Rapport N° 231: PJL adopté par l'AN portant réforme du service national
M. Serge VINCON, Sénateur
Commission des Affaires étrangères -Rapport 231 - 1996 / 1997
Table des matières
I.LE DÉBAT SUR LE SERVICE NATIONAL ET L'ESPRIT DE LA RÉFORME
A.LA PROFESSIONNALISATION ET LA QUESTION DE L'AVENIR DU SERVICE NATIONAL
1.L'inéluctable professionnalisation des forces
a)L'armée mixte inadaptée aux besoins de sécurité de l'après-guerre froide
b)L'efficacité opérationnelle du service militaire remise en cause par l'évolution de l'institution
a)Service national, cohésion nationale et brassage social
b)Service national et insertion professionnelle
c)Service national, liens armées-Nation et esprit de défense
1.Le service militaire court incompatible avec les exigences de la professionnalisation
2.Les obstacles à la création d'un service obligatoire à dominante civile
C.LE VOLONTARIAT, SEULE FORMULE RÉALISTE
II.UNE RÉFORME CONDUISANT À UN RENVERSEMENT COMPLET DE PERSPECTIVES
a)Le recensement : un principe inchangé, une logique nouvelle
(1)Un élément du service national rénové
(2)L'âge du recensement abaissé à seize ans
(3)L'obligation du recensement étendue aux jeunes filles
(1)Des objectifs nouveaux, où l'évaluation et l'information remplaceront la sélection
(2)Une organisation totalement nouvelle
B.LE VOLONTARIAT : UNE NOUVELLE FORME D'ENGAGEMENT AU SERVICE DE LA NATION
1.Une logique renouvelée par rapport au service national obligatoire
a)Une reformulation complète des secteurs d'activité ouverts aux volontariats
b)Le recentrage de chaque type de volontariat sur ses missions essentielles
a)Des effectifs par définition incertains
(1)Volontariat "Défense, sécurité et prévision"
(2)Volontariat "Cohésion sociale et solidarité"
(3)Volontariat "coopération internationale et aide humanitaire"
b)Conséquences de l'irrégularité probable des flux sur l'allocation de la ressource volontaire
c)La question de la durée du volontariat : sur mesure ou prêt-à-porter ?
1.Une nouveauté limitée au recensement et au rendez-vous citoyen
2.Le volontariat déjà ouvert aux jeunes filles par l'actuel code du service national
A.LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI
1.La mise en place du nouveau service national
b)La partie facultative du nouveau service national : le volontariat
(1)Trois catégories de volontariats
(2)Conditions d'accès au volontariat
(3)Une activité spécifique régie par un statut original
(4)Des avantages et garanties particuliers
2.La période de transition 1997-2002
a)Deux régimes juridiques différents entre 1997 et 2002
(1)L'arrêt de l'appel au service actif à partir d'une classe d'âge donnée
(2)A quelle population s'appliquera quel système entre 1997 et 2002 ?
b)L'aménagement de l'actuel code du service national pour la durée de la transition
(1)L'uniformisation des reports
(2)La libéralisation des dispenses
(3)L'aménagement de la durée du service national obligatoire
c)Autres modifications du code du service national introduites par le projet de loi
(1)Suppression de certaines dispositions du code du service national
(2)Légalisation des protocoles
a)Des principes généraux susceptibles d'être complétés en fonction des leçons de l'expérience
(1)Problèmes liés à l'accomplissement du rendez-vous citoyen par les Français de l'étranger
(2)Questions laissées ouvertes par le projet de loi à l'égard du volontariat
b)Des incertitudes à prendre en compte
(1)Incertitudes relatives au déroulement du rendez-vous citoyen
(2)Incertitudes relatives au volontariat
(a)Une ressource par nature aléatoire
(b)Un risque de volontariat à deux vitesses
B.MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
a)L'armée professionnelle n'exclut pas le retour à la conscription
b)Le renforcement des obligations du service national
(1)La création d'un devoir de défense
(2)Le souci d'assurer le suivi des appelés
(3)Le renforcement des obligations s'imposant à certaines catégories
2.La prise en compte de situations particulières
3.Précisions relatives au contenu des obligations du service national
a)Le recensement, élément des obligations du service national
b)L'élargissement de la vocation du rendez-vous citoyen
a)Portée juridique de l' " accord " de volontariat
b)Précisions relatives aux modalités concrètes d'accomplissement du volontariat
(1)Suppression du fractionnement
(2)Durée minimale du volontariat " sécurité, défense et prévention "
(3)Assouplissement des conditions de rupture de l'accord de volontariat
c)Questions posées par la prise en charge des volontaires
(1)L'assouplissement du dispositif d'indemnisation des volontaires
(2)La généralisation de la prise en charge du risque vieillesse
(3)L'imputation à l'Etat des charges sociales dues par les associations
d)La création d'un "certificat d'accomplissement du volontariat"
1.Propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
a)Eviter de figer dans la loi à venir tous les aspects de la réforme du service national
(1)Rendez-vous citoyen et jeunes en difficulté
(2)Durée du futur service national
(3)Contenu de certains volontariats
b)Renforcer l'attractivité du volontariat
(1)Une obligation : ne pas soumettre l'indemnité de volontariat à l'impôt sur le revenu
(3)Une nécessité apparemment paradoxale : éviter une protection excessive du volontaire
(1)le cas des Français de l'étranger
(2)le cas des binationaux ne résidant pas en France
(1)La loi de programmation 1997-2002 a fondé la défense de la France sur l'armée professionnelle
2.Le projet de loi laisse ouvertes certaines interrogations
a)D'inévitables malentendus sur la signification de la réforme du service national
b)Incertitudes liées à la définition des activités des volontaires
3.La question du statut des volontaires à l'étranger doit être précisée
Article premier -
Création d'un livre premier du
code du service national
LIVRE PREMIER -
DU NOUVEAU SERVICE NATIONAL
TITRE PREMIER -
DISPOSITIONS GÉNÉRALES RELATIVES
AU SERVICE NATIONAL
CHAPITRE PREMIER -
Principes et champ
d'application
Article L. 111-1-A -
Obligations des citoyens de
concourir à la défense de leur pays
Article L. 111-1 -
Universalité du service
national
Article L. 111-1-1 -
Rétablissement éventuel du
service militaire
Article L. 111-1-2 -
Champ d'application
Article L. 111-2 -
Objet du rendez-vous
citoyen
Article L. 111-3 -
Objet du volontariat
Article L. 111-4 -
Obligations incombant aux
Français possédant une double nationalité
Article L. 111-5 -
Information relative au
service national
Article additionnel après l'article L. 111-5 -
Suivi des dossiers
CHAPITRE II -
Du Haut conseil du service
national
Institution du Haut conseil au service
national
Article L. 112-2 -
Composition du Haut conseil du
service national
Article L. 112-3 -
Rapport annuel du Haut conseil
du service national
Article 113-1 -
Obligation du recensement
Article L. 113-2 -
Certificat de recensement
Article L. 113-3 -
Obligation de recensement pour
les personnes acquérant la nationalité française
Article L. 113-4 -
Suppression de la fiche de
jugement d'admonestation
Article L. 113-5 -
Accès à certains droits comme
l'inscription aux examens et concours publics
Article L. 113-6 -
Inscription sur les listes de
recensement en cas d'omission
Article L. 113-7 -
Actualisation des
renseignements fournis au moment du recensement
CHAPITRE IV -
Le rendez-vous
citoyen
Article L. 114-1 -
Age et statut des participants
au rendez-vous citoyen
Article L. 114-2 -
Contenu du rendez-vous
citoyen
Article L. 114-2-1 -
Appel à des
médiateurs-citoyens
Article L. 114-3 -
Durée du rendez-vous
citoyen
Article L. 114-4 -
Brevet d'attestation
Article L. 114-5 -
Exemption pour infirmité ou
inaptitude
Article L. 114-6 -
Participation des personnes
détenues au " rendez-vous citoyen "
Article L. 114-7 -
Participation des résidents à
l'étranger
Article L. 114-8 -
Choix de la session
Article L. 114-8-1 -
Demande de convocation à un
rendez-vous citoyen
Article L. 114-9 -
Nouvelle convocation à une
session
Article L. 114-10 -
Obligation de participer aux
activités de la session
Article L. 114-11 -
Convocation à une nouvelle
session
Article L. 114-12 -
Refus de participer aux
activités de la session
La commission a adopté l'article L. 114-12 sans modification.
Article L. 114-13 -
Validité de la session
Article L. 114-14 -
Respect des règles de vie
collective
Article L. 114-15 -
Sanctions disciplinaires
Article L. 114-16 -
Nécessité d'être en règle au
regard des obligations du rendez-vous citoyen
Article L. 114-16 -1 -
Régularisation de la
situation
Article L. 114-17 -
Couverture sociale d'un
appelé au service national
Article L. 114-18 -
Indemnisation des préjudices
subis
Article L. 114-19 -
Engagement de la
responsabilité civile de l'Etat
Article L. 114-20 -
Changement ou acquisition de
la nationalité
Article L. 114-20-1 -
Liaison entre les jeunes
gens et les organismes d'accueil des volontaires
Article L. 114-20-2 -
Suivi des jeunes en
difficulté
Article L. 114-21 -
Modalités
d'application
TITRE II -
DISPOSITIONS RELATIVES AUX
VOLONTARIATS
Article additionnel avant l'article L. 121-1 -
Objet du volontariat
Article L. 121-1 -
Domaines d'exercice du
volontariat
Article L. 121-2
Défense, sécurité et
prévention
Article L. 121-3
Cohésion sociale et solidarité
Article L. 121-4 -
Coopération internationale et
aide humanitaire
Article L. 121-5 -
Droit limité au volontariat
Article L. 121-6 -
Agrément par l'autorité
administrative
Article L. 121-7 -
Nature des activités
Article additionnel après l'article L. 121-7 -
Aménagement de la durée du volontariat
Article L. 121-8
(Durée du
volontariat)
Fractionnement
Article L. 121-9 -
Nécessité d'un accord écrit de
volontariat
Article L. 121-10 -
Prolongation du
volontariat
CHAPITRE II -
Droits et obligations des
volontaires
Article L. 122-1 -
Indemnisation du volontaire
Article L. 122-2 -
Discrétion professionnelle
Article L. 122-3 -
Protection sociale des
volontaires
Article l. 122-4 -
Reconnaissance du
volontariat
Article L. 122-5 -
Prise en compte du volontariat
dans le calcul de l'ancienneté
Article L. 122-6 -
Accès à un emploi public
Article L. 122-6-1 -
Prise en compte des
qualifications
Article L. 122-7 -
Rupture de l'accord de
volontariat
Article L. 122-8 -
Modalités
d'application
CHAPITRE III -
Dispositions
diverses
Article L. 123-1
Dispositions transitoires pour le
volontariat féminin
Article 2 -
Rapport au Parlement
Article 3 -
Constitution d'un livre deuxième du
code du service national
TROISIÈME PARTIE - (Supprimée)
QUATRIÈME PARTIE
DISPOSITIONS
DIVERSES
Article 9 -
Prise en compte du service national
dans le code du travail
Article 11 -
Prise en compte de la réforme du
service national dans le code civil
Article 11 bis -
Dispositions transitoires du
code civil
Article 12 -
Application aux territoires
d'outre-mer et à Mayotte
1.Audition de M. Charles Millon, ministre de la Défense
2.Audition du général Jean-Pierre Fassier, directeur central du service national
4.Audition de M. Bernard Prévost, directeur général de la gendarmerie nationale
6.Audition de M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence
7.Audition de M. Claude Guéant, directeur général de la police nationale
8.Audition de M. Jacques de Lajugie, directeur des relations économiques extérieures
LA
PROFESSIONNALISATION A LA FRANÇAISE :
UNE FORMULE ORIGINALE,
ASSOCIANT ARMÉES
PROFESSIONNELLES ET NOUVELLE FORME
DE SERVICE
NATIONAL
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi traduit une conception sans doute inédite -et positive- du travail parlementaire, car il résulte d'un débat préalable où le Parlement a joué un rôle important, et parce qu'il tire très largement les conséquences de propositions formulées à l'issue de ce débat par la Représentation nationale.
Rappelons que le Président de la République a, le 22 février 1996, présenté les contours d'un projet de réforme tendant à adapter notre outil de défense aux défis du XXIe siècle, et à construire l' " armée de nos besoins ". Les orientations annoncées par le Chef de l'Etat concernaient, outre la restructuration des industries d'armement et l'abandon de la composante terrestre de la dissuasion, le passage à un modèle d'armée professionnelle plus adapté au contexte de l'après-guerre froide. En effet, la multiplication de conflits lointains et l'apparition de nouvelles vulnérabilités -terrorisme, crime organisé, trafic de drogue ...- ont mis en évidence la nécessité de disposer de troupes projetables, immédiatement disponibles et cohérentes.
Dans cette perspective, le service militaire, hérité de la IIIe République, ne paraissait plus constituer la modalité la plus pertinente de recrutement des armées, eu égard aux contraintes d'emploi des appelés mises en évidence lors de la guerre du Golfe, et aux hypothèses d'emploi de nos forces liées au nouvel environnement international.
Le Président de la République a donc constaté que fonder notre Défense sur des armées d'effectifs, que seule la conscription pouvait assurer, ne répondait plus à nos besoins de sécurité.
Toutefois, le passage à un modèle d'armée intégralement professionnelle ne réglait pas la question de l'avenir du service national . En effet, il existe, dans notre législation, diverses modalités civiles d'accomplissement du service national, même si le service militaire concerne, encore aujourd'hui, la majorité des appelés.
Par ailleurs, la formule consistant à créer un service national totalement rénové a pu intuitivement paraître de nature à constituer une réponse envisageable aux problèmes posés, dans notre pays, par l'ampleur de la " fracture sociale ". Dans cette logique, le maintien d'une forme de service national sur des bases résolument nouvelles a également semblé préférable à l'abandon pur et simple de toute forme de service : le service national, en effet, demeure, en dépit de ses défaillances, un élément de notre héritage républicain dont on aurait pu regretter l'abandon.
La procédure choisie il y a un an afin d'envisager l'avenir éventuel du service national a donc été originale. En effet, le Chef de l'Etat n'a fait qu'évoquer des pistes de réflexion et des orientations, subordonnant à un vaste débat national la définition d'un modèle en matière de service national.
Il n'est pas superflu de rappeler, car le fait n'est pas si fréquent, combien la participation du Parlement à ce débat a été substantielle , qu'il s'agisse des travaux de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale, présidée par M. Philippe Séguin, ou de ceux de notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, effectués sous l'autorité de son président, M. Xavier de Villepin.
Votre rapporteur se félicite que le rapport présenté à l'issue de ces travaux, et remis solennellement au Chef de l'Etat, ait reçu un écho aussi favorable auprès des plus hautes autorités de l'Etat. En effet, la loi de programmation 1997-2002, qui devait constituer la première traduction législative des orientations arrêtées en matière de service militaire (avant l'adoption de la loi sur la professionnalisation des armées), a très largement tiré les conséquences des conclusions du rapport de notre commission :
- Création d'un service volontaire , solution compatible à la fois avec les exigences financières de la professionnalisation et avec le souci de ne pas renoncer à l'héritage du service national, " à l'heure où la France doit mobiliser tous les talents et toutes les énergies pour lutter contre la fracture sociale " [1] . Votre rapporteur se félicite que cette hypothèse l'ait emporté sur celle d'un service militaire court, dont l'efficacité opérationnelle, nécessairement limitée, n'aurait pas permis de compenser un coût résolument inabordable, et sur celle d'un " service civique " obligatoire, qui posait, lui aussi, d'insurmontables problèmes budgétaires, aggravés de surcroît par des difficultés d'ordre juridique et éthique sans solution.
- Maintien du principe de conscription , en dépit de la suspension de l'appel systématique des contingents, à travers la poursuite des opérations de recensement et de sélection- sans que celles-ci aient toutefois pour objet, dans le nouveau système, la sélection des futurs appelés.
Dans l'esprit du rapport présenté au nom de notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées devait être mis en place un système inspiré des " trois jours ", afin de soumettre l'ensemble de la jeunesse à un examen médical et psychotechnique, afin de " rappeler l'instruction civique que doit théoriquement maîtriser tout citoyen appelé à voter " [2] , et de présenter aux jeunes les différents types de service volontaire, les possibilités d'engagement dans les armées, la gendarmerie et la police, ainsi que les perspectives ouvertes par les forces de réserve.
Ces " trois jours " d'un type nouveau, fondés sur une logique indépendante du service national obligatoire et de la satisfaction prioritaire des besoins des armées , ont reçu, à l'initiative de l'Assemblée nationale, le nom quelque peu grandiloquent mais significatif de " rendez-vous citoyen ". Votre rapporteur se félicite d'autant plus d'avoir proposé l'extension aux jeunes filles de cette nouvelle institution, inspirée, même indirectement, des " trois jours ", car il aurait été difficilement concevable, en excluant celles-ci du " rendez-vous citoyen ", de ne pas les considérer comme des citoyennes à part entière.
La médiatisation du terme de " rendez-vous citoyen ", depuis le printemps dernier, et sa très large utilisation dans la presse au moment de la présentation du présent projet de loi, peuvent donc donner l'impression que le " rendez-vous citoyen " fait déjà partie de nos institutions, avant même l'entrée en vigueur de la loi portant réforme du service national.
Mais en réalité, si le volontariat et le " rendez-vous citoyen " semblent d'ores et déjà exister, n'oublions pas que leur conception résulte des propositions formulées le 7 mai 1996 par le Sénat, puis, le 21 mai 1996, par l'Assemblée nationale.
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* *
La filiation certaine qui existe, d'une part, entre les opérations de sélection ou " trois jours " organisées par la législation actuelle et le " rendez-vous citoyen ", et, d'autre part, entre le service national défini par la loi n° 71-424 du 10 juin 1971 et le service volontaire envisagé par le présent projet de loi, ne doit néanmoins pas conduire à un malentendu. Le service national que le présent projet de loi tend à construire obéit, en effet, à une logique radicalement différente de celui auquel il va succéder . N'en doutons pas : c'est à la création d'institutions totalement nouvelles que conduira l'adoption de ce projet.
Eu égard au caractère résolument innovant du futur service national et aux inévitables incertitudes qui caractérisent la mise en oeuvre du volontariat, il est souhaitable que le projet de loi qui nous est soumis ne vise à créer qu'une loi-cadre, faisant une large place tant aux leçons à tirer de son application qu'aux retouches susceptibles d'être apportées par le législateur.
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* *
I. LE DÉBAT SUR LE SERVICE NATIONAL ET L'ESPRIT DE LA RÉFORME
Le choix d'un service volontaire, combiné avec la professionnalisation intégrale des armées, est apparu au printemps dernier comme la formule la plus adaptée à la fois à notre système juridique, à notre culture républicaine et à l'état de nos finances publiques. Tel est donc l'esprit d'une réforme qui constitue un total renversement de perspectives par rapport au service national obligatoire, et dont le présent projet de loi a pour objet de tracer les contours, sans qu'il soit pour autant opportun d'en envisager dans les détails toutes les implications, afin de laisser la place aux leçons de l'expérience dans un domaine encore caractérisé par d'inévitables incertitudes
Votre rapporteur croit nécessaire de rappeler brièvement en quels termes se posait le débat sur l'avenir du service national qui, au printemps 1996, a conduit votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à conclure que la formule du volontariat paraissait présenter relativement moins d'inconvénients que les autres hypothèses alors évoquées :
- le recrutement des armées ne peut plus reposer sur le service national obligatoire,
- la suppression de toute forme de service ne semble néanmoins pas souhaitable,
- la formule d'un service militaire court et universel ne correspond ni à nos besoins, ni à nos moyens,
- un service civil obligatoire universel se heurterait à des obstacles insurmontables.
A. LA PROFESSIONNALISATION ET LA QUESTION DE L'AVENIR DU SERVICE NATIONAL
Il peut paraître paradoxal que la décision présidentielle -par ailleurs imparable- de passer à un modèle d'armée intégralement professionnalisée ait laissé ouverte la question de l'avenir du service national. En effet, les cas britannique et américain montrent que l'armée de métier n'implique nécessairement pas le maintien d'une forme de service.
En réalité, si l'armée mixte a montré son inadaptation aux besoins de sécurité liés à l'environnement international de l'après-guerre froide, le fait que, en France, le service national puisse, aux yeux de ses partisans, répondre à des exigences étrangères à ses qualités opérationnelles (brassage social, formation professionnelle...) a posé les termes du débat : est-il opportun de mettre fin à une institution qui pourrait jouer un rôle utile dans le contexte social actuel ?
1. L'inéluctable professionnalisation des forces
a) L'armée mixte inadaptée aux besoins de sécurité de l'après-guerre froide
Alors que le service militaire visait à opposer des effectifs nombreux à la menace allemande (au lendemain du désastre de Sedan), puis soviétique (à l'époque de la guerre froide), il ne constitue plus la réponse la plus adaptée aux risques actuellement identifiables.
- D'une part, depuis l'effondrement du Pacte de Varsovie ont disparu l'hypothèse d'une grande bataille au centre de l'Europe, ainsi que la menace d'une invasion massive de notre territoire. Certes, toute menace originaire de l'Est n'est pas pour autant à exclure, si l'on en juge par les incertitudes qui caractérisent malheureusement l'avenir de la Russie, par la réalité de la tentation nationaliste au centre de l'Europe, et par l'importance de l'offre de moyens de violence dans toute l'ancienne Europe communiste, liée à la faiblesse croissante de l'ex-Armée rouge. Il est néanmoins probable que la réapparition éventuelle d'une menace à l'Est autorise une remontée en puissance progressive de nos effectifs militaires, pour des raisons tenant notamment à son éloignement géographique. L'argument relatif à une évolution préoccupante dans l'"autre Europe" pour maintenir une armée d'effectifs paraît de surcroît d'autant moins pertinent que la dissuasion contribue à assurer la protection de nos intérêts vitaux.
- D'autre part, l'apparition de "nouvelles vulnérabilités" (trafics de drogue, développement des mafias, terrorisme...) appelle-t-elle le recours à des réponses militairement connues ? Si la participation des appelés à la mise en oeuvre du plan Vigipirate peut justifier le maintien de la conscription aux yeux des partisans de celle-ci, il semble que le type de menace auquel est supposé répliquer le plan Vigipirate implique un professionnalisme dont peu d'appelés sont en mesure de faire la preuve, et qui justifie au contraire un effort particulier en faveur des forces de police et des services de renseignement.
- Enfin, la multiplication récente des opérations extérieures [3] a mis en évidence la nécessité de disposer d'unités assez bien entraînées et cohérentes pour être rapidement projetables, éventuellement dans un cadre international, et intervenir dans des conflits locaux qui peuvent menacer, même indirectement, nos intérêts stratégiques (comme la guerre du Golfe) ou les valeurs qui fondent la République (Rwanda, Bosnie), sans nécessairement constituer un risque direct pour notre territoire. Or la participation à ce type d'opérations suppose des qualités qui caractérisent davantage une armée professionnelle qu'une armée de conscription, à moins que l'état de l'opinion admette, ce dont on peut douter au vu du précédent de la crise du Golfe, la participation d'appelés à des conflits qui n'intéressent pas directement la défense de nos frontières.
b) L'efficacité opérationnelle du service militaire remise en cause par l'évolution de l'institution
Deux évolutions du service militaire ont conduit à réduire considérablement son utilité strictement militaire.
- D'une part, la gestion des effectifs appelés a introduit pour les armées une lourde contrainte dans l'utilisation des jeunes issus de la conscription.
Ainsi la libéralisation progressive du système des reports d'incorporation a-t-elle contribué à aggraver les contraintes liées à l'emploi des appelés. La législation permet, en effet, aux futurs appelés de choisir leur date d'incorporation entre 18 et 22 ans, cette limite supérieure étant repoussée à :
- 24 ans pour ceux qui suivent une formation professionnelle ou qui effectuent des études supérieures,
- 25 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire,
- 26 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire supérieure et les scientifiques du contingent,
- 27 ans pour les vétérinaires et les pharmaciens,
- 28 ans pour les médecins et les chirurgiens-dentistes.
Les effectifs en report d'incorporation, de 750 000 jeunes gens en 1998, se sont élevés à 1,2 million en 1994, au plus fort des dysfonctionnements induits par la libéralisation croissante de la législation en vigueur. Cette situation a nettement compromis la gestion des incorporations, en rendant nécessaire, en fonction des contraintes du moment, soit l'incorporation de la "tranche de naissance" (jeunes gens n'ayant pas demandé de report et incorporables selon les besoins), avec un préavis de 45 jours seulement, soit de proposer des anticipations d'appel ou des prolongations de report. Il résulte de cette gestion au coup par coup des effectifs appelés une incertitude majeure, pour les jeunes gens concernés, sur leur date d'incorporation. On mesure aisément les conséquences, notamment professionnelles, de cette incertitude.
Par ailleurs, les armées, et l'armée de Terre au premier chef, ont constaté un déséquilibre quantitatif très net de la ressource appelée entre le premier et le deuxième semestres. Celui-ci est ainsi caractérisé par un sous-effectif parfois critique dans certaines formations de l'Armée de terre. De plus, la disponibilité maximale des unités à base d'appelés est concentrée sur le deuxième trimestre, rendant difficile, pendant cette période, la mise sur pied d'unités à base d'appelés volontaires pour les actions extérieures (AVAE), alors même que la gestion des crises internationales appelle une évidente rapidité de réaction.
- D'autre part, on relève un lien souvent ténu entre service militaire et service des armes, si l'on se réfère aux quelque 22 % des appelés affectés au service militaire qui, en 1995, occupaient des emplois dits "militaires à caractère professionnel" (mécaniciens, comptables, secrétaires, spécialistes du bâtiment, personnels d'ordinaire et des mess...). A ces 52 000 jeunes gens accomplissant une fonction étrangère au service des armes s'ajoutaient, en 1995, les quelque 2 815 informaticiens, 858 enseignants, 3 891 scientifiques, 2 157 EOR santé et 1 173 membres des professions paramédicales qui, eux aussi, contribuent au fonctionnement quotidien des armées.
- Enfin, la réduction de la durée du service militaire à 10 mois a limité à 6 mois, compte tenu de la durée des classes, la période pendant laquelle les appelés sont opérationnels dans les postes de combattants. Cette situation explique que, pour rentabiliser la formation initiale des combattants, qui ne saurait être inférieure à quatre mois, l'accès aux emplois de chef de section et l'affectation à des opérations extérieures aient été subordonnées à la souscription d'un volontariat de service long .
Le paradoxe de la réduction de la durée du service militaire est donc, comme votre rapporteur le faisait observer à l'occasion de son étude sur L'avenir du service national , d'avoir exclu des emplois au contenu opérationnel le plus dense les appelés servant dans les limites de la durée légale .
L'institution du service militaire a donc évolué, qu'il s'agisse de la réduction de sa durée ou de la libéralisation de la législation sur les reports, dans un sens défavorable à l'utilité militaire du service .
2. Le maintien d'une forme de service national néanmoins justifié par des arguments étrangers à toute considération opérationnelle
Le débat organisé dans tout le pays au printemps dernier a fait une large part, pour les partisans du service national, à des arguments "dérivés", étrangers aux aspects opérationnels de celui-ci : contribution à la cohésion nationale, au "brassage social", à la formation professionnelle, au lien armées-Nation et à l'esprit de défense.
Ces différents arguments ne sauraient à eux seuls justifier le maintien du service national actuel. Ils ont néanmoins validé la formule de la rénovation du service national, simultanément au passage à l'armée professionnelle.
a) Service national, cohésion nationale et brassage social
C'est ainsi qu'a été exprimée la crainte que disparaisse, avec le service national obligatoire, un élément important de notre cohésion nationale . Dans cette perspective, la possibilité de faire cohabiter pendant quelques mois des jeunes issus de milieux très différents constituerait l'une des justifications du service national.
Certes, celui-ci a très certainement assuré une fonction de " brassage social ", qui a joué un rôle positif à une époque où la France était caractérisée par des particularismes locaux et sociaux très prononcés, ces derniers se reflétant notamment dans les habitudes vestimentaires et alimentaires.
Cet argument n'est cependant plus pertinent de nos jours. En effet, les nombreuses inégalités devant le service national permettent aux catégories privilégiées d'échapper, grâce notamment aux formes civiles, aux modalités les plus contraignantes d'accomplissement du service national. Quant aux catégories les plus vulnérables, elles sont fréquemment exemptées, ce que les spécialistes attribuent à la corrélation constatée entre faible niveau de lecture et état de santé médiocre (52,9 % des jeunes gens non scolarisés étaient ainsi exemptés en 1994).
Malgré les limites de l'argument relatif au brassage social, le fait qu'il ait été à plusieurs reprises évoqué dans le cadre du débat sur l'avenir du service national confirme très clairement que ce débat excédait largement des considérations d'ordre opérationnel.
b) Service national et insertion professionnelle
La contribution du service national -et, plus particulièrement, du service militaire- à la formation et à l'insertion professionnelle des jeunes a également joué un rôle dans le cadre du débat sur l'avenir du service national.
La loi autorise, en effet, qu'une formation professionnelle soit dispensée aux jeunes à l'occasion du service militaire, sur la base de l'article L.75 du code du service national. L'accès des appelés aux ressources éducatives des armées se manifeste à travers le service militaire adapté , destiné aux jeunes en difficulté des départements et territoires d'outre-mer, et à travers le dispositif de formation professionnelle proposé par l'Armée de terre. Celle-ci permet à certains appelés d'acquérir sous les drapeaux des formations qualifiantes susceptibles d'être validées dans le civil. De plus, deux formules de volontariat service long ("préqualification", réservé aux jeunes à la limite de l'exclusion, et "spécialisé", destiné à acquérir une formation du niveau du CAP) ont été mises en place en 1994 afin d'élargir l'accès aux ressources éducatives de l'armée à l'occasion du service militaire.
Le développement des ressources éducatives des armées, et la crainte, exprimée dans le cadre du débat, que disparaisse avec le service national une contribution non négligeable à l'insertion professionnelle des jeunes, montrent le souci que puisse être proposée à la jeunesse, après l'école, une dernière chance en matière d'accès à l'emploi . Si cette dernière chance n'a pas, selon votre rapporteur, à être fournie par la Défense, dans le cadre du service national obligatoire, il importe néanmoins de tenir compte de cette volonté d'offrir un "rattrapage" aux jeunes qui en auraient le plus besoin.
c) Service national, liens armées-Nation et esprit de défense
La contribution du service national à l'esprit de défense et au lien armées-Nation a également été un temps fort du débat sur l'avenir du service national.
Votre rapporteur s'est, à cet égard, efforcé de relativiser le rôle du service national dans ce domaine, en montrant que l'esprit de défense [4] revêt aujourd'hui une signification trop large pour demeurer lié à la conscription, et que la défense des intérêts de notre pays peut s'étendre, dans une perspective plus générale, à la conquête de marchés extérieurs, au maintien d'emplois vulnérables, à la défense d'une langue menacée par la culture anglo-saxonne, à la sauvegarde de l'environnement ou à la transmission aux générations futures des valeurs républicaines. L'esprit de défense est donc une affaire de société : il peut être renforcé au sein de la famille, à l'école ou, dans certains cas, dans l'entreprise.
Il n'est pas pertinent de subordonner l'existence de l'esprit de défense à l'accomplissement du service national, sauf à supposer que les quelque 30 % de chaque classe d'âge qui n'effectuent aucune forme de service en sont dépourvus.
Quant au lien armées-Nation, les cas britannique et américain confirment que la professionnalisation n'exclut pas l'attachement sincère d'une nation à son armée , et que les forces de réserve peuvent, dans le cadre de l'armée de métier, offrir une occasion de rapprocher milieux civils et militaires .
La relation entre service national, d'une part, esprit de défense et liens armées-Nation, d'autre part, paraît donc en réalité plus ténue que ne l'affirment les partisans de la conscription. Il est toutefois nécessaire de prendre en considération le souci, exprimé lors du débat sur l'avenir du service national, que le passage à l'armée professionnalisée ne se traduise pas par une rupture entre l'armée et le peuple français, et que notre jeunesse soit informée des aspects multiformes (militaires, culturels, économiques, écologiques, ...) que peut à notre époque revêtir la défense de la France.
Les réticences qui se sont très largement exprimées, à l'occasion du débat sur l'avenir du service national, à l'encontre de la suppression de toute forme de service national, ont montré que le passage à l'armée de métier ne saurait, dans notre pays, s'inspirer totalement des exemples britannique et américain, mais qu'une "professionnalisation à la française" ferait cohabiter armées professionnalisées et maintien d'une forme de service national .
A cet égard, deux formules n'ont pas semblé pertinentes à votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées : il s'agit, d'une part, de l'hypothèse d'un service militaire court et véritablement universel, et, d'autre part, de la création d'un service obligatoire à dominante civile.
B. LES FORMULES JUGÉES IRRÉALISABLES : SERVICE MILITAIRE COURT ET SERVICE OBLIGATOIRE À DOMINANTE CIVILE
1. Le service militaire court incompatible avec les exigences de la professionnalisation
Dans le cadre du débat consacré, au printemps 1996, à l'avenir du service national, l'hypothèse d'un service militaire court (entre un et trois mois) a semblé pouvoir constituer une assurance rassurante contre la résurgence d'une menace susceptible d'affecter directement nos intérêts vitaux , dans la perspective du retour à une armée d'effectifs.
Or il aurait été illusoire d'attendre de cette formule une quelconque formation de combattant. De plus, la mise en oeuvre d'un service militaire court aurait compromis la professionnalisation, en affectant une part importante des crédits de la Défense et des personnels militaires à la préparation d'un conflit futur à ce jour virtuel.
En effet, un service militaire court aurait contraint à consacrer à l'encadrement du contingent des effectifs de professionnels non négligeables, distraits ainsi à la projection, et compromettant l'amélioration du taux d'encadrement rendu indispensable par la professionnalisation. La perte en cadres aurait ainsi été comprise entre 15 000 cadres environ pour un service d'un mois, et vraisemblablement plus de 45 000 dans l'hypothèse d'un service de trois mois.
Par ailleurs, il aurait été illusoire d'espérer renforcer le lien armées-Nation au moyen d'un service militaire court, qui se serait traduit par une rotation permanente d'appelés, considérés au mieux comme des stagiaires, voire comme des matricules.
Un tel rappel ne semble pas inutile à votre rapporteur, dans la mesure où les débats sur le rendez-vous citoyen font parfois apparaître la tentation de transformer celui-ci en service militaire court.
Or il importe de retenir qu'une telle solution n'induirait pas d'avantages d'ordre opérationnel, ne constituerait pas une assurance infaillible contre l'éventuelle résurgence d'une menace directe, et reviendrait à compromettre la professionnalisation.
2. Les obstacles à la création d'un service obligatoire à dominante civile
Dans une société qui a besoin de " temps social ", où l'individualisme lié au mode de vie moderne progresse aux dépens de la nécessaire solidarité au profit des plus démunis, et où l'exclusion fait peser un risque majeur sur la cohésion nationale, l'idée que la jeunesse puisse consacrer quelques mois de sa vie à lutter contre la " fracture sociale " est a priori très séduisante et stimulante. C'est pourquoi a été un temps envisagée la possibilité de remplacer l'actuel service national, à dominante militaire, par un service qui s'accomplirait essentiellement dans des formes civiles .
Les difficultés posées par cette formule sont cependant restées sans solution, et le " service civique ", ou service obligatoire à dominante civile, est apparu irréalisable, pour des raisons diverses tenant :
- une incertitude majeure sur la légitimité de ce type de service, une fois supprimée la base légale actuelle de l'obligation militaire : la lutte contre la fracture sociale peut-elle être mise sur le même plan que la défense du pays ? En d'autres termes, n'y a-t-il pas de doutes sérieux sur l'acceptabilité de ce type de service par la jeunesse ?
- une incertitude juridique sur la compatibilité de ce type de service avec les libertés publiques : le service civique obligatoire n'aurait-il pas été assimilé au travail forcé, au sens où l'entend la convention européenne des droits de l'Homme du 4 novembre 1950 ?
- un risque de concurrence entre emplois permanents et postes d'appelés , ceux-ci pouvant être confiés à des salariés, voire à des fonctionnaires ;
- des obstacles pratiques insurmontables : comment trouver chaque année assez de postes pour 300 000 appelés -600 000 dans l'hypothèse où le " service civique " aurait été étendu aux jeunes filles, ce qui aurait probablement été inévitable pour des motifs tenant à l'égalité des sexes ? Comment assurer l'encadrement de contingents aussi nombreux par des organismes qui ne disposent pas de l'expérience et de l'autorité des armées dans ce domaine ?
- un argument imparable : le coût du " service civique " . Celui-ci a, en effet, été évalué à 9,9 milliards de francs (hypothèse d'une durée comprise entre six et dix-huit mois, et de contingents de 300 000 garçons), la charge imputable aux ministères civils étant de 7,1 milliards de francs, le besoin de financement nouveau s'élevant à 5,1 milliards de francs.
La création d'un service obligatoire à dominante civile aurait donc, en raison de son coût, gravement compromis la professionnalisation , alors même que l'examen de la loi de programmation a montré qu'elle repose sur un équilibre financier fragile qu'il convient à tout prix d'éviter d'affecter.
Bien que la vision d'une jeunesse consacrant quelques mois de sa vie à contribuer à la réduction de la fracture sociale soit a priori très séduisante, il n'a pas paru réalisable ni opportun de substituer le " service civique " au service actuel.
C. LE VOLONTARIAT, SEULE FORMULE RÉALISTE
Eu égard aux inconvénients que présentent les formules ci-dessus évoquées, le volontariat a semblé constituer la seule solution compatible avec les exigences, notamment financières, de la professionnalisation.
La formule du service volontaire présente aussi l'avantage d'éluder les difficultés juridiques et éthiques qu'aurait posées le service obligatoire à dominante civile : elle évite, en effet, tout risque d'assimilation au travail forcé, et elle permet de préserver le volontariat féminin déjà prévu par le code du service national actuellement en vigueur, sans que la mixité ne conduise à d'insurmontables obstacles pratiques et budgétaires.
Sur le plan budgétaire, le coût total du service volontaire a, en janvier 1997, été évalué à 1,5 milliard de francs pour le Ministère de la Défense, sur la base de l'effectif de 27 200 volontaires dans les formes militaires retenu par la loi de programmation militaire 1997-2002. La reconduction des quelque 2 milliards de francs consacrés, en 1996, aux formes civiles du service national permettrait de financer le recrutement de 33 000 volontaires.
Notons que cette évaluation du coût du volontariat (3,5 milliards de francs) ne tient pas compte du coût du rendez-vous citoyen, estimé à 1,8 milliard de francs, dont 1,6 à la charge du Ministère de la Défense.
L'incertitude sur les effectifs est donc la principale difficulté de l'exercice. Le succès de la formule auprès des jeunes sera probablement influencé par les avantages en termes de formation ou d'expérience professionnelle qu'ils pourront tirer du volontariat. En revanche, les incitations matérielles doivent rester suffisamment modestes pour que le volontariat ne puisse concurrencer les emplois permanents et pour que soit respectée l'idée de service rendu à la Nation. Il semble de surcroît probable que le marché de l'emploi doive exercer une influence déterminante sur les vocations de volontaires. Ceux-ci seront d'autant plus nombreux que le taux de chômage des jeunes sera élevé.
Si l'on se réfère toutefois à un sondage effectué en novembre 1996 auprès de 6 000 jeunes gens nés en 1979 et 1980, 47 % seraient favorables à l'accomplissement d'un volontariat, dont 19 % de façon ferme, ce qui paraît encourageant [5] .
Il ne s'agit néanmoins là que d'intuitions : les incertitudes liées au caractère résolument novateur de ce type inédit de service sont telles que quelques années d'expérience seront nécessaires avant de pouvoir cerner toutes les implications de cette formule.
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Tels sont donc les origines et l'esprit de la réforme du service national dont le présent projet de loi, tenant très largement compte des conclusions des réflexions entreprises au Parlement au printemps 1996, tire les conséquences sur le code du service national. L'objectif est de procéder à la professionnalisation des forces, sans compromettre les moyens qui doivent être consacrés à celles-ci, tout en conservant la possibilité, si l'évolution de la situation internationale l'exigeait un jour, de remettre en vigueur la conscription.
Le maintien du recensement et le " rendez-vous citoyen " ont donc pour vocation première, dans ce contexte, de constituer une assurance contre un éventuel péril international qui menacerait notre pays.
II. UNE RÉFORME CONDUISANT À UN RENVERSEMENT COMPLET DE PERSPECTIVES
En s'orientant vers un service volontaire , parallèlement à la professionnalisation, tout en maintenant une obligation de service national à travers le recensement et le " rendez-vous citoyen " , la France s'engage dans une voie résolument inédite , si l'on fait exception toutefois de la question de l'extension du futur service aux jeunes filles, dont il convient de relativiser le caractère novateur. La réforme du service national se propose donc de créer une formule sans précédent : cette originalité se traduit nécessairement par des incertitudes dont il importe de mesurer d'ores et déjà la portée.
A. UNE ORIGINALITÉ FRANÇAISE : PROFESSIONNALISATION ET MAINTIEN D'UNE FORME D'OBLIGATION DU SERVICE NATIONAL
Le passage à l'armée professionnelle se traduira, certes, par l'abandon du service national dans ses modalités actuelles. Toutefois, contrairement à ce que pourrait signifier le choix du volontariat, la professionnalisation n'aura pas pour effet la suppression de toute obligation à l'égard du service national, puisque l'ensemble de la jeunesse devra se faire recenser, puis accomplir le rendez-vous citoyen, ces deux institutions étant destinées à garantir la réversibilité de la suppression de la conscription.
1. Une formule inédite
En dépit de filiations évidentes entre le système actuel et les formes que prendra l'obligation du service national, celles-ci reposeront sur des bases inédites à bien des égards, qu'il s'agisse du recensement ou du rendez-vous citoyen.
a) Le recensement : un principe inchangé, une logique nouvelle
L'article L.15 de l'actuel code du service national soumet à l'obligation du recensement les jeunes Français de sexe masculin âgés de dix-sept ans, en vue de l'accomplissement du service national.
Dans la perspective de la réforme du service national, l'obligation de recensement est intégrée au futur service national (alors qu'il n'en constitue actuellement qu'une étape préalable).
(1) Un élément du service national rénové
Alors que le recensement n'est aujourd'hui qu'une étape préalable au service national, la réforme du service national en fait un élément de l'obligation rénovée, assise sur le recensement et le rendez-vous citoyen.
Dans cet esprit, le recensement a pour objet, non seulement, de "planifier le rendez-vous citoyen", mais aussi, comme le souligne l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, de "constituer une première étape vers l'accession à la plénitude de la citoyenneté".
