux comparable à ceux de la Belgique (362), de
l'Espagne (361), de la Grèce (390), de l'Italie (349) ou du Portugal
(350), mais supérieur à la Grande Bretagne (245) ou aux Pays-Bas
(270).
Pourtant, la question de la présence policière a sous-tendu
l'ensemble des réflexions relatives à la sécurité
depuis la loi d'orientation et de programmation de 1995. L'enjeu pour la police
nationale consiste à supprimer les obstacles à l'affectation
prioritaire des effectifs sur le terrain en prenant en compte la
réalité géographique de l'implantation policière en
France, et les évolutions démographique de la pyramide des
âges des effectifs.
1. Une carte policière ancienne
a) Des évolutions à la marge
La carte policière a été
élaborée au lendemain de la seconde guerre mondiale. Depuis,
certaines zone urbaines ont été renforcées, mais les zones
rurales en dépeuplement n'ont jamais connu d'aménagement de leurs
effectifs. L'évolution des implantations se heurte à la
difficulté de fermer des commissariats auxquels les élus et les
habitants sont attachés.
Les modifications éventuelles que la police nationale apporte à
cette carte relèvent plus de l'adaptation des bureaux (transformation en
commissariat divisionnaire, ouverture la nuit, etc.) que de déplacements
d'implantations existantes.
b) La répartition des compétences entre la police et la gendarmerie
La question de la répartition des compétences
entre la police nationale et la gendarmerie se pose aujourd'hui avec une
acuité particulière. En effet, les deux dispositifs se
superposent parfois, voire se concurrencent, dans les zones mi-urbaines,
mi-rurales, aux confins des grandes agglomérations. De plus, alors que
les effectifs de la police de sécurité publique et de la
gendarmerie sont proches, la charge de travail repose essentiellement sur la
police nationale. Entre 1980 et 1997, les effectifs de la gendarmerie
départementale sont passés de 47.655 à 59.499, soit une
progression de 24,85 %, tandis que ceux de la police nationale n'ont
augmenté que de 19,27 %, passant de 59.359 à 71.014. Ces
évolutions sont à mettre en parallèle avec le fait que la
police nationale supporte le traitement de 73,2 % de la délinquance
globale (63,94 % pour la seule sécurité publique).
La loi d'orientation a entrepris de clarifier la répartition des
compétences, mais les dispositions du décret d'application du 19
novembre 1996 ne sont pas de nature à modifier la carte des
implantations, car elles supposent un accord préalable du Conseil
municipal avant tout changement. En pratique, ce décret n'a conduit
qu'à la désétatisation de la couverture de Corte et
à l'étatisation de celle de Furiani et de Ville-di-Pietrabugno.
La loi d'orientation a également entrepris de développer la
collaboration entre la police et la gendarmerie à travers la mise en
place d'un conseil de l'équipement et de la logistique, qui est un
organe de réflexion et de proposition en matière de coordination
des recherches sur les équipements et les matériels. Selon les
informations recueillies par votre rapporteur auprès de la direction de
la police nationale, ce conseil fonctionne bien.
Le ministre de l'intérieur a confié une mission relative aux
relations entre la police nationale et la gendarmerie à MM. Roland
Carraz, député, et Jean-Jacques Hyest, sénateur. Leurs
conclusions seront rendues au printemps de 1998.
2. L'évolution démographique défavorable de la police nationale
Les départs annuels en retraite au sein de la police nationale augmenteraient de 123 % entre 1995 et 2003, passant de 2.298 à 5.133. Une fois ce cap franchi, le nombre de départs devrait décroître progressivement.
Les recrutements annuels dans la police nationale compensent
tous les départs en retraite. Toutefois, les nouveaux policiers suivent
une formation d'un an avant d'être affectés sur la voie publique.
Ce décalage conduit à priver chaque année la police
nationale d'un plus grand nombre de fonctionnaires actifs.
En outre, un départ sur deux est anticipé, souvent du fait des
heures supplémentaires accumulées mais jamais rattrapées.
Or, les départs à la retraite anticipés ne sont pas
forcément remplacés la même année en termes
d'effectifs budgétaires.
3. Les instruments de la visibilité policière
L'efficacité d'une politique de sécurité
repose sur la visibilité de ses actions, qui contribue à
résorber le sentiment d'insécurité des citoyens. Cette
fonction est assurée de plusieurs manières :
L'îlotage symbolise la présence policière sur le terrain.
