C. ALLER PLUS LOIN
1. Faut-il continuer à réduire la dépense publique ?
Dans le contexte actuel où les
prélèvements obligatoires atteignent 46 % du PIB -et ont
manifestement dépassé le seuil de tolérance de nos
concitoyens-, il n'y a d'autre solution pour contenir le déficit que de
réduire la dépense.
Cette impérieuse nécessité de réduction de la
dépense publique est d'ailleurs la conclusion des travaux d'audit
conduits par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse :
"
Pourtant, agir sur la dépense est le seul moyen de réduire
les déficits, comme la France s'y est engagée, sans
accroître des prélèvements obligatoires déjà
très lourds. Ce résultat ne pourra donc être obtenu que par
des actions de fond. Il faudra tout à la fois rendre les services de
l'Etat plus productifs et leur activité plus efficace. Dans le premier
cas, c'est l'organisation des services, centraux et déconcentrés,
et leur fonctionnement qui est en cause. Dans le second, c'est
l'instabilité, la complexité et l'efficacité, souvent
inconnue et parfois contestable, des législations qui gouvernent les
diverses interventions de l'Etat.
Enfin, certaines questions très délicates telles que l'avenir des
régimes de retraites publiques ne pourront pas être
indéfiniment éludées, même si elles ne peuvent
être abordées qu'avec précaution. La compatibilité
durable du maintien d'un certain rôle régulateur et protecteur de
l'Etat avec un niveau de prélèvements obligatoires ne
pénalisant pas notre économie par rapport à celle de nos
grands concurrents est à ce prix.
"
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue le véritable objectif, qui n'est
pas de faire passer le déficit budgétaire dans le "chas" des
3 %", mais de stabiliser l'endettement. Or, pour y parvenir, c'est une
réduction de dépenses de 98,7 milliards de francs qui
devrait être opérée en 1998...
2. Peut-on réduire la dépense publique ?
Il est communément admis que le budget de l'Etat est
très peu flexible.
Au minimum, il faut en effet considérer que plus de la
moitié des dépenses de l'Etat -soit les
charges de
personnel
et les
charges de la dette
- ne peuvent donner lieu
à un freinage massif à court terme.
Poids des charges de personnel et de dette dans le budget général
(en milliards de francs)
|
LFI 1997 |
en % du budget |
|
|
Charges de personnel |
591,355 |
37,8 |
|
Charges de la dette |
250,583 |
16 |
|
TOTAL |
841,938 |
53,8 |
|
TOTAL DEPENSES BUDGET |
1.564 |
100 |
MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse, après
avoir regretté que la Direction du Budget ne soit pas en état de
mesurer la "rigidité" des dépenses de l'Etat, estiment à
près de 90 % les charges inéluctables de l'Etat à
législation constante
7(
*
)
.
Au sein de ces dépenses, les
charges de pensions
sont
amenées à progresser, au cours des années à venir,
dans des proportions considérables.
Les retraites de la fonction publique : une explosion programmée
Comme le reconnaît le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie, le poids des retraites de la
fonction publique va changer de dimension au cours des quinze années
à venir :
"Les retraités de la fonction publique représentent actuellement
près de 600.000 militaires et 1.200.000 pensionnés
civils (y compris les retraités de La Poste et France
Télécom). Si le nombre des retraités militaires est
à peu près stable, celui des pensionnés civils augmente de
façon significative. En 1995, le rapport du nombre des actifs cotisants
au nombre de retraités de droit direct s'établissait à
2,53 pour les fonctionnaires civils. Il se compare favorablement à celui
du régime général de la sécurité sociale
(1,75 à la même date).
Ce rapport est un paramètre déterminant de l'équilibre
d'un régime : plus il est faible, plus la charge du financement par
actif est lourde. Pour les seuls fonctionnaires civils, il serait presque
divisé par deux en vingt ans (1,39 à l'horizon 2015) alors que
durant la même période, ce même rapport ne baisserait que
d'environ un tiers pour le régime général (1,37 en 2015).
L'écart tient pour une large part à une croissance plus rapide du
nombre de retraités fonctionnaires en liaison avec des âges de
départ à la retraite plus précoces que dans le
régime général.