(2) L'âge du recensement abaissé à seize ans
La réforme du service national abaisse à seize ans l'âge auquel les jeunes Français devront déclarer leur état-civil et leur situation personnelle. Cette modification est justifiée, d'une part, par la nécessité de préparer le rendez-vous citoyen, auxquels les jeunes doivent participer entre dix-huit et vingt ans, et, d'autre part, par le souci d'assurer, dans le cadre des établissements scolaires, l'information et la sensibilisation des jeunes sur les démarches à accomplir en vue du recensement et, à terme, de l'accomplissement du rendez-vous citoyen. En effet, 96,4 % des jeunes sont encore scolarisés à l'âge de seize ans. [6]
En ce qui concerne l'incidence de l'avancement de l'âge du recensement sur les administrations compétentes (mairies et consulats), le défi consiste, pendant la période de transition, à assurer le recensement rapide des jeunes gens qui, n'ayant pas encore atteint l'âge de 17 ans à ce jour, n'ont pas encore été recensés, et de généraliser progressivement le recensement à l'âge de 16 ans. L'expérience de l'abaissement de l'âge du recensement de 18 à 17 ans, en 1983 (loi n° 83-605 du 8 juillet 1983), a montré que la charge de travail supplémentaire induite par la réforme ne paraît pas insurmontable.
La procédure appliquée après le vote de la loi précitée du 8 juillet 1983, et qui devrait être retenue pour tirer les conséquences de la loi à venir, a, en effet, consisté à assurer, pendant la période transitoire, le recensement supplémentaire de 33 % de jeunes gens. Ainsi en octobre 1997 sera-t-il procédé au recensement des jeunes gens nés au cours d'une période de quatre mois (en juillet, août, septembre et octobre 1980), alors que, dans le système actuel, une tranche de recensement ne comprend que trois mois de naissance. Dès octobre 1998 sera assuré le recensement des jeunes gens qui, nés en janvier et février 1982, auront alors moins de 17 ans.
En octobre 2000 sera abordé le recensement des jeunes gens atteignant l'âge de seize ans (c'est-à-dire nés en juillet, août et septembre 1984). Sur le plan administratif, on aura alors retrouvé le système fondé sur des tranches trimestrielles de naissance.
(3) L'obligation du recensement étendue aux jeunes filles
Le recensement étant lié à l'organisation et à l'accomplissement du rendez-vous citoyen, ouvert aux jeunes filles à partir de 2003, il paraît difficile de continuer à réserver cette obligation aux jeunes gens. C'est pourquoi le recensement s'appliquera aux jeunes filles. Celles-ci étant soumises à l'obligation du rendez-vous citoyen à partir de 2003, c'est-à-dire à la fin de la période de transition, et à l'âge de dix-huit ans, il était logique de fixer à 2001 le début de l'obligation du recensement, quand les premières jeunes filles appelées au rendez-vous citoyen atteindront l'âge de seize ans.
b) Le rendez-vous citoyen : une institution héritée des " trois jours ", sans obéir à la même logique que les opérations de sélection
Le rendez-vous citoyen est conçu, ainsi que l'a précisé le général Fassier, directeur central du service national lors de son audition par votre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, le 17 janvier 1997, comme l'occasion, pour les jeunes, d'une " prise de conscience de leur appartenance à une même communauté, caractérisée par la volonté de vivre ensemble et de partager des valeurs communes ".
Les tests psychotechniques qui constituent la raison d'être des " trois jours ", ne représenteront donc qu'un aspect parmi d'autres du rendez-vous citoyen.
(1) Des objectifs nouveaux, où l'évaluation et l'information remplaceront la sélection
L'objet du " rendez-vous citoyen " sera inversé par rapport à celui des trois jours, puisqu'il ne s'agira plus de sélectionner les jeunes gens aptes à effectuer un service national, mais de soumettre l'ensemble de la jeunesse, jeunes filles comprises, à un bilan médical, scolaire et, le cas échéant, professionnel. De surcroît, le rendez-vous citoyen permettra de rappeler les bases de l'instruction civique (droits et devoirs du citoyen, fonctionnement des institutions républicaines) et de présenter les enjeux de la défense à la jeunesse.
L'objectif du rendez-vous citoyen étant étranger à la sélection des jeunes gens aptes à accomplir le service national, la question des exemptions pour des raisons médicales se pose. Comment définir les infirmités justifiant qu'un jeune ne participe pas au rendez-vous citoyen ? Si les handicaps d'ordre mental ou psychiatrique paraissent impliquer l'exemption, on peut, en revanche, s'interroger sur l'opportunité d'exempter les handicapés moteurs, les malvoyants ou les malentendants. En effet, il paraît difficile d'estimer que ces jeunes n'ont pas à être sensibilisés aux implications de la citoyenneté, et que la contribution du rendez-vous citoyen à l'insertion sociale et professionnelle de la jeunesse ne saurait concerner ceux qui, a priori, en ont le plus besoin.
En revanche, il convient de poser le problème de la pertinence de l'association des handicapés au rendez-vous citoyen au regard des difficultés pratiques qui risquent d'en résulter (encadrement spécifique, adaptation des infrastructures) ...).
L'organisation du " rendez-vous citoyen " s'appuiera, d'après les informations transmises à votre rapporteur, sur deux étapes successives.
- D'une part, l'évaluation des appelés s'effectuera sur le plan médical (tests médicaux, entretien-bilan), sur le plan psychotechnique (par le biais de cabines automatisées généralisées depuis janvier 1996), et dans le domaine des apprentissages fondamentaux (lecture, écriture, calcul) en relation avec le Groupe permanent de lutte contre l'illettrisme.
De manière logique et naturelle, la mission d'évaluation impartie au rendez-vous citoyen a conduit à étendre l'objet de celui-ci au suivi des jeunes présentant des lacunes scolaires ou des pathologies. L'intérêt que présente le rendez-vous citoyen dans le domaine médical est donc évident, puisqu'il devrait rendre possible le traitement de jeunes qui, sortis du système scolaire, ne disposent plus d'assistance en matière de santé publique. Quant aux jeunes identifiés, à l'occasion du rendez-vous citoyen, comme jeunes en difficulté, il leur sera proposé des entretiens individuels avec des spécialistes de l'orientation professionnelle. L'action de ceux-ci pourrait être prolongée au cours d'un "rendez-vous spécialisé" qui, proposé aux jeunes en difficulté et organisé dans la foulée du rendez-vous citoyen, permettra de définir pour ces catégories vulnérables des itinéraires d'insertion qui pourront conduire à la participation éventuelle à un volontariat.
- D'autre part, l' information et l'orientation des jeunes passera par le rappel des éléments d'instruction civique qu'est supposé maîtriser tout citoyen appelé à voter (fonctionnement des institutions, droits et devoirs ...). L'information des appelés concernera également les différents types de volontariat proposés, qui seront présentés par les fonctionnaires compétents.
- Enfin, au cours du " rendez-vous citoyen " seront proposées, de manière moins indispensable et plus contestable, des activités sportives et culturelles (vidéo, cinéma, théâtre ...).
(2) Une organisation totalement nouvelle
L'organisation des centres qui accueilleront le rendez-vous citoyen (et que la rédaction initiale du projet de loi dénommait " centres d'évaluation, d'information et d'orientation ") devrait n'avoir que très peu de points communs avec les actuels centres de sélection qui organisent les " trois jours ", ne serait-ce qu'en raison de durées différentes (cinq jours au lieu de trois demi-journées) .
. Dirigé par un officier supérieur, assisté d'un responsable civil, chaque centre devrait accueillir chaque semaine entre 800 et 1 200 jeunes, pendant 40 semaines par an environ.
Avec l'extension du rendez-vous citoyen aux jeunes filles, à partir de 2003 seront créés des centres spécifiques qui s'ajouteront aux quelque 12 centres destinés à l'accueil des jeunes gens. Les informations transmises à votre rapporteur font état d'un nombre total de centres compris, à terme, entre 20 et 25 .
Il est envisagé d'ouvrir un centre expérimental à Mâcon environ un mois après la promulgation de la future loi portant réforme du service national, avec un flux d'abord modeste de 200 jeunes par semaine, afin de valider des principes d'organisation et de mettre à l'épreuve les rythmes d'activité susceptibles d'être proposés aux appelés.
Puis en septembre 1997 pourraient être ouverts les centres de Cambrai-Compiègne et de Tarascon-Nîmes-Courbessac, avec un objectif de 800 à 1 200 jeunes gens par semaine.
. L' encadrement sera assuré par 600 personnes environ par centre, dont la grande majorité (510, soit 85 %) devrait relever du ministère de la Défense. La participation de la Gendarmerie à l'encadrement du rendez-vous citoyen pourrait atteindre 240 personnels en 2002, à la fin de la période de transition. La Gendarmerie assurerait ainsi environ un tiers de l'encadrement militaire du rendez-vous citoyen.
Quant aux quelque 90 personnes représentant les ministères civils qui participeront au rendez-vous citoyen, elles devraient être mises à disposition, pour l'essentiel, par les ministères de l'Education nationale, de l'Intérieur, du Travail et des Affaires sociales.
. Dans l'esprit d'une réforme qui vise à donner aux jeunes en difficulté une deuxième chance en matière d'insertion sociale et professionnelle , des "médiateurs-citoyens" pourraient participer au rendez-vous citoyen afin de " personnaliser l'accueil (...), de prendre en charge les jeunes en difficulté en fonction de leurs besoins et de leurs attentes, (...) et de les orienter (sans dirigisme) vers les dispositifs d'écoute et d'orientation offerts pendant le rendez-vous " [7] .
A ce stade de la réforme, le recrutement des médiateurs-citoyens n'a fait l'objet d'aucune décision. Deux possibilités pourraient être examinées. La création d'un corps de permanents, professionnels de l'animation sociale, de l'éducation, de la formation et de l'insertion présente une évidente garantie de compétence. Le recours à des bénévoles issus de la société civile et, principalement, des milieux associatifs, présenterait l'avantage de la souplesse et du moindre coût. Cette solution pose toutefois le problème du recrutement des médiateurs, ceux-ci devant présenter des garanties de rigueur morale, de professionnalisme (le travail social n'est pas un " hobby "), voire de patriotisme.
On ne dispose donc actuellement d'aucune information solide en ce qui concerne les effectifs de "médiateurs-citoyens" M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat chargé de l'action humanitaire d'urgence, n'exclut pas que le nombre de "médiateurs-citoyens" puisse atteindre 8 000 à 10 000 à la fin de la période de transition. Les modalités précises de leur formation à l'accueil des jeunes dans le cadre du rendez-vous citoyen n'ont fait l'objet d'aucune précision. Il conviendra très certainement de s'appuyer sur l'expérience acquise pendant les premières années d'application de la réforme, avant de figer juridiquement une institution qui doit faire ses preuves .
. Dans le contexte d'une armée professionnelle , l'intérêt du rendez-vous citoyen sera d'éviter toute rupture entre la jeunesse et l'armée , et de permettre à celle-ci, en procédant à une opération de relations publiques, de susciter des vocations . La contribution du rendez-vous citoyen à la sensibilisation des jeunes aux enjeux de la Défense et au renforcement de l'esprit de défense peut donc être décisive.
. Le rendez-vous citoyen devrait également constituer, pour les organismes civils (associations, administrations diverses ...) accueillant des volontaires, l'occasion d'un contact avec la jeunesse. On peut imaginer, comme l'a suggéré le général Fassier lors de son audition par notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, que cet exercice "modifie le regard que portent les Français sur leur administration".
. Enfin, votre rapporteur tient à souligner que le rendez-vous citoyen ne jouera certainement pas, en matière de "brassage social", le rôle qui a pu être celui du service militaire sous la IIIe République. Il n'est toutefois pas à exclure que, à une époque où l'atomisation de notre société est aggravée par les difficultés économiques, et où l'exclusion est un danger réel pour notre cohésion nationale, le rendez-vous citoyen puisse être la révélation, pour certains jeunes favorisés, de la gravité de notre crise sociale et du gisement de dévouement qu'ils recèlent en eux-mêmes. N'oublions pas néanmoins que le rendez-vous citoyen est une institution nouvelle qui doit être mise à l'épreuve.
B. LE VOLONTARIAT : UNE NOUVELLE FORME D'ENGAGEMENT AU SERVICE DE LA NATION
La création du volontariat, forme d'engagement nouvelle fondée sur une démarche strictement personnelle, ne peut s'appuyer sur aucun précédent, et pose de ce fait des difficultés que, seule, l'expérience sera en mesure d'atténuer.
1. Une logique renouvelée par rapport au service national obligatoire
Qu'il s'agisse des secteurs ouverts à l'activité des futurs volontaires, des motivations de ceux-ci ou de la nature des missions susceptibles de leur être confiées, le service volontaire ne saurait être abordé en référence à l'actuel service national obligatoire , mais impose un regard neuf.
a) Une reformulation complète des secteurs d'activité ouverts aux volontariats
L'actuel code du service national s'appuie sur une grande diversité de types de service :
- service militaire (comprenant le service dans la gendarmerie),
- service dans la police et dans la sécurité civile,
- coopération et aide technique,
- service des objecteurs de conscience.
La création du volontariat procède d'un nouveau découpage des différentes formes de service , fondé sur trois grandes catégories qui regroupent des types de service actuellement étrangers les uns aux autres.
- Selon les informations transmises à votre rapporteur, le volontariat " Défense, sécurité et prévention " rassemblerait finalement des types de service très disparates , qui en ferait un mode d'accomplissement du volontariat très différent de ce qu'avait annoncé M. le Ministre de la défense, en février 1996, lors du lancement du débat sur l'avenir du service national, à une époque où le volontariat "Défense, sécurité et prévention" était censé rassembler l'ensemble des volontariats accomplis en uniforme (armées, gendarmerie, police, eaux et forêts, sécurité civile...).
Il est, en effet, question d'élargir la vocation du volontariat "Défense, sécurité et prévention" à la protection du patrimoine culturel, scientifique et technique.
L'extension du volontariat "Défense, sécurité et prévention" à la protection de l'environnement peut, à la rigueur, se concevoir dans une logique de prévention des risques.
Mais votre rapporteur s'interroge sur la logique d'une démarche qui consisterait à faire cohabiter, sous le même label "Défense, sécurité et prévention", des affectations aussi différentes que des volontariats accomplis dans les armées et la gendarmerie, et des volontariats accomplis sous l'égide du Ministère de la culture ou d'associations écologistes.
- Au volontariat " cohésion sociale et solidarité " sont impartis deux objectifs : d'une part, fournir une aide bénévole aux plus démunis (personnes âgées, personnes dépendantes, jeunes en difficulté ...) et contribuer au développement social urbain ; d'autre part, permettre aux jeunes en voie d'exclusion l'occasion d'acquérir un début ou un complément de formation à des fins d'insertion sociale et professionnelle.
Le volontariat "cohésion sociale et solidarité" pourrait donc regrouper certains types de services qui existent déjà. Ainsi l'aide technique au profit des départements et territoires d'outre-mer, alignée dans la législation actuelle sur le régime de la coopération, deviendrait une modalité d'accomplissement du volontariat " cohésion sociale et solidarité ". Celui-ci pourrait également hériter de l'expérience acquise par le service des objecteurs de conscience, effectué par certains auprès d'organismes et d'associations qui intéressent le secteur de l'aide sociale aux plus démunis (rappelons que, dans le contexte d'un service volontaire, la raison d'être de l'objection de conscience tombe d'elle-même, en même temps qu'une obligation légale fondée principalement sur le service militaire). Enfin, certaines fonctions confiées actuellement aux appelés dans le cadre du protocole Ville et Handicapés peuvent, dans une certaine mesure, constituer un aspect du futur volontariat " cohésion sociale et solidarité ".
En dépit de ces liens de parenté évidents, le contenu qu'il est envisagé de donner au volontariat " cohésion sociale et solidarité " semble toutefois différent de celui des précédents susceptibles d'être évoqués.
En effet, le service " cohésion sociale et solidarité " ne se limiterait pas, dans l'esprit de la réforme que le présent projet de loi tend à mettre en oeuvre, à l'action des volontaires soucieux de contribuer à la réduction de la " fracture sociale ". Il constituerait aussi, pour les jeunes en voie d'exclusion, une nouvelle chance d'insertion sociale et professionnelle , dans la logique du " rendez-vous citoyen " et du " rendez-vous spécialisé ". Ainsi serait-il proposé à ces jeunes de participer à une période de deux mois dite " engagement citoyen ", pendant laquelle ils bénéficieraient d'une remise à niveau des savoirs élémentaires (essentiellement lutte contre l'illettrisme), tout en prenant part à des activités d'utilité sociale (samu sociaux, secourisme ...) au sein d'associations de proximité. Puis ces jeunes pourraient, dans le cadre du service "cohésion sociale et solidarité", accomplir un volontariat selon des modalités particulières, faisant alterner formation professionnelle et activités d'utilité sociale .
Les volontaires du service " cohésion sociale et solidarité " qui n'auraient pas besoin de bénéficier d'une aide à l'insertion n'accompliraient pas les mêmes tâches que les appelés affectés, sous l'empire du code actuel du service national, aux protocoles Ville et Handicapés ou au service des objecteurs de conscience. Comme l'a souligné M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'aide humanitaire d'urgence, lors de son audition par notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, le 23 janvier 1997, l'accent serait mis sur les actions de proximité ayant une utilité sociale directe, et sur les contacts avec les populations en difficulté . Ainsi peuvent d'ores et déjà être envisagés plusieurs types d'action pour les volontaires :
. "îlotage social " au sein d'associations de terrain, afin de résoudre des problèmes ponctuels (écrivain public, aide aux démarches administratives ...),
. contribution à l'action des associations en vue de répondre aux besoins des populations en difficulté (aide aux personnes dépendantes, soutien scolaire, alphabétisation, animation culturelle et sportive, aide à la recherche d'emploi, renfort des systèmes de secours humanitaire et d'urgence sociale du type " samu sociaux ", participation à l'insertion des jeunes en difficulté à travers l'encadrement du " service national alterné " que l'on pourrait proposer aux plus démunis).
- Le volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " hériterait de l'expérience du service actuel de la coopération, qui peut s'accomplir dans des cadres variés, sous l'égide du ministère de la Coopération, du ministère des Affaires étrangères (ambassades, centres culturels, établissements scolaires français à l'étranger relevant du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger...), du ministère de l'Economie (postes d'expansion économique), et, enfin, dans un cadre privé (Organisations non gouvernementales et autres associations humanitaires, organismes de recherche, entreprises ...).
Les objectifs du volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " devraient concerner , d'une part, l'aide au développement , mais aussi la contribution au rayonnement culturel et économique de notre pays . Cette dualité mettra un terme à la fiction sur laquelle repose l'actuel service de la coopération, que l'article L. 96 du code du service national définit comme la participation des jeunes Français au développement de pays étrangers, même lorsque le coopérant est affecté à une entreprise française établie dans un pays d'Europe occidentale, d'Amérique du Nord ou du Japon. L'article L. 96 dispose, en effet, en vertu d'une modification introduite dans le code du service national par la loi n° 92-9 du 4 janvier 1992), que les coopérants " peuvent être affectés dans les entreprises françaises concourant au développement de ces pays ". Le deuxième volet du volontariat " coopération internationale et aide humanitaire ", consacré au rayonnement de la France à l'étranger, permettra donc de mieux cerner la réalité des affectations des volontaires.
Ces trois grandes familles de volontariat laissent certes apparaître certaines filiations par rapport au système actuel : il est, en effet, difficile d'éviter toute comparaison entre l'actuel service de la coopération et le futur volontariat " coopération internationale et aide humanitaire ", en dépit de nuances évidentes entre les deux, de même que les protocoles villes et handicapés paraissent s'insérer, dans une certaine mesure, dans le futur volontariat " cohésion sociale et solidarité ".
En dépit de ces filiations, le volontariat constitue une forme originale et inédite d'accomplissement du service national.
b) Le recentrage de chaque type de volontariat sur ses missions essentielles
Notre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées avait relevé, à l'occasion de son analyse de L'avenir du service national, que le volontariat devrait permettre un " recentrage de chaque forme de service sur ses missions essentielles ". Cette évolution positive serait liée à la rareté relative de la ressource volontaire par rapport à ceux des appelés. Ainsi les services volontaires accomplis dans le cadre d'associations pourraient-ils correspondre réellement à la vocation propre à chaque type de service (solidarité, protection de l'environnement), ce qui n'est pas le cas, par exemple, du service accompli dans des associations pour les objecteurs de conscience, en raison de la relative abondance de cette ressource particulière (7 606 jeunes gens en 1993, 8 706 en 1994, 10 135 en 1995). Ainsi certains objecteurs ont-ils été affectés à des associations dont l'objet était manifestement éloigné de l'exigence d'intérêt général et de vocation sociale et humanitaire prévue par la loi n° 83-605 du 8 juillet 1983 qui régit ce service. On peut donc espérer que les volontaires du service " solidarité et cohésion sociale " n'exerceront pas leur mission dans des organismes tels que l'"association d'aquariophilie ", la " fondation nationale de la photographie ", l'"Union nationale pour le développement de la lithographie d'art ", l'"Oiseau musicien ", l' "association des directeurs d'instituts et de centres universitaires d'études économiques régionales ", ou que la " société française des urbanistes " [8] .
c) La dualité du volontariat
Contrairement au service national actuel assis exclusivement sur l'obligation légale, le volontariat se caractérise par une double nature.
La volonté de se dévouer à la collectivité sera indiscutablement un ressort important de la motivation des volontaires. Ceux-ci demeureraient toutefois en nombre limité s'il n'était pas également tenu compte de l'aspiration naturelle des jeunes à effectuer, à l'occasion du volontariat, une expérience valorisante dont ils puissent tirer profit en vue d'accéder à un emploi. Cette dernière démarche concerne tous les jeunes, quel que soit leur niveau, des élèves des écoles de commerce intéressés par le volontariat en entreprise aux candidats à un " service national alterné ".
Le volontariat, il ne faut pas l'oublier, procède, en effet, d'un renversement de perspectives radical par rapport au service obligatoire , puisque là où les services civils sont considérés comme la panacée en raison de l'effet répulsif du service militaire auprès de nombreux jeunes, ils pourraient ne plus attirer autant de candidats une fois disparu le risque d'une affectation sous les drapeaux.
La double nature du volontariat (à la fois inspiré par le souci de dévouement des jeunes et par leur volonté de faciliter leur insertion professionnelle) n'est pas sans effet, ni sur le niveau des incitations matérielles et des avantages qu'il convient de définir au profit des volontaires, ni sur la nature des missions susceptibles d'être confiées à ceux-ci.
. Sur le premier point, la difficulté est de ne pas perdre de vue l'esprit de dévouement qui est le fondement du volontariat, et qui implique d'éviter toute rémunération substantielle, tout en définissant un niveau d'indemnisation et en assortissant le volontariat d'avantages qui marquent la reconnaissance de la Nation à l'égard des volontaires.
Par ailleurs, les incitations susceptibles d'être liées à l'accomplissement d'un volontariat sont limitées par le principe d'égalité. Les perspectives évoquées dans le cadre de l'étude consacrée à L'avenir du service national par notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées demeurent valables :
- couverture sociale complète des volontaires (risque vieillesse compris),
- attribution de bourses d'étude ou de recherche, gratuité d'inscription dans les établissements d'enseignement post-scolaire et supérieur, voire validation d'unités de valeur,
- accès privilégié à la fonction publique (recul de la limite d'âge des concours pour une durée équivalente à celle du volontariat accompli, facilités en matière de préparation ...),
- accès à des prêts à l'installation (agriculteurs, commerçants ...).
. En ce qui concerne, par ailleurs, la définition des missions des volontaires , il convient d'éviter que le volontariat se traduise par l'instauration d'une " sous-fonction publique " mal rémunérée et dépourvue de garanties. De même, les inévitables variations dans le temps du niveau de la ressource volontaire devrait conduire à concevoir les fonctions susceptibles d'être assurées dans le cadre d'un volontariat comme un concours temporaire à leurs organismes d'accueil, ceux-ci devant être en mesure de se passer de volontaires si la ressource venait à se tarir. Le volontariat pourrait donc constituer une nouvelle forme d'activité qui ne saurait se définir ni comme un stage de pré-embauche, ni comme un " petit boulot ", ni comme un emploi permanent.
Cette définition est, certes, satisfaisante dans les principes. Mais ne risque-t-on pas, en réduisant le volontariat à un " coup de main ponctuel ", de réduire l'intérêt que présentera celui-ci aux yeux d'une jeunesse qui cherche une première expérience professionnelle ? En d'autres termes, le volontariat aura-t-il beaucoup de succès auprès des jeunes si la condition de son existence est de ne présenter qu'un intérêt limité ?
2. D'importantes incertitudes
Les incertitudes qui caractérisent le volontariat concernent l'évolution des effectifs, le profil des postes qui seront proposés aux volontaires, et la durée du service susceptible d'être accompli.
a) Des effectifs par définition incertains
Le nombre de postes ouverts au sein de chaque forme de volontariat ne correspond qu'au maximum susceptible d'être financé, mais ne prétend pas constituer une prévision du nombre de jeunes susceptibles de souscrire un volontariat.
(1) Volontariat "Défense, sécurité et prévision"
Les armées seraient en mesure d'accueillir 10 000 volontaires, dont le coût a été pris en compte par la loi de programmation militaire. Celle-ci a estimé à 17 000 le nombre de postes de volontaires qui serviraient dans la Gendarmerie, sous réserve des aménagements susceptibles d'être apportés aux effectifs de volontaires dans la Gendarmerie du fait du projet de création d'une nouvelle catégorie de gendarmes professionnels sous contrat, que votre rapporteur évoquera ultérieurement.
3 000 volontaires pourraient en outre bénéficier d'une formation professionnelle sous statut militaire, dans le cadre du service militaire adapté .
La police nationale pourrait accueillir jusqu'à 10 000 volontaires. 1 000 sapeurs-pompiers auxiliaires pourraient effectuer leur volontariat dans le cadre de la sécurité civile.
L' Office national des forêts ouvrirait quant à lui 200 postes de forestiers auxiliaires.
Par ailleurs, selon les informations transmises à votre rapporteur, il pourrait être envisagé d'affecter 1 000 volontaires dans les chambres régionales de commerce et d'industrie et dans certains établissements publics, afin de contribuer à la protection du patrimoine culturel, scientifique et technique, et de la propriété industrielle, et de renforcer la sécurité informatique, industrielle et des réseaux et points sensibles. Votre rapporteur a déjà exprimé les interrogations que suscite l'extension sans limites du volontariat "Défense, sécurité et prévention" à des missions a priori étrangères à la défense.
Au total, le nombre total de postes susceptibles d'être ouverts dans le cadre du volontariat "Défense, sécurité et prévention" peut être évalué à 40 000 .
(2) Volontariat "Cohésion sociale et solidarité"
Il est envisagé d'affecter 15 000 volontaires, dans le secteur social, aux fonctions d'accueil, d'insertion et d'accompagnement des personnes âgées et des handicapés . 10 000 volontaires pourraient également, selon les informations transmises à votre rapporteur, renforcer les services chargés de la protection judiciaire de la jeunesse . L' aide technique dans les départements et territoires d'outre-mer pourrait concerner 1 000 volontaires.
Le projet tendant à affecter 20 000 volontaires à des établissements scolaires, dans le cadre de l'aide à l'insertion et de l'accompagnement des lycéens, renforce la filiation entre l'actuel " service ville " et le futur volontariat " cohésion sociale et solidarité ".
Si l'on inclut toutefois le volontariat envisagé au sein de l'Education nationale, 40 000 postes sont prévus au total dans le cadre du volontariat "cohésion sociale et solidarité".
(3) Volontariat "coopération internationale et aide humanitaire"
1 000 volontaires pourraient participer à l'exécution de missions de service public à l'étranger (postes d'expansion économique, services culturels et scientifiques, chancelleries, consulats, établissements d'enseignement français).
1 300 volontaires pourraient participer à l'action humanitaire des ONG et à la coopération technique de la France avec certaines institutions étrangères.
Enfin, 5 000 volontaires pourraient être accueillis par des entreprises françaises afin de contribuer à la promotion des intérêts économiques français à l'étranger ; 500 postes seraient ouverts auprès d' établissements de recherche étrangers.
L'effectif susceptible d'être accueilli dans le cadre du volontariat "cohésion sociale et solidarité" porterait donc sur 8 000 postes .
Quel que soit le type de volontariat envisagé, il ne saurait s'agir toutefois que d'estimations, les effectifs de volontaires étant par essence imprévisibles. Le total de 88 000 postes ouverts, toutes formes de service confondues , ne constitue donc qu'un plafond , et n'a d'autre intérêt que de définir le nombre de volontaires dont le coût et l'encadrement peuvent être pris en charge sans préjudice ni pour l'organisme d'accueil, ni pour l'équilibre des finances publiques, ni pour les intéressés .
Si l'on se réfère au précédent du volontariat féminin, seule expérience actuellement d'un volontariat totalement indépendant de l'obligation du service national (alors que les volontaires service long et les volontaires pour les protocoles conclus par le Ministère de la Défense avec divers organismes civils expriment leur volontariat dans le cadre d'une obligation légale), il est clair que l'évolution des futurs effectifs de volontaires pourrait prendre la forme irrégulière suivante : [9]
b) Conséquences de l'irrégularité probable des flux sur l'allocation de la ressource volontaire
Le caractère imprévisible du nombre de volontaires pourrait se traduire par des évolutions sensibles des effectifs d'une année sur l'autre. Bien que l'on se situe encore au stade des conjectures, on peut imaginer que certains types de volontariat pâtiront plus que d'autres de cet aléa. Il n'est pas exclu que les affectations dont les jeunes attendraient certains avantages en termes d'accès à l'emploi -police, entreprise, "service national alterné", administrations françaises à l'étranger-, ou que les volontariats susceptibles d'être intégrés dans un cursus universitaire attireraient un volume relativement stable de jeunes, tant que le marché de l'emploi demeurera défavorable à ceux-ci. Les volontariats relevant plus exclusivement de l'esprit de dévouement et du bénévolat -aide aux populations en difficulté, îlotage social, Samu sociaux...- pourraient, en revanche, se heurter à de plus grandes difficultés.
C'est pourquoi l' égalité de traitement des volontaires revêt une importance cruciale : ceux-ci doivent, en effet, accéder aux mêmes avantages -accès privilégié à la fonction publique, prise en compte du volontariat dans l'ouverture des droits à pension de retraite, gratuité des droits d'inscription...- quel que soit le type de volontariat effectué. L'uniformité de l'indemnité servie aux volontaires est également un élément déterminant de l'égalité, à condition que soient prises en compte les difficultés matérielles particulières posées par certaines affectations (essentiellement à l'étranger), sans toutefois conduire à un volontariat à "deux vitesses".
M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence a, lors de son audition par la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 23 janvier 1997, évoqué la possibilité d'un arbitrage de la puissance publique afin de garantir une allocation régulière de la ressource dans les formes de volontariat rencontrant moins de succès auprès des jeunes.
Une telle régulation autoritaire des flux semble néanmoins contradictoire avec le principe du volontariat , qui doit laisser libre cours au libre choix de chacun . C'est, en quelque sorte, une logique de marché qui doit gouverner le volontariat, faute de quoi certaines vocations pourraient se trouver découragées par un risque d'affectation à des formes de volontariat jugées peu attractives par les candidats. Comment exiger qu'un étudiant linguiste, soucieux de mettre à l'épreuve ses compétences dans un volontariat à l'étranger, serve dans le cadre de la police ou d'un samu social ? Une telle gestion du volontariat serait très certainement contreproductive en contribuant à tarir la ressource volontaire, alors qu'il convient d'encourager celle-ci.
c) La question de la durée du volontariat : sur mesure ou prêt-à-porter ?
La question de la durée du volontariat constitue un élément éclairant des relations entre les volontaires et leurs organismes d'accueil, privés ou publics.
A l'intérieur d'une fourchette à déterminer, le maximum ne devant pas excéder deux ans, il convient de déterminer si la durée de chaque volontariat peut être négociée au coup par coup entre le jeune et son organisme d'accueil, ou si une durée uniforme doit être définie pour chaque type de service. Cette question se pose notamment pour les armées : une durée réduite à quelques mois peut y être envisagée en ce qui concerne les fonctions dénuées de spécificité militaire (métiers du bâtiment, professions de bouche...) auxquels les jeunes ont déjà été formés dans le civil. En revanche, l'affectation à des unités combattantes exige, dans l'idéal, une durée d'une année. De même les affectations à l'étranger imposent-elles une durée relativement importante, liée notamment au temps d'adaptation préalable du volontaire tant à ses fonctions qu'au pays d'accueil.
Votre rapporteur estime possible de ménager à la fois les contraintes propres à chaque type de volontariat, et la prise en compte des préoccupations personnelles des volontaires. Une durée minimale pourrait ainsi être définie, par voie réglementaire , pour certaines activités. A partir de ce seuil, les volontaires pourraient éventuellement conclure avec leur organisme d'accueil un accord portant sur une durée supérieure, à l'imitation des "volontariats service long" actuellement proposés dans le cadre du service militaire.
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Ces quelques questions montrent l'ampleur des incertitudes liées à la mise en place d'un système sans précédent, et ne sont pas sans conséquences sur le contenu de la loi à venir portant réforme du service national.
C. UNE PRÉCISION : L'OUVERTURE DU SERVICE NATIONAL AUX JEUNES FILLES N'EST PAS UNE NOUVEAUTÉ INTÉGRALE
Bien que le caractère mixte du futur service national ait été parfois présenté comme une nouveauté révolutionnaire, la réforme n'innove à l'égard des jeunes filles qu'en élargissant à celles-ci les obligations relatives au recensement et au rendez-vous citoyen. En revanche, le projet de loi ne modifie pas substantiellement le statut des jeunes filles à l'égard des services volontaires, puisque la loi permet déjà à celles-ci d'accomplir le service national, sur une base volontaire, dans toutes les formes prévues par la législation (à l'exception toutefois du service des objecteurs de conscience, sans objet dans un cadre volontaire).
1. Une nouveauté limitée au recensement et au rendez-vous citoyen
Votre rapporteur a proposé, dans le cadre du débat sur L'avenir du service national , d'étendre aux jeunes filles l'obligation du recensement ainsi que la participation au système qui serait inspiré, même de loin, par les "trois jours", et dont l'objet viserait notamment à présenter à la jeunesse les perspectives d'engagement offertes par les armées, dans les forces professionnelles ou dans les forces de réserve. Or, la féminisation des personnels militaires semble une caractéristique commune à toutes les armées professionnelles. Par ailleurs, le niveau de formation atteint aujourd'hui par les jeunes filles est tel que leurs compétences peuvent intéresser les forces de réserves qui, dans le contexte de la professionnalisation, feront appel à des contributions ponctuelles de spécialistes, en fonction des besoins de la Défense. Ces besoins peuvent concerner certaines spécialités médicales, juridiques ou linguistiques, rendues particulièrement rares par la disparition de la conscription, et dont les hommes n'ont par ailleurs pas le monopole.
Pour ces deux raisons essentielles, votre rapporteur a estimé qu'il aurait été préjudiciable de maintenir les jeunes filles à l'écart du rendez-vous citoyen, pendant lequel les armées auront l'occasion de présenter à la jeunesse les possibilités offertes non seulement dans le cadre du volontariat, mais aussi par les carrières militaires et par les forces de réserve. Il aurait donc été regrettable que les jeunes filles ne soient pas informées sur des carrières militaires désormais susceptibles de les intéresser en plus grand nombre, et sur les volontariats et les réserves où elles peuvent jouer un rôle très positif.
Un autre argument militait, selon votre rapporteur, en faveur de l'extension aux jeunes filles du rendez-vous citoyen. Cet argument tient au savoir-faire statistique irremplaçable acquis par la Direction centrale du service national, à l'occasion de l'organisation des "trois jours", dans le domaine sanitaire et en matière de détection de l'illettrisme. Or, comment justifier que les jeunes filles ne soient pas prises en compte dans un outil statistique qui n'aurait plus pour objet la sélection des futurs appelés en fonction des besoins prioritaires des armées ?
C'est donc au recensement et au rendez-vous citoyen que se limite le caractère novateur de l'extension aux jeunes filles du futur service national.
2. Le volontariat déjà ouvert aux jeunes filles par l'actuel code du service national
L'article L.3 de l'actuel code du service national (cette disposition résulte de la loi n° 83.605 du 8 juillet 1983) ouvre aux Françaises, pour autant qu'elles soient volontaires, l'"accès aux différentes formes du service national dans les limites et conditions fixées par décret en Conseil d'Etat".
Rappelons que le Volontariat militaire féminin a été créé, en 1971, à titre expérimental. Puis la loi du 8 juillet 1983 précitée a définitivement reconnu aux femmes l'accès à toutes les formes de service national (à l'exception de l'objection de conscience, sans objet dans un contexte strictement volontaire), justifiant le terme de Volontariat pour le service national (et non plus militaire) féminin. La première volontaire au service de la coopération n'a toutefois été incorporée qu'en 1986 (1988 pour la première volontaire incorporée au titre de l'aide technique). L'accès aux jeunes filles des protocoles "ville" et "handicapés" ne remonte qu'à 1995.
Les 1 453 [10] volontaires féminines incorporées en 1994 ne représentaient que 0,6 % du contingent masculin de cette année. Leurs affectations montre la faiblesse de la part des services civils :
- armées : 1 310 (soit 90 % du total), dont :
661 (45,5 % de l'effectif total) dans l'Armée de terre,
234 (16 %) dans les services de santé,
176 (12 %) dans l'Armée de l'air,
166 (11,4 %) dans la Gendarmerie,
73 (5 %) dans la Marine ;
- coopération : 99 (soit 6,81 % du total) ;
- aide technique : 44 (soit 3 % de l'effectif).
L'évolution des candidatures déposées pour le volontariat féminin et des taux d'incorporation depuis 1985 fait apparaître la nette irrégularité de cette ressource . De 4 673 en 1985, le nombre de candidatures s'est trouvé ainsi limité à 1 983 en 1990, avant de remonter à 4 256 en 1994, probablement en raison de l'aggravation du chômage des jeunes .
Les effectifs incorporés sont caractérisés par la même irrégularité : de 1 305 en 1985, le nombre de volontaires féminins est ainsi tombé à 815 en 1990, et a retrouvé en 1994 un niveau comparable à ce qu'il était dix ans plus tôt (soit 1 453 volontaires incorporées). Une enquête effectuée en 1989 auprès des volontaires féminines de l'Armée de terre a mis en évidence un niveau de formation générale et professionnelle relativement modeste, 65 % de ces jeunes femmes se situant à un niveau inférieur au baccalauréat (alors qu'actuellement 60 % d'une classe d'âge accède au baccalauréat). Par ailleurs, un sixième seulement des jeunes femmes alors interrogées se déclaraient motivées par le souci d'acquérir un métier ou des références utiles dans la recherche ultérieure d'un emploi. En raison de l'aggravation du chômage des jeunes, une semblable enquête pourrait révéler aujourd'hui des motivations professionnelles plus affirmées.
En revanche, le niveau de formation des volontaires affectées à l'aide technique et à la coopération était plus élevé, ce qui est également le cas des contingents masculins, en raison du niveau de qualification requis (au minimum bac + 4).
La réforme du service national, en assurant la mixité des volontariats dès l'entrée en vigueur de la future loi, ne modifie donc pas substantiellement le statut des jeunes femmes à l'égard des différentes activités qui seront proposées aux volontaires .
On peut néanmoins imaginer que la diversité des emplois offerts et que les avantages, notamment d'ordre professionnel, susceptibles d'être proposés aux volontaires (organisation de concours spécifiques d'accès à la fonction publique...) pourront attirer des jeunes femmes soucieuses d'intégrer un volontariat dans leur parcours professionnel .
Il n'est pas exclu que la suppression du service militaire obligatoire encourage les jeunes filles à postuler, dans le cadre du volontariat, pour des emplois actuellement tenus par des appelés servant, au titre du service militaire, en vertu du protocole conclu entre le Ministère de la Défense et la Délégation interministérielle à la ville. Le fait que ce type de service soit aujourd'hui accompli sous statut militaire (même si ce statut est théorique) peut, en effet, expliquer que deux jeunes filles seulement aient, à ce jour, fait le choix du "service de la ville". Or, ainsi que l'a souligné M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville, à l'occasion de son audition par votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 22 janvier 1997, la participation de volontaires féminines à la politique de la ville serait très précieuse, notamment en ce qui concerne l'assistance, encore insuffisante, à la population féminine des quartiers difficiles. Il s'agit là, en effet, d'un aspect non négligeable du développement social urbain.
III. LE PROJET DE LOI PORTANT RÉFORME DU SERVICE NATIONAL ENTRE LE NÉCESSAIRE RESPECT DES COMPÉTENCES DU LÉGISLATEUR ET L'AMÉNAGEMENT D'UNE MARGE DE MANOEUVRE LIÉE À L'EXPÉ-RIMENTATION D'UN SYSTÈME INÉDIT
Tel qu'il se présente dans son texte initial, le projet de loi portant réforme du service national est composé de deux grandes parties. La première met en place les nouvelles formes que revêtira le service national : recensement, rendez-vous citoyen et volontariat. La deuxième introduit des modifications dans le code du service national issu de la loi n° 71-424 du 10 juin 1971, afin de ménager les conditions de la transition qui doit conduire, jusqu'en 2002, à la disparition du système actuel fondé sur l'obligation.
Le présent projet de loi tend également à tirer les conséquences des modalités nouvelles d'accomplissement du service national sur le code du travail, le code de procédure pénale et le code civil (en ce qui concerne plus particulièrement, sur ce dernier point, l'incidence de la réforme du service national sur l'accès à la nationalité française).
A. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI
1. La mise en place du nouveau service national
Le projet de loi distingue les aspects obligatoires du futur service national, qui sont le recensement et le rendez-vous citoyen, de sa forme facultative qui consistera en un service volontaire.
Comme l'article L.1 de l'actuel code du service national, le premier article du code à venir souligne l'universalité du service national. Précisons toutefois que l'universalité ne sera véritablement acquise qu'avec la nouvelle loi, celle-ci étendant aux filles les obligations du service national que sont le recensement et le rendez-vous citoyen.
a) Le contenu des obligations
(1) Le recensement
Comme votre rapporteur l'a fait observer à l'occasion de son analyse de la réforme à venir (voir supra, II), le recensement a pour objet de permettre la planification du rendez-vous citoyen , ce qui motive l'abaissement de l'âge du recensement à seize ans au lieu de dix-sept. L'âge du recensement doit, en effet, être cohérent avec celui du rendez-vous citoyen, effectué à partir de dix-huit ans.
. L'obligation du recensement est assortie de sanctions . Le " certificat de recensement " que le projet de loi envisage de faire remettre aux jeunes lors de l'accomplissement de cette démarche sera donc exigé pour " s'inscrire aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique ", et pour " souscrire un contrat ayant pour but de faciliter l'accès des jeunes à l'emploi ". La catégorie des " concours et examens soumis au contrôle de l'autorité publique " renvoie notamment aux permis de conduire, de pêche et de chasse, ainsi qu'au baccalauréat, aux diplômes universitaires, aux concours d'entrée aux grandes écoles et aux concours d'accès à la fonction publique.
Le projet de loi autorise toutefois les jeunes ayant négligé de se faire recenser à régulariser leur situation jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans. La limite d'âge supérieure du recensement est, en effet, alignée sur celle du rendez-vous citoyen. Le risque de sanctions tombe donc à l'âge de vingt-cinq ans.