Le renforcement de son efficacité a été obtenu depuis 1994
en le revalorisant. Les îlotiers participent à la police
judiciaire de proximité, en procédant à la collecte
d'indices, et aux opérations de prévention de la
délinquance. Leur activité s'est modernisée avec
l'apparition d'équipes circulant en vélos tout terrain. En 1997,
les effectifs des îlotiers s'établissaient à 3.814,
auxquels s'ajoutent 2.348 policiers auxiliaires. Parmi les 2.472 îlots,
429 sont situés en zones urbaines sensibles.
Les brigades anti-criminalité ont été implantées
dans 13 départements afin de développer les interpellations
en flagrant délit sur la voie publique.
Les compagnies départementales et sections d'interventions, les
formations motocyclistes urbaines et les brigades cynophiles procèdent
à des actions bien identifiées par le public.
B. LE VOLONTARISME DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION
La loi d'orientation et de programmation de 1995 a
prévu, à l'article 3, que "
l'affectation en
priorité des personnels de police à des missions concourant
directement au maintien ou au renforcement de la sécurité "
constituait l'une des quatre orientations permanentes de la politique de
sécurité.
A cet effet, elle comporte, d'une part, des mesures explicitement
destinées à renforcer la présence policière sur le
terrain, et notamment dans les quartiers difficiles, et, d'autre part, des
mesures dont le redéploiement des effectifs n'est pas l'unique
justification, mais qui concourent à la réalisation de cet
objectif.
1. Les objectifs quantifiés
a) Accroître les effectifs administratifs pour décharger les policiers
L'article 5 de la loi d'orientation et de programmation
prévoyait "
5000 emplois administratifs et techniques seront
créés entre 1995 et 1999
". Les recrutements
envisagés concernaient toutes les catégories d'agents et la
réalisation de tâches très diverses (secrétaires
administratifs, agents techniques de laboratoire, etc.)
Cette disposition n'a pas été entièrement
appliquée, et seuls 1.200 emplois ont été
créés. Parmi ces emplois, les deux tiers ont donné lieu
à des réaffectations à des tâches de
sécurité. La direction de la police nationale a choisi de ne pas
réaffecter sur la voie publique les fonctionnaires ayant exercé
des fonctions administratives pendant une durée souvent longue. Elle a
préféré remplacer des départs à la retraite
par les nouveaux emplois administratifs, et concentrer les nouvelles recrues
sur les missions de sécurité.
L'application de cette disposition de la loi a eu un effet très positif
: la création, le 2 octobre 1995, d'un corps d'agents administratifs de
catégorie A, les attachés de police. Ils sont destinés
à encadrer la réalisation de tâches administratives et
technique de façon à alléger les fonctionnaires de police
des activités de gestion, et à compenser la déflation
engagée des effectifs de commissaires et d'officiers de police. Ils sont
recrutés par la voie des instituts régionaux d'administration
(IRA), par concours interne, et par nomination au choix parmi les
secrétaires administratifs du ministère.
La montée en puissance progressive du corps des attachés de
police, provoquée par l'accroissement des places disponibles à la
sortie des IRA et la revalorisation de leur régime indemnitaire dans le
projet de loi de finances pour 1998, constitue un progrès important du
point de vue de la division du travail entre les fonctionnaires du
ministère de l'intérieur, et contribuera à recentrer
l'activité du corps de conception et de réalisation sur les
missions de sécurité.
b) Redéployer les effectifs
Les différents services du ministère de
l'intérieur font des efforts pour permettre l'affectation des policiers
à des tâches de sécurité. Ainsi :
- la DICCILEC a réaffecté 35 fonctionnaires à des missions
de sécurité ;
- la direction de la sécurité publique a libéré 65
fonctionnaires de leurs tâches administratives ;
- la préfecture de police de Paris a remplacé quatre gardiens de
la paix par des agents administratifs qui venaient de lui être
affectés.
Ces résultats, partiels, peuvent paraître modeste, mais le fait
que de telles données soient disponibles témoigne de
l'attachement des autorités du ministère de l'intérieur
à la réalisation de l'objectif fixé par la LOPS.