Au-delà des éléments démographiques,
l'évolution des charges et des ressources des régimes
considérés dépend de paramètres plus
économiques, notamment de la croissance plus ou moins rapide du niveau
moyen des pensions et de l'évolution des salaires de leurs cotisants.
Ainsi,
pour les fonctionnaires civils
, l'évolution
démographique combinée à la croissance de la pension
moyenne conduira à
un coût croissant des charges de
pensions
du régime qui devrait mettre à la charge de la
collectivité, à
l'horizon 2010
, un coût
additionnel, par rapport à aujourd'hui, de
près de
79 milliards de francs en francs constants.
S'il apparaît, à la lumière des évolutions mises en
avant ci-dessus, qu'une réforme structurelle devra inévitablement
être mise en oeuvre dans les années à venir, il convient de
noter toutefois que toute réforme en matière de retraite, ne
conduit que très lentement à des économies significatives
en raison d'une application limitée aux seuls flux des départs en
retraite.
A titre d'illustration
, une réforme qui réduirait de 1 %
supplémentaire chaque année pendant dix ans
, de 1998 à
2007,
le montant moyen des nouvelles pensions concédées
(- 10 % par rapport au montant tendanciel en 2007 pour les
concessions 2007)
ne procurerait
que 3,9 milliards de francs
d'économies
(en francs constants),
soit 2,5 % du montant
total des pensions et 8,5 % de la dérive de leur coût
résiduel
pour l'Etat sur la période envisagée.
S'il apparaît que la situation financière attendue à moyen
et long terme du régime des fonctionnaires de l'Etat comme de l'ensemble
des régimes spéciaux de retraite nécessitera une
adaptation de ces régimes, celle-ci doit être envisagée de
façon globale, car les mesures mises en oeuvre ne peuvent pas se
concevoir sans aborder tous les aspects propres à l'acquisition des
droits.
Seule cette démarche d'ensemble et concertée avec les
intéressés peut permettre de dégager des moyens de
pilotage du régime plus performants et d'asseoir une certaine
stabilité financière."
Par ailleurs, les crédits d'
investissement
sont en baisse
continue depuis plusieurs années et ne représentent plus, en
1997, que 160,6 milliards de francs (soit un peu plus de 10 % du
budget de l'Etat).
L'effort doit donc porter sur les dépenses de
fonctionnement
(hors personnel) et les dépenses d'
interventions
publiques
.
Celles-ci se répartissent ainsi en 1997 :
Dépenses de fonctionnement (hors personnel) et
d'interventions publiques en 1997
|
(en milliards de francs) |
|
|
Dépenses de fonctionnement (hors personnel) |
115,247 |
|
Interventions publiques |
456,641 |
|
TOTAL |
571,888 |
Au total, la somme des dépenses de personnel et de fonctionnement s'établit à 706,125 milliards de francs.
a) Les dépenses de fonctionnement : un effort inégal de maîtrise.
Les dépenses de fonctionnement se répartissent de la manière suivante en 1997 :
(en millions de francs)
|
Dépenses |
Montant |
|
Matériel et fonctionnement des services |
45.284,9 |
|
Travaux d'entretien |
1.657,6 |
|
Subventions de fonctionnement |
52.008,5 |
|
Dépenses diverses |
16.296,2 |
Les dépenses directes de
matériel
et
fonctionnement
de l'administration ont subi plusieurs années
de baisse, portant davantage sur les services civils que sur le budget de la
défense.
En effet, les grandes opérations d'informatisation des ministères
sont en général terminées.
Par ailleurs, ces chapitres ont, notamment, subi les effets de
régulations budgétaires successives, qui ont réduit des
dépenses telles que les crédits de communication qui avaient eu
tendance à s'accroître au début des années 1990.
Les dépenses de
travaux d'entretien
connaissent une baisse
régulière, qui a ramené leur niveau total à un peu
plus de 1 % du budget de l'Etat.
En revanche, les
subventions de fonctionnement
ont connu, entre
1993 et 1996, une progression de 13,1 %.
En 1997, cette augmentation se poursuit, à un taux de 3,19 %.