. La valeur juridique du " certificat de recensement " n'est pas anodine, puisque la présentation de celui-ci permettra au mineur ayant fait l'objet d'un jugement d'admonestation (c'est-à-dire d'un blâme prononcé par le juge des enfants) de demander que la fiche concernant cette mesure soit retirée de son casier judiciaire.
. Par ailleurs, le projet de loi soumet à l'obligation de recensement les étrangers devenus français par naturalisation, réintégration, déclaration, manifestation de volonté ou par option. Cette obligation ne concerne toutefois, pour les raisons précédemment expliquées, que les étrangers entre seize et vingt-cinq ans (alors que l'article L.17 du code actuel du service national fait valoir cette obligation entre dix-huit et cinquante ans), ce qui correspond à la durée des obligations du service national.
. Enfin, les jeunes étrangers nés en France de parents étrangers, et justifiant d'une résidence habituelle en France depuis cinq ans, pourront se faire recenser s'ils le souhaitent, de manière à pouvoir être définitivement inscrits sur les listes de recensement après enregistrement, par le juge, de la manifestation de volonté permettant à ces jeunes étrangers de devenir Français.
(2) Le rendez-vous citoyen
. Ainsi que votre rapporteur l'a déjà relevé, la logique du rendez-vous citoyen est inversée par rapport à celle des actuelles opérations de sélection , car il ne s'agit plus de sélectionner la population masculine apte à effectuer un service national à dominante militaire. L'objet du " rendez-vous citoyen ", tel qu'il est défini par le texte initial du présent projet de loi, est de soumettre l'ensemble de la jeunesse à un bilan de santé, de proposer un bilan d'orientation scolaire et professionnel, de dispenser un rappel de l' information civique de base, de sensibiliser la jeunesse aux enjeux de la défense , et de présenter les différentes formes de volontariat.
Cet objet justifie de lui-même l'universalité de l'obligation, et pose la question des exemptions pour motif médical : à partir de quel degré de gravité une infirmité justifie-t-elle l'exemption du " rendez-vous citoyen " ?
. Les obligations auxquelles sont soumis les Français du fait du rendez-vous citoyen semblent caractérisées par un niveau d'exigence relativement modéré :
- la durée du rendez-vous citoyen est de cinq jours consécutifs, ce qui devrait permettre aux jeunes de satisfaire cette obligation sans bouleverser leur vie professionnelle, leur recherche d'emploi ou leurs études ;
- Le projet de loi prévoit le choix de la date d'accomplissement du rendez-vous citoyen par les jeunes eux-mêmes, il est vrai parmi un ensemble de dates proposées par l'administration ;
- De manière logique, le projet de loi dispose que les jeunes doivent participer à toutes les activités proposées au cours de la session. De même, l'obligation de respecter les règles de vie collective ne suscite pas de remarque particulière.
. Les Français ayant leur résidence habituelle à l'étranger sont, entre dix-huit et vingt-cinq ans, appelés à effectuer le rendez-vous citoyen, dans des conditions qu'il importe cependant de préciser.
. Les sanctions prévues par le projet de loi paraissent équilibrées et justifiées :
- Les sanctions disciplinaires concernent le renvoi d'une session et la reconvocation d'office, dans un délai de six mois, de ceux qui refuseraient de participer à l'intégralité du programme. La reconvocation d'office -qui induit la perte du choix de la date par le jeune- est également la sanction prévue en cas d'absence ou de retards injustifiés.
- Par ailleurs, chaque session du rendez-vous citoyen se terminera par une cérémonie au cours de laquelle seront délivrés les " brevets du rendez-vous citoyen " dont la présentation sera nécessaire pour " s'inscrire aux examens et concours organisés sous le contrôle de l'autorité publique " (baccalauréat, permis de conduire, permis de chasse et de pêche, concours d'accès à la fonction publique ... [11] ), et pour " souscrire un contrat ayant pour but de faciliter l'accès des jeunes à l'emploi ". A l'exception des sanctions disciplinaires, l'absence de " brevet du rendez-vous citoyen " induira les mêmes sanctions que l'absence de " certificat de recensement ".Toutefois, ces sanctions deviennent sans objet à l'âge de vingt-cinq ans, âge maximal auquel on peut être convoqué au rendez-vous citoyen. Le brevet précité ne pourra donc être exigé que jusqu'à vingt-cinq ans, comme le certificat de recensement. On peut donc imaginer que des irréductibles attendent l'âge de vingt-cinq ans pour passer leur permis de conduire ...
- Enfin, le projet de loi prévoit une possibilité de régularisation pour ceux qui, à la suite de sanctions disciplinaires, de retards non justifiés ou de non-représentation(s) à leur(s) convocation(s), ne disposent pas du " brevet de rendez-vous citoyen " et souhaiteraient l'acquérir. Le rendez-vous citoyen ayant été créé, entre autres objets, dans le but de contribuer à l'insertion des jeunes en difficulté, il aurait été illogique et contreproductif de sanctionner définitivement des erreurs de jeunesse, et de ne pas prévoir une dernière chance pour ceux qui souhaiteraient régulariser leur situation.
. Le statut des jeunes pendant leur participation au " rendez-vous citoyen " est celui d' appelés au service national. Le maintien du même terme que celui qu'induit l'obligation légale actuelle est très significatif.
Cette situation d'appelés n'est pas sans conséquence en termes de protection sociale . Le projet de loi établit une distinction opportune, entre la maladie qui se déclare pendant le rendez-vous citoyen sans être causée par celui-ci, et l'événement qui constitue la conséquence directe du rendez-vous citoyen. Dans le premier cas, l'appelé est soigné sous le régime de protection sociale qui lui était applicable auparavant. Dans le deuxième cas, les dépenses sont à la charge de l'Etat et l'appelé (ou ses ayants droit) peut obtenir une réparation.
. La situation des doubles-nationaux appelle un commentaire particulier. Dans son texte initial, le projet de loi prévoyait, en effet, conformément aux conventions bilatérales relatives aux obligations des binationaux à l'égard du service national, que ceux qui auraient satisfait aux obligations du service national dans l'autre Etat dont ils sont ressortissants seraient considérés comme ayant satisfait à l'obligation du rendez-vous citoyen. Le projet de loi permettait toutefois à cette population d'effectuer celui-ci sur une base volontaire.
b) La partie facultative du nouveau service national : le volontariat
Le projet de loi crée une modalité totalement inédite d'accomplissement du service national, à travers la mise en place du volontariat.
(1) Trois catégories de volontariats
Le projet de loi définit, rappelons-le, les trois grandes familles de volontariat.
- Le volontariat " Défense, sécurité et prévention " permet de participer " aux missions des forces armées, aux missions civiles de protection des personnes et des biens ou à la protection de l'environnement ". Une modalité particulière d'accomplissement de ce volontariat dans les départements et territoires d'outre-mer ainsi que dans la collectivité territoriale de Mayotte est le service militaire adapté , qui " inclut une formation professionnelle ".
- Le volontariat " cohésion sociale et solidarité " vise à participer à des " missions d'utilité sociale concourant notamment à aider les personnes en difficulté ". L'aide technique dans les départements et territoires d'outre-mer ainsi que dans les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon [12] est une modalité particulière du volontariat " cohésion sociale et solidarité ".
- Le volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " a pour objet de contribuer à l'" action de la France dans le monde, en matière économique, technique, scientifique, culturelle, humanitaire et sanitaire ".
(2) Conditions d'accès au volontariat
Le projet de loi subordonne l'accès au volontariat à des conditions qui excluent l'existence d'un droit au volontariat.
Le volontariat ne constitue un droit ni pour les volontaires, ni pour les organismes d'accueil.
- Pour les volontaires, l'accès au volontariat est subordonné à des conditions d'âge, d'aptitude, et à la présentation du " brevet du rendez-vous citoyen ".
. Le volontariat concerne les jeunes gens et jeunes filles entre dix-huit ans, limite d'âge inférieure d'accomplissement du rendez-vous citoyen, et trente ans. Cette limite supérieure a été définie afin de permettre aux personnes ayant suivi des études longues (médecins pour l'essentiel) d'effectuer un volontariat, et pour ouvrir celui-ci le plus possible aux personnes en difficulté souhaitant bénéficier des possibilités d'insertion professionnelle liées au volontariat.
. L'admission d'un candidat au volontariat par l'organisme d'accueil est soumise à des conditions d'aptitude aux activités offertes.
. La condition relative à l'accomplissement préalable du rendez-vous citoyen ne vaut que pour les personnes qui ne sont pas soumises à cette obligation : jeunes filles pendant la période de transition et étrangers accédant à la nationalité française après l'âge de vingt-cinq ans, limite au-delà de laquelle nul ne peut être convoqué au rendez-vous citoyen.
- Pour les organismes d'accueil, l'accès à la ressource volontaire est subordonné à un agrément et à la nature des fonctions susceptibles d'être confiées aux volontaires.
. La délivrance des agréments ne concerne que les organismes d'accueil autres que l'Etat (associations, entreprises, Organisations non gouvernementales), ainsi que les collectivités locales (rappelons, en effet, que certains départements conduisent des actions de coopération susceptibles de justifier le recours, par certains conseils généraux, à des volontaires du service national).
A cet égard, le projet de loi met en place une nouvelle instance, le Haut conseil du service national, dont la mission consiste, pour l'essentiel, à rendre des avis sur le programme du rendez-vous citoyen, sur les conditions générales d'accomplissement du volontariat, et sur les conditions d'agrément des organismes d'accueil des volontaires. Notons que, d'après le projet de décret en Conseil d'Etat auquel renvoie le projet de loi sur le Haut conseil du service national, celui-ci pourrait être composé de deux parlementaires [13] (à raison d'un membre par assemblée), d'un membre du Conseil économique et social, d'un membre du Conseil d'Etat, d'un magistrat de l'ordre judiciaire, d'un représentant du Médiateur de la République et de six personnalités qualifiées appartenant aux principales familles philosophiques ou spirituelles.
. La possibilité d'accueillir des volontaires est subordonnée à la nature des activités offertes à ceux-ci. Le projet de loi exclut, en effet, que l'activité des volontaires relève d'un emploi permanent ou d'un poste " nécessaire au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ", qui pourrait être pourvu dans le cadre d'un contrat de travail.
(3) Une activité spécifique régie par un statut original
- Le volontariat fait l'objet d'un accord entre le volontariat et l'organisme d'accueil. Il s'agit d'une nouvelle catégorie d'acte juridique qui se distingue d'un contrat de travail en raison de la nature particulière des activités offertes.
Le projet de loi se borne à préciser le régime de ces " accords " de volontariat (de droit public quand l'organisme d'accueil relève du droit public et n'appartient pas à la catégorie des établissements publics industriels et commerciaux ; de droit privé dans les autres cas ).
- Le statut des volontaires peut déroger au code du travail et au statut de la fonction publique, en fonction des règles applicables par l'organisme d'accueil en matière statutaire et de droit du travail. Ces dérogations concernent la rémunération, les sanctions, la protection sociale et les modalités d'interruption du volontariat.
. C'est ainsi que l'activité des volontaires ne donne pas lieu au versement d'un salaire (ou d'une rémunération) susceptible de rapprocher ces missions d'un véritable travail. Les volontaires perçoivent, en effet, une indemnité identique quelles que soient les activités qui leur sont confiées, sous réserve d'aménagements liés aux conditions particulières d'accomplissement (prise en charge du logement et de la nourriture, et gratuité des transports liés au service).
. Les sanctions susceptibles d'être infligées aux volontaires devront être cohérentes avec les spécificités du statut de ces derniers. En effet, une sanction telle que la rétrogradation dans la fonction publique n'a aucun sens dans le contexte du volontariat.
. Le régime de protection sociale des volontaires est défini de manière uniforme, quelle que soit l'affectation, afin de respecter l'égalité entre volontaires. Les seules exceptions prévues sont le cas des volontaires affectés à la collectivité territoriale de Mayotte et aux territoires d'outre-mer, où la protection sociale est assurée dans les conditions prévues par la réglementation locale, et le cas des volontaires servant dans un cadre militaire. A ces derniers sera appliqué le régime de protection des militaires pour toutes les maladies, infirmités ou accidents imputables au service. Les affections ou accidents non imputables au service relèveraient, en revanche, du régime général.
Sous réserve de ces deux exceptions, la totalité des volontaires relèveront du régime général : prestations en nature de l'assurance maladie et maternité, maintien de l'indemnité pendant le congé maladie ou maternité ou en cas d'incapacité temporaire liée à un accident du travail. Dans ce cas, les volontaires relèveront du livre IV du code de la sécurité sociale relatif aux accidents du travail et aux maladies professionnelles : remboursement des prestations en nature (dans la limite du tarif de droit commun), rente en cas d'incapacité supérieure à 10 %.
. Les modalités d'interruption du volontariat telles que les définit le projet de loi tirent les conséquences de la nature particulière de celui-ci. N'étant pas un travail effectué sous l'égide du code du travail ou dans le cadre de la fonction publique, le volontaire ne saurait être ni licencié, ni mis à pied. C'est pourquoi le projet de loi prévoit différentes circonstances justifiant l'interruption d'un volontariat :
- cas de force majeure,
- faute disciplinaire grave (à l'initiative de l'organisme d'accueil),
- cas du volontaire qui trouverait un emploi (interruption du volontariat à l'initiative du volontaire, mais subordonnée à un préavis),
De surcroît est autorisée l'interruption du volontariat pendant le premier mois du volontariat (à l'initiative du volontaire ou de l'organisme d'accueil), en cas, par exemple, de différend sur les activités confiées au volontaire.
(4) Des avantages et garanties particuliers
L'accomplissement d'un volontariat est assorti d'avantages et de garanties qui renforcent l'originalité de ce type d'activité.
- Comme le service national actuel, le volontariat est pris en compte, dans la fonction publique , dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement et pour la retraite.
- L'accomplissement d'un volontariat donne droit au recul de la limite d'âge, d'un temps égal à la durée du volontariat accompli, pour la participation aux concours de la fonction publique et, de manière générale, pour l'accès aux emplois de l'Etat, des collectivités locales, des établissements publics et des entreprises publiques dont le personnel est soumis à un statut réglementaire.
- Le principal avantage réside dans l'organisation de concours spécifiques d'accès à certains corps et cadres d'emploi de la fonction publique. Le bénéfice de cet avantage est cependant soumis à une condition de durée (le volontariat accompli doit être d'au moins neuf mois), et à la nature des activités effectuées au cours du volontariat (celui-ci doit " préparer aux emplois auxquels destinent ces corps ou cadres d'emploi ").
Notons que l'organisation de concours spécifiques permet de respecter la règle de l'équité , ce qui n'aurait pas été le cas d'avantages qui auraient pris la forme de bonifications de points au profit des volontaires. En effet, la décision n° 82-153 du Conseil constitutionnel du 14 janvier 1982 relative à la création de la troisième voie d'accès à l'ENA, rappelle que " le principe d'égal accès des citoyens aux emplois publics (...) ne s'oppose pas à ce que les règles de recrutement (...) soient différenciées pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en considération que de celle des besoins des services public ".
- Le projet de loi tend à garantir l'emploi des salariés qui quitteraient leur emploi pour accomplir un volontariat : c'est ainsi que les modifications que le présent projet de loi tend à introduire dans le code du travail, visent à suspendre le contrat de travail pendant le congé auquel donne droit l'accomplissement d'un volontariat. A l'issue de ce congé, qui ne peut être imputé sur le congé annuel, l'ancien volontaire " retrouve son emploi ou un emploi similaire assorti d'une rémunération au moins équivalente ".
- Enfin, l'accomplissement d'un volontariat par un étranger , prévu par les aménagements du code civil proposés par le projet de loi, peut induire des effets acquisitifs de nationalité française, de même que l'incorporation, en qualité d'engagé, dans une formation militaire française, ou que l'accomplissement du service national actif dans ses modalités actuelles (ce dernier cas ne vaut toutefois que pour les étrangers qui seraient appelés par erreur, car les étrangers ne sont pas soumis au service national actif). C'est pourquoi le présent projet de loi propose de modifier l'article 21-11 du code civil afin d'intégrer l'accomplissement d'un volontariat de neuf mois au moins parmi les conditions acquisitives de la nationalité française.
Dans la même logique, le présent projet de loi propose de modifier l'article 21-26 du code civil relatif aux circonstances dans lesquelles un séjour à l'étranger peut valoir séjour en France quand les règles d'accession à la nationalité française comportent un temps de séjour minimal en France. Ainsi l'accomplissement d'un volontariat à l'étranger sera-t-il assimilé à la résidence en France, de même que le séjour à l'étranger effectué pour le compte de l'Etat français, ou que la présence hors de France dans une formation régulière de l'armée française, en temps de paix comme en temps de guerre.
Le projet de loi réservant les volontariats aux citoyens français, l'accomplissement d'un volontariat par un étranger ne pourrait résulter cependant que d'une erreur administrative commise lors de l'appel au rendez-vous citoyen, et dont le code civil doit tirer les conséquences.
2. La période de transition 1997-2002
Le projet de loi vise à permettre la montée en puissance du nouveau système, tout en faisant cohabiter, pendant la période de transition, le régime actuel et le futur service national, et en préparant l'extension des nouvelles obligations du service national (recensement et rendez-vous citoyen) aux jeunes filles.
a) Deux régimes juridiques différents entre 1997 et 2002
La méthode retenue pour conduire à la suppression de la conscription s'appuie sur l'arrêt de l'appel au service actif à partir d'une classe d'âge donnée, c'est-à-dire en fonction de la date de naissance des jeunes gens. Elle revient à distinguer deux codes du service national différents, la législation actuelle continuant à s'appliquer jusqu'à la classe d'âge choisie, tandis que le nouveau système concernera les jeunes gens nés après celle-ci.
(1) L'arrêt de l'appel au service actif à partir d'une classe d'âge donnée
La méthode consistant à définir une classe d'âge à partir de laquelle il ne sera plus procédé à l'appel au service actif selon les modalités actuelles a été retenue de préférence aux autres solutions envisageables, afin de garantir les meilleures conditions à la professionnalisation des forces et, paradoxalement, de respecter l' équité entre les jeunes gens.
. Il aurait, en effet, été possible de déterminer une date à partir de laquelle il aurait été mis fin définitivement à l'appel au service actif. Ce système aurait conduit à une lourde perte de capacité opérationnelle pour les armées, brutalement privées de la ressource appelée, alors que les efforts en matière de recrutement des engagés n'auraient pas produit encore leurs effets. De plus, le risque d'insoumission pour les dernières tranches incorporées aurait été très réel, sauf à imaginer que la date d'arrêt complet de l'appel puisse être gardée secrète, ce qui semble peu concevable.
. Procéder à la réduction progressive de la durée du service obligatoire pendant la période de transition ne paraît pas une méthode plus convaincante, car elle reviendrait à imposer des durées de service différentes, au sein d'une même classe d'âge, en fonction des reports obtenus. Dans cette hypothèse, la gestion de la ressource appelée serait rendue complexe par des demandes très nombreuses de reports, et certaines affectations seraient vite devenues inenvisageables pour des raisons opérationnelles.
. La solution consistant à mettre fin à l'appel à partir d'une classe d'âge donnée (en l'occurrence, la classe 1999) , c'est-à-dire à partir des jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, permet de respecter l'égalité de traitement entre jeunes gens d'une même classe d'âge . Les jeunes gens nés avant le 1er janvier 1979 seront donc soumis à l'actuel code du service national, et effectueront ainsi leur service à l'échéance de leur report. Le système choisi permet de limiter les dérives en matière de report, et de ménager les conditions d'une montée en puissance équilibrée de la professionnalisation , parallèlement à la diminution progressive et planifiée des effectifs d'appelés. Notons que les jeunes gens nés avant le 1er janvier 1979 et titulaires d'un report (soit, comme le souligne l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, 1,2 million de futurs appelés), alimenteront les effectifs militaires dans les conditions prévues par la loi de programmation. Cette ressource évoluera de manière décroissante pour disparaître en l'an 2002.
La dernière classe à être incorporée selon les conditions prévues par l'actuel code du service national sera donc la classe 1998.
(2) A quelle population s'appliquera quel système entre 1997 et 2002 ?
Entre 1997 et 2002 coexisteront deux régimes différents en fonction de la date de naissance et du sexe des individus.
- Les jeunes gens nés avant le 1er janvier 1979 seront soumis au service national selon le système actuel (retouché toutefois par le présent projet de loi).
- Le nouveau service national concernera les jeunes gens nés à partir du 1er janvier 1979. Certains d'entre eux pourront toutefois, en attendant la promulgation du présent projet de loi, être incorporés selon le système actuel, à condition d'avoir déposé en temps voulu une demande d'appel anticipé. Notons que 459 jeunes gens ont choisi de devancer l'appel en 1995, 439 en 1996 pour la classe 1998.
- Le nouveau système sera étendu aux jeunes filles nées après le 31 décembre 1984 : le recensement concernera les jeunes filles à partir du 1er janvier 2001, et le rendez-vous citoyen, à partir du 1er janvier 2003, lorsque les jeunes filles nées après le 31 décembre 1984 auront atteint l'âge de dix-huit ans. Néanmoins, les jeunes filles qui ne sont pas soumises au nouveau service national pourront accomplir un volontariat sans avoir participé au rendez-vous citoyen, pour autant qu'elle satisferaient aux conditions d'âge fixées par la loi et qu'elles seraient admises par l'organisme d'accueil.
- L'obligation de recensement ne concerne toutefois pas les jeunes gens nés entre le 1er janvier 1979 et le 31 juillet 1980, c'est-à-dire qui ont été recensés selon les modalités actuellement en vigueur. A ces jeunes gens ne peuvent donc s'appliquer les dispositions du projet de loi qui sanctionnent la non-présentation du certificat de recensement (en vue de l'inscription à certains examens et concours notamment). Ces dispositions ne s'appliqueront donc qu'aux jeunes gens recensés à partir de 1997 et nés après le 1er janvier 1979. Cette situation particulière au regard du recensement ne devrait toutefois pas concerner les jeunes gens nés après le 31 juillet 1980, qui seront recensés après la promulgation de la loi.
- Les étrangers sans nationalité et les apatrides nés avant le 1er janvier 1979 relèvent du code actuel pendant la période de transition : cette catégorie sera donc astreinte aux obligations du code service de défense, et non appelée au service actif, dans les conditions prévues par l'article L.3 du code actuel du service national. Le service de défense et la réserve ayant été disjoints du présent projet de loi, celui-ci ne prévoit pas quel sera le régime des apatrides et des bénéficiaires du droit d'asile après la période de transition. D'après les informations transmises à votre rapporteur, le maintien de l'article L.3 du code actuel du service national ne paraît pas opportun, dans la mesure où la réquisition individuelle, qui produit les mêmes effets que le service de défense, demeure possible même en l'absence de code du service national.
b) L'aménagement de l'actuel code du service national pour la durée de la transition
Le présent projet de loi aménage le code actuel du service national en matière de report d'incorporation, de dispenses et de durée du service, afin de faciliter la conduite de la transition, et d'atténuer les contraintes liées à l'accomplissement du service national pour les dernières classes d'âge qui y seront assujetties.
(1) L'uniformisation des reports
L'évolution de la législation sur l'âge de l'incorporation s'est traduite par un assouplissement progressif des conditions de report.
L'âge de l'incorporation peut être compris, dans la législation actuelle, entre 18 et 22 ans, en fonction du libre choix des intéressés (article L.5). La limite supérieure peut être reportée à 24 ans pour les jeunes gens effectuant des études supérieures ou suivant une formation professionnelle. Les titulaires d'un brevet de préparation militaire bénéficient d'un report jusqu'à 25 ans (26 ans pour les titulaires d'un brevet de préparation militaire supérieure) (article L. 5 bis). Des raisons familiales ou sociales graves peuvent justifier un report supplémentaire d'une année (article L.5 ter). Les médecins bénéficient de conditions de report particulières (article L 10). Les jeunes gens candidats au service de la coopération ou de l'aide technique, ou au service particulier accompli, dans le cadre du service militaire, par les scientifiques du contingent ; peuvent obtenir un report d'incorporation jusqu'à l'obtention des diplômes correspondant aux affectations prévues et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre de l'année civile au cours de laquelle les intéressés atteignent l'âge de 25 ans (article L 9).
A cette diversité de régime, le projet de loi substitue un système plus simple, fondé sur :
- la suppression du report particulier prévu par l'article L. 9 pour les scientifiques du contingent, les coopérants et les appelés au titre de l'aide technique,
- la suppression des reports obtenus au titre des préparations militaires,
- un report de droit commun, d'une durée de quatre années scolaires ou universitaires et qui portera à 26 ans l'âge limite d'incorporation pour ceux qui justifient de la poursuite d'études ou de formation professionnelles.
. La suppression du report prévu à l'article L. 9 est justifiée par le fait que la plupart des jeunes gens s'appuient sur le report de droit commun pour études, ou sur les reports obtenus à partir des préparations militaires. Les reports de l'article L. 9 ne concernent ainsi que 7 500 jeunes gens par an sur 175 000 titulaires d'un report supplémentaire. Or, les reports de l'article L. 9 représentent un coût administratif réel, en raison d'une gestion complexe.
. La suppression du lien entre préparation militaire et report est justifiée par le fait que ces reports spécifiques ne concernent qu'un nombre limité de jeunes gens, car les brevets de préparation militaire sont déterminés en fonction des besoins des armées en cadres. De plus, les critères d'aptitude physique qui permettent de participer aux préparations militaires sont plus sévères que les critères déterminant l'aptitude au service actif. Par ailleurs, des centres de préparation militaire seront fermés dès la période de transition, pour tirer les conséquences de la dimension des besoins des armées en cadres et en spécialistes. Persister à conditionner l'attribution de reports aux brevets de préparation militaire reviendrait donc à susciter une inégalité entre les futurs appelés.
La solution retenue à l'égard des reports liés aux brevets de préparation militaire permettra d'éviter une augmentation du nombre de candidats aux brevets, à laquelle la baisse des besoins en cadres des armées n'aurait pas permis de faire face. Les postulants pourront obtenir un report pour études sans que celui-ci soit lié à des critères d'aptitude physique supérieurs à ceux du service national actif.
Ainsi devrait être obtenue, pendant la période transitoire, une gestion simplifiée des reports d'incorporation, puisque la seule condition requise sera la poursuite d'études ou de formation professionnelle.
(2) La libéralisation des dispenses
Le projet de loi vise à élargir le système actuel de dispenses .
. La suppression des dispenses pour exceptionnelle gravité (article L. 13 du code du service national) répond au souci de mettre fin à une procédure très lourde, qui concerne une population limitée (430 jeunes gens en 1995), alors que la dispense de droit commun est subordonnée à des conditions moins exigeantes.
. Les dispenses pour soutien de famille seraient étendues :
- aux jeunes gens mariés dont l'épouse ne dispose pas de ressources suffisantes (alors que le système actuel ne fait intervenir la dispense que si les ressources personnelles de l'épouse, et celles susceptibles de lui être allouées par sa famille, sont insuffisantes) : 400 jeunes gens pourraient bénéficier de cette mesure ;
- aux jeunes gens ayant la charge effective d'un enfant, à condition que cet enfant soit légitime, soit un enfant naturel reconnu, ou soit l'enfant de la jeune femme dont ils sont devenus l'époux. Cette disposition concernerait environ 1 000 jeunes gens par an ;
- aux orphelins de père et de mère, qui ne peuvent bénéficier d'une aide matérielle de leur famille, mesure dont le nombre de bénéficiaires est évalué à une centaine par an.
. Les conditions d'obtention des dispenses réservées aux chefs d'entreprises sont assouplies par la suppression de toute condition relative au nombre d'emplois que l'incorporation du chef d'entreprise aurait pour conséquence de supprimer, et par l'assouplissement des conditions de durée de l'entreprise, ramenées à un an au lieu de deux : 900 jeunes gens pourraient bénéficier de cette mesure.
. Les dispenses réservées aux jeunes gens reprenant une exploitation familiale à caractère agricole, commercial ou artisanal sont étendues au cas du décès ou de l'incapacité de l'un de leurs grands-parents (et non seulement des parents ou beaux-parents, comme le dispose la loi actuelle). Cette disposition pourrait concerner environ 600 cas par an.
(3) L'aménagement de la durée du service national obligatoire
Le projet de loi vise à aménager la durée du service national qui sera effectué pendant la période de transition, à travers les libérations anticipées et l'uniformisation de la durée du service militaire.
. Les libérations anticipées, actuellement réservées par l'article L. 76 du code national au service militaire, ainsi qu'au service dans la police et dans la sécurité civile , pourraient, si le gouvernement le juge opportun, être étendues au service de l'aide technique et au service de la coopération, ainsi qu'au service des objecteurs de conscience.
Les différences de traitement, prévues dans le cadre d'une obligation légale dominée par le service militaire, ne sont, en effet, plus indispensables à la cohérence du système, dès lors que la suppression imminente de la conscription ne permet plus de considérer les appelés accomplissant un service civil comme des privilégiés.
. L' uniformisation de la durée du service militaire répond à des motifs comparables. Rappelons qu'actuellement, la durée légale du service militaire (de même que celle du service dans la police et dans la sécurité civile), de dix mois, ne s'applique ni aux scientifiques du contingent, ni aux professions médicales. Ces deux catégories accomplissent, en effet, une durée de douze mois, ces deux mois supplémentaires étant considérés comme la contrepartie des reports exceptionnels dont elles bénéficient au titre de la poursuite de leurs études. Or les conditions particulières de report des scientifiques du contingent sont supprimées par le présent projet de loi, ce qui ne rend pas pertinent le maintien d'une durée plus contraignante pour ces formes de service, a fortiori dans le contexte de la suppression prochaine du service national obligatoire.
c) Autres modifications du code du service national introduites par le projet de loi
(1) Suppression de certaines dispositions du code du service national
Le présent projet de loi vise à supprimer deux dispositions demeurées inappliquées.
. Il s'agit, d'une part, de la disposition tendant à mettre à disposition du ministère de la Santé les étudiants en médecine qui, entre l'attribution de leur report et la date de leur incorporation, auraient cessé de remplir les conditions d'aptitude physique requises en vue de l'accomplissement de leur service national actif.
La loi à laquelle renvoie l'article L. 30 du code du service national pour la détermination de leur statut n'ayant jamais été adoptée, l'article L. 30 peut être considéré comme sans objet.
. D'autre part, le projet de loi propose de supprimer les emplois réservés prévus par l'article L. 66 du code du service national au profit des appelés ayant accompli un service militaire actif.
Ces emplois concernent notamment l'administration des douanes, l'Office national des forêts, les polices municipales et les établissements pénitentiaires. L'article 66 étant en contradiction avec la règle du concours, mode d'accès légal aux emplois publics, cette disposition est demeurée inappliquée.
(2) Légalisation des protocoles
Le projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 71 du code du service national, qui permet de déroger à la règle selon laquelle les jeunes gens accomplissant le service militaire actif " doivent être affectés à des emplois militaires ".
Or depuis plusieurs années, la pratique déroge à cette règle à travers le recours aux protocoles conclus entre le ministère de la Défense et diverses administrations civiles. Cette pratique s'appuie sur l'article L. 73 du code du service national qui permet de charger des unités militaires de " tâches de protection civile ou d'intérêt général ", à condition que ces fonctions soient confiées " à titre de mission secondaire et temporaire ".
Le Sénat propose, depuis l'examen de la loi réduisant à dix mois la durée du service militaire, c'est-à-dire depuis l'automne 1991, que la pratique des protocoles soit prise en compte dans un cadre légal.
En effet, l'importance des effectifs distraits par ce biais du service militaire, et la pérennité des tâches confiées aux appelés sur le fondement des protocoles, ne permet plus de considérer ceux-ci comme une activité secondaire et temporaire. Rappelons que les protocoles concernent désormais près de 10 000 appelés (9 641 en 1996), et que le protocole conclu par le ministère de la Défense avec le ministère de la Ville a abouti à la création d'une véritable forme originale du service national, qui concernait quelque 8 500 jeunes gens en 1996.
La confusion introduite par les protocoles, qui reviennent à faire accomplir un service civil sous statut militaire, introduit une injustice dans le système. En effet, les " appelés-protocole " remplissent des fonctions civiles tout en relevant d'un service de dix mois, alors que les coopérants et les appelés au titre de l'aide technique sont soumis à une durée plus contraignante de seize mois.
La modification de l'article L. 71 proposée par le projet de loi ne permet pas de mettre fin à cette incohérence, puisqu'elle maintient la fiction qui consiste à effectuer un service civil sous statut militaire. Elle a néanmoins le mérite de conférer un cadre légal aux protocoles.
3. Un cadre général en vue de l'instauration progressive de la réforme du service national, comportant néanmoins des incertitudes à prendre en compte
a) Des principes généraux susceptibles d'être complétés en fonction des leçons de l'expérience
Le présent projet de loi définit les contours juridiques de la réforme du service national qui sera mise en place, étape par étape, pendant la période de transition, et dont certaines dispositions devront faire l'objet de précisions ultérieures, soit par voie réglementaire, soit par voie législative.
Le caractère inédit du service national à venir explique que le projet de loi définisse, pour l'essentiel, des principes généraux, en s'abstenant de donner un contenu légal à des dispositions qui, dans un premier temps, doivent être mises à l'épreuve dans un contexte expérimental. Il semble également imprudent de figer à l'avance un dispositif dont certaines conséquences peuvent être encore insoupçonnées.
(1) Problèmes liés à l'accomplissement du rendez-vous citoyen par les Français de l'étranger
. Les difficultés liées à l'accomplissement du rendez-vous citoyen par les jeunes Français résidant à l'étranger illustrent certaines limites du présent projet de loi.
L'accomplissement du rendez-vous citoyen par les jeunes Français résidant à l'étranger pose, entre autres problèmes, celui de leur transport jusqu'au territoire national . Imposer une telle dépense aux Français de l'étranger soumis à l'obligation du rendez-vous citoyen reviendrait à admettre une inégalité patente de traitement entre, d'une part, les Français de France, dont l'Etat prendrait en charge le transport jusqu'aux centres du service national, et les Français de l'étranger, qui devraient assumer des frais souvent très importants alors même que, sur cette population très disparate, certains sont confrontés à des situations matérielles parfois très difficiles -dont témoigne la demande croissante d'aide sociale dispensée sur les crédits du Ministère des affaires étrangères- et n'ont pas nécessairement maintenu de relations étroites avec leur pays d'origine.
La solution tendant à faire accomplir le rendez-vous citoyen à nos jeunes compatriotes établis hors de France dans certains départements et territoires d'outre-mer, lorsque ceux-ci se trouveraient plus près de leur pays de résidence que la France métropolitaine, ne semble pas garantir de substantielles économies, en raison des caractéristiques des tarifs aériens.
Une hypothèse à envisager consisterait à faire accomplir aux jeunes Français de l'étranger un rendez-vous citoyen en quelque sorte adapté aux contraintes locales et aux moyens de nos postes diplomatiques et consulaires . Ce rendez-vous citoyen pourrait être également proposé, sur une base volontaire, aux binationaux ne résidant pas en France. Par ailleurs, les jeunes Français de l'étranger qui ont maintenu des liens étroits avec la France métropolitaine pourraient, s'ils le souhaitent, accomplir le " rendez-vous citoyen " dans les conditions du droit commun, à l'occasion d'un séjour en France.
(2) Questions laissées ouvertes par le projet de loi à l'égard du volontariat
Certaines dispositions du projet de loi, relatives au volontariat, montrent également que l'expérimentation du système apportera des réponses aux questions laissées ouvertes par le projet de loi.
. Ainsi les dispositions relatives à la durée des futurs volontariats se bornent elles, à définir une fourchette de neuf à vingt-quatre mois , sans préciser si un minimum propre à certains types d'affectations pourrait être requis. De même est posé le principe du fractionnement, pour autant qu'il corresponde à l' " intérêt du service ". Mais les conséquences, pour le volontaire, de l'accomplissement d'un service fractionné ne sont pas prises en compte : le seuil de neuf mois s'applique-t-il dans ce cas précis, alors même qu'il risque d'induire des contraintes plus importantes qu'un service continu ? De même les dispositions relatives à l'interruption du volontariat (pour cas de force majeure, de faute, pour accès à un emploi...) ne tirent pas les conséquences du fractionnement : quelle est la durée d'un préavis en cas de service fractionné ?
. Dans le même ordre d'idée, le projet de loi pose le principe d'une indemnité mensuelle égale pour tous, éventuellement assortie de défraiements (logement, nourriture, transports), sans que ceux-ci soient présentés comme une obligation pour l'organisme d'accueil, mais comme une simple faculté " en fonction du lieu (d')affectation ".
L'expérimentation permettra probablement de déterminer quels types d'affectation induisent ce type de besoin, et dans quel cas l'organisme d'accueil doit être tenu de fournir gîte et couvert et de prendre en charge le transport des volontaires.
. Les dispositions concernant l' " accord " écrit conclu entre le volontaire et l'organisme d'accueil se bornent à opposer régime de droit public et régime de droit privé, et à prévoir les particularités du statut de volontaire (indemnité uniforme, sanctions spécifiques, couverture de certains risques (maladie-maternité, accidents du travail)...). Le projet de loi s'abstient de commenter la portée de cet " accord ". On peut cependant imaginer que celui-ci précisera notamment le contenu des activités offertes au volontaire, l'accès éventuel à des préparations spécifiques en vue des concours susceptibles de lui être réservés, les conditions de son éventuel défraiement, les sanctions (remboursement des frais engagés par l'organisme d'accueil) qui lui seraient opposables en cas de rupture abusive de l' " accord ", et la durée du service que le volontaire s'engage à accomplir. A cet égard, une solution envisageable consisterait, comme votre rapporteur l'a suggéré précédemment à l'occasion de son commentaire de la réforme, à déterminer par voie réglementaire une durée minimale exigée par type d'activité, tout en ouvrant la possibilité d'effectuer un service prolongé dont la durée serait fixée par voie contractuelle, à l'imitation du système actuel des volontaires service long.
. Le projet de loi définit des incitations assez limitées. Il s'agit, d'une part, de la couverture sociale des volontaires. Encore le volontariat n'était-il, dans la version initiale du projet de loi, pris en compte pour l'ouverture des droits à pension de retraite que dans la fonction publique : le projet de loi reproduisait, à cet égard, la dissymétrie qui caractérise l'actuelle législation entre les appelés non fonctionnaires et les appelés devenus agents publics après le service national.
D'autre part, les incitations prévues par le projet de loi concernent l'ouverture de concours spécifiques d'accès à la fonction publique, à condition que les corps auxquels ces concours permettent d'accéder aient un rapport avec les fonctions accomplies pendant le volontariat. Le projet de loi s'abstient toutefois de définir la liste des concours susceptibles d'être réservés aux volontaires, l'expérimentation permettant d'identifier les niveaux de recrutement et les corps envisageables. Il est d'ores et déjà probable que le volontariat constituera une voie d'accès privilégiée à la police nationale. Les modalités d'accomplissement du volontariat " cohésion sociale et solidarité " détermineront si, par exemple, des concours d'aide-soignant pourraient être réservés à certains volontaires, de même, entre autres perspectives, qu'un accès privilégié aux IUFM (Instituts universitaires de formation des maîtres).
b) Des incertitudes à prendre en compte
(1) Incertitudes relatives au déroulement du rendez-vous citoyen
La réforme du service national est caractérisée par de nombreuses incertitudes, voire par certains risques de malentendus qui tiennent à la nouveauté des principes mis en oeuvre. Ces incertitudes concernent tant le rendez-vous citoyen que le volontariat.
Le " rendez-vous citoyen ", conçu comme l'occasion de parvenir à une " rénovation de l'esprit de la citoyenneté " [14] à travers la prise de conscience, par les jeunes, du " lien qui les unit entre eux et qui fait aussi la République ", procède d'un pari. Il aurait certes été possible d'asseoir cette période sur des bases moins ambitieuses et moins exigeantes, en se bornant à l'évaluation sanitaire et scolaire de la jeunesse, l'information sur les volontariats, les carrières militaires et les engagements dans les forces de réserve. Une telle formule aurait probablement permis d'éviter l'aventure qui consiste à occuper quelque 1 200 jeunes pendant cinq jours consécutifs, en internat, en faisant alterner exposés théoriques, activités sportives, tests et activités de détente. Les problèmes liés à l'encadrement d'un tel effectif de jeunes issus d'horizons très différents se seraient posés de manière beaucoup moins complexe. Certes, votre rapporteur souscrit à la démarche qui a conduit à faire du rendez-vous citoyen un élément d'une politique destinée à lutter contre la montée de l'individualisme qui caractérise notre société, en encourageant les jeunes à participer à une " citoyenneté active " [15] , et en favorisant le brassage social auquel ne peut plus contribuer le service national selon l'ancien système. Il semble toutefois impossible d'éluder le fait que le rendez-vous citoyen sera ce que l'expérience permettra.
Si, en effet, 74 % des jeunes gens interrogés [16] déclarent une certaine bonne volonté à l'égard du rendez-vous citoyen (36 % tout à fait favorables, et 38 % plutôt favorables), 10 % affirment d'ores et déjà leur opposition au système. Or ces 10 % sont susceptibles d'introduire des perturbations dans le bon déroulement du rendez-vous citoyen.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que l'expérimentation qui se déroulera dès le printemps 1997 à Mâcon fasse apparaître des temps morts dans le programme du rendez-vous citoyen tel qu'il a été mis en forme par la Direction centrale du service national. Dans cette perspective éventuelle, votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de figer à l'avance une durée qui, au lieu des cinq jours prévus par le projet de loi, pourrait être réduite éventuellement à quatre, sans pour autant remettre en cause l'esprit de la réforme.
(2) Incertitudes relatives au volontariat
Le rendez-vous citoyen n'est pas le seul aspect audacieux de la réforme du service national.
Le volontariat peut également, en effet, être considéré comme un pari. A cet égard, deux risques de nature différente sont susceptibles d'affecter le déroulement de la réforme. Le premier résulte des conséquences, pour les organismes d'accueil, des caractéristiques de la ressource volontaire. Le deuxième risque tient à l'émergence éventuelle d'un volontariat " à deux vitesses", où les motivations professionnelles joueraient un plus grand rôle que la volonté de dévouement.
(a) Une ressource par nature aléatoire
Il est évident qu'aucune estimation sérieuse ne saurait permettre d'évaluer quantitativement la future ressource volontaire, et que les effectifs envisagés par grande catégorie de service en marge du présent projet de loi ne correspondent qu'à des plafonds définis en fonction des moyens budgétaires.
Par ailleurs, votre rapporteur a précédemment commenté les difficultés qui résultent des limites juridiques apportées par le projet de loi à l'emploi des volontaires, puisqu'il est exclu de confier à ceux-ci une mission indispensable au " fonctionnement normal " des organismes d'accueil, et qui pourrait être accomplie dans le cadre d'un emploi permanent.