Le pacte de relance pour la ville de 1996 a chiffré les consignes de
redéploiements d'effectifs de la LOPS en fixant un objectif de
4.000 fonctionnaires redéployés vers des missions de
sécurité publique dans les quartiers sensibles. Un peu plus de
mille l'ont été.
c) Les régimes indemnitaires
La loi d'orientation a conduit à modifier certains
régimes indemnitaires de façon à orienter les
fonctionnaires vers les missions de sécurité :
La réforme de l'allocation de service des commissaires de police
La LOPS a modifié le régime des vacations d'huissiers et des
vacations funéraires dont bénéficiaient les commissaires
de police car le caractère financièrement avantageux de ces
prestations contribuait à les détourner des missions de maintien
de l'ordre.
La réforme les a déchargés de l'obligation d'assister
personnellement les huissiers et de procéder eux-mêmes aux
opérations funéraires. De plus, le versement direct de
rémunérations accessoires aux fonctionnaires de police a
été interdit, et celles-ci sont dorénavant
rattachées au budget du ministère de l'intérieur.
Les avantages financiers procurés par ces vacations ont
été maintenus mais " forfaitisés ". Cette
évolution a permis de mettre fin à un dysfonctionnement de
l'exercice de leur mission par certains commissaires, comme en témoigne
la baisse brutale du nombre de vacations d'huissiers.
La création d'une prime de fidélisation en zone difficile
L'indemnité " zone difficile-fidélisation " s'adresse
aux fonctionnaires des SGAP de Paris et de Versailles ainsi qu'aux personnels
affectés, indépendamment de leur service de rattachement, dans
les circonscriptions de sécurité publique de Lyon, Givors,
Marseille, Vitrolles, Lille, Roubaix, Tourcoing, Creil, Dreux, Rouen, Le Havre,
Amiens et Beauvais.
Elle est attribuée aux fonctionnaires actifs de la police nationale
affectés depuis 5 ans au moins dans un secteur considéré
comme difficile. Elle concerne environ 35.700 fonctionnaires, pour un
coût budgétaire de 170 millions de francs.
2. L'impact des réformes
La loi d'orientation de 1995, en insistant sur la nécessité de redéployer les effectifs, a accéléré la mise en oeuvre de réformes nécessaires au regard de la rationalisation du fonctionnement de la police nationale.
a) La réforme des corps et des carrières
L'objectif principal : donner plus de souplesse et de
capacité d'adaptation à la police nationale
La réforme a consisté en la création de trois corps en
remplacement des cinq qui existaient antérieurement. Cette nouvelle
organisation fait disparaître la distinction entre personnels civils et
personnels en tenue. Les trois nouveaux corps sont les suivants :
- le corps de conception et de direction, qui regroupe les commissaires de
police) ;
- le corps de commandement et d'encadrement, doté de trois grades de
" lieutenant de police ", " capitaine de
police " et
" commandant de police ", fusionne les anciens corps des
inspecteurs
et des commandants et officiers ;
- le corps de maîtrise et d'application, qui rassemble les
" gardiens de la paix ", les
" brigadiers " et les
" brigadiers majors ", réunit les anciens corps des
enquêteurs et gradés, et des gardiens de la paix.
Cette évolution traduit une revalorisation du métier de policier,
comme en témoigne la dérogation au droit commun de la fonction
publique qui autorise le ministère de l'intérieur à
recruter ses personnels à des niveaux supérieurs (bac+4 pour les
commissaires, bac+2 pour les officiers de police et bac pour les gardiens de la
paix). Le règlement général de la police national consacre
l'unité de la police nationale en comportant, pour la première
fois, des dispositions communes pour chacune des catégories de
fonctionnaires (actifs, administratifs, techniques et scientifique, et pour les
policiers auxiliaires).
L'effet secondaire recherché : l'accroissement des effectifs de
terrain par le repyramidage des effectifs
L'application de la réforme des corps et des carrières
s'accompagne de transformations d'emploi devant conduire, en dix ans, à
une évolution conséquente des effectifs des différents
corps :
- les effectifs du corps de conception et de direction doivent être
ramenés de 2087 à 1600 ;
- le corps de commandement et d'encadrement doit passer de 17.559 à
12.000 personnes ;
- le corps de maîtrise et d'application doit augmenter
parallèlement.
