TITRE
II -
DISPOSITIONS RELATIVES AUX VOLONTARIATS
CHAPITRE
PREMIER -
Principes
L'insertion, dans le titre II relatif aux volontariats, d'un chapitre Ier intitulé " Principes ", résulte d'un amendement de l'Assemblée nationale. Celle-ci a également introduit, à des fins de précision et de clarté, un chapitre II intitulé " Droits et obligations des volontaires ", complété par un chapitre III consacré aux " dispositions diverses " (qui ne comporte qu'un article).
Article additionnel avant l'article L. 121-1 -
Objet du volontariat
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel destiné à constituer l'introduction du chapitre relatif au titre II relatif au volontariat. Cet article reprend les dispositions de l'article L. 111-3, supprimé afin d'éviter toute redondance entre le début du projet de loi et les chapitres relatifs au volontariat.
Le présent article pose donc les principes suivants :
- le volontariat est destiné à une mission d'intérêt général, dans un esprit de solidarité,
- il s'effectue sous le contrôle de l'Etat,
- il est assorti d'avantages destinés à faciliter l'insertion sociale et professionnelle des volontaires (ainsi l'article L. 122-4 prévoit-il l'organisation de concours d'accès à la fonction publique spécifiquement réservés aux volontaires),
- un certificat d'accomplissement du volontariat manifeste la reconnaissance de la Nation à l'égard des volontaires. Rappelons que le choix de cette dénomination de " certificat " par l'Assemblée nationale a justifié la substitution du terme d'attestation de recensement à celui de certificat de recensement, afin d'éviter toute confusion entre le document délivré à l'occasion du recensement, et le document remis aux volontaires à l'issue du volontariat.
Notons, par ailleurs, que le bénéfice des avantages reconnus aux volontaires est subordonné à une condition de durée : ces avantages sont réservés à ceux qui auront accompli un volontariat de neuf mois au moins.
Article L. 121-1 -
Domaines d'exercice du volontariat
L'article L. 121-1 définit de manière très générale les trois catégories de volontariat proposées aux jeunes et présentées lors du rendez-vous citoyen :
- défense, sécurité et prévention,
- cohésion sociale et solidarité,
- coopération internationale et aide humanitaire.
Comme il a déjà été souligné à l'occasion de la présentation générale du projet de loi, il ne s'agit là que d'un découpage de principe. En effet, des modalités très diversifiées d'accomplissement du volontariat coexisteront au sein de chaque grande famille de volontariat. C'est ainsi que le volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " pourra s'accomplir dans des administrations de l'Etat (ambassades, consulats, centres culturels ...), dans des associations à vocation humanitaire ou dans des entreprises. Ni l'objet, ni le régime juridique de ces volontariats (de droit public dans les armées, de droit privé dans les associations) n'est donc uniforme.
C'est pour tirer les conséquences de la diversité que recouvre le terme de volontariat que l'Assemblée nationale a souhaité inscrire ce mot au pluriel, non seulement dans le présent article, mais aussi dans l'intitulé du titre II, " dispositions relatives aux volontariats ".
La commission a adopté l'article L. 121-1 sans modification.
Article L. 121-2
Défense, sécurité et
prévention
. L'article L. 121-2 développe, dans son premier alinéa, les objectifs impartis au service " Défense, sécurité et prévention ", dont les volontaires sont censés participer :
- aux missions des forces armées,
- aux missions civiles de protection des personnes et des biens,
- à la protection de l'environnement et du patrimoine national.
- La loi de programmation 1997-2002 a ouvert 27 171 postes de volontaires dans les armées et dans la Gendarmerie .
Les fonctions confiées aux volontaires par les armées ne seront pas substantiellement différentes de celles des appelés actuels. Certains volontaires pourront ainsi accomplir leur service dans des conditions voisines de celles des scientifiques du contingent. La Marine ouvre la possibilité d'embarquement aux futurs volontaires. Dans l'Armée de terre, les volontaires seront affectés tant à des emplois opérationnels qu'à des fonctions comparables aux actuels " emplois civils à caractère militaire " (métiers du bâtiment, professions de bouche ...). Dans ce dernier cas, le volontariat sous les drapeaux pourra constituer une expérience professionnelle valorisable dans le civil pour les intéressés.