Face à de telles contraintes -ressource aléatoire et utilisable pour autant qu'on lui confie des tâches relativement inutiles- on peut probablement s'attendre à certaines réticences des organismes d'accueil . L'attitude de la Gendarmerie à l'égard du volontariat semble préfigurer les réticences. Il est, en effet, très significatif que la Gendarmerie tire argument du projet de loi pour demander la création, sous enveloppe, d'une nouvelle catégorie d'engagés dont le statut correspondrait de manière plus satisfaisante aux missions de la gendarmerie. Cette réaction peut être transposée dans les autres organismes d'accueil, dont certains pourraient chercher une ressource de substitution , permettant d'éviter le recours à un volontariat jugé trop incertain. Le ministère des Affaires étrangères pourrait ainsi étudier de nouvelles possibilités d'emploi de recrutés locaux , tandis que les entreprises françaises à l'étranger pourraient être conduites à privilégier le recours à des stagiaires de préférence aux volontaires.
(b) Un risque de volontariat à deux vitesses
Un sondage portant sur l'attitude des jeunes gens à l'égard du nouveau service national [17] met en évidence le souci prioritaire d' " obtenir des facilités pour trouver un emploi à la fin du service " (40 %), de " suivre une formation " (18 %), de percevoir une " rémunération suffisante " (19 %). En revanche le fait d'être " utile à la société " ne semble prioritaire que pour 7 % des jeunes interrogés.
S'il existe chez les jeunes une " générosité dormante " [18] à encourager, comme l'estime le ministère de la défense, cette générosité s'exprimera d'autant plus volontiers que les activités proposées coïncideront avec le souci d'insertion professionnelle des jeunes. On peut dès lors craindre l'apparition progressive d'un volontariat " à deux vitesses " : les affectations susceptibles d'offrir les perspectives les plus motivantes en matière d'accès à l'emploi rencontreraient plus de succès que le volontariat faisant appel à la générosité pure. Notons toutefois que dans un contexte purement volontaire, on ne saurait parler d'inégalité entre les différentes formes d'activité du volontariat, puisque celles-ci auront été choisies par les volontaires auxquelles elles seront confiées.
B. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Parallèlement à un travail technique considérable, qui a conduit à une présentation plus satisfaisante du projet de loi, et à la renumérotation des articles du futur code du service national destinés à tirer les conséquences des nouvelles modalités d'accomplissement de celui-ci, l'Assemblée nationale a substantiellement modifié le texte initialement déposé par le Gouvernement.
Ces modifications concernent, pour l'essentiel, l'inscription explicite dans la loi de la réversibilité de l'abandon de la conscription, la définition du contenu des obligations du service national, l'assouplissement de certaines dispositions à l'égard de populations précises, le statut des volontaires, et la situation des appelés au regard de l'emploi jusqu'à la fin de la période de transition.
1. La réversibilité de la suppression de la conscription à l'origine d'un certain renforcement des obligations du service national
Deux nouvelles dispositions du projet de loi visent à souligner la réversibilité de la suppression de la conscription, et à insister sur la possibilité de recourir à nouveau à ce mode de recrutement si une menace l'exigeait. En conséquence, les obligations du service national ont été étendues, voire durcies, dans une logique favorable à l'instauration d'un " devoir de défense ".
a) L'armée professionnelle n'exclut pas le retour à la conscription
Dès la présentation des grands principes sur lesquels repose le service national dans ses formes nouvelles, le projet de loi renvoie au rétablissement de l' " appel sous les drapeaux (...) si la défense de la Nation le justifie ". Dans la même logique, une autre disposition du projet de loi, tout en abrogeant le code actuel du service national à partir de la fin de la période de transition, permet la remise en vigueur de celui-ci " si la sécurité de la France l'exige ".
Ces dispositions répondent aux préoccupations exprimées par notre commission dans le cadre de ses réflexions sur L'avenir du service national. Notons toutefois que, par ces modifications du projet de loi initial, le législateur s'autorise lui-même à voter une éventuelle loi restaurant l'obligation du service militaire, ce que prévoit d'ores et déjà l'article 34 de la Constitution(la loi fixe les règles concernant (...) les sujétions imposées par la Défense Nationale aux citoyens en leur personne et en leurs biens).
b) Le renforcement des obligations du service national
L'affirmation explicite du maintien du principe de conscription, celle-ci n'étant que suspendue, a conduit l'Assemblée nationale à privilégier une logique plus contraignante à l'égard des obligations du service national.
(1) La création d'un devoir de défense
De manière quelque peu paradoxale, le projet de loi crée, au moment où la France s'engage dans la professionnalisation de ses forces , un devoir qui s'impose à tous les citoyens : celui de " concourir à la défense de leur pays ". Il est paradoxal que cette obligation s'inscrive dans notre législation au moment même où la France abandonne le service national obligatoire, tel que nous le connaissons depuis la IIIe République.
Cette disposition est toutefois très éclairante de la crainte, fréquemment exprimée, y compris au Sénat, au cours du débat qui a précédé l'élaboration du présent projet de loi, que la suppression du service national obligatoire aille de pair avec une indifférence croissante des Français à l'égard de la défense de leur pays.
(2) Le souci d'assurer le suivi des appelés
Dans la perspective d'un rétablissement de la conscription, le silence du projet de loi sur le suivi des appelés a été comblé par deux dispositions. La première confie au ministre de la défense le suivi des dossiers des jeunes jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen. La deuxième crée l'obligation, pour les jeunes Français " soumis aux obligations du service national ", c'est-à-dire jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen, de faire connaître à la Direction centrale du service national tout changement de domicile ou de résidence, afin d'assurer un suivi vigilant des dossiers, dans la perspective d'une éventuelle réactivation de la conscription.
(3) Le renforcement des obligations s'imposant à certaines catégories
Deux catégories sont désormais soumises aux obligations du service national, ce que ne prévoyait pas le projet de loi initial. Il s'agit des Français binationaux ne résidant pas en France , et des étrangers accédant à la nationalité française par naturalisation, déclaration, manifestation de volonté ou option.
Ainsi le projet de loi prévoyait-il, dans sa version initiale, d'exonérer de l'obligation du rendez-vous citoyen les étrangers qui, lors de leur accession à la nationalité française, avaient déjà satisfait aux obligations du service national dans leur pays d'origine. A la suite d'un amendement de l'Assemblée nationale, cette population devrait être soumise à l'obligation du service national en France.
D'autre part, le texte transmis par l'Assemblée nationale soumet les Français binationaux aux obligations du service national même s'ils ne résident pas en France, ce qui est manifestement en contradiction avec les principes définis par les conventions bilatérales relatives aux obligations du service national des binationaux, et avec la convention du Conseil de l'Europe du 6 mai 1963 sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités.
2. La prise en compte de situations particulières
Deux dispositions ajoutées au présent projet de loi visent à atténuer les obligations prévues par celui-ci au bénéfice de deux catégories : d'une part, les Français de l'étranger et, d'autre part, les jeunes souhaitant régulariser leur situation à l'égard du rendez-vous citoyen.
Ainsi les jeunes Français de l'étranger ne peuvent-ils être sanctionnés pour non-accomplissement du rendez-vous citoyen, si " le droit de l'Etat dans lequel ils résident rend impossible leur participation " à celui-ci.
Dans le même esprit, un amendement de l'Assemblée nationale a introduit une dernière chance pour les jeunes n'ayant pas accompli le rendez-vous citoyen, en permettant que les jeunes souhaitant régulariser leur situation à l'égard du rendez-vous citoyen puissent être convoqués à une date négociée avec la Direction centrale du service national, et non à une date fixée unilatéralement par la Direction centrale du service national.
3. Précisions relatives au contenu des obligations du service national
L'Assemblée nationale a précisé la signification du recensement et la vocation du rendez-vous citoyen.
a) Le recensement, élément des obligations du service national
Considéré initialement comme une démarche administrative accomplie " en vue de l'accomplissement du service national ", le recensement est devenu, à la suite d'un amendement de l'Assemblée nationale, un élément du futur service national obligatoire dont l'autre volet est le rendez-vous citoyen. Cette nouvelle rédaction tire les conséquences de la nature du recensement obligatoire, telle qu'elle ressort du projet de loi initial : acte obligatoire dont le non-accomplissement est assorti de sanctions.
b) L'élargissement de la vocation du rendez-vous citoyen
Les débats à l'Assemblée nationale ont conduit à apporter deux modifications à la définition du contenu du rendez-vous citoyen issue du texte initial du projet de loi.
. La première s'inscrit parfaitement dans les conclusions des travaux de notre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur L'avenir du service national : le rendez-vous citoyen est destiné à permettre de conforter l'esprit de défense , et d'éviter que la professionnalisation des forces ne se traduise par une rupture du lien armées-Nation.
Dans cette optique, le rendez-vous citoyen doit faire l'objet d'une préparation dès la scolarité, à travers l'enseignement de l'histoire et de l'instruction civique, dont il serait opportun de revoir les programmes en conséquence, comme le soulignent deux amendements au projet initial.
. La deuxième modification apportée par l'Assemblée nationale au contenu du rendez-vous citoyen concerne l'inscription, dans la loi, des expériences qui seront conduites en faveur des jeunes en difficulté : participation des " médiateurs citoyens " au rendez-vous citoyen, et création d'un " rendez-vous spécifique " au cours duquel sera proposé aux jeunes les plus vulnérables un parcours individualisé d'insertion sociale et professionnelle.
4. Le statut des volontaires
Les modifications apportées par l'Assemblée nationale aux dispositions du projet de loi relatives au statut des volontaires concernent la signification juridique de l' " accord " de volontariat créé par le projet de loi, les modalités concrètes d'accomplissement du volontariat, la prise en charge des volontaires, et la création d'un certificat destiné à renforcer la reconnaissance de la Nation à l'égard des volontaires.
a) Portée juridique de l' " accord " de volontariat
Dans la logique de la définition des activités des volontaires proposée par le projet de loi, et excluant que soient confiées à ceux-ci des missions qui pourraient être accomplies par des salariés sous contrat de travail, ou dans le cadre d'emplois permanents régis par les statuts de la fonction publique, la disposition du projet de loi créant les accords de volontariat a été opportunément complétée pour exclure toute assimilation entre ces accords et des contrats de travail .
Pour autant n'est pas levée la difficulté relative à la définition des activités des volontaires , tandis que subsiste le dilemme suivant : comment attirer des volontaires en leur proposant des activités valorisantes, si les activités qui peuvent leur être confiées, en n'étant pas " nécessaires " au fonctionnement de l'organisme d'accueil, risquent d'être considérées comme peu intéresssantes par les futurs volontaires ?
b) Précisions relatives aux modalités concrètes d'accomplissement du volontariat
Les précisions apportées par l'Assemblée nationale aux dispositions du projet de loi qui intéressent les modalités concrètes d'accomplissement du volontariat concernent le fractionnement, la durée minimale du service " Défense, sécurité et prévention ", ainsi que les cas justifiant la rupture de l'" accord " de volontariat.
(1) Suppression du fractionnement
Le texte initial du projet de loi autorisait le fractionnement du volontariat, à l'initiative de l'organisme d'accueil et " dans l'intérêt du service ". Le texte issu de l'Assemblée nationale exclut expressément que le volontariat puisse être accompli de manière fractionnée. Une telle faculté correspond pourtant aux souhaits de certains organismes d'accueil, parmi lesquels la Sécurité civile (cas des volontaires mis à contribution pendant l'été en vue de la lutte contre les incendies de forêt) et les armées elles-mêmes. Tant l'Armée de l'air que la Marine étudient ainsi la possibilité de proposer un volontariat fractionné intégré dans le cursus universitaire, de manière à faciliter le remplacement des actuels scientifiques du contingent par des volontaires susceptibles d'apporter ponctuellement les compétences dont les armées ont besoin.
La suppression du fractionnement répond au souci d'éviter que le volontariat devienne une sorte de "contrat à durée déterminée ", ou un " volontariat à éclipses ", alors que doit, si l'on se réfère aux débats de l'Assemblée nationale, dominer l'idée d'un " engagement fort " au service de la Nation.
(2) Durée minimale du volontariat " sécurité, défense et prévention "
Le projet de loi initial s'abstenait de préciser d'emblée la durée de chaque type de service, se bornant à proposer une durée globale de neuf à vingt-quatre mois. Un amendement de l'Assemblée nationale a défini une durée minimale de douze mois pour le volontariat " sécurité, défense, prévention ", en raison de la spécificité et de la difficulté des tâches confiées aux futurs volontaires dans le cadre de ce type de service, et de la nécessité de rentabiliser la formation initiale reçue par les volontaires dans les premières semaines de leur engagement. Ainsi la Police nationale envisage-t-elle de soumettre les volontaires à une formation initiale de deux mois, qui ne serait pas rentabilisée de manière satisfaisante dans le cadre d'un service de neuf mois.
(3) Assouplissement des conditions de rupture de l'accord de volontariat
Aux motifs de rupture de l'accord prévu par le texte initial du projet de loi, l'Assemblée nationale a opportunément ajouté les " raisons sociales ou familiales graves ", ainsi que, de manière générale, la rupture du volontariat " par accord entre les parties ", qui recouvre, en quelque sorte, la séparation du volontaire et de l'organisme d'accueil " par consentement mutuel ". Ces amendements comblent une lacune du projet de loi, car celui-ci n'autorisait le volontaire à interrompre le volontariat de son propre chef que pour occuper un emploi. A cette dernière faculté, l'Assemblée nationale néanmoins a ajouté la condition que l'emploi pour lequel un volontaire interrompt un volontariat soit un emploi à temps plein : cette précision se justifie par le fait que le statut du volontaire n'exclut pas, comme l'a mentionné M. le ministre de la Défense, qu'un emploi à temps partiel soit occupé parallèlement à un volontariat. Un volontariat ne saurait donc être interrompu au profit d'un emploi à temps partiel.
c) Questions posées par la prise en charge des volontaires
Les dispositions du projet de loi relatives, d'une part, à l'indemnisation des volontaires et, d'autre part, à leur couverture sociale, ont fait l'objet de modifications substantielles lors de l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale.
(1) L'assouplissement du dispositif d'indemnisation des volontaires
Le dispositif d'indemnisation des volontaires était assis, dans le texte initial du projet de loi, sur une indemnité mensuelle, au montant (2 000 à 2 500 F) fixé par décret et identique pour tous, complétée, dans certains cas, par la prise en charge par l'organisme d'accueil de la nourriture, du logement et des transports liés à l'activité des volontaires.
Trois modifications ont été introduites par l'Assemblée nationale dans ce dispositif :
- le montant de l'indemnité mensuelle pourra être modifié chaque année par décret,
- la fourniture du logement et de la nourriture, ainsi que la gratuité des transports pourront être attribuées en fonction de la nature des activités confiées au volontaire et non plus seulement en fonction du lieu de son affectation,
- une indemnité représentative des prestations logement, nourriture et transport pourra être versée aux volontaires affectés hors du territoire métropolitain (c'est-à-dire à l'étranger ou dans les DOM-TOM).
L'indemnisation des volontaires affectés hors du territoire métropolitain devient donc comparable au dispositif actuellement prévu pour les coopérants et les appelés au titre de l'aide technique. Ceux-ci, en vertu de l'article L. 104 du code actuel du service national, perçoivent les " prestations nécessaires à leur subsistance, à leur équipement et à leur logement au lieu d'emploi ". Ces prestations peuvent prendre la forme d'une "indemnité forfaitaire d'entretien" dont le montant est fixé à un taux uniforme pour chacun des lieux d'affectation.
Notons que l'indemnisation servie aux volontaires affectés hors du territoire métropolitain ne comprend toutefois pas les prestations nécessaires à leur équipement visées par l'article L.104 précité du code du service national.
(2) La généralisation de la prise en charge du risque vieillesse
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi ne permettait la prise en compte du volontariat dans l'ouverture des droits à pension de retraite que pour les membres de la fonction publique. C'est donc la logique de l'actuel code du service national qui avait prévalu lors de la préparation du présent projet de loi.
Votre rapporteur se félicite que l'Assemblée Nationale ait étendu la couverture du risque vieillesse à l'ensemble des volontaires et non aux seuls fonctionnaires, pour autant que la durée du volontariat accomplie soit de neuf mois au moins.
(3) L'imputation à l'Etat des charges sociales dues par les associations
La logique du volontariat revient à faire assumer par les futurs organismes d'accueil des coûts actuellement pris en charge par l'Etat dans le cadre du service national obligatoire. L'indemnité mensuelle (de l'ordre de 2 000 à 2 500 F par mois) et les charges sociales (d'un montant forfaitaire modeste de 1 250 F par an) devront donc être acquittées par les organismes d'accueil.
Or les associations sont destinées à jouer un rôle majeur dans la mise en oeuvre du futur volontariat, dans chacune des catégories de volontariat définies par le projet de loi.
Considérant que la situation financière de certaines associations ne leur permettrait pas d'assurer le paiement des charges sociales, l'Assemblée Nationale a fait admettre le principe que soit assuré, quand les organismes d'accueil sont des associations agréées, la couverture sociale intégrale (risques invalidité et vieillesse compris) des volontaires affectés à des associations. Cette nouvelle disposition, inspirée des difficultés qui semblent devoir se poser aux ONG susceptibles d'envoyer des volontaires en mission humanitaire à l'étranger, est calquée sur le régime des bénévoles qui effectuent, en dehors du cadre juridique du service national, un volontariat dans une ONG, entre l'âge de vingt-et-un ans et celui de la retraite. Elle tend donc à étendre à l'ensemble des associations, y compris à celles qui exercent leurs missions sur le territoire français, un dispositif destiné aux associations effectuant leurs missions à l'étranger en recourant à un personnel qui, bien que bénévole, peut être qualifié de "professionnel".
d) La création d'un "certificat d'accomplissement du volontariat"
Aux certificats de recensement et brevet de rendez-vous citoyen s'est ajouté, lors de l'examen du texte par l'Assemblée Nationale, un nouveau document, le certificat d'accomplissement du volontariat. Celui-ci est destiné à manifester la reconnaissance de la Nation envers les volontaires, et à permettre l'accès de ceux-ci aux avantages dont est assorti l'accomplissement d'un volontariat.
5. La prise en compte des contraintes des appelés relevant du système actuel pendant la période de transition
Une initiative très heureuse de l'Assemblée nationale a conduit à poser un principe protégeant très opportunément l'emploi des appelés qui seront appelés en vertu du système actuel, jusqu'à la fin de la période de transition.
Cette disposition nouvelle vise à insérer dans le code du travail un article selon lequel le contrat de travail de l'appelé est suspendu pendant que celui-ci effectue son service national actif (cette mesure ne vaut pas pour les périodes de réserve).
Rappelons que l'article L. 122-18 du code du travail ne prévoit qu'une priorité d'embauche au profit des jeunes gens libérés du service national. La réintégration dans l'entreprise de l'appelé libéré du service national ne s'impose toutefois pas en cas de suppression de l'emploi qu'occupait le jeune homme au moment où il a été appelé. La disposition introduite par l'Assemblée nationale permet donc de protéger l'emploi des appelés qui vont effectuer leur service national sous l'empire du code actuel.
Par ailleurs, si la durée du service national était réduite pendant la période de transition, ce qui n'est pas exclu par les armées, la suspension du contrat de travail pour obligation du service national pourrait ne pas causer aux employeurs de contraintes supérieures à celles d'un long congé-maternité.
C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES ET LES INTERROGATIONS LAISSÉES OUVERTES PAR LA FUTURE LOI
En dépit des améliorations très sensibles apportées par l'Assemblée Nationale dans la présentation du projet de loi, votre rapporteur doute que toutes ces modifications soient compatibles avec la signification d'une réforme dont l'objet est avant tout, parallèlement au passage à une armée professionnelle, de remplacer l'actuel système, fondé sur un service national obligatoire à dominante militaire, par un dispositif totalement nouveau qui doit être abordé sans nostalgie .
Les propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées visent, dans cet esprit,
- à éviter de figer dans la future loi certains aspects d'une réforme qui doivent être mis à l'épreuve avant d'être inscrits dans notre droit,
- à renforcer l'attractivité du volontariat auprès de la jeunesse,
- et à rappeler que le nouveau service national créé par le présent projet de loi n'a pas pour objet d'occuper, dans nos institutions et dans notre système de Défense, la place qui est celle du service national actuel.
Ces précisions que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'intégrer au présent projet de loi ne sauraient toutefois éliminer toutes les interrogations que suscite la réforme du service national , car celles-ci tiennent davantage à la conception du futur service national , et à certains malentendus sur la portée de celui-ci , qu'à la traduction législative de la réforme.
1. Propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
a) Eviter de figer dans la loi à venir tous les aspects de la réforme du service national
L'analyse de la réforme du service national montre que certains aspects de celle-ci doivent être validés par l'expérience et que, par conséquent, il n'est pas indispensable -ni nécessairement opportun- d'inscrire d'ores et déjà, dans notre législation, des éléments susceptibles, le cas échéant, de faire l'objet de rectifications ultérieures, sans que la mise en oeuvre de la réforme en soit pour autant compromise.
Dans cette perspective, certaines dispositions paraissent pouvoir être mises en cause sans altérer la portée du projet de loi.
Il s'agit, d'une part, des articles qui tendent à inscrire dans la loi les aspects du service national destinés à aider les jeunes en difficulté : "médiateurs-citoyens" et "rendez-vous spécifique". D'autre part, certaines dispositions qui traitent de la durée du futur service national, semblent pouvoir être retouchées afin de laisser une plus grande place à l'expérience.
(1) Rendez-vous citoyen et jeunes en difficulté
Les articles insérés dans le projet de loi pour inscrire dès aujourd'hui dans notre législation l'existence et le rôle du " médiateur-citoyen " ainsi que les prolongements du rendez-vous citoyen qu'il est envisagé de proposer aux jeunes en difficulté ("rendez-vous spécifique") appellent les commentaires suivants.
La prise en compte dans la loi du volet du rendez-vous citoyen susceptible d'être consacré à l'insertion des jeunes en difficulté, que le texte initial du gouvernement évitait de traduire dès à présent dans notre législation, tient à un souci légitime de rigueur et de cohérence juridique, et à la volonté de donner corps à une conception très estimable et souhaitable du rendez-vous citoyen, orienté vers l'assistance aux plus vulnérables de nos jeunes.
Il est, certes, acquis que le rendez-vous citoyen puisse fournir l'occasion d'une nouvelle chance pour les jeunes défavorisés, conformément aux propositions formulées par M. le Secrétaire d'Etat à l'aide d'urgence humanitaire. La gravité que revêt de nos jours le chômage des jeunes incite à considérer ces propositions -participation de "médiateurs-citoyens" au rendez-vous citoyen, "rendez-vous spécifique" et "engagement citoyen"- avec tout le sérieux qu'elles méritent.
On peut néanmoins s'interroger sur la nécessité d'insérer, dans la future loi portant réforme du service national, des institutions qui relèvent au premier chef de la loi sur l'exclusion à venir. En d'autres termes, s'il convient de n'éliminer aucune contribution du rendez-vous citoyen au problème des jeunes en difficulté, il semble préférable, pour le moment, de laisser la place à l'expérience dans ce domaine précis où, en raison de la nouveauté totale du futur dispositif, tout est à faire.
Est-il opportun de figer d'ores et déjà le terme de "médiateur-citoyen", alors que des formules plus convaincantes pourraient apparaître lors de la discussion de la loi sur l'exclusion ? En effet, le terme de "médiateur" ne paraît pas très approprié à la situation, car il suppose un conflit préalable, notion pourtant absente du rendez-vous citoyen.
De même, est-il cohérent de donner une existence légale à l'institution du "médiateur-citoyen", dont les contours restent encore très incertains, qu'il s'agisse des modalités de leur recrutement ou de leur statut ?
Par ailleurs, inscrire dans la loi portant réforme du service national la vocation du rendez-vous citoyen à contribuer à l'insertion des jeunes en difficulté peut conduire à considérer le rendez-vous citoyen comme un nouvel outil s'ajoutant à un dispositif extrêmement étoffé, comme le rappellent les tableaux ci-après, alors que le rendez-vous citoyen, tel que le définit le présent projet de loi, doit essentiellement être considéré comme l'élément obligatoire principal du service national rénové.
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (1)
| Objectifs | Dispositif (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| PROTECTION DE L'ENFANCE | Aide sociale à l'enfance (ASE) | D | Départements | 0/18 ans + jeunes majeurs |
Au 31/12/91 :
. 139 000 enfants et jeunes majeurs placés . 110 000 bénéficiant d'une AEMO |
18,9 Mds de F (1991) | |
| Justice des mineurs | D | Etat (ministère de la Justice) | 0/18 ans + jeunes majeurs |
Au 31/12/90 :
.
3 000 enfants et jeunes majeurs
placés
|
LFI 1993 (titre III) :
2 047,6 MF |
||
| Prévention spécialisée | D | Départements |
· Jeunes en difficulté
· Jeunes en rupture, marginalisés ou exclus |
Environ 50 000 suivis régulièrement et autant de manière épisodique | 650 MF en 1990 inclus dans les dépenses ASE | ||
| PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE | Opérations été prévention | M | Etat/départements/ Communes + FAS | 13-18 ans + jeunes majeurs | Environ 500 000 jeunes dont 5 000 jeunes incarcérés dans 30 établissements pénitentiaires (1992) | 36 MF (Etat + FAS) pour 1992 | |
| Conseils départementaux de la prévention de la délinquance (CDPD) | D | Etat/départements/ Communes | Les jeunes en rupture familiale ou sociale, en situation d'exclusion ou en risque de marginalisation | ||||
| Conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) | D | ||||||
| Contrats d'action de prévention pour la sécurité (CAP) | M | ||||||
| Centres de loisirs jeunes (CLJ) | D | Etat |
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (2)
| Objectifs | Dispositifs (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| INSERTION DANS L'ÉCOLE | Service de promotion de la santé en faveur des élèves | D | Etat (Education nationale) | Jeunes de fin de maternelle à fin du lycée | Tous les élèves | ||
| Service social en faveur des élèves | D | Etat (Education nationale) | Jeunes des collèges et lycées principalement | Tous les élèves | |||
| Zones d'éducation prioritaire (ZEP) | D | Etat (Education nationale) | Jeunes de 6 à 16 ans | 1 200 000 élèves |
Crédits pédagogiques ZEP : 128,8 MF en 1993
Emplois supplémentaires : 3 600 (rentrée 1993) hors appelés et objecteurs de conscience |
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| Fonds d'aide à l'innovation (projets d'action éducative et actions innovantes) | M | Etat (Education nationale) | Jeunes des écoles, collèges et lycées | 1993 : 589 MFdont 120 à 150 MF pour les ZEP | |||
|
Accompagnement scolaire :
· actions éducatives périscolaires (AEPS) · réseau solidarité école |
M
M |
FAS (déclencheur et financeur) mais nombreuses initiatives locales (associations, municipalités) Etat et collectivités territoriales |
Jeunes de 6 à 16 ans Elèves du ler cycle du second degré et des écoles |
35 000 jeunes (1992)
|
FAS : 28 MF + crédits "locaux" |
||
| Ecole ouverte | M | Etat (FAS + Education nationale + Affaires sociales + DIV + préfets) + CDC | Jeunes des quartiers défavorisés ne partant pas en vacances | 8 000 jeunes dans 63 établissements ouverts pendant l'été (1992) | 1992 : 9,5 MF + environ 2 MF de crédits déconcentrés DIV des préfets |
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (3)
| Objectifs | Dispositif (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| INSERTION DANS L'ÉCOLE (suite) | Dispositif d'insertion des jeunes de l'Education nationale (DIJEN) | D | Etat (Education nationale) | Jeunes ayant quitté depuis moins d'un an le système éducatif, âgés de plus de 16 ans | 351 MF (1991) | ||
| Centres d'orientation et d'information (CIO) | D | Etat | Jeunes scolarisés ou non et adultes |
Surtout élèves des collèges, lycées et du premier
cycle des universités
5,3 millions de personnes reçues dont 2 pris en charge individuellement |
|||
| AIDE A LA SOCIALISATION | Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) | M | Etat/départements/ communes | Jeunes de 16/25 ans en grande difficulté | |||
| Chantiers de jeunes volontaires | M |
Etat (JS, Culture, Affaires sociales et Logement)
départements/ communes/régions et CAF |
Jeunes de 16/25 ans issus de milieux défavorisés connaissant des difficultés d'intégration sociale et professionnelle ou un handicap | ||||
|
Aide aux initiatives de jeunes "20 000 projets
"Projet J" |
M | Etat | Jeunes de 13 à 25 ans | 100 000 jeunes au 30/09/92 |
117 MF déconcentrés (Etat)
110 MF départements |
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| Contrats ville-enfant-jeune | M | Etat (JS, Culture, Recherche, Environnement, Transports)/FAS/CAF et collect. territoriales | Enfants et jeunes | ||||
| Cafés musique | M | Etat et collectivités territoriales | Jeunes des quartiers défavorisés | 50 cafés en 1992 ; 100 fin 1993 (environ 100 à 300 jeunes par concert hebdomadaire) | 600 000 F en investissements ; 100 000 F en fonctionnement |
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (4)
| Objectifs | Dispositif (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| AIDE À LA SOCIALISATION (suite) | Equipements sportifs de proximité | M | Etat (jeunesse et sports)) | Jeunes des quartiers en difficulté | |||
| Maisons des jeunes et de la culture (MJC) | D | Etat et collectivités territoriales | Tous les jeunes | ||||
| INFORMATION ACCUEIL ORIENTATION | Missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes (MLI) | D |
Etat
(DFP)/communes |
Jeunes de 16 à 25 ans |
550 000 jeunes (1991) |
Etat : 330 MF (1993) |
|
| Permanence d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) | D | Etat (DFP) | Jeunes de 16 à 25 ans | ||||
| Centres d'information jeunesse | D | ETAT/départements/ communes/régions | Tous les publics jeunes, étudiants, salariés, chômeurs | ||||
| FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE | |||||||
| Mesures spécifiques pour les jeunes | Crédit formation individualisé (CFI) | D | Etat | Jeunes sortis de l'appareil scolaire sans avoir obtenu le CAP ou le BEP |
1991 : 95 000
1992 : 87 000 entrées en parcours * |
3,9 Mds de F (1993) |
___________________________________
(*) Entrée en rémunération de stagiaires pour la première fois en CFI.
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (5)
| Objectifs | Dispositif (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite) | Préparation active à la qualification et à l'emploi (PAQUE) | M | Etat | Jeunes ne maîtrisant pas les acquis de base nécessaires pour accéder à un emploi ou à une formation qualifiante | 34 600 entrées en stage en 1992 dont 23 800 entrées en parcours (a) | 4,5 Mds de F (1993) | |
| Contrats d'orientation * | M | Etat/partenaires sociaux | Jeunes 16/22 ans non titulaires d'un diplôme de l'enseignement technique ou professionnel ayant au plus achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel sans obenir le diplôme préparé | 2 000 contrats signés en 1992 | |||
| Contrats de qualification * | M | Etat/partenaires sociaux | Jeunes de 16/25 ans sans diplôme ou avec un diplôme obsolète ou inférieur au niveau requis pour occuper l'emploi proposé | 1992 : 103 300 contrats signés | Exonération de charges sociales : 2,9 Mds de francs (1993) | ||
| Contrats d'apprentissage * | M | Etat/régions/ partenaires sociaux | Jeunes de 16/25 ans sans qualification ou ayant une qualification ne permettant pas l'accès à un emploi | 1992 : 126 000 contrats signés |
1993 :
. Crédits : 491 MF . Exonération de charges sociales : 2,7 Mds de F |
_______________________________
(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI
(a) Entrée en rémunération de stagiaires pour la première fois en CFI
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (6)
| Objectifs | Dispositifs (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite) | Contrats d'adaptation * | M | Etat/partenaires sociaux | Jeunes de 16/25 ans avec qualification et susceptibles d'occuper rapidement un emploi |
1991 : 91 000 contrats signés
1992 : 65 000 contrats signés |
||
|
Contrats locaux d'orientation *
(ex : CES jeunes secteur non marchand) |
M | Etat | Jeunes de 16 à 17 ans rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi | 291 entrées en 1992 | 1993 : 329,6 MF | ||
|
Actions de formation alternée 16-25 ans *
(actions de mobilisation de préqualification et de qualification) |
M | Etat | Jeunes de 16/25 ans sortis de l'appareil scolaire sans diplôme de l'enseignement technique |
1991 : 176 000 entrées en stage
1992 : 150 000 entrées en stage |
1993 : 1,6 Mds de F | ||
| Bilan de compétence * | M | Etat | Jeunes souhaitant faire le point sur leurs motivations, aptitudes, compétences, en vue de définir un projet professionnel dans le cadre du CFI | 100 000 en 1993 | 108 MF (1993) |
_______________________________
(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (7)
| Objectifs | Dispositif (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite) | |||||||
| Mesures non spécifiques aux jeunes | Contrats emploi solidarité (CES) * | M | Etat | Demandeurs d'emploi en difficulté | 251 000 entrées (b) en 1992 de jeunes | 1993 : 5,6 Mds de F (tous publics) | |
| Ateliers pédagogiques personnalisés (APP) | M | Etat | Tout public non scolaire du niveau VI au niveau IV en attente de stage souhaitant une remise à niveau ou une formation complémentaire, une reconversion professionnelle ou souhaitant retravailler | 1991 : 110 333 bénéficiaires | 1993 : 141 MF | ||
|
Insertion par l'économique :
· Associations intermédiaires · Entreprises d'insertion · Régies de quartiers |
D | Etat | Personnes de plus de 18 ans en difficulté d'insertion professionnelle |
Salariés actifs en fin de mois moyenne annuelle 1992 :
AI : 22 100 EI : 4 400 |
1993 :
Affaires sociales : 100 MF Travail Emploi : 277,7 MF Justice : nd |
_______________________________
(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI
(b) Contrats + avenants.
Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (8)
| Objectifs | Dispositif (D) ou mesure (M) | Maîtres d'ouvrage (financeurs) | Public visé | Nombre de jeunes concernés | Budgets | ||
| LOGEMENT |
Aides au logement :
· aide personnalisée au logement (APL) · allocation logement à caractère social (ALS) |
M | Etat | Tous publics en difficulté remplissant certaines conditions de ressources | |||
| Boutiques logement | D | Etat/départements/ communes | Jeunes de 18 à 30 ans, célibataires, couples, familles monoparentales rencontrant des difficultés pour trouver un logement autonome | ||||
| Comités locaux pour le logement autonome des jeunes (CLLAJ) | D | Etat/départements/ communes | Jeunes de 16 à 25 ans | ||||
| Foyers de jeunes travailleurs (FJT) | D | Jeunes de 16 à 25 ans | |||||
| Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS) | D | Etat | Toute personne ayant perdu son domicile | ||||
| SANTÉ | Visites médicales dans le cadre du CFI | M | Etat | Les jeunes de 16/25 ans concernés par le CFI | |||
| Actions de santé pour les jeunes en difficulté | M | Etat | Jeunes de 16/25 ans | ||||
| Aide médicale | D | Etat ou départements | Tous publics en difficulté Jeunes de 17 à 25 ans qui remplissent les conditions de ressources et de résidence pour l'attribution du RMI (bénéficiaires de droit) |
(2) Durée du futur service national
Certaines dispositions du projet, relatives à la durée du futur service national, reviennent à exclure d'emblée toute souplesse susceptible d'être inspirée par la mise à l'épreuve du nouveau système.
. D'une part, on peut douter de l'opportunité de fixer dès maintenant, avant même toute expérimentation, une durée définitive du rendez-vous citoyen . Rappelons que la durée de cinq jours proposée par le projet de loi ne relève que d'une intuition . Les projets de programmes actuellement élaborés contiennent inéluctablement quelques temps morts, qui pourraient éventuellement justifier la densification des activités des appelés pendant le rendez-vous citoyen. Il convient donc de ne pas empêcher d'emblée que celui-ci puisse ne durer que quatre jours. A cet égard, il serait opportun de formuler l'article du projet de loi relatif à la durée du rendez-vous citoyen de manière à ne pas exclure, si l'expérience le justifiait, une durée inférieure à cinq jours .
En revanche, il est clair que toute prolongation du rendez-vous citoyen au-delà de cinq jours ouvrables poserait un problème d'encadrement des appelés pendant le week-end, se traduirait probablement par des difficultés en terme de discipline, et induirait un coût que nos finances publiques ne peuvent se permettre, compte tenu de la priorité budgétaire absolue que doit demeurer le financement de la professionnalisation.
. En ce qui concerne la durée du volontariat, il paraît préférable, à l'intérieur de la fourchette de neuf à vingt-quatre mois définie par le projet de loi, de laisser au pouvoir réglementaire la faculté, pour certains types d'affectation , de préciser une durée minimale justifiée, le cas échéant, par les caractéristiques de l'organisme d'accueil. Il ne semble donc pas opportun d'inscrire dans la loi portant réforme du service national l'obligation, pour les jeunes intéressés par le volontariat " Défense, sécurité et prévention ", de souscrire un volontariat de douze mois au moins.
Cette précision, insérée dans le projet de loi par l'Assemblée Nationale, s'inspire notamment du souci exprimé par le Directeur de la Police nationale d'assurer l'amortissement de la formation initiale des volontaires. Or elle introduit un élément de rigidité dans le futur volontariat " Défense, sécurité et prévention ".
En effet, cette disposition pourrait gêner les armées elles-mêmes, car celles-ci envisagent de confier à des volontaires des activités comparables aux fonctions actuellement remplies par des appelés, d'une part, dans le cadre du service des scientifiques du contingent, et, d'autre part, dans le cadre d'affectations dites " militaires à caractère professionnel " (coiffeurs, métiers du bâtiment, professions de bouche ...), c'est-à-dire dans des conditions très comparables au secteur civil. Dans ce contexte, il n'est pas nécessaire d'obliger les armées à assurer pendant douze mois les frais induits par un volontaire dont la présence "sous les drapeaux" n'est pas nécessaire plus que neuf ou dix mois. En revanche, un service d'une durée minimum de douze mois pourra être exigé pour les volontaires susceptibles d'être affectés à une unité combattante. Cette durée minimum ne s'impose toutefois pas pour toutes les futures modalités d'accomplissement du volontariat militaire.
(3) Contenu de certains volontariats
Le contenu des volontariats " Défense, sécurité et prévention " et " cohésion sociale et solidarité " paraît devoir être reformulé, afin de laisser la place aux leçons de l'expérimentation.
En effet, l'objet du volontariat " Défense, sécurité et prévention " s'est considérablement étendu depuis que, en février 1996, il avait été présenté à notre commission comme l'ensemble des services accomplis " en uniforme " (armées, gendarmerie, police, eaux et forêts, sapeurs-ponpiers). Ce volontariat concernerait désormais également la protection de l'environnement et du patrimoine national. Dans cette logique, il pourrait donc s'effectuer dans des organismes d'accueil très variés, qui comprendraient aussi le ministère de la Culture et des associations.
Afin de restaurer la cohérence du volontariat " Défense, sécurité et prévention ", il conviendrait de reformuler le projet de loi en limitant les activités offertes dans le cadre aux volontaires à la " protection des personnes et des biens ", à l'exclusion de toute référence au patrimoine national et à l'environnement. Exclure ce dernier du volontariat " Défense, sécurité et prévention " autorise toutefois le recours à des volontaires pour des missions de sécurité concernant la protection de l'environnement (catastrophes naturelles, feux de forêt...).
Dans la même logique, les missions du volontariat " cohésion sociale et solidarité " pourraient être redéfinies pour permettre à ce volontariat d'intégrer des activités de protection de l'environnement accomplies dans un cadre associatif, de même que des activités relevant, même indirectement, du secteur culturel. C'est pourquoi il serait opportun de supprimer, dans la définition du volontariat " cohésion sociale et solidarité " proposée par le projet de loi, toute référence explicite à l'aide aux personnes en difficulté et aux " actions en faveur des zones sensibles ", pour se borner, de manière plus générale, à renvoyer à des " missions d'utilité sociale " qui peuvent comprendre certaines activités d'ordre culturel ou écologique.
b) Renforcer l'attractivité du volontariat
Consciente que le volontariat obéira à une logique différente du service national obligatoire encore en vigueur, votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées estime nécessaire de parvenir à une définition du statut des volontaires qui tienne compte à la fois des préoccupations des jeunes susceptibles d'être intéressés par ce type d'activités, des soucis des organismes d'accueil, et des contraintes des employeurs dont des salariés pourraient être tentés de souscrire un volontariat.
(1) Une obligation : ne pas soumettre l'indemnité de volontariat à l'impôt sur le revenu
Au cours de l'examen du présent projet de loi par l'Assemblée nationale a été exprimé le souci d'exonérer l'indemnité de volontariat de l'impôt sur le revenu, comme c'est le cas actuellement de la rémunération des appelés et du prêt du soldat. Un amendement destiné à assurer la non-imposition de l'indemnité de volontariat avait été déposé par l'un de nos collègues députés afin de laisser le temps au gouvernement de négocier ce point, qui ne faisait l'objet d'aucune opposition de principe de la part de M. le ministre de la Défense. On pourrait, certes, opposer à cette disposition que des jeunes gens percevant une indemnité de 2 000 à 2 500 F par mois ne seront, de toute façon, pas imposables. Or certains jeunes sont encore, dans la tranche d'âge concernée par le volontariat, rattachés au foyer fiscal de leurs parents. L'indemnité de volontariat n'étant pas destinée à alimenter les revenus des parents des volontaires, il serait incohérent qu'elle puisse alourdir la charge fiscale de ceux-ci.
Par ailleurs, il n'est pas exclu que certains jeunes puissent, parallèlement à leur activité de volontaire, effectuer un travail à temps partiel (garde-malade, garde d'enfants, petits cours ...). Dans ce contexte, imposer l'indemnité de volontariat reviendrait à encourager les volontaires à effectuer ces petits travaux au noir, alors même que le volontariat aura pour signification, comme le rendez-vous citoyen, l'accession à une citoyenneté responsable.
Enfin, l'indemnité de volontariat, au demeurant modeste, constituera l'un des éléments par lesquels la Nation manifestera sa reconnaissance aux volontaires. Il serait donc illogique de la soumettre à l'impôt sur le revenu.
(2) Un impératif : garantir une certaine souplesse dans les modalités d'accomplissement du volontariat en autorisant le volontariat fractionné
En proscrivant explicitement la faculté de recourir au fractionnement dans l'accomplissement du volontariat, l'Assemblée nationale, soucieuse de garantir rigueur et solennité dans ce type d'activité, et d'éviter que le volontariat puisse être assimilé à un emploi saisonnier, a privé tant les organismes d'accueil que les futurs volontaires d'un élément de souplesse qui pourrait pourtant jouer un rôle très positif.
En effet, le succès du volontariat est subordonné à la prise en considération des contraintes de la jeunesse. Dans le cadre de cursus universitaires toujours plus exigeants, il n'est pas anormal que les jeunes qui souhaitent se dévouer à la collectivité soient dans le même temps réticents à compromettre leurs études. Or diverses activités susceptibles d'être confiées à des volontaires peuvent s'accommoder de services fractionnés.
De même, en ce qui concerne le futur volontariat dans la sécurité civile, la lutte contre les incendies de forêts nécessite un renforcement des effectifs de pompiers pendant l'été, effectifs qu'il devient moins utile de continuer à entretenir pendant les autres mois de l'année.
Dans le même esprit, les armées, soucieuses d'attirer des jeunes de haut niveau susceptibles de remplir les missions actuellement confiées aux scientifiques du contingent, sont prêtes à proposer à certains étudiants des volontariats fractionnés qui pourraient être intégrés dans leur cursus en tant que stages. Tel est le cas notamment de la Marine et de l'Armée de l'Air.