Ce processus de repyramidage au profit du corps de maîtrise et
d'application doit conduire à l'augmentation de la présence
policière sur la voie publique.
b) La réforme des horaires
L'objectif principal : l'amélioration des
conditions de travail des policiers
La réforme des horaires de la police est justifiée par les effets
du précédent système sur la santé des
fonctionnaires. Le rapport du médecin-chef du ministère de
l'intérieur, publié en mars 1996, a mis en évidence le
pourcentage élevé de policiers en longue maladie et victimes de
syndromes dépressifs.
En outre, le précédent système, dit des " 3/2 "
(trois jours de travail, deux jours de repos) conduisait les policiers à
travailler 16 heures sur 24, contrevenant ainsi aux dispositions de la
directive européenne de 1993.
L'effet secondaire recherché : accroître les effectifs en
réduisant le nombre de brigades
Le nouveau système des " 4/2 " (quatre vacations suivies de
deux jours de repos) a été lancé le 1er janvier 1997 et
est progressivement entré dans les moeurs.
Cette nouvelle répartition des effectifs présente l'avantage,
à effectifs constants, de permettre d'accroître la présence
effective des fonctionnaires de police. En diminuant le nombre de brigades,
plus de fonctionnaires sont disponibles au même moment.
c) Les transferts de compétences
L'objectif principal : clarifier le champ de
compétence de la police nationale
La loi d'orientation a considéré que certaines tâches
accomplies par des policiers étaient en fait du ressort d'autres
administrations. Ces tâches sont les vacations funéraires, la
prise en charge de la mise en fourrière des véhicules et la prise
en charge des détenus. La loi considérait également que
certaines gardes statiques pourraient être remplacées par des
mécanismes de vidéosurveillance.
L'effet secondaire recherché : redéployer les effectifs
libérés des tâches indues
La mesure n'a pas eu les effets escomptés en termes d'effectifs car elle
est restée largement inappliquée.
La question des vacations funéraires a été résolue
par la réforme du régime indemnitaire des commissaires de police.
Un débat est en cours avec l'administration pénitentiaire
s'agissant de la garde des détenus hospitalisés. Les autres
points sont restés sans suite.
C. LES ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT EN FAVEUR DE LA POLICE DE PROXIMITE
1. Les emplois pour les jeunes : un surcroît d'effectif et un investissement à long terme
L'opportunité de la création de 350 000 emplois
parapublics dans le cadre du plan pour l'emploi des jeunes peut être
débattue. Toutefois, la création de 35 000 emplois dans le
domaine de la sécurité, dont 20 000 dans la police nationale,
constitue une donnée nouvelle de taille pour le ministère de
l'intérieur et modifie en profondeur les termes du débat sur le
redéploiement des effectifs.
Votre rapporteur considère que si la mise en oeuvre de ce plan est
conforme aux intentions affichées par le ministère de
l'intérieur, celui-ci peut se révéler très utile
à long terme pour la sécurité des Français en
général, et le fonctionnement de la police nationale en
particulier.
a) Les agents locaux de médiation
Ces emplois relèvent de l'article 1 de la loi pour
l'emploi des jeunes et bénéficient donc de contrats de droit
privé. Les jeunes seront recrutés par les collectivités
locales, les unions HLM ou les grandes entreprises publiques comme la SNCF ou
la RATP. Leur rémunération sera assurée à hauteur
de 80 % par l'Etat, sur les crédits du budget du ministère
de l'emploi et de la solidarité, les 20 % restant étant
à la charge de l'employeur.
Les agents de médiation seront recrutés pour assurer des
tâches de pacification et de dialogue dans les quartiers. 15.000
recrutements sont prévus.
b) Les adjoints de sécurité
Ils font l'objet de l'article 2 de la loi pour l'emploi des
jeunes, qui ajoute un article 36 à la loi du 21 janvier 1995
d'orientation et de programmation relative à la sécurité
(LOPS). Les 20 000 adjoints de sécurité seront recrutés
par contrats de droit public conclus pour cinq ans non renouvelables dans des
conditions fixées par un arrêté du ministre de
l'intérieur du 30 octobre 1997. Les adjoints de sécurité
seront rémunérés au SMIC sur la base de 169 heures
mensuelles.
Les missions des adjoints de sécurité
Elles font l'objet du décret d'application n°97-1007 du 30 octobre
1997. Les adjoints, qui devront permettre de faire face aux besoins non
satisfaits, seront affectés à des tâches de surveillance
(îlotage), de développement des relations de la police avec les
autres services publics, d'amélioration de l'accès des
populations à la police, de soutien aux victimes et d'aide à
l'intégration.