- Les volontaires servant dans le cadre de la Police nationale ne pourront assurer toutes les missions actuellement confiées aux policiers-auxiliaires. Il ne sera pas possible de leur confier de mission d'intervention ni de fonction d'ordre judiciaire. Selon M. Claude Guéant, Directeur général de la Police nationale, auditionné par la commission le 29 janvier 1997, la durée des accords proposés aux volontaires par la Police nationale pourrait être de douze mois, compte non tenu d'une période de formation de deux mois. Une incitation forte consisterait à ouvrir un concours réservé aux volontaires ayant servi dans la police en vue de l'accès au corps des gardiens de la paix. Ce quota pourrait ainsi concerner environ 2 000 anciens volontaires sur un recrutement annuel de 4 000 à 5 000 gardiens de la paix.
- Quelque 2 000 à 3 000 volontaires pourraient être affectés aux unités militaires de secours (sapeurs-pompiers de Paris, marins-pompiers de Marseille ...).
- Environ 1 000 volontaires pourront également accomplir leur service dans le cadre de la sécurité civile , en tant que sapeurs-pompiers auxiliaires.
- Les ministères de la Culture et de l'Environnement , ainsi que certaines associations intervenant dans les domaines de la protection du patrimoine et de l'environnement , pourraient, selon le texte retenu pour l'article L. 121-2 par l'Assemblée nationale, accueillir des volontaires au titre de la défense, de la sécurité et de la prévention. Ce type d'affectation semble toutefois n'avoir qu'un rapport très éloigné avec l'esprit d'un volontariat présenté, lors du lancement de la réforme, comme ayant vocation à rassembler les volontariats accomplis sous uniforme. Dans cet esprit, le volontariat " Défense, sécurité et prévention " devrait se limiter aux armées, à la Gendarmerie, à la police nationale, aux douanes, à la sécurité civile, et aux Eaux et forêts dont l'action relève également de la prévention.
En revanche, étendre ce type de volontariat à la protection du patrimoine et à celle de l'environnement présente l'inconvénient d'en faire un service trop disparate, où l'idée de défense n'est pas partout présente. Ces volontariats pourraient, d'ailleurs, trouver leur place de manière plus convaincante dans le service " cohésion sociale et solidarité ".
Dans cet esprit, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant, au premier alinéa, à limiter l'objet du volontariat " Défense, sécurité et prévention " aux " missions des forces armées ou aux missions civiles de protection des personnes et des biens ".
. Le second alinéa de l'article L. 121-1 vise à préserver le service militaire adapté effectué dans les Départements et territoires d'outre-mer ainsi que dans la collectivité territoriale de Mayotte, en précisant explicitement que le SMA sera accompli dans un cadre désormais volontaire. La formation professionnelle dispensée à l'occasion du SMA pourrait inciter nos compatriotes d'outre-mer à souscrire un volontariat au titre du SMA.
La commission a adopté l'article L. 121-2 ainsi modifié.
Article L. 121-3
Cohésion sociale et solidarité
Au volontariat " cohésion sociale et solidarité " sont impartis deux objectifs.
Ce volontariat vise, d'une part, la contribution des volontaires à des actions de solidarité, afin de contribuer à la réduction de la fracture sociale. Dans cet esprit, des affectations aux samus sociaux et aux associations concourant à l'actuel service ville (soutien scolaire et alphabétisation dans les quartiers difficiles) pourront jouer un rôle non négligeable. De même peuvent être explorées les possibilités de mise à disposition des volontaires à des organismes apportant un soutien aux personnes dépendantes.
L'aide technique au profit des départements et territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon constituera une modalité d'accomplissement du volontariat " cohésion sociale et solidarité ".
Le volontariat " cohésion sociale et solidarité " peut, d'autre part, s'inscrire dans la lutte contre l'exclusion des jeunes. Aux jeunes en difficulté pourraient ainsi être proposées des formules alternant périodes de formation (pouvant, le cas échéant, prendre la forme de rattrapage des savoirs fondamentaux) et périodes d'activités au service de la collectivité, permettant la responsabilisation de ces jeunes. Cette faculté d'offrir un volontariat spécifique aux jeunes en difficulté ne figure toutefois pas dans le projet de loi : il importe en effet, d'expérimenter la contribution du volontariat " cohésion sociale et solidarité " à l'insertion des jeunes en difficulté à travers la formule du service alterné, qui doit être mise à l'épreuve avant d'être inscrite dans la loi.