Evolution des dépenses de subventions de
fonctionnement
(en exécution)
(en millions de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
Variation 96/95 |
|
|
Recherche |
19.074 |
18.581 |
19.456 |
19.942 |
2,5 % |
|
Enseignement supérieur |
5.137 |
5.557 |
5.750 |
6.260 |
8,9 % |
|
Travail, emploi et formation professionnelle |
4.648 |
4.981 |
5.131 |
5.317 |
4,5 % |
|
Industrie et postes et télécommunications |
3.487 |
4.417 |
4.546 |
4.579 |
0,7 % |
|
Education nationale |
4.110 |
3.985 |
4.021 |
4.014 |
- 0,2 % |
|
Culture |
2.345 |
2.472 |
2.768 |
3.283 |
18,6 % |
|
Affaires étrangères |
1.485 |
1.348 |
1.458 |
1.545 |
6,0 % |
|
Météorologie |
0 |
901 |
915 |
932 |
1,9 % |
|
Total des budgets civils |
43.779 |
46.014 |
47.834 |
49.501 |
3,5 % |
|
Défense (pour mémoire) |
889 |
923 |
943 |
1.029 |
9,1 % |
|
TOTAL |
44.668 |
46.937 |
48.777 |
50.530 |
3,6 % |
Source : Cour des Comptes.
Cette progression mérite de donner lieu à un
examen attentif : l'Etat, en effet, ne peut pas permettre aux
établissements publics ce qu'il ne se permet plus à
lui-même...
Les "
dépenses diverses
", dont le montant est de
16,3 milliards de francs en 1997, recouvrent des dotations de nature
totalement hétérogène, et dont l'évolution n'est
pas régulière : frais de gestion des protocoles avec les
Etats étrangers, financement des partis politiques,
rémunération des prestations de la Banque de France. Pour autant
elles ne doivent pas échapper à l'effort de maîtrise de la
dépense publique : on y trouve ainsi des dépenses dont la
progression est continue, telles que les frais de justice qui atteignent
1,4 milliard de francs en 1997, et dont l'augmentation n'est aucunement
maîtrisée.
b) Les dépenses d'interventions : des choix politiques difficiles
La nature des dépenses d'intervention
Ces dépenses représentent
456,6 milliards de francs en
1997
, en progression de 1,96 %.
La structure des dépenses d'interventions publiques en 1997 est la
suivante :
(en milliards de francs)
|
Interventions publiques
Interventions politiques et administratives
|
21,547
|
|
Action éducative et
culturelle
|
78,144
|
|
Action économique
|
146,229
|
|
Total général |
456,641 |
Une progression soutenue
La progression des dépenses du titre IV est restée soutenue
au cours des dernières années : + 5,2 % en 1994,
+ 4 % en 1995
8(
*
)
,
+ 3,3 % en 1996, + 1,96 % en 1997.
Le poste le plus important est celui de
l'action sociale, assistance et
solidarité
: 149,4 milliards de francs, qui progresse de
1,52 % en 1997 ; au sein de ces dépenses figurent notamment le
RMI, et l'allocation aux adultes handicapés.
Le poste le plus dynamique est incontestablement celui de l'
action
économique
-encouragement et interventions, dont l'augmentation
est de + 10,04 % en 1997 (soit 146,2 milliards de francs). En
effet, pour l'essentiel, ces dépenses recouvrent les mesures de la
politique de l'emploi.
Le troisième poste de dépenses, par ordre d'importance, est celui
de
l'action éducative et culturelle
: 78,1 milliards de
francs en 1997, soit - 4,6 %. Ces dépenses portent notamment
sur l'aide à l'enseignement privé, les bourses et services
d'études, et la formation professionnelle.
Par nature, les dépenses d'intervention apparaissent a priori comme
les plus flexibles, car traduisant des décisions de politique
économique et sociale délibérées de l'Etat. Elles
présentent une vraie difficulté dès lors qu'elles
enregistrent une croissance continue depuis de nombreuses années, ainsi
qu'en témoignent les exemples suivants.
L'expansion du revenu miminum d'insertion
Ainsi, les crédits consacrés au revenu minimum
d'insertion connaissent depuis l'institution du dispositif une progression
continue : le nombre de bénéficiaires est en effet passé
de 407.081 en décembre 1989 à 1.010.472 en décembre 1996.