Ils seront choisis dans leur département d'origine, à l'image des
quartiers, afin de redonner confiance dans l'institution. Ils suivront une
formation de deux mois composée de six semaines dans un
établissement de formation et de deux semaines dans un service actif du
département d'affectation. Ils seront armés, mais devront
réintégrer leur arme et les munitions à l'issue de leur
service quotidien.
La direction générale de la police nationale estime que les
adjoints de sécurité ne pourront constituer plus du quart des
effectifs d'un commissariat. En effet, les adjoints n'ont aucune qualification
judiciaire et devront toujours être encadrés par des actifs. Au
delà d'une certaine capacité d'absorption, leur présence
ne constituerait plus un renfort mais une gène.
Compte tenu de la nécessité d'encadrer les adjoints de
sécurité et de la limitation de leurs attributions, votre
rapporteur souhaite que leur création s'accompagne de la poursuite de la
politique de redéploiement d'effectifs initiée par le pacte de
relance pour la ville.
Le coût pour le ministère de l'intérieur du
recrutement
de 8.250 adjoints de sécurité en 1997 et 98,
provient de
:
- la prise en charge de 20 % des rémunérations. A cet effet,
117 millions de francs ont été ouverts au nouveau chapitre
31-96.
- la prise en charge de 100 % des dépenses de fonctionnement, qui
s'établissent à 113 millions de francs, dont 87,5 sont
financés par une dotation supplémentaire et 25,5 par
économies internes.
- le recrutement des adjoints de sécurité entraîne
indirectement des dépenses d'immobilier. Ainsi, un nouveau centre de
formation en Normandie leur sera dévolu. Par ailleurs, les 156,26
millions de francs de mesures nouvelles figurant au chapitre des
investissements immobiliers de la police nationale seront en priorité
consacrés à des constructions en zones sensibles.
c) Un investissement à long terme
La direction de la police nationale considère le
recrutement des adjoints de sécurité comme un investissement
à long terme pour trois raisons :
- il fournira des candidats de qualité aux concours de recrutement de la
police nationale, qui ouvriront un nombre important de postes dans les
années à venir du fait de l'évolution de la pyramide des
âges ;
- il permettra d'orienter vers les polices municipales et les métiers de
la sécurité des individus formés aux méthodes et
à la déontologie de la police nationale, limitant ainsi les
risque de dérapages ;
- il compensera de manière avantageuse la disparition progressive, du
fait de la suppression du service national, des policiers auxiliaires.
2. L'évolution du cadre juridique
a) Les instruments à la disposition des acteurs locaux
Les contrats locaux de sécurité constitueront
l'ossature de la politique de sécurité de proximité.
Conclus entre le préfet et les collectivités locales, ils devront
comporter des mesures concrètes de lutte contre
l'insécurité, en s'inspirant le cas échéant des
travaux des conseils communaux de prévention de la délinquance.
La géographie des contrats doit s'adapter aux réalités
locales. Ils peuvent concerner un quartier, une commune ou plusieurs communes.
L'articulation de ces contrats avec les dispositifs locaux existants devra
être précisée. Le ministre de l'intérieur a
d'ailleurs annoncé devant votre commission des finances une
réforme des conseils communaux de prévention de la
délinquance, qu'il entend "
redynamiser
".
b) Le conseil de la sécurité intérieure
Un conseil de sécurité intérieure a
été créé par le décret n°97-1052 du 18
novembre 1997. Cet organe "
définit les orientations
générales de la politique de sécurité
intérieure. Il veille à la coordination de l'action des
ministères et de la mise en oeuvre de leurs moyens en matière de
sécurité
".
Le conseil est composé, sous la présidence du Premier ministre,
du ministre de l'intérieur, du ministre de la défense, du garde
des sceaux, du ministre de la justice et du ministre chargé des douanes.
D'autres ministres peuvent être appelé à y siéger,
en fonction des questions inscrites à son ordre du jour.
Le conseil s'est réuni pour la première fois au mois de novembre
1997, et a décidé de la création d'une instance de
régulation de la police nationale.
c) Les futurs projets de loi
Le ministre de l'intérieur a annoncé le dépôt au Parlement de projets de loi relatifs aux polices municipales et aux sociétés privées de surveillance. Leur discussion devrait intervenir au mieux au mois de mai 1998, sinon à l'automne.