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à définir l'objet du volontariat par des " missions d'utilité sociale ", en évitant toute référence à la notion juridiquement mal cernée de " zones sensibles ", et en supprimant la mention superflue à l'aide aux personnes en difficulté, celle-ci étant incluse dans la notion de " missions d'utilité sociale ". Cette précision pourrait notamment permettre d'étendre l'objet du volontariat " cohésion sociale et solidarité " à des services accomplis dans un cadre associatif, et à vocation écologique, culturelle, ou de préservation du patrimoine, en cohérence avec la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-2.
La commission a adopté l'article L. 121-3 ainsi modifié.
Article L. 121-4 -
Coopération internationale et aide humanitaire
La troisième catégorie de service volontaire recouvre l'ensemble des activités relevant actuellement du service de la coopération. Toutefois, alors que l'actuel code du service national investit le service de la coopération de la mission de " faire participer les jeunes Français au développement de pays étrangers ", même lorsqu'ils effectuent leur service dans une entreprise française implantée dans un pays développé, le présent projet de loi inverse la perspective en se référant au rayonnement de la France dans le monde, dans les domaines culturel, économique, scientifique et technique.
Il est ainsi fort opportunément mis fin à la fiction juridique sur laquelle reposait la coopération, du fait de la formulation retenue par l'article L. 96 du code du service national.
Le volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " pourra être accompli tant dans un cadre privé (entreprises, associations de type ONG, organismes de recherche ...) que dans des services publics français à l'étranger (postes diplomatiques et consulaires, postes d'expansion économique, services culturels et scientifiques, établissements scolaires du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ...).
Le volontariat en entreprise pourrait connaître un certain développement par rapport à la situation actuelle, les intéressés pouvant au demeurant conserver un statut de droit public : M. Jacques de Lajugie, directeur de la DREE (Direction des relations économiques extérieures au ministère de l'Economie et des Finances), auditionné le 19 février 1997 par votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, n'a pas exclu que 10 000 volontaires en entreprise puissent contribuer au rayonnement économique et commercial de la France à l'étranger, d'ici la fin de la période de transition. On peut toutefois s'interroger sur la concurrence entre ce volontariat et les formules de stage à l'étranger proposées aux jeunes pendant leur cursus. Une fois supprimée l'effet répulsif du service militaire, le service en entreprise persistera-t-il à attirer d'aussi nombreux candidats que c'est le cas actuellement ?
Mentionnons, par ailleurs, que l'une des critiques fréquemment opposées au service en entreprise dans le système actuel et, plus particulièrement, son élitisme et sa contribution aux dérives du service national dans un sens inégalitaire, ne saurait demeurer totalement pertinente dans le contexte du volontariat, puisque chaque jeune choisira le type de volontariat susceptible de coïncider avec ses projets personnels et avec son cursus.
La commission a adopté l'article L. 121-4 sans modification.
Article L. 121-5 -
Droit limité au volontariat
L'article L. 121-5 encadre l'accès au volontariat, subordonné aux conditions suivantes :
- des conditions d'âge (avoir entre dix-huit et trente ans),
- des conditions d'aptitude, déterminant l'acceptation de la demande des candidats par les organismes d'accueil,
- l'accomplissement préalable du rendez-vous citoyen (sauf pour les personnes omises sur les listes de recensement et pour les personnes ayant acquis la nationalité française après l'âge limite d'accomplissement du rendez-vous citoyen).
En outre, l'article L. 121-5 exclut l'accomplissement de plus d'un volontariat.
La commission a adopté l'article L. 121-5 dans la rédaction modifiée proposée par le rapporteur.
Article L. 121-6 -
Agrément par l'autorité administrative
L'article L. 121-6 subordonne à un agrément préalablement délivré par le ministère de tutelle de l'activité concernée la possibilité, pour les organismes d'accueil autres que l'Etat, de recourir aux volontaires. L'agrément sera donc délivré par l'Etat, et non par le Haut conseil du service national, dont le rôle se bornera, sur ce point, à " donner un avis sur les conditions générales de délivrance des agréments ".