Le fractionnement ne doit donc pas être éliminé d'emblée. En effet, il correspond aux préoccupations de certains organismes d'accueil, parmi lesquels les armées : de ce fait, on peut douter qu'il conduise à rabaisser le volontariat en assimilant celui-ci à un " petit boulot ". Par ailleurs, il permet de prendre en compte les attentes de la jeunesse, ce qui sera déterminant pour le succès de la formule.
(3) Une nécessité apparemment paradoxale : éviter une protection excessive du volontaire
La logique du volontariat devant rester celle du dévouement à la collectivité, même si ce dévouement doit être assorti d'avantages matériels, il peut paraître contreproductif d'inscrire dans notre législation des garanties qui assimileraient le volontariat à un droit sans condition .
Or tel est l'objet de certaines modifications que le présent projet de loi tend à introduire dans le code du travail, en créant un droit de congé pour volontariat du service national . Selon ces nouvelles dispositions, l'employeur sera, en effet, tenu d'accéder à la demande de congé que lui adresserait un salarié pour accomplir un volontariat. Au terme de ce congé, qui pourrait durer entrer neuf et vingt-quatre mois, le salarié retrouvera son emploi, ou un emploi équivalent, assorti d'une rémunération identique. La protection du salarié ainsi introduite dans le code du travail va même jusqu'à exclure que le congé pour volontariat du service national soit imputé sur les congés annuels.
Certes, il était nécessaire de tirer les conséquences de la création du volontariat sur le droit du travail. Les nouveaux articles que le projet de loi propose d'insérer dans le code du travail ont été inspirés du congé pour solidarité internationale , créé en 1995 pour permettre à des salariés de contribuer à l'action d'ONG sans être pour autant pénalisés dans leur travail. Mais les articles L. 225-9 à L. 225-14 intégrés au code du travail du fait de la création du congé pour solidarité internationale se sont traduits, pour les employeurs, par des contraintes nettement moins importantes que celles qu'impose le congé pour volontariat . En effet, la durée du congé pour solidarité internationale est limitée à six mois, et l'employeur a la faculté de le refuser si ce congé peut avoir des " conséquences préjudiciables à la production et à la marche de l'entreprise ".
Autoriser l'employeur à refuser un congé pour volontariat du service national permettrait donc tout à la fois de reconnaître, dans le code du travail, le droit au congé pour volontariat, tout en tenant compte des contraintes des employeurs.
c) Prendre en compte la situation particulière de certaines catégories au regard de l'obligation du rendez-vous citoyen
Il est justifié de revenir sur la définition de l'obligation du rendez-vous citoyen à l'égard de trois catégories : les Français de l'étranger, les binationaux ne résidant pas en France, et les Français ayant récemment acquis cette nationalité.
(1) le cas des Français de l'étranger
Pour des raisons qui tiennent essentiellement au coût du transport jusqu'à la métropole, et au fait que, parmi les Français de l'étranger, une proportion croissante n'a conservé que des liens irréguliers avec la France (au contraire des Français "expatriés" pour la durée d'un contrat ou d'une affectation), il paraît difficilement envisageable d'astreindre les jeunes Français de l'étranger à l'obligation du rendez-vous citoyen dans les conditions du droit commun. C'est pourquoi il serait opportun de retoucher le projet de loi de manière à renvoyer à un décret pour définir le contenu du rendez-vous citoyen qui sera effectué par les Français de l'étranger, d'une manière adaptée à la fois aux moyens de nos postes diplomatiques et consulaires, et à la spécificité de la population des Français établis hors de France. Ce renvoi à un régime spécifique n'exclut bien évidemment pas que les jeunes Français de l'étranger participent, s'ils le souhaitent, au rendez-vous citoyen dans les mêmes conditions que leurs compatriotes de métropole.
Notons que le droit français s'accommode de différences entre les obligations imposées aux citoyens français, si ces différences sont inspirées par des situations particulières.
(2) le cas des binationaux ne résidant pas en France
Il est souhaitable de revenir, dans le cas des binationaux ne résidant pas en France, à une formulation des obligations du service national compatible avec les conventions bilatérales auxquelles la France est partie, en posant le principe, pour ces binationaux, d'une participation exclusivement volontaire au rendez-vous citoyen.
(3) le cas des Français acquérant la nationalité française à l'âge des obligations du service national
Il semblerait regrettable de maintenir dans la loi portant réforme du service national la disposition adoptée par l'Assemblée Nationale afin de soumettre à l'obligation du rendez-vous citoyen les Français qui acquéreraient cette nationalité entre seize et trente ans, et qui auraient déjà, dans leur pays d'origine, accompli les obligations du service national. La sagesse et l'équité paraissent, en effet, plaider pour l'accomplissement d'un rendez-vous citoyen sur une base volontaire pour cette catégorie.
d) Prendre en compte le risque susceptible de résulter de la participation de certains anciens détenus au rendez-vous citoyen
Alors que le texte initial du projet de loi ouvrait la possibilité de dispenser certains anciens détenus en fonction de l'avis du chef de l'établissement pénitentiaire, l'Assemblée Nationale a supprimé cette faculté en séance publique. Or une telle mesure relève de la prudence élémentaire, pour assurer la sécurité des centres du service national. Le fait d'avoir purgé une peine ne rend pas, en effet, tout ancien détenu nécessairement apte à participer au rendez-vous citoyen sans préjudice pour l'entourage. Il est donc nécessaire de revenir, sur ce point, au texte initial du projet de loi. Une telle disposition ne serait d'ailleurs pas de nature à altérer l'universalité du rendez-vous citoyen.
e) Rappeler que l'armée professionnelle est le fondement de la défense de la France, et que le service national obligatoire a vécu
Diverses dispositions du projet de loi transmis par l'Assemblée nationale pourraient être reformulées afin de rappeler, d'une part, que la défense de la France repose au premier chef, depuis le vote de la loi de programmation 1997-2002, sur l'armée professionnelle et, d'autre part, que les nouvelles formes du service national ne seront pas un substitut du service actuellement fondé sur l'obligation.
(1) La loi de programmation 1997-2002 a fondé la défense de la France sur l'armée professionnelle
La réforme du service national est le deuxième volet d'une réforme de notre système de défense qui repose sur les choix arrêtés par le législateur lors du vote de la loi de programmation 1997-2002. Désormais notre système de défense repose, pour l'essentiel, sur une armée professionnelle , à laquelle pourront toutefois contribuer ponctuellement un faible nombre de volontaires sous statut militaire (27 200, gendarmerie comprise, 10 000 seulement pour les trois armées), ainsi que des réservistes , dont le statut fera l'objet d'une loi ultérieure (celle-ci constituera le troisième volet de cette ambitieuse réforme).
Dans ce contexte -armée de métier et service volontaire ouvert à un effectif réduit- il semble paradoxal d'inscrire dans une loi portant réforme du service national destinée à tirer les conséquences du passage au volontariat l'obligation, pour tous les citoyens, de concourir à la défense de la France.
Certes, cet amendement au projet initial s'explique par le souci très compréhensible d' éviter que l'abandon de la conscription ne conduise à une certaine indifférence de la Nation à l'égard de la Défense , et de prévoir dès le premier article de la loi portant réforme du service national les moyens de lutter contre une telle dérive.
Cette préoccupation avait d'ailleurs été exprimée par votre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées lors du débat sur L'avenir du service national . Votre commission avait néanmoins estimé que c'est par la sensibilisation de nos compatriotes aux enjeux de la Défense, et par le renforcement de l'esprit de défense, essentiellement à travers l'enseignement de l'histoire et de l'instruction civique, que pourrait être conjuré ce risque d'une rupture entre l'armée et la Nation, ou, à tout le moins, d'un éloignement regrettable de la jeunesse par rapport à l'armée. Dans cet esprit, le rendez-vous citoyen était conçu pour confirmer les acquis d'un enseignement dispensé pendant la scolarité .
C'est pourquoi votre commission propose de reformuler l'"obligation (pour chaque citoyen) de concourir à la défense du pays " posée par le premier article du projet de loi, de manière à rappeler solennellement que le service national , tel que la loi le définit , contribue à former l'esprit de défense .
En revanche, il ne paraît pas nécessairement judicieux d'affirmer que le nouveau service national concourt à la défense de la France :
- d'une part, parce que le volontariat militaire ne sera qu'un aspect parmi d'autres du volontariat (les trois armées ne représentent actuellement que 11,3 % des " postes " de volontaires susceptibles d'être créés, et la Gendarmerie pourrait porter à 30,5 % du total la part du volontariat accomplie " sous les drapeaux ") ;
- d'autre part, parce que le rendez-vous citoyen doit demeurer rigoureusement étranger à la formule d'une formation militaire de base .
(2) Le suivi des jeunes soumis aux obligations du service national doit obéir désormais à une logique différente
Deux dispositions nouvelles introduites par l'Assemblée nationale traduisent la légitime volonté de garantir le suivi administratif des jeunes, dans la perspective d'une éventuelle remontée en puissance de la conscription, qui serait motivée par une évolution préoccupante de la situation internationale.
Ce souci correspond aux préoccupations exprimées par votre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à l'occasion de son analyse de L'avenir du service national : il convient, parallèlement à la professionnalisation des forces, de préserver une assurance contre l'éventuelle résurgence d'une menace . Cette assurance est garantie par la réversibilité de la suppression de la conscription , fort heureusement inscrite dans la loi à la suite d'une initiative bienvenue de l'Assemblée nationale.
Le suivi des dossiers des jeunes par l'administration principalement chargée du service national (c'est-à-dire, pour le moment, par la Direction centrale du service national) s'intègre dans cette conception prudente du passage à l'armée professionnelle , car il doit permettre la remontée en puissance de la conscription en cas de réapparition d'une menace .
Cette prudence ne doit toutefois pas conduire à maintenir le système actuel, très lourd sur le plan administratif, qui tend, dans la perspective d'une éventuelle mobilisation, à suivre les dossiers des hommes depuis le recensement jusqu'à l'âge auquel cessent les obligations du service national, c'est-à-dire de dix-sept à cinquante ans . Ce système n'est valable que parce qu'il conduisait à mobiliser des gens dont la formation militaire avait été assurée lors du service national, accompli majoritairement dans un cadre militaire.
Or, dans un système où la formation militaire ne concernerait qu'une infime minorité de la population , il n'est plus envisageable de prétendre, en cas de menace, appeler sous les drapeaux des gens qui n'ont jamais reçu aucune formation militaire .
C'est pourquoi il paraît opportun de clarifier le contenu d'un article nouveau qui crée, pour les jeunes gens " soumis aux obligations du service national ", l'obligation de faire savoir à la Direction centrale du service national tout changement dans leur domicile ou dans leur situation personnelle ou professionnelle.
Il conviendrait, en effet, tout en confirmant que la DCSN n'assure le suivi des dossiers des jeunes gens que jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans (c'est-à-dire jusqu'à l'âge limite d'accomplissement du rendez-vous citoyen), de préciser que l'obligation de transmettre à la DCSN tout changement de coordonnées ou de situation personnelle ne vaut que jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen.
(3) Le volontariat : une charge financière qui ne saurait incomber à l'Etat dans des proportions injustifiées
Le passage au service volontaire se traduira pour les organismes d'accueil, par l'obligation d'assumer les charges jusqu'à présent couvertes par l'Etat, dans le cadre du service national obligatoire.
L'indemnité de 2 000 F à 2 500 F par mois servie aux futurs volontaires, assortie, le cas échéant, d'indemnités compensatrices destinées à couvrir les frais de logement, de nourriture et de transport, et complétée par les charges sociales (dont le montant a été fixé forfaitairement à 1 250 F par an), mettent donc fin à la fiction de la gratuité du service national.
Le volontariat s'appuie, en effet, sur une logique de responsabilisation : responsabilisation des jeunes qui consacreront quelques mois à la collectivité, responsabilisation des organismes d'accueil qui feront face aux coûts induits par le volontariat.
Dans cette perspective, on peut s'interroger sur la disposition insérée dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, et tendant à imputer à l'Etat les charges sociales dues par les associations agréées accueillant des volontaires. Ce dispositif pose, en effet, deux problèmes :
- D'une part, il est directement inspiré du régime des personnels expatriés par les ONG, et qualifiés de volontaires, sans avoir toutefois rien de commun avec les volontaires du service national, ne serait-ce qu'en vertu de leur âge (de vingt-et-un ans à l'âge de la retraite). C'est pourquoi il prévoit la couverture sociale intégrale des volontaires en association, alors que le régime défini par le projet de loi pour les volontaires concerne les prestations en nature du risque maladie-maternité, les accidents du travail et la retraite. Cette formule rompt donc l'égalité entre les volontaires, puisque ceux qui serviront en associations bénéficieront d'une couverture plus étendue que les autres.
- D'autre part, le dispositif retenu à l'égard des associations ne distingue pas celles qui pourront payer les charges sociales dues au titre du recours à des volontaires, et celles pour qui les 1 250 F par an exigés constituent un obstacle insurmontable sur le plan financier.
Or parmi les très nombreuses association qui participeront à la mise en oeuvre du volontariat, il est clair qu'une proportion non négligeable seront en mesure de payer 1 250 F par an de charges sociales sans remettre en cause leur équilibre financier. Rappelons que des associations recrutent des personnels à la sortie de grandes écoles ou de facultés prestigieuses, ce qui suppose une surface financière telle que 1 250 F par an et par volontaire ne constituent pas un obstacle dirimant.
Tel qu'il est formulé, l'alinéa relatif à la couverture sociale des volontaires en associations présente donc le double inconvénient de :
- créer une injustice entre les volontaires au regard de la couverture sociale,
- traiter sur le même plan toutes les associations, dont certaines sont pourtant en mesure de faire face sans difficulté aux 1 250 F de charges sociales annuelles liées à l'accueil d'un volontaire.
Certes, votre commission est consciente que l'article inséré dans le projet de loi par l'Assemblée nationale est motivé par le souci de compenser les charges que devront couvrir les associatons dans le cadre du volontariat, alors même que le succès du volontariat reposera sur les associations.
Imputer à l'Etat les charges sociales dues par les associations au titre du recours aux volontaires risquera cependant d'induire des conséquences fâcheuses sur les ressources de celles-ci. En effet, à ressource budgétaire constante, les charges sociales qui seraient acquittées par l'Etat risqueraient d'être déduites des subventions allouées aux associations, ce qui se répercutera sur le nombre de volontaires que celles-ci seront en mesure de financer. Ainsi la volonté des associations d'épargner 1 250 F par an de charges sociales pourrait-elle avoir comme conséquence une perte nette beaucoup plus importante pour les associations.
En conséquence, il paraît souhaitable de rédiger la disposition relative à l'imputation à l'Etat des charges sociales dues par les associations de manière à :
- aligner cette couverture sociale sur celle du droit commun défini par la loi,
- faire de cette imputation une faculté et non une obligation pour l'Etat, en fonction des associations considérées.
2. Le projet de loi laisse ouvertes certaines interrogations
En dépit des précisions apportées par l'Assemblée nationale et proposées par le Sénat, le projet de loi encourage certains malentendus sur la signification de la réforme du service national, et n'apporte pas de réponse véritablement satisfaisante à la question posée par la définition des activités des futurs volontaires.
a) D'inévitables malentendus sur la signification de la réforme du service national
. Un risque de confusion sur le futur service national est dû au vocabulaire retenu par le projet de loi .
Certes, il aurait été difficile de privilégier d'autres termes que ceux de service national et de recensement. Le maintien de ce vocabulaire issu d'une longue tradition entretient néanmoins probablement un malentendu sur le caractère novateur de la réforme. Si, en effet, la future loi continue à prescrire le recensement des jeunes, celui-ci revêt une signification différente dans la perspective du rendez-vous citoyen.
De même, la référence persistante à l'institution du service national a conduit au paradoxe sur lequel repose le premier article du projet de loi : certes, on supprime le service national, mais les citoyens n'en sont pas moins soumis à une " obligation de contribuer à la défense du pays " notamment à l'occasion du service national. Or, le nouveau service national sera constitué, pour sa partie obligatoire, du rendez-vous citoyen, dont la contribution à la défense du pays se bornera à encourager les vocations militaires et à renforcer l'esprit de défense, sans jamais prendre la forme d'une quelconque instruction militaire. Par ailleurs, la partie facultative du service national, le volontariat, ne s'effectuera dans des formes militaires que pour un tiers à peine des effectifs de volontaires actuellement envisagés.
. Le long héritage historique sur lequel repose l'actuel service national ne doit donc pas conduire à considérer la présente réforme de manière nostalgique. Ni le rendez-vous citoyen, ni le volontariat ne sauraient être considérés à l'aune de l'actuel service national. Ni le rendez-vous citoyen, ni le volontariat ne relèvent de la conscription.
. Le rendez-vous citoyen se trouve, bien évidemment, au coeur du risque de confusion des genres qui sous-tend le présent projet de loi.
- D'une part, le choix du terme de " rendez-vous citoyen " n'est pas exempt d'un certain risque de malentendu sur la signification de l'institution. Certes, la dénomination de rendez-vous citoyen répond à la volonté de traduire les notions conjuguées de brassage social, d'accession solennelle à la citoyenneté et de rencontre conviviale des jeunes avec la Nation. Or, le présent projet de loi fait du rendez-vous citoyen, une obligation légale assortie de sanctions, ce que ne laisse pas entendre la notion de " rendez-vous " : celui qui n'honore pas un rendez-vous ne court pas d'autre risque que celui d'être considéré comme impoli. Le jeune qui ne satisferait pas à l'obligation légale d'assister au rendez-vous citoyen se priverait ipso facto de la possibilité de passer son permis de conduire, de souscrire à un contrat d'aide à l'emploi, ou de passer des concours d'accès à la fonction publique.
- D'autre part, la diversité des missions imparties au rendez-vous citoyen se trouve à l'origine d'un mélange des genres qui ne facilite pas la compréhension de cette institution, en raison des évolutions successives qui ont conduit de la logique des " trois jours " à celle d'une période pendant laquelle il serait tenté de réparer les défaillances de notre société en matière d'éducation et d'instruction.
Rappelons une nouvelle fois que, dans la logique proposée en avril 1996 par le Sénat, la formule qui succèderait aux trois jours devrait avoir pour objet :
- de maintenir le savoir-faire statistique de la Direction centrale du service national, dans la perspective d'une éventuelle remontée en puissance de la conscription,
- de rappeler les éléments de base de l'instruction civique,
- d'informer les jeunes des possibilités offertes par les différentes formes de volontariat,
- d'informer les jeunes des perspectives de carrière dans les armées et la gendarmerie, et des besoins des forces de réserves.
Ce dernier point était motivé par le souci de tirer parti de ces " trois jours " d'un type renouvelé pour maintenir un lien privilégié entre la jeunesse et les armées, afin de diversifier le plus possible le recrutement de celles-ci.
La conception du rendez-vous citoyen qui apparaît dans le projet de loi est beaucoup plus ambitieuse, puisqu'il s'agit désormais en outre, non seulement de prendre en charge les jeunes identifiés comme jeunes en difficulté, afin de faciliter leur insertion sociale et professionnelle, mais aussi de dispenser à la jeunesse un enseignement beaucoup plus étoffé que le simple rappel des connaissances de base en matière d'instruction civique initialement proposé (secourisme, institutions européennes, exercice du droit de vote, protection de l'environnement...).
De ce fait même apparaît un risque de malentendu sur la portée du rendez-vous citoyen, à la fois élément de l'obligation du service national, et ultime rattrapage des savoirs qui n'auront pas été acquis pendant la scolarité.
Il n'appartient certes pas au projet de loi de lever cette ambiguité. La préparation du rendez-vous citoyen à travers les programmes d'histoire et d'instruction civique, fort opportunément intégrée au projet de loi par l'Assemblée nationale, contribuera toutefois, du moins convient-il de l'espérer, à mieux faire comprendre la signification de ces quelques journées par les futurs appelés.
b) Incertitudes liées à la définition des activités des volontaires
La définition des activités des volontaires retenues par le projet de loi interdit de confier aux volontaires des missions qui pourraient être accomplies dans le cadre d'un contrat de travail ou dans celui d'un emploi permanent régi par les statuts de la fonction publique. Le critère proposé par cet article est que les fonctions confiées aux volontaires ne doivent pas être "nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil".
. La première difficulté posée par cette définition est de parvenir à cerner la notion d'activité non nécessaire au fonctionnement normal d'un organisme , l'idée étant que les fonctions nécessaires sont celles qu'assurent des salariés permanents ou des agents publics sous statut.
A l'évidence, les appelés actuellement mis à disposition de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger effectuent un travail équivalent à celui qu'accomplirait un enseignant sous statut. Une manière de contourner l'obstacle serait d'estimer que des volontaires peuvent être affectés à des établissements d'enseignement pour satisfaire un besoin ponctuel, lié à une évolution non confirmée des effectifs français expatriés. Si en revanche ces effectifs se stabilisent, et que se confirme le besoin d'un poste permanent, celui-ci devrait être confié à un "professionnel" (si toutefois l'on en trouve). La même argutie pourrait être imaginée à l'égard du volontariat en entreprise : une entreprise peut confier à un volontaire la prospection d'un marché. Si celui-ci confirme l'opportunité d'une implantation de l'entreprise à l'étranger, c'est à un expatrié sous contrat de travail qu'il conviendra alors de recourir. La question est toutefois de savoir si des personnels par nature temporaires et étrangers à l'entreprise peuvent déterminer valablement l'opportunité d'une expansion de ladite entreprise à l'étranger, sans avoir de celle-ci une connaissance assez familière.
. L'imprécision qui caractérise la définition des activités des volontaires retenue par le projet de loi pourrait donc se traduire par le dilemme suivant :
- l'organisme d'accueil ne respecte pas la loi , et confie aux volontaires des fonctions équivalentes à celles qu'assurent actuellement les appelés du contingent ,
- l'organisme d'accueil respecte la loi . Dans ce cas deux possibilités sont ouvertes : soit proposer aux volontaires des activités qui, non "nécessaires" (à son )fonctionnement normal", pourraient être jugées inintéressantes par les volontaires dont la ressource tarirait immanquablement , soit recourir à une autre ressource que les volontaires , pour être en mesure de faire accomplir des tâches "nécessaires (à son) fonctionnement normal".
Cette dernière solution, préconisée notamment par la Gendarmerie nationale, illustre très nettement les faiblesses du projet de loi à l'égard de la définition des activités susceptibles d'être confiées aux volontaires.
En effet, le projet de loi exclut de confier aux volontaires la qualité d'agents de police judiciaire adjoint, comme la Gendarmerie le prévoyait à l'origine, obligeant ainsi à affecter les volontaires à des missions de renfort, notamment au sein des unités de la gendarmerie départementale.
La loi de programmation ayant assis sur le seul développement du nombre de volontaires l'augmentation des effectifs de la Gendarmerie, celle-ci a engagé une réflexion sur la possibilité de répondre aux besoins de sécurité de la population et de faire face à l'accroissement de ses missions en remplaçant les gendarmes auxiliaires par deux catégories de personnels : d'une part, des volontaires employés en renfort, d'autre part, une nouvelle catégorie de professionnels sous contrat , ayant la qualité d' agents de police judiciaire adjoints , et recrutés pour une courte durée (2 ans) éventuellement renouvelable.
Selon M. Bernard Prévost, Directeur général de la Gendarmerie nationale, la création de cette nouvelle catégorie de professionnels sous contrat ne devrait pas affecter l'équilibre de la loi de programmation. Les 16 200 postes de volontaires que celui-ci prévoit d'affecter à la Gendarmerie entre 1997 et 2002 représenteraient, en effet, un coût équivalent au recrutement d'environ deux-tiers de professionnels sous contrat servant au moins deux ans, dont la rémunération se situerait entre 5 000 et 6 000 F, et d'un tiers de volontaires indemnisés 2 000 F par mois, et servant pendant un an.
Si le projet tendant à créer ces professionnels sous contrat est mis en oeuvre, il n'est pas exclu que la cohabitation, au sein de la Gendarmerie, de deux catégories de personnels servant pour une courte durée ne dévalorise les volontaires, affectant ainsi le succès de cette formule. La définition des activités des volontaires retenue par le projet de loi pourrait donc avoir un effet contreproductif en décourageant les vocations des volontaires.
Une démarche similaire pourrait conduire le Ministère des Affaires étrangères à privilégier le recrutement de recrutés locaux de préférence à celui de volontaires. Cette formule présenterait en effet l'intérêt, pour nos postes diplomatiques et consulaires et pour nos établissements culturels, de garantir la stabilité d'une ressource, par ailleurs peu coûteuse. Les obstacles juridiques à l'emploi de volontaires, joint aux difficultés liées au caractère aléatoire de cette ressource, pourrait donc décourager les organismes d'accueil de recourir au volontariat . Ces difficultés se posent en termes particuliers dans les armées . Celles-ci ont besoin de la ressource volontaire notamment pour occuper les places que laisseront vides les scientifiques du contingent, et pour assurer des fonctions à caractère civil (coiffeurs, métiers de bouche, professions du bâtiment...) actuellement assurées par des appelés.
Le recours à des volontaires pour des activités comparables à celles que l'on confie à des scientifiques du contingent pourrait être facilité par le fractionnement. Ainsi la Marine et l'Armée de l'air envisagent-elles de proposer des stages fractionnés, qui s'intégreraient dans le cursus des étudiants : on peut penser que le fractionnement, induisant l'idée de fonction temporaire, permet d'assimiler les activités des volontaires à des activités non nécessaires au fonctionnement de leur armée d'affectation.
En revanche, le recours aux volontaires pour assurer des fonctions équivalentes aux "emplois militaires à caractère civil" ne permet pas d'échapper à la difficulté juridique posée par le projet de loi. Les emplois de coiffeurs, de serveurs de mess et d'électriciens pourraient, en effet, être assurés par des militaires professionnels.
. Un argument pourrait toutefois permettre aux armées d'échapper aux rigueurs juridiques du projet de loi. En effet, les armées recruteront des personnels professionnels en fonction des effectifs et des moyens définis par la loi de programmation 1997-2002. Celle-ci précise également le nombre de volontaires sur lesquels pourront s'appuyer les armées (27 171 postes seront ouverts pendant la période). Les volontaires ne risquent donc pas d'accaparer un emploi permanent. Dans cette logique, rien ne s'oppose à ce que des volontaires servent comme officiers, ce qui serait très favorable dans la perspective de la constitution de forces de réserve adaptées aux besoins d'une armée professionnelle. Votre rapporteur regrette, à cet égard, que l'interprétation du projet de loi par le Ministère de la Défense s'oppose à la possibilité, pour des volontaires, de servir en tant qu'officiers.
. Il semble difficile d'attirer des effectifs réguliers et suffisants de volontaires en s'en tenant rigoureusement à la loi : cette réflexion d'un élève de l'ESSEC est très éclairante du degré d'exigence qui, de la part des jeunes, pourrait résulter du passage au volontariat, une fois disparue l'obligation militaire dont l'effet répulsif est pour beaucoup à l'origine des motivations des CSNE : " Ce volontariat (en entreprise) peut être une porte ouverte vers l'étranger. Mais il faudrait qu'il permette un travail vraiment intéressant. Aujourd'hui on s'accommode de CSNE souvent assez médiocres, en pensant que c'est toujours mieux qu'un service militaire classique. Dans un contexte de volontariat, les gens seront beaucoup plus exigeants sur la qualité de ce qu'on leur proposera " [19] .
Par ailleurs, " interrogés sur ces perspectives, des élèves des grandes écoles de commerce déclarent, avec un assez bel ensemble, que l'année qu'il leur est désormais possible de passer dans une entreprise étrangère en cours d'études leur paraît une formule plus intéressante que ce volontariat (en entreprise) "1.
Ces réflexions montrent assez clairement que le succès du service national en entreprise est en partie lié à l'effet répulsif du service militaire . Le succès du futur volontariat en entreprise pourrait donc être subordonné à l'intérêt des postes qui seront proposés par les entreprises concernées.
. En conséquence, il paraît indispensable de reformuler la définition des activités susceptibles d'être proposées aux volontaires en se bornant à interdire que les activités offertes à ceux-ci ne peuvent se substituer à des emplois permanents .
3. La question du statut des volontaires à l'étranger doit être précisée
Grâce à la vigilance de l'Assemblée Nationale a été améliorée la situation matérielle des volontaires affectés à l'étranger et, plus généralement, hors métropole (dans le cadre de postes diplomatiques et consulaires, d'établissements d'enseignement, de postes d'expansion économique, de centres culturels ou d'entreprises). C'est ainsi qu'à l'indemnité , de l'ordre de 2 000 F par mois, s'ajouteront des prestations compensatoires des frais imputables à leur affectation à l'étranger (logement, nourriture, transports...) : cette indéniable amélioration introduit donc des nuances dans le traitement des volontaires en fonction des contraintes spécifiques liées à leur situation.
Mais une difficulté pourrait résulter du statut de droit privé des futurs volontaires en entreprise, si l'on en juge par les difficultés rencontrées par les actuels coopérants du service national en entreprise, en matière d'attribution de visas et de permis de travail , et dans le domaine fiscal .
Selon les informations transmises à votre rapporteur, attribuer aux futurs volontaires en entreprise un statut de droit public pourrait constituer une solution à ces difficultés. Mais comment reconnaître un tel statut à des volontaires servant dans un organisme privé ? Une formule envisageable pourrait consister à faire souscrire l'accord qui devra être signé par chaque volontaire en entreprise par une personne de droit public, ce qui permettrait de qualifier l'accord ainsi conclu d'accord de droit public. Dans le cas des volontaires en entreprise, le signataire pourrait être soit leur ministère de tutelle -le Ministère de l'économie et des finances- soit le Groupement d'intérêt public qui devrait être prochainement constitué entre le Centre français du commerce extérieur et l'ACTIM. Les volontaires seraient ensuite mis à disposition des entreprises.
Il conviendrait toutefois de préciser, dans le cadre du décret qui régira le volontariat en entreprise, que les charges sociales liées au recours à des volontaires seront imputées aux entreprises et non à l'Etat , en dépit du régime de droit public des accords conclus par les volontaires en entreprise.
Cette disposition doit également figurer dans la loi : ainsi les charges sociales doivent-elles être imputées non pas à l'organisme d'accueil, puisque celui-ci pourra être une administration de l'Etat, mais l'organisme dans lequel les volontaires effectueront effectivement leur volontariat.
*
* *
CONCLUSION
Le projet de loi portant réforme du service national est cohérent, non seulement avec les orientations définies par le rapport sur L'avenir du service national adopté par notre commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées en mai 1996, mais aussi avec la loi de programmation militaire pour 1997-2002, dont la loi sur la professionnalisation des armées a constitué une première traduction législative. Après l'adoption du présent projet de loi, il restera donc à examiner la réforme des réserves pour que notre législation ait achevé de tirer les conséquences de la loi de programmation.
Par ailleurs, rappelons une nouvelle fois que le nouveau service national - rendez-vous citoyen et volontariat- ne doit pas contribuer à vulnérabiliser l'équilibre financier fragile sur lequel repose la professionnalisation. Celle-ci constitue,en effet, l'une des priorités des prochaines années.
C'est dans cet esprit qu'il convient, selon votre rapporteur, d'aborder l'examen des articles du projet de loi portant réforme du service national.
EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE
Article premier -
Création d'un livre premier du code du service
national
L'article premier tel qu'il nous est transmis par l'Assemblée nationale vise à créer explicitement le livre premier du code du service national, relatif aux dispositions nouvelles qui s'appliqueront aux jeunes gens nés après le 31 décembre 1978, et aux jeunes femmes nées après le 31 décembre 1984. La présentation retenue par l'Assemblée nationale permet de distinguer plus clairement les deux livres qui composeront le futur code du service national, le livre deuxième étant constitué des articles L. 1 à L. 159 du code actuel du service national. Celui-ci s'appliquera pendant la période de transition, c'est-à-dire jusqu'au 1er janvier 2003, aux jeunes gens nés avant le 1er janvier 1979. Il pourra également être remis en vigueur après cette date " si la défense de la Nation le justifie ".
La formule adoptée par l'Assemblée nationale a eu deux conséquences sur la présentation du projet de loi :
- d'une part, la rationalisation de la codification du projet de loi, à partir de la renumérotation des articles constituant le livre premier du code du service national, sur la base de la codification décimale normalisée (le livre deuxième gardera néanmoins sa numérotation actuelle, héritée de la loi n° 71-424 du 10 juin 1971) ;
- d'autre part, la codification des dispositions d'un article liminaire, qui figurait initialement au début du projet de loi, et qui déterminait les conditions transitoires d'application de la loi en fonction de la population concernée (sexe, âge, étrangers).
LIVRE
PREMIER -
DU NOUVEAU SERVICE NATIONAL
TITRE
PREMIER -
DISPOSITIONS GÉNÉRALES RELATIVES AU SERVICE
NATIONAL
CHAPITRE
PREMIER -
Principes et champ d'application
Article L. 111-1-A -
Obligations des citoyens de concourir à la
défense de leur pays
Cet article résulte, pour l'essentiel, d'un amendement de la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale tendant à poser le principe de l'obligation, pour tous les citoyens, de " concourir à la défense du pays ". Cet article précise également que cette obligation s'exerce " notamment " dans le cadre du service national. L'adjonction de cet adverbe vise à laisser la place à d'autres formes de participation à la défense du pays, comme la défense économique et les forces de réserve qui, dans la logique de la professionnalisation, seront disjointes du service national, ce que confirmera un projet de loi à venir.
Or il semble quelque peu paradoxal d'inscrire un devoir de défense universel dans notre législation, à l'heure où la France procède à la professionnalisation de son armée, et alors que l'armée professionnelle doit être le coeur même de notre dispositif de défense. De même, il paraît modérément pertinent d'affirmer que le devoir de défense s'exerce " notamment " dans le cadre du service national, pour deux raisons :
- d'une part, le volontariat militaire ne sera qu'un aspect du futur volontariat, celui-ci pouvant revêtir des formes relativement éloignées de la défense de notre pays. Ainsi les jeunes volontaires qui iront enseigner à l'étranger joueront-ils, certes, un rôle très utile pour maintenir une présence culturelle française dans des pays où celle-ci ne passe pas nécessairement par des professionnels, et pour faciliter l'existence de nos compatriotes expatriés. On ne saurait toutefois comparer ce type de volontariat avec celui qu'accompliront les quelques volontaires qui seront affectés à des unités combattantes ;
- d'autre part, la logique du rendez-vous citoyen doit demeurer étrangère à l'idée d'une formation militaire de courte durée, sauf à bouleverser l'équilibre financier sur lequel repose la professionnalisation, ainsi que l'esprit d'une réforme fondée sur l'idée de volontariat.
En revanche, il serait très opportun de souligner que le nouveau service national, qu'il s'agisse du rendez-vous citoyen ou du volontariat, contribuera à l'esprit de défense.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur tendant à rappeler que le service national créé par le projet de loi a pour mission de contribuer à former l'esprit de défense.
La commission a adopté l'article L. 111-1-A ainsi modifié.
Article L. 111-1 -
Universalité du service national
L'article L. 111-1 pose le principe de l'universalité du service national. Cette obligation est désormais véritablement universelle, du fait de l'extension de l'obligation du service national aux jeunes filles, en raison de la suppression des dispenses, et du fait des limites apportées aux exemptions pour motif médical.
Le service national que tend à créer le présent projet de loi se fonde sur des obligations : le recensement et le " rendez-vous citoyen ", éventuellement complétés par un service volontaire.
L'Assemblée nationale a intégré explicitement le recensement dans la partie obligatoire du service national, alors que le texte initialement proposé par le gouvernement ne mentionnait que le " rendez-vous citoyen " dans la partie obligatoire du service national, le recensement n'étant présenté que comme son fondement.
D'une manière plus conforme à la réalité juridique, l'article L. 111-1 établit donc une distinction entre, d'une part, la partie obligatoire du service national, constituée du recensement et du " rendez-vous citoyen ", et, d'autre part, la partie facultative, constituée par le volontariat.
Par voie de conséquence, le texte qui nous est transmis abaisse l'âge à partir duquel s'impose l'obligation du service national par rapport à l'âge initialement prévu par le projet de loi : le service national concerne, en effet, tous les Français entre seize ans (âge du recensement), et trente ans (âge limite auquel il est possible d'accomplir un volontariat). Le texte initial du projet visait, en effet, les Français entre dix-huit et trente ans.
Enfin, l'article L. 111-1 modifié par l'Assemblée nationale confie au ministre chargé des armées le suivi des dossiers des jeunes Français, ce qui répond au souci de confier à une administration unique, la Direction centrale du service national, la responsabilité du suivi des dossiers des jeunes entre leur recensement et l'accomplissement du rendez-vous citoyen.
Il paraît toutefois peu pertinent d'aborder cette question d'organisation, par ailleurs opportunément abordée par l'Assemblée nationale, dans un article qui expose solennellement les grands principes du futur service national. Les dispositions relatives au suivi des dossiers des appelés peuvent faire l'objet d'un article spécifique du livre premier du code du service national.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer de l'article L. 111-1 la référence au suivi des dossiers des appelés, cette question faisant l'objet d'un article additionnel.
La commission a adopté l'article L. 111-1 ainsi amendé.
Article L. 111-1-1 -
Rétablissement éventuel du service
militaire
Cet article résulte d'un amendement introduit par l'Assemblée nationale, afin de souligner le caractère réversible de la suppression du service national, et de prévoir la possibilité de rétablir l' " appel sous les drapeaux " en cas d'émergence d'une menace justifiant une remontée en puissance de la conscription. Le terme d' " appel sous les drapeaux " n'est toutefois pas satisfaisant, car il ne recouvre aucune réalité juridique. En revanche, il est important que figure dans le livre premier du code du service national le principe de la réversibilité de la suppression de la conscription. Ce principe est également exprimé à l'article 3 du présent projet, qui fait du code actuel du service national, issu de la loi n° 71-424 du 10 juillet 1971 et modifié par le présent projet de loi, le livre deuxième du code du service national. Il aurait donc été concevable, afin d'éviter toute redondance entre l'article 3 du présent projet et l'article L. 111-1-1 du futur livre premier du code du service national, de proposer la suppression de l'article L. 111-1-1. Cette solution aurait toutefois eu pour conséquence de limiter au livre deuxième du code du service national la référence à un éventuel rétablissement du service national, alors même que le livre deuxième est appelé, à terme, à devenir caduc.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur substituant au terme juridiquement imprécis d' " appel sous les drapeaux " une référence plus explicite aux dispositions du livre deuxième du code du service national. La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 111-1-1 signifie donc que, " si la défense de la Nation le justifie ", il est possible de rétablir le service national obligatoire tel qu'il est actuellement en vigueur, c'est-à-dire dans des conditions autorisant, conformément à l'article L. 6 du code actuel du service national, la satisfaction prioritaire des besoins des armées.
La commission a adopté l'article L. 111-1-1 ainsi modifié.
Article L. 111-1-2 -
Champ d'application
Cet article reprend, pour les codifier, les deux premiers alinéas de l'article liminaire que comportait le présent projet de loi dans sa version initiale. Ces alinéas précisaient le champ d'application du projet de loi, pendant la période de transition, en fonction du sexe et de la date de naissance des intéressés.
- Cas des jeunes gens -
Ainsi que votre rapporteur l'a rappelé dans son examen général du projet de loi, la méthode retenue pour procéder à l'arrêt de la conscription a consisté à choisir une classe d'âge à partir de laquelle les jeunes gens ne seraient plus appelés dans les conditions prévues par le code actuel. Cette méthode présente le mérite de garantir aux armées et aux différents utilisateurs des formes civiles une ressource cohérente avec leurs besoins jusqu'à la fin de la période de transition. Ainsi seront atténuées, pour les armées, les difficultés susceptibles de résulter de la mise en oeuvre de la professionnalisation, le recours à un effectif croissant d'engagés allant de pair avec la déflation progressive des effectifs d'appelés.
Par ailleurs, la solution choisie respecte l'égalité de traitement entre jeunes gens d'une même classe d'âge, dont tous seront soumis à l'obligation du service national. La méthode consistant à mettre fin à la conscription à une date donnée aurait avantagé, au sein d'une même classe d'âge, les jeunes gens bénéficiant d'un report.
En conséquence, le service national dans ses formes actuelles, sous réserve des modifications du code du service national apportées par le présent projet de loi, concernera, jusqu'en 2002, tous les jeunes gens nés jusqu'au 31 décembre 1978, c'est-à-dire la classe d'âge 1998. En revanche, la classe d'âge 1999 effectuera son service national selon les modalités prévues par le projet de loi : recensement et " rendez-vous citoyen " (complétés, le cas échéant, par un volontariat).
- Cas des jeunes filles -
Le nouveau service national concernera les jeunes filles qui atteindront l'âge de dix-huit ans à la fin de la période de transition, c'est-à-dire nées après le 31 décembre 1984.
A partir de 2003, les jeunes filles seront donc soumises à l'obligation du rendez-vous citoyen. En conséquence, le présent projet de loi prévoit l'obligation du recensement dès 2001, soit deux ans avant l'accomplissement du rendez-vous citoyen.
Notons que le présent projet de loi prévoit également de dispenser du rendez-vous citoyen les jeunes filles nées avant le 1er janvier 1985 qui souhaiteraient effectuer un volontariat.
La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 111-2 -
Objet du rendez-vous citoyen
Cet article vise à définir globalement l'objet du rendez-vous citoyen, qui s'appuie sur trois missions essentielles :
- d'une part, " l'approfondissement de la connaissance des droits et devoirs découlant de l'appartenance à la communauté nationale ",
- d'autre part, " l'évaluation, l'information et l'orientation de tous les jeunes Français ",
- enfin, le " renforcement de l'esprit de défense, de la cohésion nationale et du lien armée-Nation ".
Ce troisième aspect du rendez-vous citoyen, que l'on doit à un amendement très opportun de la commission de la Défense nationale et des Forces armées de l'Assemblée nationale, correspond aux conclusions des travaux de notre commission, qui avait souligné la nécessité de trouver une formule susceptible d'atténuer les conséquences de la suppression du service national obligatoire sur l'esprit de défense.
L'article L. 111-2 paraît toutefois redondant par rapport aux articles introductifs du chapitre IV relatif au rendez-vous citoyen, dont la formulation paraît, par ailleurs, plus satisfaisante. Il convient donc de ne laisser, dans le chapitre premier, que les articles très généraux relatifs aux principes et au champ d'application du livre premier du nouveau code du service national, l'objet du rendez-vous citoyen (comme, d'ailleurs, celui du volontariat), devant être exposé dans le chapitre ad hoc.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer l'article L. 111-2.
Article L. 111-3 -
Objet du volontariat
Dans la logique de l'article précédent, l'article L. 111-3 présente une définition globale du volontariat, en soulignant tout particulièrement son caractère temporaire, en posant le principe du contrôle de l'Etat, et en prévoyant que des avantages seront attribués aux volontaires, en reconnaissance d'une mission conçue sous l'angle de l'intérêt général. L'attribution de ces avantages, qui consistent à faciliter l'insertion sociale et professionnelle des volontaires, est néanmoins subordonnée à l'accomplissement d'un volontariat d'au moins neuf mois. Notons qu'un amendement de l'Assemblée nationale prévoit la délivrance d'un " certificat d'accomplissement du volontariat ", qui s'ajoutera au certificat de recensement et au brevet du rendez-vous citoyen déjà visés par la loi, et qui justifie, par ailleurs, une modification de la dénomination du " certificat de recensement ", afin d'éviter tout risque de confusion entre ces différents documents.