L'évolution des crédits depuis 1989 a été la
suivante :
(en milliards de francs)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
6 |
8,6 |
14,3 |
13,17 |
16,63 |
19,22 |
22,02 |
23,18 |
24,4 |
|
+ 45 % |
+ 65 % |
- 8 % |
+ 26 % |
+ 16 % |
+ 15 % |
+ 5 % |
+ 5 % |
Depuis 1989, le nombre des bénéficiaires s'est accru de 148 % et le montant des allocations (en francs courants) de 306 %.
La progression continue de l'allocation aux adultes handicapés
Les crédits consacrés à l'allocation aux adultes handicapés évoluent de manière inquiétante :
(en milliards de francs)
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
17,8 |
18,6 |
20,08 |
21,52 |
22,26 |
Le nombre de bénéficiaires est passée de 495.000 en 1987 à 630.000 en 1996 et ce malgré la réforme instituée par la loi de finances pour 1994, prévoyant que les bénéficiaires doivent justifier d'un taux minimal d'incapacité -fixé à 50 % par un décret du 16 mai 1994-.
L'inexorable (?) progression des aides personnelles au logement
Bien que leur généralisation à l'ensemble
de la population sous conditions de ressources soit achevée depuis 1993,
les aides personnelles au logement continuent de croître inexorablement.
La charge budgétaire s'élève à 33,1 milliards de
francs en 1998, en augmentation de 11,5% sur la dotation prévue pour
1997.
|
Part de l'Etat dans le financement des différentes aides |
||||||||||
|
(en milliards de francs) |
||||||||||
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
|||
|
Total Etat
(1)
|
18,690
|
20,521
|
19,450
|
19,415
|
28,428
(2)
|
27,500
|
29,942
|
32,050
|
||
|
Part de l'Etat dans le financement total |
|
|
|
|
|
|
|
|
||
(2) dont 2 milliards au titre des aides à la personne versées par les Caisses en 1992, régularisées en 1993.
Cette progression des dépenses est directement liée à celle du nombre de ménages bénéficiaires, particulièrement de l'allocation de logement sociale (ALS) ainsi que l'illustre le graphique suivant :
Le nombre de ménages bénéficiaires est
ainsi passé de 4,579 millions en
1990 à
6,148 millions en 1996.
Mais cette explication ne suffit pas
à comprendre pourquoi l'effet "boule de neige" perdure actuellement
La réalité est que notre système d'aides personnelles
est paramétré de telle sorte qu'il est voué à
coûter toujours plus cher
.
9(
*
)
On peut tout d'abord constater que
la France a une conception
généreuse de la population justifiant d'une aide personnelle
,
ce qui entraîne un coût par habitant parmi les plus
élevés d'Europe. On considère ainsi que plus du quart des
ménages ont besoin d'une aide au logement, contre 20% au Royaume-Uni, et
8 % seulement en Allemagne. Cette conception généreuse tend
à faire des aides à la personne un revenu normal pour une frange
importante de la population.
Ensuite,
on doit observer que le bouclage intervenu entre 1990 et 1993 a
quelque peu perverti la notion de conditions de ressources
en profitant
massivement aux étudiants, quel que soit le niveau de revenus de leur
famille. Ainsi, au 31 décembre 1996, sur 997.120 ménages
ayant bénéficié du bouclage de l'ALS de 1990 à
1996, 533.000 sont des étudiants,
soit 53 % des ménages
"bouclés"
. Or on peut souhaiter que la population étudiante
augmente plus vite que le nombre de ménages modestes.
Enfin, au-delà des imperfections liées aux méthodes de
prises en compte des ressources, l'hystérésis budgétaire
des aides personnelles provient surtout de ce qui fait leur essence même
:
elles augmentent au fur et à mesure qu'augmentent les
dépenses de logement des ménages bénéficiaires.
La France a également une conception généreuse de la
prise de la dépense de logement par l'aide, avec 52%, derrière le
Royaume-Uni (90%), qui couvre une fraction plus faible de sa population, mais
devant l'Allemegne (34%) et les autres pays comparables.