L'agrément sera délivré en fonction de critères relatifs notamment à l'encadrement des volontaires, aux activités proposées (celles-ci doivent être conformes à la définition retenue par l'article L. 121-7), et aux conditions matérielles offertes aux volontaires, comprenant éventuellement leur hébergement et la prise en charge de leur alimentation.
La commission a adopté l'article L. 121-6 sans modification.
Article L. 121-7 -
Nature des activités
L'article L. 121-7 propose une définition limitative des activités susceptibles d'être offertes aux volontaires. La logique retenue est de proscrire les activités qui pourraient conduire à une concurrence entre les activités volontaires et les emplois permanents régis par les statuts de la fonction publique, ou accomplis dans le cadre d'un contrat de travail. Un autre critère consiste en l'impossibilité de confier aux volontaires des activités " nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ", celui-ci devant être en mesure de se passer d'une ressource par nature aléatoire.
La difficulté est donc de conjuguer le respect de la loi et l'intérêt des activités confiées aux volontaires, afin d'assurer l'attractivité du volontariat.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale, qui a retenu la notion d'activités " ne se substituant pas " à des emplois permanents, de préférence à celles d'activités " ne correspondant pas " à des emplois permanents, paraît certes offrir plus de souplesse que le texte initial du projet, car elle vise seulement à éviter que les volontaires ne remplacent des titulaires. Cette nuance ne règle néanmoins pas toutes les difficultés que pose la définition des activités des volontaires, du fait de la référence aux activités " nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ". Actuellement en effet, la plupart des appelés accomplissent des tâches " nécessaires au fonctionnement normal de leur organisme d'affectation ", qu'il s'agisse des enseignants à l'étranger, des gendarmes ou des policiers auxiliaires, des appelés " sous les drapeaux ", ou des coopérants du service national en entreprise. L'article L. 121-7, tel qu'il est rédigé, laisse aux organismes d'accueil deux possibilités : soit proposer aux volontaires des activités qui, non " nécessaires au fonctionnement normal ", pourraient être jugées inintéressantes par les volontaires, dont la ressource tarirait immanquablement, soit recourir à une autre ressource que les volontaires, pour être en mesure de faire accomplir des tâches " nécessaires au fonctionnement normal ". Le ministère des Affaires étrangères pourrait ainsi tenter de recourir aux " recrutés locaux ". De même, la Direction générale de la Gendarmerie nationale s'est prononcée en faveur de la création d'une nouvelle catégorie de professionnels sous contrat, car le projet de loi contraint à n'affecter les futurs volontaires de la Gendarmerie nationale qu'à des missions de renfort qui ne répondent pas totalement aux besoins actuels de sécurité.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer la référence aux " emplois nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil", et à borner la définition de l'article L. 121-7 à des activités ne se substituant pas à des " emplois permanents ". Le seul critère retenu par cette rédaction de l'article L. 121-7 est donc que le volontaire ne prenne pas la place d'un professionnel.
La commission a adopté l'article L. 121-7 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article L. 121-7 -
Aménagement
de la durée du volontariat
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel après l'article L. 121-7, dont l'objet concerne exclusivement la durée du volontariat, sans aborder le principe du fractionnement, qui fait l'objet de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-8.
Cet article se borne à définir une durée de neuf à vingt-quatre mois. Celle-ci pourra être précisée en fonction des préoccupations des volontaires et des impératifs des organismes d'accueil, dans le cadre des accords conclus entre les volontaires et leur organisme d'accueil.
Cet article renvoie également à des normes réglementaires pour définir, le cas échéant, des durées minimales pour certains types d'affectation. En revanche, il ne semble pas pertinent, pour les motifs suivants, de retenir la durée minimale de douze mois uniformément prévue par l'Assemblée Nationale pour l'ensemble du volontariat "Défense, sécurité et prévention" :
- d'une part, ce type de volontariat peut concerner des activités qui ne requièrent pas nécessairement une durée supérieure au minimum légal de neuf mois (c'est le cas notamment des jeunes qui effectueront dans les armées l'équivalent des " activités militaires à caractère professionnel " actuellement confiées à des appelés (métiers du bâtiment, professions de bouche ...). Il serait regrettable de faire peser sur les armées le coût d'un volontaire pendant douze mois, si la mission confiée à celui-ci peut s'accomplir en neuf mois ;
- d'autre part, cette limite inférieure de douze mois correspond aux souhaits exprimés par la Direction générale de la police nationale, mais pas nécessairement à ceux de la totalité des organismes d'accueil qui participeront au volontariat "Défense, sécurité et prévention".