Dans la logique de la suppression de l'article L. 111-2, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à la suppression de l'article L. 111-3, car il paraît plus cohérent d'exposer les principes guidant la création du volontariat au début du titre II relatif au volontariat, et de reprendre, par conséquent, les dispositions du présent article dans cette partie du texte.
Article L. 111-4 -
Obligations incombant aux Français
possédant une double nationalité
Le texte initial du projet de loi prévoyait que les Français possédant une double nationalité sont soumis aux obligations du service national définies par la loi française (c'est-à-dire recensement et rendez-vous citoyen), s'ils ont leur résidence habituelle en France.
Cette rédaction était conforme aux principes définis par le droit international et, plus particulièrement, par les conventions relatives au service national des double-nationaux :
- le double-national est soumis aux obligations du service national en vigueur dans le pays où il a sa résidence habituelle au moment où il atteint l'âge de ces obligations (celles-ci peuvent néanmoins, dans certains pays, être inexistantes) ;
- le double-national qui réside dans un Etat tiers choisit le pays où il souhaite accomplir, s'il y a lieu, son service (national ou militaire) ;
- le double-national qui a satisfait aux obligations du service national dans un pays (ce qui inclut l'hypothèse de l'exemption par incapacité physique) n'est pas soumis aux obligations du service national dans l'autre pays .
Notons que seules les conventions franco-algérienne (du 11 octobre 1983) et franco-tunisienne (du 18 mars 1982) autorisent les binationaux à choisir l'Etat dans lequel ils souhaitent accomplir leurs obligations, par dérogation au critère de résidence habituellement retenu en droit international.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale modifie très substantiellement l'article L. 111-4, en aggravant les obligations qui s'imposent aux binationaux :
- d'une part, la condition relative à la résidence sur le territoire français est supprimée : le binational est soumis au code du service national français même s'il réside dans l'autre Etat dont il est ressortissant ou dans un Etat tiers ;
- d'autre part, le code du service national s'impose au binational qui viendrait à résider en France avant l'âge limite d'accomplissement du rendez-vous citoyen, c'est-à-dire avant vingt-cinq ans : le rendez-vous citoyen devrait donc être accompli même par le binational qui aurait satisfait aux obligations du service national dans l'autre pays. Certes, l'Assemblée nationale se réfère, dans cette disposition, à la " convention nationale qui lie la France à cet Etat ", ce qui permettrait aux binationaux venant à résider en France avant l'âge de vingt-cinq ans, et ayant satisfait aux obligations du service national dans leur autre pays, de ne pas être soumis à l'obligation d'accomplir le rendez-vous citoyen. Toutefois, il n'existe que 14 conventions bilatérales relatives aux obligations du service national en cas de double nationalité. De nombreux binationaux non couverts par une telle convention pourraient donc se trouver soumis aux obligations du code français du service national alors qu'ils auraient satisfait aux obligations du service national dans l'autre pays dont ils sont ressortissants, ce qui est en outre contraire aux engagements internationaux souscrits par la France dans le cadre de la convention du Conseil de l'Europe du 6 mai 1963 (dont l'approbation a été autorisée par la loi n° 64-1328 du 26 décembre 1964).
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur tendant à proposer une nouvelle rédaction de l'article L. 111-4, dont le premier alinéa reprendrait la rédaction initiale du projet de loi (un binational résidant habituellement en France est soumis aux obligations du service national en vigueur en France), et dont le second alinéa permettrait aux binationaux ne résidant pas en France (c'est-à-dire résidant dans leur autre pays de nationalité ou dans un pays tiers) d'effectuer le rendez-vous citoyen s'ils le souhaitent . La rédaction proposée permet de garantir la situation des binationaux qui ne sont couverts par aucune convention.
La commission a adopté l'article L. 111-4 ainsi amendé.
Article L. 111-5 -
Information relative au service national
Cet article résulte d'un amendement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale. Il tend à susciter, " dans les établissements d'enseignement scolaire ", une information préalable des jeunes Français sur " les obligations qui découlent du service national ".
L'idée d'intégrer, dans le cursus scolaire, une information des jeunes Français sur le service national est particulièrement opportune. Les travaux conduits, en avril-mai 1996, par notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, concluaient à la nécessité d'adapter l'enseignement de l'histoire et de l'instruction civique à la réforme du service national, dans le but de renforcer l'esprit de défense. Une disposition de l'article L. 114-1 relatif au rendez-vous citoyen s'inscrit dans cette logique, car elle prévoit la préparation du rendez-vous citoyen à travers les programmes d'histoire et d'instruction civique.
Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, l'article L. 111-5 limite cependant l'enseignement ainsi dispensé aux " obligations qui découlent du service national ", c'est-à-dire au recensement et au rendez-vous citoyen, alors que l'information des jeunes Français doit, dès la scolarité, s'étendre au volontariat. La commission a donc adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le service national, dans son ensemble (partie obligatoire et partie facultative), fait l'objet d'un enseignement notamment à travers les programmes d'histoire et d'instruction civique, et tenant compte d'une suggestion de M. Jean Clouet afin que cet enseignement ne se limite pas aux établissements scolaires.
La Commission a adopté l'article L. 111-5 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article L. 111-5 -
Suivi des dossiers
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel tirant les conséquences du souci d'assurer le suivi des dossiers des jeunes, après le recensement, essentiellement afin de faciliter la planification du rendez-vous citoyen. Cet article reprend les dispositions d'un amendement introduit par l'Assemblée nationale à l'article L. 111-1, et qu'il semble plus opportun de reporter à la fin du chapitre premier.
. L'objet de cet article est le suivant :
- confier au ministère de la Défense la constitution et le suivi des dossiers des personnes recensées,
- confier aux ministères compétents le suivi des dossiers des volontaires.
. Notons que la Direction centrale du service national sera chargée d'assurer la constitution et le suivi des dossiers des jeunes, pour le ministère de la Défense, jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen. Cette administration effectuera également le suivi des volontaires servant dans le cadre du ministère de la Défense (armées, gendarmerie, DGA ...).
. Certes, le suivi des dossiers par le ministère de la Défense ne s'impose pas après l'accomplissement du rendez-vous citoyen. En effet, dans la perspective d'une éventuelle remontée en puissance de la conscription, la logique actuelle, qui consiste à recourir jusqu'à trente-cinq ans à ceux qui ont accompli leur service national, n'aurait aucun sens, puisque la population qui aurait reçu une formation militaire serait très réduite. La rédaction retenue pour cet article additionnel renvoie cependant, conformément aux suggestions de MM. Jean Clouet et Nicolas About, à un décret destiné, le cas échéant, à préciser dans quelles conditions s'effectue le suivi des dossiers des personnes recensées. Il paraît, en effet, cohérent d'interrompre ce suivi lors de l'accomplissement du rendez-vous citoyen. La commission a cependant souhaité permettre un suivi prolongé des dossiers de certaines catégories (scientifiques, médecins...) susceptibles de devoir jouer un rôle particulier en cas de résurgence d'une menace.
CHAPITRE
II -
Du Haut conseil du service national
Article L. 112-1 -
Institution
du Haut conseil au service national
Le présent article tend à créer une autorité morale, placée auprès du Premier ministre, et dont le rôle a été élargi du fait des amendements adoptés par l'Assemblée nationale. Le Haut conseil était chargé, en vertu du texte initial du projet de loi, de veiller à l'affirmation des principes républicains dans les programmes du rendez-vous citoyen, et de délivrer un avis sur les conditions de délivrance des agréments des organismes autorisés à accueillir des volontaires.
Le Haut conseil est désormais également chargé :
- de veiller au respect, et non pas seulement à l'affirmation, des principes républicains dans les programmes du rendez-vous citoyen,
- de veiller au respect du principe d'égalité entre les différentes formes de volontariat,
- de s'assurer de l'existence d'un contrôle des conditions d'exercice du volontariat,
- de contrôler la cohérence des dispositions régissant le rendez-vous citoyen et le volontariat.
Sur ce dernier point, notons que le contrôle susceptible d'être exercé par le Haut conseil du service national ne saurait apparenter celui-ci à une autorité administrative indépendante.
La commission a adopté l'article L. 112-1 sans modification.
Article L. 112-2 -
Composition du Haut conseil du service national
L'article L. 112-2 renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour ce qui concerne la composition et les modalités d'organisation du Haut conseil du service national.
D'après le texte du projet de décret transmis à la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, le Haut conseil du service national devait être constitué de douze membres :
- deux parlementaires,
- un membre du Conseil économique et social,
- un représentant du Médiateur de la République,
- un membre du Conseil d'Etat,
- un magistrat de l'ordre judiciaire,
- six personnalités qualifiées représentant les principales familles philosophiques ou religieuses.
L'Assemblée nationale a modifié la représentation parlementaire au sein du Haut conseil du service national, en l'élevant à deux parlementaires de chaque assemblée.
La commission a adopté l'article L. 112-2 modifié par un amendement du rapporteur, tendant à substituer le terme de " deux députés et deux sénateurs " à celui, moins précis, de " deux parlementaires de chaque assemblée ". Sur la suggestion de M. Daniel Goulet, cet amendement mentionne la participation éventuelle des suppléants des parlementaires appelés à siéger au Haut conseil du service national.
Article L. 112-3 -
Rapport annuel du Haut conseil du service national
Le présent article, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, prévoit la parution annuelle d'un rapport du Haut conseil service national. Destiné au Premier ministre, ce rapport devra être transmis au Parlement.
Ce rapport permettra aux deux commissions parlementaires principalement compétentes d'évaluer les conditions de mise en oeuvre de la réforme du service national, d'identifier les éventuelles difficultés, et d'ajuster en conséquence l'environnement législatif du nouveau service national.
La commission a adopté l'article L. 112-3 sans modification.
CHAPITRE
III -
Le recensement
Article 113-1 -
Obligation du recensement
L'article L. 113-1 pose le principe de l'obligation de recensement pour tous les jeunes Français, dès l'âge de seize ans.
Comme votre rapporteur le relevait dans son exposé général, le recensement, tel qu'il sera accompli dans le cadre du nouveau service national, est l'héritier du recensement actuellement effectué " en vue de l'accomplissement du service national ".
Il s'inscrit néanmoins dans une logique différente :
- conçu dans la perspective de l'organisation du futur rendez-vous citoyen, le recensement sera effectué à seize ans au lieu de dix-sept, afin de permettre la convocation au rendez-vous citoyen dès l'âge de dix-huit ans ;
- simple démarche administrative, le recensement constitue aussi une étape personnelle d'accession à la citoyenneté ;
- élément du futur service obligatoire dont le rendez-vous citoyen constitue le second volet, le recensement sera étendu aux jeunes filles à partir du 1er janvier 2001.
La commission a adopté l'article L. 113-1 sans modification.
Article L. 113-2 -
Certificat de recensement
. L'article L. 113-2 précise le contenu de l'obligation de recensement, qui consiste, pour chaque jeune Français, à déclarer son état-civil, ainsi que sa situation familiale, scolaire, universitaire et, le cas échéant, professionnelle. Son objet est donc étendu par rapport à l'article L. 15 de l'actuel code du service national, qui ne mentionne que la déclaration de l'état-civil et de la situation familiale et professionnelle. L'intégration de la situation scolaire et universitaire traduit le souci de tirer parti du nouveau service national dans une perspective d'aide éventuelle à l'insertion.
La mention de la situation scolaire, prévue par l'article L. 113-2, est liée à l'abaissement à seize ans de l'âge du recensement, âge auquel les jeunes gens sont scolarisés à raison de 96,44 % (pour 88,96 % d'entre eux dans l'enseignement secondaire ; 6,5 % étant en apprentissage à seize ans).
La mention de la déclaration de la situation professionnelle, qui paraît inadaptée à une population de seize ans, est néanmoins justifiée par la possibilité d'effectuer le recensement après l'âge légal de seize ans (cas des omis et des personnes acquérant la nationalité française après seize ans).
L'extension du recensement à la déclaration de la situation universitaire permet de tenir compte à l'avance des personnes qui, procédant au recensement après seize ans (cas des omis et des personnes devenues françaises après seize ans), peuvent être concernées par des études supérieures. En revanche, l'enseignement universitaire ne concerne que 0,02 % des jeunes de seize ans.
. L'article L. 113-2 prévoit que la délivrance d'un certificat de recensement sanctionne cette démarche administrative effectuée, comme le précise un amendement bien venu de l'Assemblée nationale, à la mairie du domicile des intéressés ou au consulat, pour ceux qui résident à l'étranger. La présentation du certificat de recensement conditionne l'inscription à certains examens et concours, ainsi que la souscription de certains contrats (voir infra, article L. 113-5).
Or le terme de certificat de recensement doit être modifié pour tenir compte du certificat d'accomplissement du volontariat, introduit à l'article L. 111-3 du fait d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale.
Après un premier amendement rédactionnel du rapporteur, la commission a adopté un deuxième amendement du rapporteur substituant le terme d'attestation de recensement à celui de certificat de recensement, et tendant à tirer les conséquences de l'existence de chefs de circonscription administrative dans certains territoires d'outre-mer, autorité auprès de laquelle est accompli le recensement.
La commission a adopté l'article L. 113-2 ainsi modifié.
Article L. 113-3 -
Obligation de recensement pour les personnes
acquérant la nationalité française
. Le présent article soumet à l'obligation de recensement les personnes devenant françaises entre seize et trente ans, c'est-à-dire aux âges où s'accomplit le service national, obligatoire ou volontaire.
Cette obligation existe déjà dans le code actuel du service national, où elle résulte de l'article L. 17. Celui-ci concerne les hommes devenus français entre dix-huit et cinquante ans, conformément à l'article L. 3 du code du service national qui dispose que " tous les citoyens français doivent le service national entre dix-huit et cinquante ans " (service national actif et réserve entre dix-huit et trente-cinq ans, service de défense entre trente-cinq et cinquante ans).
. L'obligation de recensement prévue par le présent article s'étend désormais aux femmes. Elle s'impose à partir de la notification à l'intéressé de la décision relative à son acquisition de la nationalité française.
. Le second alinéa ouvre aux jeunes étrangers nés en France de parents étrangers, et ayant de ce fait vocation à acquérir la nationalité française, la possibilité de participer aux opérations de recensement sur une base volontaire. Ces jeunes étrangers, dont le cas est visé par l'article 21-7 du code civil, peuvent acquérir la nationalité française à condition d'en manifester la volonté, et sous certaines conditions de résidence en France (résider en France au moment de la manifestation de volonté et justifier d'une résidence habituelle en France pendant les cinq années qui précèdent celle-ci).
La participation de ces jeunes étrangers aux opérations de recensement est importante, car ces jeunes gens seront définitivement inscrits sur les listes de recensement après l'enregistrement, par le juge, de la déclaration de volonté permettant à ces jeunes de devenir Français.
La commission a adopté l'article L. 113-3, modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 113-4 -
Suppression de la fiche de jugement d'admonestation
L'article L. 113-4 permet au mineur ayant fait l'objet d'un jugement d'admonestation (c'est-à-dire d'un blâme du juge des enfants) de demander la suppression de la fiche relative à ce jugement, s'il présente son certificat (désormais son attestation) de recensement au tribunal pour enfants. La fiche concernant le jugement d'admonestation est alors retirée du casier judiciaire de l'intéressé.
L'article L. 113-4 se réfère à un article du code de procédure pénale modifié par le présent projet de loi afin d'introduire la présentation de l'attestation de recensement parmi les cas rendant possible la suppression de la fiche concernant un jugement d'admonestation.
L'article L. 113-4 tire donc les conséquences de l'une des significations du recensement qui, dans le contexte issu de la réforme du service national, pourra être considéré comme première étape de l'accession à la citoyenneté et donc, pour les jeunes ayant fait l'objet d'un jugement d'admonestation, comme une manifestation de leur volonté de s'intégrer à la communauté nationale.
La commission a adopté l'article L. 113-4, modifié par un amendement rédactionnel tirant les conséquences de la substitution du terme d' attestation de recensement à celui de certificat de recensement.
Article L. 113-5 -
Accès à certains droits comme
l'inscription aux examens et concours publics
. Le premier alinéa de l'article L. 113-5 subordonne à la présentation du certificat (désormais de l'attestation) de recensement la possibilité :
- de s'inscrire aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique,
- de souscrire un contrat ayant pour but l'accès des jeunes à l'emploi et faisant l'objet d'une aide publique.
La définition des sanctions qui touchent le jeune ayant négligé de se faire recenser poursuit donc un but incitatif. Instaurer une sanction pécuniaire aurait encouragé une certaine inégalité entre les jeunes soumis à l'obligation de recensement, même si elle avait été définie dans le respect du principe de proportionnalité. Un travail d'intérêt général n'aurait pas non plus été adapté au problème posé par le refus de recensement, car le travail d'intérêt général est associé à une peine d'emprisonnement, et ne peut être infligé à un prévenu qui s'y oppose.
Les sanctions retenues par le projet de loi paraissent suffisamment incitatives pour limiter le nombre de réfractaires au recensement. En effet, les examens et concours visés par l'article L. 113-5 concernent non seulement le baccalauréat et les autres examens de l'Education nationale, mais aussi les concours d'accès à la fonction publique, et les examens pratiques tels que les permis de conduire, de pêche et de chasse. Par ailleurs, un amendement introduit par l'Assemblée nationale permet, en cas de force majeure, de ne pas appliquer ces sanctions.
On comptait en 1995 62 800 jeunes gens recensés d'office à partir des registres d'état-civil des mairies. Des enquêtes de gendarmerie (250 000 en 1995) permettent de convoquer les recensés d'office aux opérations de sélection, puis de les appeler au service actif. Une enquête qui n'aboutit pas conduit à une procédure d'insoumission. Il est donc probable que le caractère incitatif des sanctions prévues par le présent article permette de limiter le nombre de recensés d'office.
. Le deuxième alinéa de l'article L. 113-5 permet aux personnes ayant négligé de se faire recenser de procéder, à tout moment, à la régularisation de leur situation. Cette faculté est ouverte jusqu'à l'âge de trente ans, en cohérence avec l'âge limite d'accomplissement du volontariat, puisque l'accès à un volontariat est subordonné à la participation préalable aux opérations de recensement, qui conditionnent elles-mêmes la convocation au rendez-vous citoyen.
En revanche, les sanctions précédemment évoquées tombent à l'âge de vingt-cinq ans, âge limite d'accomplissement du rendez-vous citoyen, et, par conséquent, âge limite des obligations du nouveau service national.
. Le troisième alinéa résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale. Il vise à permettre à la carte du service national, délivrée actuellement par la Direction centrale du service national, de tenir lieu d'attestation de recensement pour les jeunes gens qui, en raison de leur date de naissance, ne pourraient être recensés dans les conditions prévues par le présent projet de loi. En effet, nés entre le 1er janvier 1979 et le 31 juillet 1980, ces jeunes gens auront été recensés à l'âge de dix-sept ans, avant que l'administration n'ait absorbé la population à recenser pendant la période de transition, et ne disposeront pas d'une attestation de recensement. C'est pourquoi ces jeunes gens, dont le cas était initialement prévu par l'article 8 du projet de loi, ne devront pas être sanctionnés dans les conditions prévues au présent article.
La commission a adopté l'article L. 113-5 modifié par deux amendements tirant les conséquences de la substitution du terme d'attestation de recensement à celui de certificat de recensement.
Article L. 113-6 -
Inscription sur les listes de recensement en cas
d'omission
Le présent article reprend les dispositions de l'article L. 20 de l'actuel code du service national, et prévoit que les personnes omises sur les listes de recensement sont portées sur les premières listes de recensement établies après l'omission.
Ce rattrapage permet d'éviter de léser un jeune qui pourrait être victime d'une erreur de l'administration : les omissions concernent actuellement, en effet, 2 à 3 % des recensés.
A la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, l'âge limite d'inscription sur les listes de recensement a été porté de vingt-cinq à trente ans, en cohérence avec l'âge limite d'accomplissement d'un volontariat. Cette disposition permet opportunément de ne pas empêcher un omis d'effectuer un volontariat.
La commission a adopté l'article L. 113-6 sans modification.
Article L. 113-7 -
Actualisation des renseignements fournis au moment du
recensement
L'article L. 113-7, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, crée l'obligation, pour les Français soumis à l'obligation du service national, de faire connaître à la Direction centrale du service national " tout changement dans leur domicile ou leur résidence, dans leur situation familiale et professionnelle ". Cette obligation concerne donc les jeunes Français jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen ou, en cas de non-accomplissement de celui-ci, jusqu'à l'âge limite de participation au rendez-vous citoyen, c'est-à-dire jusqu'à vingt-cinq ans.
Le présent article s'inspire de l'article L. 21 du code actuel du service national.
" Les hommes soumis aux obligations du service national sont tenus, à partir du moment où ils ont été recensés, de faire connaître tout changement de domicile et de résidence à la brigade de gendarmerie ou au consulat de leur nouveau domicile ou de leur nouvelle résidence. Doit également être déclarée toute absence de plus de quatre mois de la résidence habituelle.
Ces hommes sont également tenus de fournir à l'autorité publique les renseignements qui pourraient leur être demandés concernant leur situation familiale ou professionnelle (...) ".
L'obligation prévue par l'article L. 113-7 pourrait cependant faire peser sur la DCSN une charge administrative qui pourrait s'avérer trop lourde. On peut imaginer, en outre, que les incitations à accomplir le rendez-vous citoyen sont assez fortes pour que les jeunes concernés fassent en sorte d'y être convoqués.
En conséquence, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à limiter l'obligation posée par l'article L. 113-7 dans le temps, jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen.
La commission a adopté l'article L. 113-7 ainsi modifié.
CHAPITRE
IV -
Le rendez-vous citoyen
Article L. 114-1 -
Age et statut des participants au rendez-vous
citoyen
L'article L. 114-1 détermine les grands principes qui, indépendamment de son objet, régissent le rendez-vous citoyen :
- celui-ci s'accomplit entre dix-huit et vingt ans, sans possibilité de report, ce qui s'explique par le caractère relativement bénin de l'obligation, comparée au service national actuellement effectué,
- nul ne peut y être convoqué au-delà de vingt-cinq ans : ce recul de la limite d'âge est destiné à permettre à la Direction centrale du service national d'appeler ceux qui auraient été omis et ceux qui, ayant négligé de participer au rendez-vous citoyen, souhaiteraient régulariser leur situation,
- l'accomplissement du rendez-vous citoyen étant une des conditions d'admission à un volontariat, il est possible de participer au rendez-vous citoyen au-delà de l'âge de vingt-cinq ans, à condition toutefois qu'il s'agisse dans ce cas d'une démarche volontaire,
- les participants au rendez-vous citoyen ont la qualité d'appelés, ce qui induit des conséquences en termes de responsabilité de l'Etat,
- du fait d'un amendement de l'Assemblée nationale, le terme retenu pour désigner les centres dans lesquels s'accomplit le rendez-vous citoyen est " centres du service national ", nettement préférable aux " centres d'évaluation, d'orientation et d'information " qui figuraient dans le texte initial.
Enfin, un amendement de l'Assemblée nationale a opportunément rappelé la nécessité d'adapter les programmes d'histoire et d'instruction civique à la création du " rendez-vous citoyen ", afin que l'esprit de défense soit encouragé dès la scolarité.
Cette dernière disposition de l'article L. 114-1 correspond à l'une des conclusions formulées par votre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à l'occasion de son analyse de L'avenir du service national : le renforcement de l'enseignement de l'histoire et de l'instruction civique est alors nettement apparu comme une conséquence indispensable de la professionnalisation.
Toutefois, l'idée contenue dans l'amendement introduit par l'Assemblée nationale a déjà été prise en compte par la nouvelle rédaction proposée par la commission pour l'article L. 111-5. En effet, celui-ci prévoit une information, dès la scolarité, sur le contenu du service national, notamment à travers une adaptation des programmes d'histoire et d'instruction civique. Cette formulation présente, en effet, l'intérêt d'étendre l'information dispensée dans les établissements d'enseignement à l'ensemble du service national, volontariat inclus, alors que l'article L. 114-1 adopté par l'Assemblée nationale limiterait cette information au rendez-vous citoyen.
La commission a donc adopté un amendement consistant à supprimer la deuxième phrase du premier alinéa de l'article L. 114-1, relative à la préparation du rendez-vous citoyen dans les établissements d'enseignement.
La commission a adopté l'article L. 114-1 ainsi modifié.
Article L. 114-2 -
Contenu du rendez-vous citoyen
. L'article L. 114-2 présente le contenu du rendez-vous citoyen qui, selon le texte initial de cet article, visait :
- un rattrapage des notions d'instruction civique comprenant les " enjeux de la défense " indispensables à l'exercice de la citoyenneté et, notamment, du droit de vote ;
- une évaluation de chaque jeune dans les domaines sanitaire, scolaire et professionnel : cette évaluation, conçue dans une perspective indépendante de la logique de sélection propre aux " trois jours ", devrait permettre de détecter certaines lacunes comme l'illettrisme, et d'offrir des consultations individuelles, dans le respect de l'anonymat de chacun, sur la drogue et le SIDA ;
- l'information des jeunes sur le volontariat.
. Tel qu'il a été modifié par l'Assemblée nationale, l'article L. 114-2 élargit explicitement la mission du rendez-vous citoyen au renforcement de l'esprit de défense. En dépit du caractère incertain de cette notion, le renvoi à l'" esprit de défense " inscrit le rendez-vous citoyen dans le contexte de la professionnalisation, puisqu'il tend à éviter que celle-ci ne coïncide avec une rupture regrettable entre l'armée et la jeunesse.
Un autre amendement adopté par l'Assemblée nationale précise que le rendez-vous citoyen offre aux jeunes l'occasion de rencontrer des représentants d'institutions et d'administrations de la République. En effet, les personnels civils mis à disposition par leurs administrations d'origine (ministères des Affaires étrangères, de l'Intérieur, de l'Environnement ...) participeront au rendez-vous citoyen afin de présenter les différentes formes de volontariat et de rendre ceux-ci attractifs pour les jeunes ainsi rencontrés.
. Selon votre rapporteur, il est indispensable d'étendre l'objet du rendez-vous citoyen à l'information des jeunes sur les possibilités d'engagement dans les armées, dans la gendarmerie et dans les forces de réserve, au lieu de limiter cette information aux différentes formes de volontariat. En effet, le rendez-vous citoyen constituant une occasion unique, pour le ministère de la Défense, de rencontrer notre jeunesse, il importe de présenter à celle-ci les perspectives offertes par les armées, afin d'assurer l'assise la plus large possible au recrutement de celles-ci. Rappelons aussi le rôle majeur imparti aux forces de réserve dans les armées professionnelles : il serait regrettable de ne pas saisir l'occasion offerte par le rendez-vous citoyen pour tenter de sensibiliser les jeunes à cet aspect fondamental de notre défense. Eu égard à la diversité des informations dispensées aux jeunes à l'occasion du rendez-vous citoyen, on ne saurait craindre que l'extension de l'objet du rendez-vous citoyen à ce type d'information orientée vers les armées constitue un argument recevable, dans l'hypothèse où des objecteurs de conscience en tireraient argument pour refuser de participer au rendez-vous citoyen.
. La commission a adopté un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction pour l'article L. 114-2. Celle-ci ne modifie pas substantiellement le contenu du rendez-vous citoyen, à l'exception toutefois :
- de l'extension de celui-ci à l'information des jeunes sur les carrières militaires et les perspectives offertes par les forces de réserve,
- de la reformulation de la phrase prévoyant que " les jeunes Français rencontrent les représentants d'institutions, d'administrations de la République et les acteurs de la vie politique, économique et sociale ", un renvoi à une " rencontre avec (les) représentants (des institutions de la République et de l'Union européenne) " ayant été jugé préférable,
- et de la prise en compte de la contribution du rendez-vous citoyen à l'aide aux jeunes en difficulté, à travers un alinéa relatif à " l'évaluation individuelle des jeunes, à leur suivi et à leur orientation ", reprenant les dispositions de l'article L. 114-20-2 relatives au " rendez-vous spécifique " susceptible d'être proposé aux jeunes en difficulté (voir infra).
La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 114-2 présente une synthèse des articles L. 111-2, et L. 114-20-2, supprimés par la commission.
La commission a adopté l'article L. 114-2 ainsi modifié.
Article L. 114-2-1 -
Appel à des médiateurs-citoyens
Le présent article vise à inscrire dans la loi le recours aux " médiateurs-citoyens " qui, à l'occasion du rendez-vous citoyen, participeront à l'évaluation des jeunes en difficulté, ainsi qu'à leur orientation vers un parcours individuel d'insertion, pouvant prendre la forme d'un volontariat " cohésion sociale et solidarité " alternant période de formation et activités de solidarité. L'insertion de l'article L. 114-2-1 dans le projet de loi répond donc à un souci de rigueur et de cohérence juridiques, puisqu'elle permet de tirer les conséquences, dans le texte de la future loi portant réforme du service national, des projets exposés par M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence, afin de faire du rendez-vous citoyen un outil d'assistance aux plus vulnérable de nos jeunes.
Le texte initial du projet de loi s'abstenait de traduire dans notre législation l'institution du " médiateur-citoyen " : cette approche prudente paraît cohérente avec le souci de laisser la place à l'expérience, étant donné non seulement le caractère encore expérimental du rendez-vous citoyen, mais aussi les profondes incertitudes qui caractérisent l'institution du " médiateur-citoyen ", dont les modalités de recrutement ne sont pas encore arrêtées.
De surcroît, on peut s'interroger sur l'opportunité de figer d'ores et déjà le terme de " médiateur-citoyen ", alors que la création de celui-ci relève au premier chef de la future loi sur l'exclusion.
Il n'est pas exclu que le terme de médiateur paraisse inapproprié, car, comme l'ont très justement souligné des représentants du milieu associatif, il suppose qu'il y ait eu un conflit conduisant à une médiation institutionnelle. Or, la mission du " médiateur-citoyen " vise l'information et le conseil des jeunes en difficulté, dans un esprit de parrainage qui peut paraître éloigné de la connotation du terme de médiateur.
Tout en soulignant l'importance du rôle, par ailleurs éminemment souhaitable, qu'est susceptible de jouer le rendez-vous citoyen dans la lutte contre l'exclusion des jeunes, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'article L. 114-2-1, au motif que la création du " médiateur-citoyen " relèvera de la loi sur l'exclusion à venir, que la participation des " médiateurs-citoyens " au rendez-vous citoyen doit faire l'objet d'expérimentations avant d'être inscrite dans notre législation, et que la nouvelle rédaction proposée par la commission pour l'article L. 114-2 permet d'étendre l'objet du rendez-vous citoyen à l'aide aux jeunes en difficulté.
Article L. 114-3 -
Durée du rendez-vous citoyen
L'article L. 114-3 fixe à " cinq jours consécutifs " la durée du rendez-vous citoyen. Cette formule est susceptible d'assurer l'équilibre entre, d'une part, l'intérêt des jeunes, soucieux de ne pas interrompre leur cursus ou leur activité professionnelle plus que quelques jours, et, d'autre part, les contraintes qui s'imposent aux administrations civiles et militaires en vue de l'organisation du rendez-vous citoyen (coût, encadrement, infrastructures...).
La prolongation éventuelle de la durée du rendez-vous citoyen ne saurait constituer une solution envisageable.
Un rendez-vous citoyen qui durerait deux semaines poserait ainsi des problèmes d'infrastructures, car il impliquerait le doublement du nombre de centres du service national, et nécessiterait d'augmenter considérablement les effectifs d'encadrement.
Le coût d'une telle formule a été estimé par le ministère de la Défense à 2,3 milliards de francs (compte non tenu du coût de la Direction centrale du service national, et de l'incidence d'un rendez-vous citoyen de deux semaines sur les infrastructures), soit plus que le double des coûts induits par une durée de cinq jours (1,09 milliard de francs).
Enfin, la durée de cinq jours retenue par le projet de loi ne se fonde que sur des estimations, voire sur des intuitions : en effet, aucun précédent n'est susceptible d'éclairer les auteurs de la réforme. Il semble dès lors opportun d'ouvrir la possibilité, ou au moins de ne pas exclure celle-ci, au cas où les programmes prévus seraient remplis en moins de cinq jours, de raccourcir la durée du rendez-vous citoyen.
La commission a adopté un amendement tendant à limiter la durée du rendez-vous citoyen à cinq jours consécutifs " au plus ", ce qui autoriserait implicitement, le cas échéant, à raccoucir la durée du rendez-vous citoyen, tout en excluant sa prolongation au-delà de cinq jours.
La commission a adopté l'article L. 114-3 ainsi modifié.
Coût du " rendez-vous citoyen "
(en millions de francs 1995. Source : Ministère de la défense)
| 1 semaine | 2 semaines | ||
|
Fonctions centrales de la DCSN
rémunérations et charges sociales fonctionnement Sous-total |
426 90 ____ 516 |
426 90 ____ 516 |
|
|
" rendez-vous
citoyen "
rémunérations et charges sociales fonctionnement Sous-total |
617 480 _____ 1 097 |
1 344 960 _____ 2 304 |
|
| Total général | 1 613 | 2 820 |
Article L. 114-4 -
Brevet d'attestation
L'article L. 114-4 prévoit que les appelés au service national reçoivent, à la fin du rendez-vous citoyen, un brevet attestant qu'ils ont accompli leurs obligations. Ce brevet, comme le dispose un article ultérieur, sera exigé notamment pour l'inscription à certains examens et concours, parmi lesquels les permis de conduire, de chasse et de pêche, et le baccalauréat.
D'après les programmes du rendez-vous citoyen actuellement mis à l'étude, il est prévu de clore ces cinq journées par une cérémonie au cours de laquelle seront solennellement remis ces brevets.
La commission a adopté l'article L. 114-4 sans modification.
Article L. 114-5 -
Exemption pour infirmité ou inaptitude
Les limites apportées par le projet de loi aux exemptions pour motif médical sont liées au fait que le rendez-vous citoyen ne répond pas à des objectifs de sélection, mais d'évaluation. Ces limites contribuent -comme d'ailleurs l'absence de dispenses- à assurer l'universalité du " rendez-vous citoyen ".
L'article L. 114-5 prévoit toutefois une possibilité d'exemption pour les cas les plus graves, dans l'hypothèse, par exemple, d'un handicap mental. D'autre part, la Direction centrale du service national étudie les aménagements d'infrastructures que rendrait nécessaire l'accueil de jeunes handicapés physiques dans les centres du service national.
L'article L. 114-5 a été modifié par l'Assemblée nationale afin de préciser que les demandes d'exemption exigées par le projet de loi puissent être formulées, le cas échéant, par le représentant légal, le curateur ou le tuteur du jeune que son infirmité rend inapte au rendez-vous citoyen. Un autre amendement a introduit l'exigence, probablement redondante, que la demande d'exemption soit justifiée. Enfin, le projet de décret d'application prévoit que les demandes d'exemption sont adressées à une commission médicale.
Précisons, par ailleurs, que les cas d'exemption visés par l'article L. 114-5 ne concernent que les infirmités les plus graves, qui font qu'un jeune est définitivement inapte à participer au rendez-vous citoyen. Les exemptions pour inaptitude physique temporaire sont couvertes par l'article du projet de loi relatif aux absences du rendez-vous citoyen pour " motif légitime " (voir infra, article L. 114-11).
La commission a adopté l'article L. 114-5, modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 114-6 -
Participation des personnes détenues au
" rendez-vous citoyen "
Les personnes détenues pendant la période au cours de laquelle elles auraient dû accomplir le rendez-vous citoyen ne sont pas dispensées : l'article L. 114-6 prévoit leur convocation dès la fin de leur détention. Un condamné qui a purgé sa peine s'est, en effet, acquitté de sa dette envers la société : rien ne s'oppose à ce qu'il échappe à l'obligation du service national.
Notons que le code actuel du service national (article L. 51) soumet les personnes condamnées à l'obligation du service national, celui-ci étant, le cas échéant, accompli selon des " modalités particulières comportant des obligations destinées à assurer leur reclassement social ".
Dans sa rédaction initiale, l'article L. 114-6 prévoyait la possibilité de ne pas convoquer les anciens détenus susceptibles de présenter un danger pour la collectivité, en fonction de l'avis du chef de l'établissement pénitentiaire où ils ont été incarcérés. Cet avis devait permettre de déterminer si la participation au rendez-vous citoyen des anciens détenus ne constituait pas un risque pour l'entourage.
Cette faculté a été supprimée par l'Assemblée nationale en séance publique ; il importe de la rétablir, car le souci de la sécurité dans les centres du service national doit dominer toute décision relative à la convocation d'un ancien détenu, sans pour autant compromettre l'universalité du rendez-vous citoyen.
La commission a apporté les deux modifications, proposées par le rapporteur, au texte de l'article L. 114-6.
La première tend à préciser que les personnes détenues sont convoquées au rendez-vous citoyen à la fin de leur détention, à condition de n'avoir pas dépassé l'âge de vingt-cinq ans à leur libération. Cette disposition peut, certes, paraître redondante par rapport à l'article L. 114-1, qui dispose que " nul ne peut être convoqué au rendez-vous citoyen après l'âge de vingt-cinq ans, sauf sur sa demande ". Une telle précision répond néanmoins à un souci de clarté et de lisibilité.
La deuxième tend à restaurer la faculté, prévue par la rédaction initiale de l'article L. 114-6, de ne pas convoquer les anciens détenus en fonction de l'avis du chef d'établissement pénitentiaire. Cet amendement correspond à un souci de sécurité aisément compréhensible.
La commission a adopté l'article L. 114-6 ainsi amendé.
Article L. 114-7 -
Participation des résidents à
l'étranger
. Dans la rédaction initialement prévue par un avant-projet, le présent article fondait la participation des jeunes Français de l'étranger au rendez-vous citoyen sur une base volontaire. Cette disposition était motivée par les nombreux obstacles (financiers, juridiques, humains...) qui s'opposent à l'extension de l'obligation du rendez-vous citoyen aux jeunes résidents à l'étranger dans les conditions prévues en métropole.
Une autre formule, envisagée lors de la préparation du présent projet de loi, a consisté, pour des motifs de même ordre, à soumettre nos jeunes compatriotes établis hors de France à l'obligation du rendez-vous citoyen " dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ". Cette rédaction permettait d'organiser, le cas échéant, un rendez-vous citoyen adapté aux conditions locales.
Le Conseil d'Etat a estimé que cette formule comportait un risque d'inégalité devant la loi, et a donc soumis les jeunes Français à l'obligation du rendez-vous citoyen " dans des conditions conformes aux dispositions du présent chapitre ".
Cette disposition pose d'importants problèmes, qui tiennent tant aux caractéristiques des communautés françaises à l'étranger, qu'à l'organisation de nos postes diplomatiques et consulaires.
Sur le premier point, il importe de souligner le clivage croissant entre les Français dits " expatriés ", c'est-à-dire affectés à l'étranger pour quelques années, le temps d'un contrat ou d'une affectation, et nos compatriotes installés plus durablement hors de France, parmi lesquels on compte de nombreux binationaux. Les expatriés disposent en général d'un train de vie élevé, et bénéficient du remboursement de leurs frais de voyage, y compris pour leur famille, à un rythme annuel on biannuel. Les Français établis pour une plus longue durée appartiennent généralement aux classes moyennes ; l'augmentation régulière de la demande d'aide sociale témoigne de la paupérisation croissante de cette population. Notons que certains d'entre eux ne sont jamais venus en France, et ne parlent même parfois que très médiocrement le français.
Dans ce contexte, imposer aux Français de l'étranger l'accomplissement du rendez-vous citoyen dans les mêmes conditions qu'en métropole oblige à considérer les difficultés que susciteraient tant l'organisation d'un rendez-vous citoyen identique dans nos postes diplomatiques et consulaires, que l'appel des Français de l'étranger dans les centres du service national implantés en métropole.
- Le coût du rendez-vous citoyen à l'étranger serait nettement plus élevé qu'en France : dans de nombreux pays, les transports devraient se faire en avion, l'hébergement à l'hôtel, les examens médicaux dans des cliniques pivées. La nécessité de faire venir des conférenciers alourdirait encore ce devis, de même que les frais d'encadrement. Or le bilan coût-avantages d'une telle formule paraît dirimant, dans la mesure où certains de nos postes recensent moins de dix jeunes Français par an. Les obstacles juridiques et politiques militent également contre l'organisation du rendez-vous citoyen à l'étranger, du fait de la situation faite dans certains pays aux binationaux. Une quarantaine de pays dans le monde s'abstiennent de reconnaître le principe de plurinationalité. Certains prévoient même des sanctions pénales à l'encontre des contrevenants, d'autres obligent les binationaux à opter pour une seule nationalité. La participation au rendez-vous citoyen pourrait donc susciter de graves difficultés administratives pour les intéressés, dans des pays dont ils ont la nationalité.
. L'Assemblée nationale avait opportunément amendé l'article L. 114-7, de manière à exonérer de toute sanction les Français établis à l'étranger, quand " le droit de l'Etat dans lequel ils résident rend impossible leur participation au rendez-vous citoyen ". Il serait, en effet, particulièrement regrettable que ces jeunes ne puissent passer leur baccalauréat, alors qu'ils sont encouragés à suivre la filière de l'enseignement français à l'étranger, si leur non-participation au rendez-vous citoyen leur est imposée par des contraintes juridiques ou administratives locales.
- Convoquer les Français de l'étranger au rendez-vous citoyen en France ne paraît pas une formule plus convaincante, car elle pose en termes insolubles le problème du transport des appelés depuis leur pays de résidence jusqu'aux centres du service national. Pour des motifs d'égalité, il semble inconcevable d'imputer le coût du transport aux appelés qui ne bénéficient pas, comme les expatriés, d'un voyage financé par une administration ou une entreprise. Or le coût du transport des appelés jusqu'en métropole a été estimé à 200 millions de francs. L'idée de faire accomplir le rendez-vous citoyen des jeunes Français de l'étranger dans un département ou un territoire d'outre-mer ne semble pas non plus très pertinente, d'une part, car elle n'est pas adaptée à tous les pays où résident des Français de l'étranger et, d'autre part, car les caractéristiques des tarifs aériens ne font pas nécessairement de cette solution la plus avantageuse financièrement.
- Dans ce contexte, la seule solution envisageable semble être d'assujettir les jeunes Français de l'étranger à un rendez-vous citoyen adapté aux contraintes locales, en renvoyant, comme le prévoyait d'ailleurs l'une des étapes de l'avant-projet de loi, à un décret en Conseil d'Etat qui permettrait aux jeunes Français établis hors de France d'accomplir un rendez-vous citoyen adapté aux contraintes locales, tout en ouvrant la possibilité, pour ceux qui le souhaiteraient, d'accomplir le rendez-vous citoyen en métropole.