Or, plus le parc de logements se rénove et se renouvelle, plus son
confort croît, plus son coût est élevé : les loyers
s'élèvent davantage que les ressources des ménages. Les
aides personnelles tendent donc structurellement à augmenter.
Les difficultés rencontrées pour maîtriser les
dépenses d'intervention s'illustrent parfaitement à travers les
crédits pour l'emploi : leur expansion est continue, et leur
flexibilité est faible, sauf à s'interroger sur
l'efficacité jamais vraiment mesurée de cet empilage de
dispositifs.
L'exemple de la rigidité
des mesures pour
l'emploi
Une analyse rapide des crédits pour l'emploi illustre
la difficulté à désigner des pistes
d'économies : en 1997, ces crédits s'élèvent
à
150 milliards de francs
, soit près de 10 % des
dépenses de l'Etat, en progression de 8 % par rapport à 1996.
Sur ce total :
14 milliards de francs
sont consacrés au fonctionnement
du service public de l'emploi : ministère du travail, Agence
nationale pour l'emploi, Association pour la formation professionnelle des
adultes.
8,5 milliards de francs
représentent des dotations de
décentralisation de la formation aux régions, indexées
automatiquement sur l'évolution des prix ;
7,5 milliards de francs
sont consacrés à
l'indemnisation des chômeurs de fin de droits ;
4,7 milliards de francs
correspondent à la garantie de
ressources accordée automatiquement aux handicapés qui
travaillent pour leur assurer un revenu minimum ;
1,5 milliard de francs
sont destinés aux
bénéficiaires des conventions sociales de la sidérurgie.
Ce total de 36,5 milliards de francs paraît a priori peu flexible.
Sur les 113,5 milliards de francs restants :
42 milliards de francs
sont destinés à
l'allégement du coût du travail peu qualifié, sous forme de
compensation de la ristourne de charges sociales accordée
automatiquement pour les salaires allant jusqu'à 1,33 SMIC.
Les 71,5 milliards de francs restants
financent des
dispositifs d'aide à l'emploi :
16,4 milliards de francs
sont consacrés à la
prévention ou à l'encouragement des licenciements
économiques (préretraites, chômage partiel...) ;
7,6 milliards de francs
financent des actions pour les
jeunes, essentiellement sous forme d'apprentissage et de contrats de
qualification... ;
40,33 milliards de francs
sont destinés aux actions
pour les demandeurs d'emploi : CES, contrat initiative emploi,
formations ;
2,2 milliards de francs
sont consacrés à des
mesures d'exonérations de charges sociales ciblées : zones
franches, zones de revitalisation rurale, outre-mer...
Au total, cette enveloppe de
71,5 milliards de francs
finance
1.520.000 entrées
dans des dispositifs divers. La question
pour l'Etat est de savoir comment maîtriser cette dotation, dans un
contexte où plus de 3.500.000 personnes sont recensées comme
demandeurs d'emploi.
Des choix difficiles
L'ampleur et le dynamisme des dépenses d'intervention
révèlent le rôle redistributeur de l'Etat dans la vie
économique et sociale
10(
*
)
.
La réduction de ces dépenses doit résulter d'un examen
attentif de chacune de leurs composantes -certaines étant d'ailleurs non
flexibles comme les dotations de décentralisation ou les participations
aux organisations internationales.
Cet examen doit consister :
- à vérifier, en premier lieu, la bonne utilisation des
fonds : c'est le cas pour l'allocation aux adultes handicapés par
exemple ;
- à s'interroger sur l'efficacité de la
dépense : les stages pour les chômeurs de longue durée
sont-ils utiles pour les intéressés ? Mène-t-on une
politique cohérente en matière d'encouragement à la
construction ?
- à recalibrer, le cas échéant, les bases mêmes
de la dépense : les aides personnelles au logement ne doivent-elles
pas être reconsidérées en fonction du niveau des ressources
des ménages ?
- voire à remettre en cause le principe même d'une
intervention de l'Etat : ainsi celui-ci doit-il encore financer son
programme de formation professionnelle, celle-ci étant
décentralisée aux régions depuis 1983 ?
Ce n'est qu'au prix de cet examen minutieux et approfondi des
mécanismes de formation de la dépense que la maîtrise des
crédits d'intervention pourra être enfin assurée
.