Enfin, les armées manifestent le souci de proposer aux jeunes des formules de volontariat susceptibles de s'inscrire dans leur cursus (cf. l'article L. 121-8), dans le but d'améliorer l'attractivité du volontariat militaire auprès de la jeunesse. Dans ce contexte, imposer une durée minimum de douze mois pourrait être contreproductif.
Article L. 121-8
(Durée du volontariat)
Fractionnement
Dans le texte adopté par l'Assemblée Nationale, l'article L. 121-8 comporte trois dispositions très différentes :
- la durée du volontariat est comprise entre neuf et vingt-quatre mois,
- la durée minimale du volontariat "Défense, sécurité et prévention" est de douze mois,
- le volontariat ne peut être accompli de manière fractionnée.
La première disposition a été reprise dans l'article additionnel après l'article L. 121-7 adopté par la commission, et consacré à la durée stricto sensu du volontariat. Cet article ne prévoit pas de durée minimale pour le volontariat "Défense, sécurité et prévention", renvoyant à un décret en Conseil d'Etat pour définir, le cas échéant, des durées minimales pour certaines activités déterminées.
La commission a adopté un amendement tendant à autoriser le fractionnement, quand l'activité confiée aux volontaires s'y prête, et à l'initiative de l'organisme d'accueil. Une telle formule correspond, en effet, aux intérêts des armées, soucieuses d'intégrer certains types de volontariat dans le cursus de jeunes de haut niveau, qui pourraient ainsi remplir les fonctions actuellement confiées aux scientifiques du contingent. Le fractionnement paraît également adapté aux besoins saisonniers de la sécurité civile, dans le cadre, entre autres exemples, de la lutte contre les incendies de forêt. Le fractionnement introduit donc un élément de souplesse dans les modalités d'accomplissement du volontariat, susceptible de renforcer l'attractivité de celui-ci auprès des jeunes.
La commission a adopté l'article L. 121-8 ainsi modifié.
Article L. 121-9 -
Nécessité d'un accord écrit de
volontariat
L'article L. 121-9 prévoit la signature d'un accord entre chaque volontaire et son organisme d'accueil. En cohérence avec l'article L. 121-7, cet accord ne saurait constituer un contrat de travail, comme le souligne le deuxième alinéa du présent article. Celui-ci autorise également l'accord de volontariat à déroger au droit du travail, ce qui renforce la notion de spécificité du volontariat dans les domaines de la rémunération, des obligations professionnelles et des règles de discipline applicables aux volontaires, de la rupture de l'accord de volontariat, et de la protection sociale.
L'article L. 121-9 renvoie également aux deux catégories distinctes que constitueront les accords de volontariat : de droit public ou privé, selon la nature de l'organisme d'accueil.
A cet égard, la signature d'accords de droit public permettrait de reconnaître un statut de droit public de facto à certains volontaires pour qui un statut de droit privé pourrait constituer un désavantage. Tel est le cas des volontaires en entreprises, si l'on en juge par les difficultés auxquelles sont confrontés les actuels CSNE (coopérants du service national en entreprises), dans certains pays, en matière de visa et de permis de travail, ainsi que dans le domaine fiscal. Une solution à ces problèmes pourrait consister à faire signer les accords de volontariat en entreprise, soit par le ministère de l'économie et des finances, ministère de tutelle de ce type de volontariat, soit par le Groupement d'intérêt public, qui sera constitué par un prochain projet de loi entre l'ACTIM-CFME et le Centre français du commerce extérieur. Les volontaires seraient ensuite mis à disposition des entreprises, et bénéficieraient ainsi d'un statut de droit public. Celui-ci devrait toutefois n'avoir aucune incidence sur l'imputation des charges sociales, qui seraient acquittées par les entreprises.
La commission a adopté l'article L. 121-9 sans modification.
Article L. 121-10 -
Prolongation du volontariat
L'article L. 121-10, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée Nationale, permet la prolongation du volontariat, dans la limite de vingt-quatre mois prévue par le projet de loi. Cette prolongation est décidée à la demande de l'organisme d'accueil ou du volontaire. L'accord initial fait alors l'objet d'un avenant.
La commission a adopté l'article L. 121-10 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.