Ce rendez-vous citoyen adapté pourrait consister à remettre aux jeunes Français recensés une documentation reprenant les thèmes des conférences organisées en métropole à l'occasion du rendez-vous citoyen, et présentant les perspectives offertes par les volontariats, ainsi que par les engagements dans les forces armées et les forces de réserve. Un questionnaire assorti, le cas échéant, d'une visite médicale, pourrait jouer le rôle du bilan personnel, scolaire, universitaire et professionnel prévu par l'article L. 114-2 du présent projet de loi.
Cette formule ne paraît pas contraire au principe d'égalité, dans la mesure où le respect de celui-ci s'accommode de la prise en compte des situations particulières.
. La commission a donc adopté une nouvelle rédaction de l'article L. 114-7, renvoyant à un décret en Conseil d'Etat pour définir les modalités d'accomplissement du rendez-vous citoyen par les Français établis hors de France, et supprimant le deuxième alinéa : en effet, il devient superflu d'exclure toute sanction à l'égard des Français de l'étranger ne pouvant participer au rendez-vous citoyen pour des raisons tenant à l'état du droit dans leur pays de résidence, dès lors qu'est prévu un rendez-vous citoyen adapté au contexte local.
Article L. 114-8 -
Choix de la session
L'article L. 114-8 pose le principe du choix, par les appelés au service national, de la date de la session du rendez-vous citoyen à laquelle ils participeront, sous réserve des convocations d'office prévues par les articles L. 114-9, L. 114-12 et L. 114-15.
La période de cinq jours retenue par le présent projet de loi induit, en effet, des contraintes plus lourdes pour les jeunes que les actuelles opérations de sélection, réduites dans les faits à trois demi-journées. Il n'était donc pas envisageable de maintenir la convocation d'office actuellement en vigueur. Le principe du choix de leur date de convocation par les appelés permet de tenir compte des contraintes liées au calendrier scolaire et universitaire, le souci des jeunes étant d'éviter d'être convoqués en période d'examen. Toutefois, le présent article limite le choix de la date de convocation aux dates proposées par l'administration (c'est-à-dire par la Direction centrale du service national). Un amendement adopté par l'Assemblée nationale impose à la DCSN de proposer au moins trois dates différentes à chaque appelé. Selon les informations transmises par le ministère de la défense, le choix des jeunes s'exercerait entre quatre dates proposées par l'administration. La préoccupation de celle-ci sera d'éviter une concentration excessive des appelés sur la période des vacances scolaires et universitaires.
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à compléter l'article L. 114-8, en permettant aux jeunes qui souhaiteraient effectuer un volontariat dès l'âge de dix-huit ans de " devancer l'appel " au rendez-vous citoyen, et de demander à accomplir celui-ci le plus tôt possible. Cette rédaction, inspirée de celle retenue par l'Assemblée nationale pour l'article L. 114-8-1, permet d'assurer la cohérence entre l'âge minimal d'accomplissement du volontariat et la participation au rendez-vous citoyen (celui-ci peut, en effet, être effectué enre dix-huit et vingt ans).
La commission a adopté l'article L. 114-8 ainsi modifié.
Article L. 114-8-1 -
Demande de convocation à un rendez-vous
citoyen
Le présent article, inséré dans le projet de loi par un amendement de l'Assemblée nationale, tend à autoriser les Français souhaitant accomplir un volontariat dès l'âge minimal de dix-huit ans à " devancer l'appel " au rendez-vous citoyen. Cette modification est opportune, dans la mesure où le rendez-vous citoyen peut s'accomplir entre dix-huit et vingt ans, et où elle assure la cohérence entre la convocation au rendez-vous citoyen et l'âge minimal d'accomplissement d'un volontariat.
L'article L. 114-8 ayant néanmoins été complété afin d'intégrer les dispositions de l'article L. 114-8-1, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à la suppression de cet article.
Article L. 114-9 -
Nouvelle convocation à une session
L'article L. 114-9 sanctionne la non-présentation au rendez-vous citoyen, lorsque cette absence n'est pas justifiée par un motif légitime (tel que, par exemple, la maladie ou une grève de transport). La sanction est, dans ce cas, l'obligation de participer à une autre session du rendez-vous citoyen, dans un délai de six mois, à une date choisie par l'administration (c'est-à-dire par la Direction centrale du service national) et non négociée avec le jeune dans les conditions prévues par l'article L. 114-8.
L'article L. 114-9 comportait initialement un premier alinéa prévoyant la sanction du retard non motivé par un motif légitime. Cette sanction était, comme pour l'absence injustifiée, la convocation au rendez-vous citoyen à une date imposée par l'administration. Cet alinéa a été supprimé par l'Assemblée nationale, au motif que les dispositions prévues relevaient du domaine réglementaire. Il n'est pourtant pas inutile que la loi envisage la sanction du retard à une convocation au rendez-vous citoyen, sans pour a utant entrer dans les détails du futur décret relatif à l'organisation du rendez-vous citoyen (celui-ci prévoit que les sanctions interviendront à partir d'un retard de six heures, c'est-à-dire à partir du début de l'après-midi du premier jour de la session).
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur prévoyant le cas où le jeune se présenterait avec retard à la session du rendez-vous citoyen auquel il est convoqué, sans que ce retard soit justifié par un motif légitime.
La commission a adopté l'article L. 114-9 ainsi modifié.
Article L. 114-10 -
Obligation de participer aux activités de la
session
L'article L. 114-10 soumet les jeunes participant au rendez-vous citoyen à l'obligation de participer à toutes les activités de la session, sous peine de ne pas recevoir le " brevet " qui conditionnera l'inscription à de nombreux examens et concours, ainsi que l'accès à un éventuel volontariat.
Il est clair que l'obligation de participer à toutes les activités de la session ne saurait s'étendre aux activités optionnelles qui seront proposées aux appelés.
En revanche, il n'est pas exclu que des jeunes refusent de participer à certaines activités pour des motifs philosophiques ou religieux, si l'on en juge par les nombreux précédents observés dans le cadre de l'Education nationale.
Tout en étant consciente des difficultés d'application de cette disposition, la commission a adopté l'article L. 114-10 sans modification.
Article L. 114-11 -
Convocation à une nouvelle session
L'article L. 114-11 prévoit le cas des appelés qui n'auraient pu, pour un motif légitime (par exemple, un événement grave survenant dans leur famille), accomplir tout ou partie de la session : ces appelés seront reconvoqués dans les conditions prévues à l'article L. 114-8, c'est-à-dire à une date choisie par eux et non imposée par l'administration.
Tel qu'il est rédigé, l'article L. 114-11 soumet le jeune appelé contraint, pour un motif légitime, d'interrompre sa participation au rendez-vous citoyen, à l'obligation de participer à une nouvelle session. Il est probable néanmoins que l'administration appréciera de manière bienveillante la nécessité de reconvoquer les jeunes concernés par l'article L. 114-11, en fonction de la durée de leur absence et de leur comportement pendant les activités auxquelles ils ont participé.
La commission a adopté l'article L. 114-11 sans modification.
Article L. 114-12 -
Refus de participer aux activités de la
session
Le refus de participer à " tout ou partie " des activités de la session est l'un des cas prévus par le projet de loi où la date de convocation à une session ultérieure est, à titre de sanction, imposée par l'administration, sans possibilité de choix pour l'appelé. Le refus de participer aux activités de la session du rendez-vous citoyen est également sanctionné par la non-délivrance du brevet qui conditionne notamment la faculté de s'inscrire à de nombreux examens et concours (baccalauréat, permis de conduire, de pêche, de chasse...).
La commission a adopté l'article L. 114-12 sans modification.
Article L. 114-13 -
Validité de la session
L'article L. 114-13 limite à une session de rattrapage la possibilité d'accomplir les obligations du service national, pour le jeune qui aurait refusé de participer aux activités du rendez-vous citoyen, ou qui se serait abstenu de se présenter à sa convocation -sans que son absence soit justifiée par un motif légitime. L'appelé qui, reconvoqué dans les conditions prévues par les articles L. 114-9 et L. 114-12, ne se présenterait pas ou se présenterait avec retard à cette session de rattrapage, sans motif légitime, ou refuserait de participer aux activités de cette session, sera considéré comme étant en situation irrégulière au regard de l'article L. 114-16 : ce jeune ne pourrait donc s'inscrire aux examens et concours dont l'accès est subordonné à la présentation du brevet du rendez-vous citoyen. Il ne serait pas non plus en droit de souscrire un contrat ayant pour but de faciliter l'accès des jeunes à l'emploi.
La commission a adopté l'article L. 114-3 sans modification.
Article L. 114-14 -
Respect des règles de vie collective
L'article L. 114-14 soumet les appelés à l'obligation de respecter les " règles de vie collective " dans les centres du service national, telles que le définira un décret en Conseil d'Etat (respect du personnel d'encadrement, obéissance aux instructions). Rappelons que le règlement de discipline générale des armées n'est pas applicable au rendez-vous citoyen, celui-ci s'accomplissant dans un cadre civil, en dépit de la participation de personnels militaires à l'encadrement des appelés.
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à proposer une nouvelle rédaction pour l'article L. 114-14.
D'une part, cette rédaction étend explicitement aux " règles de vie propres à chaque centre, définies par un règlement intérieur ", les " règles de la vie collective des centres du service national " dont le respect s'impose aux appelés.
D'autre part, cette rédaction insère dans l'article L. 114-14 les dispositions de l'article L. 114-15 relatives aux sanctions disciplinaires encourues en cas de manquement aux règles de vie collective visées par l'article L. 114-14 (exclusion de la session en cours et reconvocation d'office dans un délai de six mois).
Cette rédaction permet de rassembler en un article unique l'obligation du respect des règles de vie collective, ainsi que la sanction du manquement à ces règles.
La commission a adopté l'article L. 114-14 ainsi modifié.
Article L. 114-15 -
Sanctions disciplinaires
Des sanctions disciplinaires seront appliquées en cas de manquement aux règles de discipline en vigueur dans les centres du service national.
Ces sanctions ne se confondent pas avec celles que prévoit l'article L. 114-12 en cas de refus de participer à tout ou partie des activités de la session (non délivrance du brevet, et convocation d'office à une nouvelle session). Elles sont également indépendantes des poursuites judiciaires qui pourraient être décidées en cas de crime ou délit commis lors du rendez-vous citoyen.
Les sanctions disciplinaires prévues par l'article L. 114-15 seront définies par décret en Conseil d'Etat. Le présent article institue la sanction maximale : exclusion de la session et convocation d'office à une autre session.
Les modifications apportées à l'article L. 114-15 par l'Assemblée nationale concernent, d'une part, la substitution du terme d' " exclusion " à celui de renvoi, et, d'autre part, la détermination d'un délai de six mois au terme duquel interviendra la reconvocation d'office. Cette précision a été apportée par souci de parallélisme avec les articles L. 114-9 et L. 114-12.
De manière assez bienveillante, l'article L. 114-15 autorise deux exclusions pour manquement aux règles de discipline collective, avant que l'appelé soit considéré comme en infraction au regard des obligations du " rendez-vous citoyen ", au sens où l'entend l'article L. 114-16.
Les dispositions de l'article L. 114-15 ayant été insérées dans l'article L. 114-14 dont elles constituent désormais le deuxième et le troisième alinéas, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à la suppression de l'article L. 114-15.
Article L. 114-16 -
Nécessité d'être en règle
au regard des obligations du rendez-vous citoyen
Le présent article assortit l'obligation d'accomplir le rendez-vous citoyen de contraintes que l'on peut qualifier d'incitatives, et qui sont très voisines de celles que retient l'article L. 113-5 à l'égard du recensement. Il aurait, en effet, été disproportionné de maintenir les sanctions pénales prévues par le code actuel du service national à l'encontre de ceux qui ne satisfont pas aux obligations prévues par la loi, car le fait de ne pas accomplir le rendez-vous citoyen ne peut être comparé à l'insoumission.
C'est pourquoi a été retenue une solution tendant à subordonner à l'accomplissement préalable du rendez-vous citoyen l'inscription aux concours et examens " soumis au contrôle de l'autorité publique ", ainsi que l'accès à la fonction publique, et que la souscription d'un contrat " ayant pour but de faciliter l'accès des jeunes à l'emploi et faisant l'objet d'une aide publique ".
Notons que ces conditions ne sont opposables qu'entre vingt ans, âge auquel le rendez-vous citoyen est censé avoir été accompli, et vingt-cinq ans, âge limite de convocation au rendez-vous citoyen.
Les sanctions prévues par l'article L. 114-16 font l'objet, comme le précise le deuxième alinéa du présent article, d'une information préalable, ce qui n'appelle pas de commentaire particulier.
La commission a adopté l'article L. 114-16 sans modification, tout en s'interrogeant sur la portée des sanctions prévues par cet article, puisque ces sanctions tombent après l'âge de vingt-cinq ans.
Article L. 114-16 -1 -
Régularisation de la situation
Cet article résulte d'un amendement de l'Assemblée nationale, qui a jugé opportun d'isoler le texte du dernier alinéa de l'article L. 114-16 pour en faire un article spécifique.
Dans sa rédaction initiale, cet alinéa ouvrait la possibilité d'une deuxième chance pour les jeunes qui se trouveraient en infraction au regard de l'obligation du rendez-vous citoyen, en leur permettant de régulariser leur situation à tout moment jusqu'à l'âge de vingt-cinq ans, âge limite d'accomplissement du rendez-vous citoyen. L'administration était tenue de convoquer ces appelés dans un délai de six mois, en fixant elle-même la date de la session du rendez-vous citoyen à laquelle ces jeunes devront participer.
La rédaction proposée par l'Assemblée nationale consiste à faire convoquer les appelés soucieux de régulariser leur situation à une date choisie par eux, c'est-à-dire dans les conditions prévues à l'article L. 114-8.
On pourrait estimer cette générosité quelque peu contradictoire avec les dispositions des articles L. 114-12 et L. 114-9, qui offrent une session de rattrapage, sur la base d'une convocation d'office à une date choisie par l'administration, aux appelés ne s'étant pas présentés à leur convocation, ou ayant refusé de participer aux activités de la session. Pourquoi, dans ce cas, manifester plus de souplesse à l'égard de ceux qui se trouveraient en infraction à l'égard de l'obligation du rendez-vous citoyen ?
En réalité, deux raisons justifient que l'article L. 114-16-1 laisse aux appelés souhaitant régulariser leur situation le choix de la date de la session du rendez-vous citoyen à laquelle ils participeront. D'une part, les jeunes concernés peuvent aussi être des omis, et non pas seulement des contrevenants. D'autre part, le choix de la date constitue en quelque sorte la récompense d'une démarche personnelle et volontaire vers l'accomplissement du rendez-vous citoyen.
La commission a adopté l'article L. 114-16-1 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 114-17 -
Couverture sociale d'un appelé au service
national
L'article L. 114-17 relatif à la prise en charge d'éventuels soins hospitaliers pendant le rendez-vous citoyen, distingue deux modalités différentes de couverture sociale, selon le fait générateur de l'hospitalisation.
Dans la première hypothèse, les soins sont nécessités par une maladie qui aurait pu tout aussi bien survenir à un autre moment que le rendez-vous citoyen : dans ce cas, l'appelé relève du régime de protection sociale qui lui était applicable avant qu'il ne participe au rendez-vous citoyen, et il est dirigé vers un établissement de son choix.
Dans la deuxième hypothèse, l'hospitalisation est due à un événement considéré comme la conséquence directe du rendez-vous citoyen : les dépenses sont alors à la charge de l'Etat.
L'Assemblée nationale a introduit un amendement substituant le terme d' " appelé au service national " à celui d' " appelé " retenu par le projet de loi dans sa rédaction initiale.
La commission a adopté l'article L. 114-17 sans modification.
Article L. 114-18 -
Indemnisation des préjudices subis
L'article L. 114-18 pose le principe de la réparation intégrale, par l'Etat, des préjudices subis du fait de dommages corporels dus au rendez-vous citoyen. L'indemnisation du préjudice vaut pour la victime et pour ses ayants droit. Rappelons que l'article L. 62 de l'actuel code du service national prévoit l'indemnisation par l'Etat des appelés -et de leurs ayants droit- ayant subi des dommages corporels " dans le service ou à l'occasion du service ", quelle que soit par ailleurs la forme de service effectuée.
La commission a adopté l'article L. 114-18 sans modification.
Article L. 114-19 -
Engagement de la responsabilité civile de
l'Etat
L'article L. 114-19 engage la responsabilité civile de l'Etat du fait du personnel d'encadrement des centres du service national, en cas de dommage subi par les appelés.
Cette disposition permet de protéger le personnel d'encadrement du rendez-vous citoyen contre des engagements abusifs de sa responsabilité pour des faits liés à l'exécution de sa mission. Cette disposition constitue également une garantie pour les appelés.
Il paraît néanmoins opportun de prévoir la possibilité, pour l'Etat, d'intenter des recours contre des membres du personnel d'encadrement du rendez-vous citoyen qui auraient causé des dommages à des appelés du fait de fautes personnelles.
Certes, la possibilité d'actions récursoires contre des agents publics est de droit ; il n'est pourtant pas acquis que la totalité du personnel d'encadrement du rendez-vous citoyen soit composée d'agents publics : dans ce contexte, il semble pertinent d'inscrire dans le texte de l'article L. 114-19 la possibilité d'actions récursoires.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur renvoyant à d'éventuelles actions récursoires.
La commission a adopté l'article L. 114-19 ainsi modifié.
Article L. 114-20 -
Changement ou acquisition de la nationalité
L'Assemblée nationale a introduit de substantielles modifications dans le texte initial du présent article.
. Dans sa rédaction initiale, celui-ci exonérait de l'obligation du rendez-vous citoyen les deux catégories suivantes :
- d'une part, les personnes devenues françaises entre seize et trente ans par voie de naturalisation, de réintégration, de manifestation de volonté ou d'option, et qui ont satisfait aux obligations du service national dans leur Etat d'origine ;
- d'autre part, les doubles-nationaux avant l'âge de seize ans, et qui ont satisfait aux obligations du service national dans l'autre Etat dont ils sont ressortissants.
Un troisième alinéa permettait toutefois à ces deux populations de participer au rendez-vous citoyen sur une base volontaire.
. Le texte adopté par l'Assemblée nationale a supprimé la faculté ouverte par le troisième alinéa du texte initial de l'article L. 114-20.
Il soumet à l'obligation du rendez-vous citoyen les personnes devenues françaises entre seize et trente ans par voie de naturalisation, de déclaration de volonté, d'option ou de réintégration, même si ces personnes ont déjà satisfait aux obligations du service national dans leur Etat d'origine. Cette modification est motivée par le fait que l'acquisition de la nationalité " devrait s'accompagner d'une sorte de stage d'information et d'orientation correspondant au contenu du rendez-vous citoyen ". Or la participation volontaire au rendez-vous citoyen paraît suffisante à cet égard. L'acquisition de la nationalité française est, par ailleurs, désormais suffisamment complexe pour qu'il ne paraisse pas opportun d'ajouter une contrainte de plus à nos nouveaux compatriotes qui ont déjà satisfait aux obligations du service national dans leur pays d'origine.
L'article L. 114-20 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale maintient l'exonération de l'obligation du rendez-vous citoyen à l'égard des doubles-nationaux qui ont satisfait aux obligations du service national dans l'autre pays dont ils sont ressortissants. Ces personnes peuvent toutefois participer au rendez-vous citoyen si elles le souhaitent.
. La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à proposer une nouvelle rédaction pour l'article L. 114-20, qui revient à la logique du texte initial du projet de loi, en cohérence avec le texte proposé pour l'article L. 111-4 :
- exonération de l'obligation du rendez-vous citoyen pour les doubles-nationaux ayant satisfait aux obligations du service national dans l'autre Etat dont ils sont ressortissants, ainsi que pour les personnes ayant acquis la nationalité française entre seize et trente ans et ayant satisfait aux obligations du service national dans leur pays d'origine,
- faculté de participer au rendez-vous citoyen sur une base volontaire.
La commission a adopté l'article L. 114-20 ainsi modifié.
Article L. 114-20-1 -
Liaison entre les jeunes gens et les organismes
d'accueil des volontaires
Cet article résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale afin de poursuivre l'information des jeunes sur les volontariats, et d'assurer ainsi l' " entretien de la flamme " entre l'âge du rendez-vous citoyen et celui où le volontariat peut être accompli (c'est-à-dire jusqu'à trente ans). Ce suivi devrait être assuré par les organismes d'accueil rencontrés par les appelés à l'occasion du rendez-vous citoyen.
La commision a adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que l'information relative aux volontariats est dispensée par les organismes d'accueil aux jeunes qui se sont déclarés intéressés (pendant le rendez-vous citoyen ou ultérieurement). Faute d'une telle précision, les organismes d'accueil, par nature très nombreux, seraient amenés à informer l'ensemble des jeunes Français âgés de moins de trente ans sur les volontariats susceptibles de leur être proposés. Il a paru, en effet, pertinent de cibler la population concernée par ce suivi de l'information.
La commission a adopté l'article L. 114-20-1 ainsi modifié.
Article L. 114-20-2 -
Suivi des jeunes en difficulté
L'article L. 114-20-2 résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, afin de tirer les conséquences du rôle susceptible d'être joué par le rendez-vous citoyen en matière de lutte contre l'exclusion des jeunes.
En effet, il est envisagé de proposer aux jeunes qui auront, à l'occasion du rendez-vous citoyen, été identifiés comme jeunes en difficulté, un " rendez-vous citoyen spécifique " d'une journée, vraisemblablement organisé dans les départements où résident les jeunes concernés, afin de déterminer avec eux un projet d'insertion professionnelle.
Certes, l'insertion de cet article dans le présent projet de loi répond à un souci de cohérence entre la future loi portant réforme du service national et les perspectives d'aide aux jeunes en difficulté définies en marge de la réforme, et qui répondent à un impératif social imparable.
La commission a toutefois adopté un amendement tendant à la suppression de l'article L. 114-20-2, par souci de cohérence avec la suppression de l'article L. 114-2-1 relatif aux médiateurs-citoyens. En effet, l'influence éventuelle du futur service national sur l'aide aux jeunes en difficulté doit faire l'objet d'expérimentations avant d'être inscrite dans notre législation. La commission a également estimé que la rédaction retenue par la commission pour l'article L. 114-2, en intégrant " l'évaluation individuelle des jeunes, leur suivi et leur orientation " aux missions du rendez-vous citoyen, permettrait de tenir compte de l'extension de l'objet de celui-ci à l'aide à l'insertion des jeunes.
Article L. 114-21 -
Modalités d'application
L'article L. 114-21 renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour déterminer les modalités d'application du titre premier du nouveau code du service national, intitulé " Dispositions générales relatives au service national ", et comportant quatre chapitres (Principes et champ d'application, Du Haut Conseil du service national, Le recensement, et Le rendez-vous citoyen).
La commission a adopté l'article L. 114-21 sans modification.
TITRE
II -
DISPOSITIONS RELATIVES AUX VOLONTARIATS
CHAPITRE
PREMIER -
Principes
L'insertion, dans le titre II relatif aux volontariats, d'un chapitre Ier intitulé " Principes ", résulte d'un amendement de l'Assemblée nationale. Celle-ci a également introduit, à des fins de précision et de clarté, un chapitre II intitulé " Droits et obligations des volontaires ", complété par un chapitre III consacré aux " dispositions diverses " (qui ne comporte qu'un article).
Article additionnel avant l'article L. 121-1 -
Objet du volontariat
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel destiné à constituer l'introduction du chapitre relatif au titre II relatif au volontariat. Cet article reprend les dispositions de l'article L. 111-3, supprimé afin d'éviter toute redondance entre le début du projet de loi et les chapitres relatifs au volontariat.
Le présent article pose donc les principes suivants :
- le volontariat est destiné à une mission d'intérêt général, dans un esprit de solidarité,
- il s'effectue sous le contrôle de l'Etat,
- il est assorti d'avantages destinés à faciliter l'insertion sociale et professionnelle des volontaires (ainsi l'article L. 122-4 prévoit-il l'organisation de concours d'accès à la fonction publique spécifiquement réservés aux volontaires),
- un certificat d'accomplissement du volontariat manifeste la reconnaissance de la Nation à l'égard des volontaires. Rappelons que le choix de cette dénomination de " certificat " par l'Assemblée nationale a justifié la substitution du terme d'attestation de recensement à celui de certificat de recensement, afin d'éviter toute confusion entre le document délivré à l'occasion du recensement, et le document remis aux volontaires à l'issue du volontariat.
Notons, par ailleurs, que le bénéfice des avantages reconnus aux volontaires est subordonné à une condition de durée : ces avantages sont réservés à ceux qui auront accompli un volontariat de neuf mois au moins.
Article L. 121-1 -
Domaines d'exercice du volontariat
L'article L. 121-1 définit de manière très générale les trois catégories de volontariat proposées aux jeunes et présentées lors du rendez-vous citoyen :
- défense, sécurité et prévention,
- cohésion sociale et solidarité,
- coopération internationale et aide humanitaire.
Comme il a déjà été souligné à l'occasion de la présentation générale du projet de loi, il ne s'agit là que d'un découpage de principe. En effet, des modalités très diversifiées d'accomplissement du volontariat coexisteront au sein de chaque grande famille de volontariat. C'est ainsi que le volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " pourra s'accomplir dans des administrations de l'Etat (ambassades, consulats, centres culturels ...), dans des associations à vocation humanitaire ou dans des entreprises. Ni l'objet, ni le régime juridique de ces volontariats (de droit public dans les armées, de droit privé dans les associations) n'est donc uniforme.
C'est pour tirer les conséquences de la diversité que recouvre le terme de volontariat que l'Assemblée nationale a souhaité inscrire ce mot au pluriel, non seulement dans le présent article, mais aussi dans l'intitulé du titre II, " dispositions relatives aux volontariats ".
La commission a adopté l'article L. 121-1 sans modification.
Article L. 121-2
Défense, sécurité et
prévention
. L'article L. 121-2 développe, dans son premier alinéa, les objectifs impartis au service " Défense, sécurité et prévention ", dont les volontaires sont censés participer :
- aux missions des forces armées,
- aux missions civiles de protection des personnes et des biens,
- à la protection de l'environnement et du patrimoine national.
- La loi de programmation 1997-2002 a ouvert 27 171 postes de volontaires dans les armées et dans la Gendarmerie .
Les fonctions confiées aux volontaires par les armées ne seront pas substantiellement différentes de celles des appelés actuels. Certains volontaires pourront ainsi accomplir leur service dans des conditions voisines de celles des scientifiques du contingent. La Marine ouvre la possibilité d'embarquement aux futurs volontaires. Dans l'Armée de terre, les volontaires seront affectés tant à des emplois opérationnels qu'à des fonctions comparables aux actuels " emplois civils à caractère militaire " (métiers du bâtiment, professions de bouche ...). Dans ce dernier cas, le volontariat sous les drapeaux pourra constituer une expérience professionnelle valorisable dans le civil pour les intéressés.
- Les volontaires servant dans le cadre de la Police nationale ne pourront assurer toutes les missions actuellement confiées aux policiers-auxiliaires. Il ne sera pas possible de leur confier de mission d'intervention ni de fonction d'ordre judiciaire. Selon M. Claude Guéant, Directeur général de la Police nationale, auditionné par la commission le 29 janvier 1997, la durée des accords proposés aux volontaires par la Police nationale pourrait être de douze mois, compte non tenu d'une période de formation de deux mois. Une incitation forte consisterait à ouvrir un concours réservé aux volontaires ayant servi dans la police en vue de l'accès au corps des gardiens de la paix. Ce quota pourrait ainsi concerner environ 2 000 anciens volontaires sur un recrutement annuel de 4 000 à 5 000 gardiens de la paix.
- Quelque 2 000 à 3 000 volontaires pourraient être affectés aux unités militaires de secours (sapeurs-pompiers de Paris, marins-pompiers de Marseille ...).
- Environ 1 000 volontaires pourront également accomplir leur service dans le cadre de la sécurité civile , en tant que sapeurs-pompiers auxiliaires.
- Les ministères de la Culture et de l'Environnement , ainsi que certaines associations intervenant dans les domaines de la protection du patrimoine et de l'environnement , pourraient, selon le texte retenu pour l'article L. 121-2 par l'Assemblée nationale, accueillir des volontaires au titre de la défense, de la sécurité et de la prévention. Ce type d'affectation semble toutefois n'avoir qu'un rapport très éloigné avec l'esprit d'un volontariat présenté, lors du lancement de la réforme, comme ayant vocation à rassembler les volontariats accomplis sous uniforme. Dans cet esprit, le volontariat " Défense, sécurité et prévention " devrait se limiter aux armées, à la Gendarmerie, à la police nationale, aux douanes, à la sécurité civile, et aux Eaux et forêts dont l'action relève également de la prévention.
En revanche, étendre ce type de volontariat à la protection du patrimoine et à celle de l'environnement présente l'inconvénient d'en faire un service trop disparate, où l'idée de défense n'est pas partout présente. Ces volontariats pourraient, d'ailleurs, trouver leur place de manière plus convaincante dans le service " cohésion sociale et solidarité ".
Dans cet esprit, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant, au premier alinéa, à limiter l'objet du volontariat " Défense, sécurité et prévention " aux " missions des forces armées ou aux missions civiles de protection des personnes et des biens ".
. Le second alinéa de l'article L. 121-1 vise à préserver le service militaire adapté effectué dans les Départements et territoires d'outre-mer ainsi que dans la collectivité territoriale de Mayotte, en précisant explicitement que le SMA sera accompli dans un cadre désormais volontaire. La formation professionnelle dispensée à l'occasion du SMA pourrait inciter nos compatriotes d'outre-mer à souscrire un volontariat au titre du SMA.
La commission a adopté l'article L. 121-2 ainsi modifié.
Article L. 121-3
Cohésion sociale et solidarité
Au volontariat " cohésion sociale et solidarité " sont impartis deux objectifs.
Ce volontariat vise, d'une part, la contribution des volontaires à des actions de solidarité, afin de contribuer à la réduction de la fracture sociale. Dans cet esprit, des affectations aux samus sociaux et aux associations concourant à l'actuel service ville (soutien scolaire et alphabétisation dans les quartiers difficiles) pourront jouer un rôle non négligeable. De même peuvent être explorées les possibilités de mise à disposition des volontaires à des organismes apportant un soutien aux personnes dépendantes.
L'aide technique au profit des départements et territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon constituera une modalité d'accomplissement du volontariat " cohésion sociale et solidarité ".
Le volontariat " cohésion sociale et solidarité " peut, d'autre part, s'inscrire dans la lutte contre l'exclusion des jeunes. Aux jeunes en difficulté pourraient ainsi être proposées des formules alternant périodes de formation (pouvant, le cas échéant, prendre la forme de rattrapage des savoirs fondamentaux) et périodes d'activités au service de la collectivité, permettant la responsabilisation de ces jeunes. Cette faculté d'offrir un volontariat spécifique aux jeunes en difficulté ne figure toutefois pas dans le projet de loi : il importe en effet, d'expérimenter la contribution du volontariat " cohésion sociale et solidarité " à l'insertion des jeunes en difficulté à travers la formule du service alterné, qui doit être mise à l'épreuve avant d'être inscrite dans la loi.
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à définir l'objet du volontariat par des " missions d'utilité sociale ", en évitant toute référence à la notion juridiquement mal cernée de " zones sensibles ", et en supprimant la mention superflue à l'aide aux personnes en difficulté, celle-ci étant incluse dans la notion de " missions d'utilité sociale ". Cette précision pourrait notamment permettre d'étendre l'objet du volontariat " cohésion sociale et solidarité " à des services accomplis dans un cadre associatif, et à vocation écologique, culturelle, ou de préservation du patrimoine, en cohérence avec la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-2.
La commission a adopté l'article L. 121-3 ainsi modifié.
Article L. 121-4 -
Coopération internationale et aide humanitaire
La troisième catégorie de service volontaire recouvre l'ensemble des activités relevant actuellement du service de la coopération. Toutefois, alors que l'actuel code du service national investit le service de la coopération de la mission de " faire participer les jeunes Français au développement de pays étrangers ", même lorsqu'ils effectuent leur service dans une entreprise française implantée dans un pays développé, le présent projet de loi inverse la perspective en se référant au rayonnement de la France dans le monde, dans les domaines culturel, économique, scientifique et technique.
Il est ainsi fort opportunément mis fin à la fiction juridique sur laquelle reposait la coopération, du fait de la formulation retenue par l'article L. 96 du code du service national.
Le volontariat " coopération internationale et aide humanitaire " pourra être accompli tant dans un cadre privé (entreprises, associations de type ONG, organismes de recherche ...) que dans des services publics français à l'étranger (postes diplomatiques et consulaires, postes d'expansion économique, services culturels et scientifiques, établissements scolaires du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ...).
Le volontariat en entreprise pourrait connaître un certain développement par rapport à la situation actuelle, les intéressés pouvant au demeurant conserver un statut de droit public : M. Jacques de Lajugie, directeur de la DREE (Direction des relations économiques extérieures au ministère de l'Economie et des Finances), auditionné le 19 février 1997 par votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, n'a pas exclu que 10 000 volontaires en entreprise puissent contribuer au rayonnement économique et commercial de la France à l'étranger, d'ici la fin de la période de transition. On peut toutefois s'interroger sur la concurrence entre ce volontariat et les formules de stage à l'étranger proposées aux jeunes pendant leur cursus. Une fois supprimée l'effet répulsif du service militaire, le service en entreprise persistera-t-il à attirer d'aussi nombreux candidats que c'est le cas actuellement ?
Mentionnons, par ailleurs, que l'une des critiques fréquemment opposées au service en entreprise dans le système actuel et, plus particulièrement, son élitisme et sa contribution aux dérives du service national dans un sens inégalitaire, ne saurait demeurer totalement pertinente dans le contexte du volontariat, puisque chaque jeune choisira le type de volontariat susceptible de coïncider avec ses projets personnels et avec son cursus.
La commission a adopté l'article L. 121-4 sans modification.
Article L. 121-5 -
Droit limité au volontariat
L'article L. 121-5 encadre l'accès au volontariat, subordonné aux conditions suivantes :
- des conditions d'âge (avoir entre dix-huit et trente ans),
- des conditions d'aptitude, déterminant l'acceptation de la demande des candidats par les organismes d'accueil,
- l'accomplissement préalable du rendez-vous citoyen (sauf pour les personnes omises sur les listes de recensement et pour les personnes ayant acquis la nationalité française après l'âge limite d'accomplissement du rendez-vous citoyen).
En outre, l'article L. 121-5 exclut l'accomplissement de plus d'un volontariat.
La commission a adopté l'article L. 121-5 dans la rédaction modifiée proposée par le rapporteur.
Article L. 121-6 -
Agrément par l'autorité administrative
L'article L. 121-6 subordonne à un agrément préalablement délivré par le ministère de tutelle de l'activité concernée la possibilité, pour les organismes d'accueil autres que l'Etat, de recourir aux volontaires. L'agrément sera donc délivré par l'Etat, et non par le Haut conseil du service national, dont le rôle se bornera, sur ce point, à " donner un avis sur les conditions générales de délivrance des agréments ".
L'agrément sera délivré en fonction de critères relatifs notamment à l'encadrement des volontaires, aux activités proposées (celles-ci doivent être conformes à la définition retenue par l'article L. 121-7), et aux conditions matérielles offertes aux volontaires, comprenant éventuellement leur hébergement et la prise en charge de leur alimentation.
La commission a adopté l'article L. 121-6 sans modification.
Article L. 121-7 -
Nature des activités
L'article L. 121-7 propose une définition limitative des activités susceptibles d'être offertes aux volontaires. La logique retenue est de proscrire les activités qui pourraient conduire à une concurrence entre les activités volontaires et les emplois permanents régis par les statuts de la fonction publique, ou accomplis dans le cadre d'un contrat de travail. Un autre critère consiste en l'impossibilité de confier aux volontaires des activités " nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ", celui-ci devant être en mesure de se passer d'une ressource par nature aléatoire.
La difficulté est donc de conjuguer le respect de la loi et l'intérêt des activités confiées aux volontaires, afin d'assurer l'attractivité du volontariat.
La rédaction retenue par l'Assemblée nationale, qui a retenu la notion d'activités " ne se substituant pas " à des emplois permanents, de préférence à celles d'activités " ne correspondant pas " à des emplois permanents, paraît certes offrir plus de souplesse que le texte initial du projet, car elle vise seulement à éviter que les volontaires ne remplacent des titulaires. Cette nuance ne règle néanmoins pas toutes les difficultés que pose la définition des activités des volontaires, du fait de la référence aux activités " nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ". Actuellement en effet, la plupart des appelés accomplissent des tâches " nécessaires au fonctionnement normal de leur organisme d'affectation ", qu'il s'agisse des enseignants à l'étranger, des gendarmes ou des policiers auxiliaires, des appelés " sous les drapeaux ", ou des coopérants du service national en entreprise. L'article L. 121-7, tel qu'il est rédigé, laisse aux organismes d'accueil deux possibilités : soit proposer aux volontaires des activités qui, non " nécessaires au fonctionnement normal ", pourraient être jugées inintéressantes par les volontaires, dont la ressource tarirait immanquablement, soit recourir à une autre ressource que les volontaires, pour être en mesure de faire accomplir des tâches " nécessaires au fonctionnement normal ". Le ministère des Affaires étrangères pourrait ainsi tenter de recourir aux " recrutés locaux ". De même, la Direction générale de la Gendarmerie nationale s'est prononcée en faveur de la création d'une nouvelle catégorie de professionnels sous contrat, car le projet de loi contraint à n'affecter les futurs volontaires de la Gendarmerie nationale qu'à des missions de renfort qui ne répondent pas totalement aux besoins actuels de sécurité.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer la référence aux " emplois nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil", et à borner la définition de l'article L. 121-7 à des activités ne se substituant pas à des " emplois permanents ". Le seul critère retenu par cette rédaction de l'article L. 121-7 est donc que le volontaire ne prenne pas la place d'un professionnel.
La commission a adopté l'article L. 121-7 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article L. 121-7 -
Aménagement
de la durée du volontariat
La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel après l'article L. 121-7, dont l'objet concerne exclusivement la durée du volontariat, sans aborder le principe du fractionnement, qui fait l'objet de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-8.
Cet article se borne à définir une durée de neuf à vingt-quatre mois. Celle-ci pourra être précisée en fonction des préoccupations des volontaires et des impératifs des organismes d'accueil, dans le cadre des accords conclus entre les volontaires et leur organisme d'accueil.
Cet article renvoie également à des normes réglementaires pour définir, le cas échéant, des durées minimales pour certains types d'affectation. En revanche, il ne semble pas pertinent, pour les motifs suivants, de retenir la durée minimale de douze mois uniformément prévue par l'Assemblée Nationale pour l'ensemble du volontariat "Défense, sécurité et prévention" :
- d'une part, ce type de volontariat peut concerner des activités qui ne requièrent pas nécessairement une durée supérieure au minimum légal de neuf mois (c'est le cas notamment des jeunes qui effectueront dans les armées l'équivalent des " activités militaires à caractère professionnel " actuellement confiées à des appelés (métiers du bâtiment, professions de bouche ...). Il serait regrettable de faire peser sur les armées le coût d'un volontaire pendant douze mois, si la mission confiée à celui-ci peut s'accomplir en neuf mois ;
- d'autre part, cette limite inférieure de douze mois correspond aux souhaits exprimés par la Direction générale de la police nationale, mais pas nécessairement à ceux de la totalité des organismes d'accueil qui participeront au volontariat "Défense, sécurité et prévention".
Enfin, les armées manifestent le souci de proposer aux jeunes des formules de volontariat susceptibles de s'inscrire dans leur cursus (cf. l'article L. 121-8), dans le but d'améliorer l'attractivité du volontariat militaire auprès de la jeunesse. Dans ce contexte, imposer une durée minimum de douze mois pourrait être contreproductif.
Article L. 121-8
(Durée du volontariat)
Fractionnement
Dans le texte adopté par l'Assemblée Nationale, l'article L. 121-8 comporte trois dispositions très différentes :
- la durée du volontariat est comprise entre neuf et vingt-quatre mois,
- la durée minimale du volontariat "Défense, sécurité et prévention" est de douze mois,
- le volontariat ne peut être accompli de manière fractionnée.
La première disposition a été reprise dans l'article additionnel après l'article L. 121-7 adopté par la commission, et consacré à la durée stricto sensu du volontariat. Cet article ne prévoit pas de durée minimale pour le volontariat "Défense, sécurité et prévention", renvoyant à un décret en Conseil d'Etat pour définir, le cas échéant, des durées minimales pour certaines activités déterminées.
La commission a adopté un amendement tendant à autoriser le fractionnement, quand l'activité confiée aux volontaires s'y prête, et à l'initiative de l'organisme d'accueil. Une telle formule correspond, en effet, aux intérêts des armées, soucieuses d'intégrer certains types de volontariat dans le cursus de jeunes de haut niveau, qui pourraient ainsi remplir les fonctions actuellement confiées aux scientifiques du contingent. Le fractionnement paraît également adapté aux besoins saisonniers de la sécurité civile, dans le cadre, entre autres exemples, de la lutte contre les incendies de forêt. Le fractionnement introduit donc un élément de souplesse dans les modalités d'accomplissement du volontariat, susceptible de renforcer l'attractivité de celui-ci auprès des jeunes.
La commission a adopté l'article L. 121-8 ainsi modifié.
Article L. 121-9 -
Nécessité d'un accord écrit de
volontariat
L'article L. 121-9 prévoit la signature d'un accord entre chaque volontaire et son organisme d'accueil. En cohérence avec l'article L. 121-7, cet accord ne saurait constituer un contrat de travail, comme le souligne le deuxième alinéa du présent article. Celui-ci autorise également l'accord de volontariat à déroger au droit du travail, ce qui renforce la notion de spécificité du volontariat dans les domaines de la rémunération, des obligations professionnelles et des règles de discipline applicables aux volontaires, de la rupture de l'accord de volontariat, et de la protection sociale.
L'article L. 121-9 renvoie également aux deux catégories distinctes que constitueront les accords de volontariat : de droit public ou privé, selon la nature de l'organisme d'accueil.
A cet égard, la signature d'accords de droit public permettrait de reconnaître un statut de droit public de facto à certains volontaires pour qui un statut de droit privé pourrait constituer un désavantage. Tel est le cas des volontaires en entreprises, si l'on en juge par les difficultés auxquelles sont confrontés les actuels CSNE (coopérants du service national en entreprises), dans certains pays, en matière de visa et de permis de travail, ainsi que dans le domaine fiscal. Une solution à ces problèmes pourrait consister à faire signer les accords de volontariat en entreprise, soit par le ministère de l'économie et des finances, ministère de tutelle de ce type de volontariat, soit par le Groupement d'intérêt public, qui sera constitué par un prochain projet de loi entre l'ACTIM-CFME et le Centre français du commerce extérieur. Les volontaires seraient ensuite mis à disposition des entreprises, et bénéficieraient ainsi d'un statut de droit public. Celui-ci devrait toutefois n'avoir aucune incidence sur l'imputation des charges sociales, qui seraient acquittées par les entreprises.
La commission a adopté l'article L. 121-9 sans modification.
Article L. 121-10 -
Prolongation du volontariat
L'article L. 121-10, qui résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée Nationale, permet la prolongation du volontariat, dans la limite de vingt-quatre mois prévue par le projet de loi. Cette prolongation est décidée à la demande de l'organisme d'accueil ou du volontaire. L'accord initial fait alors l'objet d'un avenant.
La commission a adopté l'article L. 121-10 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
CHAPITRE
II -
Droits et obligations des volontaires
Article L. 122-1 -
Indemnisation du volontaire
Le présent article pose le principe de l'indemnisation des volontaires (le volontariat, en effet, ne donne pas lieu au versement d'un salaire) :
- l'indemnité est versée chaque mois par l'organisme d'accueil du volontaire,
- son montant sera précisé chaque année par décret, ce qui ouvre la possibilité d'un ajustement régulier par rapport à l'indemnité de 2 000 à 2 500 F qu'il est actuellement envisagé de verser aux volontaires,
- le montant de l'indemnité est identique, quelle que soit la durée et le domaine d'accomplissement du service volontaire : cette disposition répond à un souci d'égalité entre les volontaires (notons qu'il avait été envisagé de moduler le montant de l'indemnité en fonction de la durée du volontariat, afin d'inciter les jeunes à accomplir un service long, mais cette formule n'a pas été retenue in fine),
- le deuxième alinéa de l'article L. 122-1 permet aux volontaires de bénéficier de certaines prestations en nature : logement, gratuité des transports liés à leur activité, et nourriture, non seulement en fonction du lieu de leur affectation, comme le prévoyait le texte initial du projet de loi, mais aussi selon la nature de leur activité, comme l'a précisé un amendement adopté par l'Assemblée Nationale,
- le troisième alinéa de l'article L. 122-1 prévoit le versement d'une indemnité représentative des prestations logement, nourriture et transports pour les volontaires affectés hors de métropole (c'est-à-dire non seulement à l'étranger, mais aussi en Outre-mer). Cette modification, fort opportunément apportée par l'Assemblée Nationale, permet de prendre en compte les difficultés susceptibles de se poser aux volontaires dans certains pays.
La commission a adopté l'article L. 122-1 sans modification.
Article L. 122-2 -
Discrétion professionnelle
L'article L. 122-2 soumet les volontaires aux obligations professionnelles, aux règles de discipline et au règlement intérieur applicables aux personnels de l'organisme d'accueil. Cet article précise également que les volontaires doivent se conformer à la discrétion professionnelle pour les faits et informations dont ils prendraient connaissance dans le cadre de leurs activités.
Notons que les sanctions applicables aux volontaires pour manquement à ces règles correspondent à un régime spécifique défini par décret en Conseil d'Etat. L'interruption du volontariat, prévue par l'article L. 122-7 notamment en cas de faute grave, peut constituer une sanction du manquement aux règles prévues par l'article L. 122-2.
La commission a adopté l'article L. 122-2 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 122-3 -
Protection sociale des volontaires
. L'article L. 122-3 visait, dans le texte initial du projet de loi, à établir une protection sociale uniforme pour tous les volontaires, fondée sur les prestations en nature de l'assurance maladie-maternité du régime général, et sur les dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale relatifs aux accidents du travail. La protection sociale des volontaires devait donc être la même, quelle que soit l'organisme d'accueil, le lieu d'affectation et l'activité exercée. L'article L. 122-3 autorise néanmoins un régime particulier dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte, et permet aux volontaires servant sous les drapeaux de relever de la Caisse nationale militaire de protection sociale des militaires. La protection sociale des volontaires dans les conditions prévues par l'article L. 122-3 est prise en charge par l'organisme d'accueil, pour un montant forfaitaire de 1 250 F par mois qui ne recouvre toutefois ni le risque vieillesse, ni l'invalidité.
La commission a adopté, au premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 122-3, un premier amendement du rapporteur tendant à préciser que les charges sociales sont imputées non pas à l'organisme d'accueil, mais à " l'organisme dans lequel est effectivement accompli le volontariat ". Cette modification permet que ne soient pas imputées à l'Etat les charges sociales liées au volontariat en entreprise, alors même que l'organisme d'accueil des volontaires en entreprise pourra être, afin que ceux -ci disposent d'un statut de droit public, le ministère de l'économie et des finances ou un Groupement d'intérêt public associant l'ACTIM-CFME et le Centre français du commerce extérieur.
. Le deuxième alinéa de l'article L. 122-3 maintient le versement de l'indemnité mensuelle des volontaires en cas de congé maladie ou maternité, et en cas d'incapacité liée à un accident imputable au service.
. Un troisième alinéa a été ajouté en séance publique par l'Assemblée Nationale pour permettre à l'Etat de prendre en charge la couverture sociale des volontaires affectés à des associations. La couverture sociale visée par cet alinéa est néanmoins plus large que le régime de droit commun fixé par le premier alinéa : en effet, l'État prendrait en charge non seulement les risques maladie-maternité et accident du travail, mais aussi les risques invalidité et maladie professionnelle, ainsi que le risque vieillesse (celui-ci est néanmoins pris en compte par l'article L. 122-5).
Les difficultés posées par ce nouvel alinéa sont de plusieurs ordres :
- d'une part, il rompt l'égalité entre les volontaires, en fonction de l'organisme d'accueil, les volontaires servant en association bénéficiant d'une couverture sociale plus large que les autres,
- d'autre part, il tend à aligner la protection sociale des volontaires en association sur le régime des bénévoles en associations de solidarité internationale (ou organisations non gouvernementales) qui, bien que volontaires, n'accomplissent pas leurs activités dans le cadre du service national, et dont l'âge est compris entre vingt-et-un ans et celui de la retraite. Or, un tel régime ne paraît pas indispensable dans le cadre d'un volontariat par nature temporaire ; il convient en revanche aux bénévoles des ONG qui effectuent une part de leur carrière sous ce statut.
Certes, il est opportun de prévoir la possibilité, pour l'Etat, de financer la couverture sociale des volontaires affectés à des associations dont les moyens ne leur permettraient pas de financer les 1 250 F annuels de cotisations sociales forfaitaires. Cette imputation ne doit toutefois pas concerner toutes les associations dont certaines disposent d'une surface financière assez importante pour financer 1 250 F de charges sociales par an et par volontaire.
Le troisième alinéa de l'article L. 122-3 ne devrait cependant pas affecter le régime de protection sociale dont bénéficient les bénévoles en ONG sur la base d'un décret de 1995. Votre rapporteur souligne la nécessité de préserver cette spécificité, afin de ne pas décourager les vocations des volontaires (hors service national) susceptibles d'apporter leur dévouement et leurs compétences aux associations de solidarité internationale qui dans leur domaine, contribuent au rayonnement de la France à l'étranger à travers sa participation à l'action humanitaire internationale.
La commission a donc adopté un deuxième amendement du rapporteur tendant, dans le troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 122-3, à permettre à l'Etat de rembourser la couverture sociale des volontaires en association, tout en précisant que cette protection sociale est celle que prévoit le premier alinéa de l'article L. 122-3.
La commission a adopté l'article L. 122-3 ainsi modifié.
Article l. 122-4 -
Reconnaissance du volontariat
L'article L. 122-4 prévoit la possibilité de réserver aux volontaires des concours spécifiques d'accès à certains corps et cadres d'emploi de la fonction publique. Cette solution, retenue de préférence à l'attribution de points supplémentaires aux volontaires passant des concours d'accès à la fonction publique, tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel relative à la troisième voie d'entrée à l'ENA. Le Conseil constitutionnel a alors, en effet, estimé, comme votre rapporteur l'a mentionné dans son exposé général, que "le principe d'égal accès des citoyens aux emplois publics (...) ne s'oppose pas à ce que les règles de recrutement (...) soient différenciées pour tenir compte tant de la variété des mérites à prendre en considération que de celle des besoins du service public". L'organisation de concours spécifiques réservés aux volontaires ne constitue donc pas une entorse au principe d'égalité.
L'article L. 122-4 fixe cependant des limites au principe de ces quotas de recrutement :
- le candidat doit avoir effectué un volontariat d'au moins neuf mois,
- le volontariat effectué doit, "par sa nature", préparer aux emplois auxquels destinent ces corps ou cadres d'emploi. Ainsi M. Claude Guéant, Directeur général de la police nationale, a-t-il estimé, lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées le 29 janvier 1997, que le concours spécifique d'accès au corps des gardiens de la paix devrait être réservé aux volontaires ayant effectué leur volontariat dans la police nationale.
La commission a adopté l'article L. 122-4 sans modification.
Article L. 122-5 -
Prise en compte du volontariat dans le calcul de
l'ancienneté
L'article L. 122-5 a été substantiellement modifié par l'Assemblée nationale.
Dans sa rédaction initiale, cet article s'inspirait du code du service national actuel, et réservait la prise en compte du volontariat dans l'ouverture des droits à pension de retraite aux seuls volontaires qui entreraient ensuite dans la fonction publique. L'article L. 122-5 étend la prise en compte du volontariat au calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement, comme c'est le cas des dispositions du code actuel du service national relatives à la situation des appelés devenus fonctionnaires.
Du fait d'un amendement très opportunément adopté par l'Assemblée nationale, l'article L. 122-5 prévoit désormais la prise en compte du volontariat pour le calcul de la retraite, si toutefois la durée de service accomplie est d'au moins neuf mois.
La commission a adopté l'article L. 122-5 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article L. 122-6 -
Accès à un emploi public
L'article L. 122-6 permet de reculer, pour l'accès à des emplois publics, la limite d'âge d'un temps égal à la durée du volontariat accomplie. Cette disposition est inspirée de l'article L. 64 de l'actuel code du service national, qui recule la limite d'âge "d'un temps égal à celui passé effectivement dans le service national actif".
La commission a adopté l'article L. 122-6 sans modification.
Article L. 122-6-1 -
Prise en compte des qualifications
Cet article résulte d'un amendement de l'Assemblée nationale, qui vise à faciliter le recrutement de sapeurs-pompiers volontaires dans les corps communaux, en reconnaissant les compétences acquises par les jeunes pendant leur volontariat.
La commission a adopté le présent article sans modification.
Article L. 122-7 -
Rupture de l'accord de volontariat
. L'article L. 122-7 précise dans quelles conditions il peut être mis fin au volontariat. Le texte initial du projet de loi prévoyait quatre cas permettant l'interruption de l'accord conclu entre le volontaire et l'organisme d'accueil :
- cas de force majeure,
- pendant le premier mois d'accomplissement ou pendant le premier mois qui suit la période de formation, pour désaccord entre les parties, par exemple sur le contenu de la mission confiée au volontaire,
- pour faute disciplinaire grave,
- pour motif d'embauche du volontaire dans un emploi stable.
. Les modifications introduites par l'Assemblée Nationale ont assoupli les cas dans lesquels un accord de volontariat peut être rompu en introduisant :
- une possibilité de "désaccord entre les parties",
- l'éventualité de "motif légitime lié à des raisons sociales ou familiales graves".
En ce qui concerne le cas de la faute du volontaire, le qualificatif de "disciplinaire" n'a pas été maintenu, une faute pouvant être, comme l'a justement rappelé le rapporteur de l'Assemblée Nationale, grave sans être nécessairement disciplinaire.
L'Assemblée Nationale a également prévu un préavis d'un mois en cas de rupture de l'accord pour motif d'embauche, et de deux mois pour raison familiale et sociale grave.
Or, on peut estimer qu'une raison familiale et sociale réellement grave implique un préavis plus bref que deux mois : il semble donc opportun d'aligner le préavis pour motif familial sur le préavis pour motif d'embauche, d'une durée d'un mois.
Enfin, un amendement de l'Assemblée Nationale a limité à l'organisme d'accueil la faculté de rompre l'accord de volontariat pendant le premier mois qui suit la période de formation, afin d'éviter que des jeunes profitent des formations qualifiantes éventuellement offertes à l'occasion du volontariat, sans mener à bien la mission qui leur aurait été confiée par leur organisme d'accueil.
La commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 122-7 qui oppose clairement les cas de rupture de volontariat à l'initiative de l'organisme d'accueil, du volontaire, ou des deux conjointement. Cet amendement réduit la durée du préavis en cas de motif social ou familial grave. Il introduit également les conséquences de la reconnaissance du fractionnement sur la définition de la période pendant laquelle, en début de volontariat, il peut être mis fin à un volontariat. Enfin, il subordonne la rupture du volontariat pour motif de faute grave aux cas où cette faute serait " liée à l'accomplissement du volontariat ".
La commission a adopté l'article L. 122-7 ainsi modifié.
Article L. 122-8 -
Modalités d'application
Comme le prévoit l'article L. 114-21 pour le titre I, l'article L. 122-8 renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour préciser les modalités d'application du titre II relatif aux volontariats.
La commission a adopté l'article L. 122-8 sans modification.
CHAPITRE
III -
Dispositions diverses
Article L. 123-1
Dispositions transitoires pour le volontariat
féminin
A la suite d'un amendement de l'Assemblée Nationale, l'article 5 du projet de loi a été introduit dans le chapitre III du futur code du service national. Cette nouvelle présentation tend à codifier les dispositions relatives au volontariat féminin pendant la période de transition.
Cet article prévoit le régime applicable aux jeunes filles qui, nées avant le ler janvier 1985, pourraient effectuer un volontariat pendant la période de transition, car elles atteindront l'âge de dix-huit ans entre 1997 et 2002, sans toutefois être astreintes au "rendez-vous citoyen". En effet, celui-ci ne sera étendu aux jeunes filles qu'à partir du ler janvier 2003.
Cet article additionnel, reprenant les dispositions de l'article 5 du texte initial du projet de loi, autorise ces jeunes filles à accomplir un volontariat "sans avoir participé au rendez-vous citoyen".
Notons, par ailleurs, que l'actuel code du service national permet aux jeunes filles d'accomplir un service national volontaire dans toutes les formes prévues par la législation applicable jusqu'en 2002.
Cette faculté, évoquée par votre rapporteur à l'occasion de l'examen général du présent projet de loi, est toutefois réservée aux jeunes filles nées avant le ler janvier 1979. On peut toutefois penser que l'indemnité et les avantages dont est assorti le nouveau volontariat devraient inciter les jeunes filles tentées par une telle expérience de se porter volontaires dans les conditions prévues par le présent article, et non sur le fondement du volontariat féminin qui avait été mis en place dans le cadre de l'actuel code du service national.
La commission a adopté l'article L. 123-1 sans modification.
Article 2 -
Rapport au Parlement
L'article 2 du projet de loi prévoyait, dans sa rédaction initiale, qu'un rapport du Gouvernement sur l'application des dispositions du projet relatives au volontariat serait adressé au Parlement au 31 décembre 1998.
Du fait d'un amendement de l'Assemblée nationale, ce rapport devra porter sur les conditions d'application de l'ensemble du nouveau service national (recensement et "rendez-vous citoyen" inclus), et non seulement sur le volontariat.
La nouvelle rédaction de l'article 2 pose également le principe de l'annualité de ce rapport.
La commission a adopté l'article 2 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article 3 -
Constitution d'un livre deuxième du code du service
national
Dans sa version initiale, l'article 3 précisait que la partie législative de l'actuel code du service national, dont les articles sont numérotés de L. 1 à L. 159, constituerait le livre deuxième du code du service national qui résultera du présent projet de loi. Rappelons que l'article ler du projet de loi fait de dispositions relatives au nouveau service national (recensement, rendez-vous citoyen et volontariat) le livre premier du futur code du service national.
Par adjonction au présent article de deux paragraphes issus d'un article liminaire et de l'article 7 de la version initiale du projet, se trouve précisé le champ d'application de l'actuel code du service national. Celui-ci continuera donc à s'appliquer pendant la période de transition aux catégories et dans les conditions suivantes :
- aux jeunes Français nés avant le ler janvier 1979,
- aux jeunes Français nés avant le ler janvier 1979 et ayant vocation à effectuer le service militaire adapté en vigueur dans les départements et territoires d'outre-mer ainsi que dans la collectivité territoriale de Mayotte,
- aux étrangers sans nationalité et aux bénéficiaires du droit d'asile nés avant le ler janvier 1979.
Du fait d'un amendement adopté par l'Assemblée Nationale, le présent article précise que l'application du code actuel du service national n'est que suspendue et que par conséquent l'obligation du service national peut être remise en vigueur "si la sécurité de la France l'exige".
Cette disposition reprend la logique de l'article ajouté par l'Assemblée Nationale après l'article L. 111-1, et qui prévoyait la possibilité de rétablir l'appel sous les drapeaux "à tout moment, si la défense de la nation le justifie". La formulation retenue à l'article 3 est toutefois plus satisfaisante que celle de l'article précité, à l'exception toutefois de la référence à la "sécurité de la France".
La commission a adopté l'article 3, modifié par un amendement du rapporteur tendant à substituer les termes de "défense de la nation" à ceux de "sécurité de la France".
DEUXIÈME
PARTIE
DISPOSITIONS
PARTICULIÈRES MODIFIANT
LE LIVRE II
(ARTICLES L. 1 À L.
159) DU CODE DU SERVICE NATIONAL
Article 4 -
L'article 4 est constitué de quatorze paragraphes. Ceux-ci modifient le code actuel du service national, qui s'imposera, jusqu'à la fin de la période de transition, aux jeunes gens nés jusqu'au 31 décembre 1978, c'est-à-dire jusqu'à la classe 1998 incluse.
Les retouches ainsi apportées au code du service national concernent la durée du service militaire actif, le régime des reports d'incorporation et des dispenses, la légalisation des protocoles et les libérations anticipées. Elles permettent aussi de dispenser du service national actif les Français qui, lors de l'acquisition de la nationalité française, avaient déjà satisfait aux obligations du service national dans leur pays d'origine. Elles adaptent également les modalités d'accomplissement du service national par un binational.
I. - Modification de certaines durées de service actif ( article L. 2 du code du service national)
Ce paragraphe supprime le dernier alinéa du a) de l'article L. 2 du code du service national, qui résulte de la loi n° 92-9 du 4 janvier 1992. Celle-ci avait modifié la durée du service militaire, en limitant cette durée à dix mois au lieu de douze. Une durée de douze mois avait néanmoins été maintenue pour les scientifiques du contingent et pour le service militaire des médecins, pharmaciens, chirurgiens-dentistes et vétérinaires, en contrepartie des reports d'incorporation obtenus par ces deux catégories d'appelés.
Dans la perspective de la disparition du service national dans ses modalités actuelles, il paraît peu pertinent de maintenir une telle distinction entre les appelés. La suppression de ce paragraphe de l'article L. 2 du code du service national est également la conséquence logique de la suppression des reports spécifiquement destinés aux scientifiques du contingent et aux professions médicales, le présent projet de loi substituant un système unique de report à la diversité des régimes actuels.
La commission a adopté le paragraphe I sans modification.
II. - Accomplissement des obligations du service national par un double national (article L. 3 bis du code du service national)
Le présent paragraphe aménage les conditions d'accomplissement du service national par les doubles-nationaux. L'article L. 3 bis du code du service national prévoit, conformément aux conventions bilatérales relatives au service national des doubles-nationaux, que le double-national résidant habituellement sur le territoire français doit accomplir ses obligations du service national en France . Cette rédaction empêche donc les binationaux résidant en France d'accomplir leurs obligations dans le cadre d'un service, militaire ou civil, à l'étranger (coopération, service militaire en Allemagne...). Le paragraphe III vise donc très opportunément à autoriser les bi-nationaux résidant en France à accomplir leur service national "sous le régime du code du service national français".
La commission a adopté le paragraphe II sans modification.
III. - Modification du report supplémentaire (art. L. 5 bis du code du service national)
Ce paragraphe comporte deux dispositions.
- La première prolonge de deux à quatre années le report supplémentaire accordé aux jeunes gens poursuivant des études ou une formation professionnelle. Ceux-ci pourront donc bénéficier d'un report d'incorporation jusqu'à vingt-six ans, ce qui correspond à la tendance actuelle aux études longues.
- La deuxième supprime le lien entre brevet de préparation militaire et report, et revient donc à abroger le dernier paragraphe de l'article L. 5 bis, qui accorde aux titulaires du brevet de préparation militaire un report de trois ans. D'une part, cette mesure est cohérente avec la création d'un report pour études de quatre années, qui rend inutile le report spécifique des titulaires d'un brevet de préparation militaire. D'autre part, cette mesure répond à un souci d'équité. En effet, le nombre de centres de préparation militaire étant appelé à diminuer parallèlement à la suppression du service national obligatoire, le nombre de jeunes susceptibles de bénéficier de ce type de report sera réduit d'autant.
Le paragraphe III contribuera donc de manière très appréciable à la simplification de la gestion des reports.
La commission a adopté le paragraphe III sans modification.
IV. - Simplification du système des reports (art. L. 9 du code du service national)
Le paragraphe IV concerne le régime des reports des scientifiques du contingent, des coopérants et des volontaires de l'aide technique. En cohérence avec les modifications apportées par le paragraphe III, le paragraphe IV modifie l'article L. 9 du code du service national, de manière à faire attribuer aux jeunes gens visés par cet article (scientifiques du contingent, coopérants et volontaires de l'aide technique) le report supplémentaire pour études créé par la nouvelle rédaction de l'article L. 5 bis proposée par le paragraphe III ci-dessus.
La commission a adopté le paragraphe IV sans modification.
V -. Conséquences de la suppression du report au titre de l'article L 9 (art. L. 6, L. 11 et L. 20 du code du service national)
Le paragraphe V tire les conséquences de la simplification du système des reports, en supprimant du code du service national les références à des dispositions désormais sans objet.
C'est ainsi que le renvoi à l'article L. 9 est supprimé des articles L. 6, L. 11 et L. 20. Dans la même logique, le paragraphe V abroge l'article L. 12, relatif à la durée du service des jeunes gens ayant obtenu le bénéfice de l'article L. 9, l'article L. 13, qui engage les sursitaires à renoncer au bénéfice d'une dispense.
V bis -. Suppression d'une disposition caduque (art. L. 30 du code du service national)
Ce paragraphe tend à abroger un article du code du service national, qui permettait de mettre à disposition du ministère de la santé les étudiants en médecine qui ne remplissaient plus les conditions d'aptitude physique prévues pour leur emploi. Cette disposition n'a jamais pu être appliquée, faute de loi pour en assurer la mise en oeuvre.
La commission a adopté le paragraphe V bis sans modification.
VI. - Modification du système des dispenses (art. L. 32 du code du service national)
Le paragraphe VII vise à simplifier le système des dispenses, au profit des catégories suivantes :
- jeunes gens mariés dont l'épouse ne dispose pas de ressources suffisantes : à cet égard, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 32 du code du service national tend à considérer exclusivement les ressources personnelles de l'épouse, sans tenir compte de celles de sa famille (parents et beaux-parents) ;
- jeunes gens ayant la charge effective d'au moins un enfant, qu'il s'agisse d'un enfant légitime ou d'un enfant naturel et reconnu : cette rédaction ne recouvre toutefois pas toutes les situations dans lesquelles un jeune homme peut avoir la charge effective d'un enfant (cas d'un neveu orphelin, par exemple) ;
- orphelins de père et de mère, sans aide possible de leur famille ;
- jeunes gens reprenant l'exploitation de leurs grands-parents : les modifications apportées à l'article L. 32 du code du service national étendent le régime des dispenses pour reprise d'une exploitation familiale au cas du décès ou de l'incapacité des grands-parents ;
- chefs d'entreprises : la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 32 du code du service national supprime toute référence au risque de chômage des salariés, et pose comme seule condition d'attribution de la dispense une durée minimale d'un an (au lieu de deux actuellement) dans les fonctions de chef d'entreprise.
Enfin, la dernière disposition du paragraphe VI tire les conséquences de la disparition de divisions militaires en se référant au "général commandant la circonscription militaire de défense".
La commission a adopté le paragraphe VI, modifié, au 1°, par un amendement du rapporteur supprimant toute référence, dans le deuxième alinéa de l'article L. 32 du code du service national, à l'origine de l'enfant dont un jeune homme aurait la charge et bénéficierait, de ce fait, d'une dispense.
VII. - Suppression des conditions pour bénéficier d'une dispense en qualité de soutien de famille (art. L. 32 bis du code du service national)
Le paragraphe VII abroge deux paragraphes de l'article L. 32 bis du code du service national, relatif aux critères de définition des soutiens de famille (situation de famille, état de grossesse de l'épouse, évaluation des ressources du foyer en cas d'incorporation, charge effective d'au moins un enfant).
La nouvelle rédaction du texte proposé pour l'article L. 32 bis ne maintient donc que le critère relatif à "l'état de grossesse médicalement certifié" de l'épouse du jeune homme incorporable.
La commission a adopté le paragraphe VII sans modification.
VIII. - Périodes d'équivalence (article L. 40-1 nouveau du code du service national)
Ce paragraphe résulte d'un second alinéa initialement proposé pour compléter l'article L. 68 du code du service national, et dont l'Assemblée Nationale a opportunément fait un article indépendant du code du service national.
Ce nouvel article L. 40-1 dispose que les jeunes gens "devenus Français entre dix-huit et cinquante ans par voie de naturalisation, de réintégration, de déclaration ou d'option", et qui, lors de l'acquisition de la nationalité française, avaient satisfait à leurs obligations du service national à l'égard de leur pays d'origine, "sont considérés comme ayant satisfait aux obligations de service actif imposées par le présent code."
L'article L. 40-1 prend en compte l'évolution du service militaire vers un service national, comportant des formes civiles, alors que l'article L. 68 ne permettait, pour les Français de date récente, de déduire de leurs obligations du service actif que les périodes accomplies dans des formations militaires françaises (telles que la Légion étrangère), ou dans l'armée de leur pays d'origine.
La commission a adopté le paragraphe VIII sans modification.
VIII bis - Suppression d'une disposition caduque du code du service national (art. L. 66 du code du service national)
Le présent paragraphe tend à abroger un article du code du service national qui réservait certains emplois (gardiens de la paix, agents de police municipaux, surveillants d'établissements pénitentiaires...) aux jeunes gens ayant accompli le service militaire actif, ou ayant effectué leur service dans la police nationale ou dans le service de sécurité civile. Or l'article L. 66 du code du service national n'a jamais pu être appliqué, car il était en contradiction avec la règle du concours qui détermine l'accès aux emplois publics.
Le paragraphe VIII bis supprime les références à l'article L. 66 contenues dans les articles L. 72 et L. 94-9 du code du service national.
La commission a adopté le paragraphe VIII bis sans modification.
IX. - Légalisation des protocoles (art. L. 71 du code du service national)
Le paragraphe IX complète l'article L. 71 du code du service national, qui dispose que "les jeunes gens accomplissant le service militaire actif doivent être affectés à des emplois militaires", en intégrant la faculté, pour le ministre de la défense, de "mettre des appelés volontaires à disposition d'autres ministères par voie de protocole".
Le recours à ces protocoles est subordonné à trois conditions :
- les missions confiées à ces appelés doivent être des missions d'utilité publique,
- le recours aux protocoles doit être temporaire,
- il respecte le principe de satisfaction prioritaire des besoins des armées.
Rappelons que le recours aux protocoles remonte à 1976 (protocole Défense-Anciens combattants). Cette formule concernait, en 1996, quelque 9 641 appelés, dont la grande majorité (8 500) servait dans le cadre du "Protocole-ville". Celui-ci constitue désormais le premier service civil de facto, par l'importance des effectifs concernés.
La légalisation des protocoles correspond aux souhaits régulièrement exprimés par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. Votre rapporteur regrette toutefois que le projet de loi ne soit pas allé au bout d'une logique qui aurait dû reconnaître aux appelés-protocole un statut civil, puisqu'ils accomplissent un service civil sous un statut militaire purement théorique.
La commission a adopté le paragraphe IX sans modification.
X. - Formation professionnelle des appelés (art. L. 75 du code du service national)
Ce paragraphe vise à actualiser l'article L. 75 relatif à la formation professionnelle des appelés, en se référant au livre IX du code du travail.
La commission a adopté le paragraphe X sans modification.
XI. - Libération anticipée des jeunes gens affectés au service de l'aide technique ou au service de la coopération (article L. 101-1 nouveau du code du service national)
Ce paragraphe tend à insérer dans le code du service national un article L. 101-1 permettant d'étendre aux coopérants et aux volontaires de l'aide technique une décision de libération anticipée qui serait prise par le Gouvernement sur le fondement de l'article L. 76. Celui-ci, en effet, ne concerne que le service militaire actif (les articles L. 94-10 et L. 94-18 permettent la libération anticipé des policiers-auxiliaires et des sapeurs-pompiers auxiliaires). Le paragraphe XI prévoit donc qu'une libération anticipée des appelés au service militaire entraînerait une mesure équivalente pour les jeunes gens effectuant leur service actif dans le cadre de la coopération ou de l'aide technique.
Cette modification du code du service national répond à un souci d'équité entre les membres des dernières classes qui accompliront le service national dans les conditions actuellement en vigueur.
La commission a adopté le paragraphe XI sans modification.
XII. - Libération anticipée des objecteurs de conscience (art. L. 116-9 nouveau du code du service national)
Le paragraphe XII insère dans le code du service national un article étendant le bénéfice d'une éventuelle libération aux objecteurs de conscience, en cohérence avec les modifications adoptées à l'égard des coopérants et des volontaires de l'aide technique. En raison de la durée spécifique (vingt mois) du service accompli par les objecteurs de conscience, la libération anticipée de ceux-ci peut intervenir au cours des huit derniers mois de service actif, alors que les dispositions équivalentes applicables aux autres catégories d'appelés autorisent leur libération anticipée au cours des quatre derniers mois de service actif.
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
TROISIÈME PARTIE - (Supprimée)
Art. 5 à 8 (supprimés)
Le projet de loi, dans le texte initialement transmis à l'Assemblée nationale, comportait une troisième partie relative aux " Dispositions spécifiques pour la période transitoire ", et dont les quatre articles ont été insérés par l'Assemblée nationale dans le nouveau code du service national :
- les dispositions de l'article 5, qui prévoit la situation des jeunes femmes nées avant le 1er janvier 1985 au regard du volontariat, ont été reprises par l'article L. 123-1 du code du service national ;
- l'article 6, permettant aux jeunes gens ayant obtenu un report au titre de l'article L. 9 du code actuel du service national de bénéficier du nouveau système de reports prévus par le présent projet de loi, a été jugé par l'Assemblée nationale redondant par rapport au paragraphe III de l'article 4 ;
- les dispositions de l'article 7, qui concerne le maintien du service militaire adapté dans ses modalités actuelles d'accomplissement, jusqu'à la fin de la transition, ont été intégrées à l'article 3 du projet de loi ;
- les dispositions de l'article 8 du projet de loi ont été insérées dans l'article premier (troisième alinéa de l'article L. 113-5).
QUATRIÈME
PARTIE
DISPOSITIONS DIVERSES
Article 9 -
Prise en compte du service national dans le code du travail
L'article 9 du projet de loi vise à insérer dans le code du travail des dispositions garantissant non seulement l'autorisation d'absence des jeunes appelés à participer au "rendez-vous citoyen", mais aussi le droit à congé des salariés désirant accomplir un volontariat. A la suite d'une initiative fort bien venue de l'Assemblée nationale, l'article 9 comporte également une disposition permettant de protéger l'emploi des jeunes gens qui seront appelés au service national dans les conditions actuelles jusqu'en 2002.
I. A - Suspension du contrat de travail des jeunes gens appelés au service national dans les conditions prévues par le livre II du code du service national (article L. 122-18 du code du travail)
Ce paragraphe tend à insérer dans l'article L. 122-18 du code du travail un alinéa nouveau, prévoyant, pendant la durée du service national actif, la suspension du contrat de travail des jeunes gens qui, d'ici 2002, accompliront leur service national selon la législation actuellement en vigueur. Cette disposition très bien venue concerne tant les salariés que les apprentis. En conséquence sont supprimés les deuxième et troisième paragraphes de l'article L. 122-18 du code du travail. Celui-ci ne prévoit, dans sa rédaction actuelle, aucune garantie de réintégration dans leur emploi des jeunes gens libérés du service national actif puisque le contrat de travail du salarié appelé à effectuer le service national actif, est résilié, et puisque l'employeur est autorisé à supprimer l'emploi occupé par le salarié pendant que celui-ci se trouve "sous les drapeaux". Notons néanmoins que l'article L. 122-19 prévoit une priorité de réembauche, pendant un an à dater de leur libération, pour les jeunes gens qui n'auraient pas été réintégrés dans leur emploi à l'expiration du service national actif.
La commission a adopté le paragraphe I.A sans modification.
I. - Insertion de dispositions nouvelles
- Article L. 122-20-1 du code du travail : autorisation d'absence exceptionnelle
Ce nouvel article prévoit le régime d'autorisation d'absence exceptionnelle des salariés appelés à participer au rendez-vous citoyen. Il dispose que ces cinq journées d'absence n'entraînent pas de diminution de rémunération, et n'affectent pas les droits à congé annuel.
La commission a adopté l'article L. 122-20-1 du code du travail, modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
- Article L. 122-20-2 du code du travail : institution d'un droit au congé de volontariat
L'article L. 122-20-2 autorise la suspension du contrat de travail d'un salarié souhaitant accomplir un volontariat du service national, à la seule condition que le salarié ait informé son employeur deux mois avant le début de son volontariat. La suspension du contrat de travail peut même être prolongée si le volontaire prolonge son volontariat ; dans ce cas, il en avise son employeur un mois avant la date à laquelle était initialement prévue la fin de son volontariat.
Ce dispositif, que la commission de la Défense et des forces armées de l'Assemblée nationale avait proposé de supprimer, peut donc constituer une contrainte très lourde pour certaines entreprises, compte tenu de la durée du volontariat (entre neuf et vingt-quatre mois), et des avantages dont ce congé est assorti pour le volontaire. En effet, celui-ci retrouve son emploi ou un emploi similaire à la fin de son volontariat. Son congé pour volontariat n'est pas même imputé sur ses congés annuels ; il est assimilé à une période de travail effectif pour la détermination des avantages liés à l'ancienneté. Pendant toute la durée du volontariat, l'employeur ne peut donc procéder au remplacement définitif de son salarié. La faculté, pour celui-ci, de prolonger son volontariat constitue en outre une contrainte évidente pour l'employeur.
C'est pourquoi la commission a amendé l'article L. 122-20-2 du code du travail en instaurant, pour l'employeur, la faculté de refuser un congé pour volontariat du service national, comme le prévoit la loi n° 95-116 du 4 février 1995 qui a instauré le droit à congé de solidarité internationale, dont peuvent bénéficier, pendant six mois, les salariés souhaitant effectuer une mission dans une organisation à but humanitaire, et dont sont inspirés les articles L. 122-20 à L. 122-20-5 du code du travail proposés par le projet de loi.
Le refus de l'employeur doit être motivé par les conséquences préjudiciables du congé de volontariat "à la marche de l'entreprise". Il peut être contesté devant le conseil des prud'hommes. Un décret déterminera le nombre maximum de salariés susceptibles de bénéficier simultanément de ce congé, en fonction de l'effectif de l'établissement. Le refus de l'employeur peut également être opposé à une prolongation du congé de volontariat.
La commission a adopté l'article L. 122-20-2 du code du travail ainsi modifié.
- Article L. 122-20-3 : Modalités de fin de congé
Cet article prévoit, comme l'article L. 225-13 du code du travail relatif au congé de solidarité internationale, que le salarié retrouve, à l'issue du congé, son emploi ou un emploi similaire assorti d'une rémunération équivalente.
La commission a adopté un amendement tirant les conséquences, au second alinéa de l'article L. 122-20-3, de la création du certificat d'accomplissement du volontariat par l'article L. 121-2-A du code du service national.
La commission a adopté l'article L. 122-20-3 du code du travail ainsi modifié.
- Article L. 122-20-4 : nature et durée du congé
L'article L. 122-20-4 assimile la durée du congé pour volontariat du service national à une période de travail effectif pour la détermination des avantages liés à l'ancienneté. Le congé pour volontariat ne peut non plus être imputé sur le congé annuel, sauf commun accord.
Cette disposition constitue la transposition de l'article L. 225-13 du code du travail, relatif au congé de solidarité internationale.
La commission a adopté l'article L. 122-20-4 du code du travail sans modification.
- Article L. 122-20-5 : prise en compte dans les effectifs
Cet article exclut que les salariés bénéficiant d'un congé de volontariat du service national soient pris en compte dans le calcul des effectifs des organismes dont ils relèvent pour l'application des dispositions prévoyant une condition d'effectif minimum des salariés (par exemple, en vue de la création d'un comité d'entreprise), à l'exception toutefois des dispositions concernant la tarification des risques d'accident du travail et des maladies professionnelles.
La commission a adopté l'article L. 122-20-5 du code du travail sans modification.
II. - Aménagement de dispositions existantes (article L. 122-21 : interdiction de licenciement)
Ce paragraphe tend à modifier la rédaction de l'article L. 122-21 du code du travail, qui interdit le licenciement des salariés et des apprentis appelés ou rappelés au service national ou en exécution d'un engagement pour la durée de la guerre. La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 122-21 permet d'étendre cette protection aux volontaires du service national.
Le second alinéa de cet article autorise toutefois la résiliation du contrat des personnes visées par le premier alinéa, en cas de faute grave non liée aux obligations du service national, ou si l'employeur est dans l'impossibilité de maintenir le contrat de travail ou d'apprentissage pour des motifs étrangers à ces obligations.
La rédaction retenue pour le second alinéa ne mentionne pas l'accomplissement d'un volontariat et semble permettre de licencier les volontaires pour une faute grave qui serait liée à l'accomplissement du volontariat.
La commission a donc adopté deux amendements excluant explicitement, dans le second alinéa, le licenciement d'un volontaire pour une faute grave susceptible d'être liée à l'accomplissement du volontariat.
La commission a adopté l'article L. 122-21 du code du travail ainsi amendé.
Elle a ensuite adopté l'article 9 ainsi modifié.
Article 10 -
Suppression de la fiche liée au jugement
d'admonestation
(article 770 du code de procédure pénale)
L'article 10 tire les conséquences de l'article L. 113-4 du projet de loi et tend à insérer à l'article 770 du code de procédure pénale, relatif aux cas dans lesquels le tribunal pour enfants peut supprimer du casier judiciaire d'un mineur la fiche relative à une décision précédente, celle-ci pouvant être une condamnation (dans cette hypothèse, la fiche en question ne peut être retirée du casier judiciaire que dans un délai de trois ans à compter de la condamnation).
La fiche peut concerner un jugement d'admonestation, c'est-à-dire un blâme adressé au mineur par le juge des enfants ou par le tribunal de police, soit pour éviter un renvoi devant une juridiction, soit pour se substituer aux amendes prévues pour les contraventions des quatre premières classes. Dans ce cas, le sixième alinéa que l'article 10 du projet de loi tend à ajouter à l'article L. 770 du code de procédure pénale permet au juge des enfants, sur présentation du certificat de recensement, de supprimer la fiche sans délai. Cette modification du code de procédure pénale vise à tirer les conséquences du fait que le jeune qui se fait recenser effectue ainsi un premier pas vers l'accession à la citoyenneté, et manifeste son intention de s'intégrer dans la communauté.
La commission a adopté l'article 10 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur tirant les conséquences de la substitution de l'attestation de recensement au certificat de recensement initialement prévu par le projet de loi .
Article 11 -
Prise en compte de la réforme du service national dans
le code civil
Les modifications du code civil introduites par le présent article concernent l'acquisition de la nationalité française, l'assimilation des services accomplis à l'étranger aux cas de résidence en France lorsque celle-ci est exigée pour l'acquisition de la nationalité française, et le droit de répudiation de la nationalité française.
I. - Acquisition de la nationalité française (article 21-11 du code civil)
. Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article 21-11 du code civil. Celui-ci, dans sa présentation actuelle, permet aux étrangers nés en France de parents étrangers, et incorporés en qualité d'engagés ou d'appelés au service national, d'acquérir la nationalité française à la date de leur incorporation. L'article 21-8, auquel se réfère l'article 21-11, fait perdre à ces étrangers le droit d'acquérir la nationalité française s'ils ont fait l'objet de certaines condamnations entre dix-huit et vingt-et-un ans.
Notons que les étrangers visés à l'article 21-11 ne peuvent être incorporés en qualité d'appelés qu'en vertu d'une erreur, puisque le code du service national n'assujettit que les citoyens français à l'obligation du service national actif.
. Les modifications proposées par le projet de loi visent à étendre les dispositions de l'article 21-11 aux étrangers nés en France de parents étrangers (c'est-à-dire aux étrangers ayant vocation à devenir Français) qui auraient accompli un volontariat d'au moins neuf mois.
La date d'acquisition de la nationalité française est soit celle de l'incorporation pour les engagés, soit celle de l'expiration du neuvième mois de volontariat.
Rappelons que le volontariat est réservé aux citoyens français : l'article 21-11 ne pourrait donc que viser le cas des étrangers appelés par erreur au rendez-vous citoyen, et ayant été admis par un organisme d'accueil à accomplir un volontariat.
La commission a adopté le paragraphe I sans modification.
II. - Assimilation de résidence (article 21-26 du code civil )
Le paragraphe II modifie l'article 21-26 du code civil, qui assimile à la résidence en France, lorsque celle-ci est exigée pour l'acquisition de la nationalité française, le séjour hors de France des étrangers :
- exerçant une activité professionnelle pour le compte de l'Etat français,
- servant dans une formation régulière de l'armée française ou au titre du service national actif.
Le projet de loi remplace la référence au service national actif par une référence au séjour hors de France effectué en tant que volontaire du service national.
La commission a adopté le paragraphe II sans modification.
III. - Dispositions transitoires (paragraphe supprimé) : ce paragraphe permettait aux jeunes gens soumis à l'obligation du service national dans ses modalités actuelles, de bénéficier des possibilités prévues par les articles 21-11 et 21-26-3° du code civil dans leur rédaction antérieure à la loi portant réforme du service national. Les dispositions du paragraphe III ont été reprises par l'article 11 bis du projet de loi.
IV. - Droit de répudiation de la nationalité française (articles 20-4, 23-2 et 23-5 du code civil)
. Le texte initial de ce paragraphe visait la suppression de trois dispositions du code civil :
- l'article 20-4, qui interdit aux Français ayant contracté un engagement dans les armées françaises, ou qui auraient participé volontairement aux opérations de recensement, de répudier la nationalité française ;
- l'article 23-2, qui subordonne la possibilité de répudier la nationalité française au fait d'avoir satisfait aux obligations du service national ;
- le second alinéa de l'article 23-5, qui permet aux Français dont le conjoint est étranger, et dont la résidence habituelle n'est pas en France, d'exercer leur faculté de répudiation s'ils ont satisfait aux obligations du service national actif.
. L'Assemblée nationale a estimé peu pertinent d'abroger l'article 20-4, au motif, d'une part, qu'un Français qui s'est engagé dans les armées françaises n'a pas de raison de vouloir répudier sa nationalité, et, d'autre part, que la signification solennelle conférée au recensement, conçu par la réforme comme une étape de l'accession à la citoyenneté, s'accommode mal de la possibilité de répudier la nationalité française après avoir accompli le recensement. En revanche, le texte adopté par l'Assemblée nationale maintient l'abrogation de l'article 23-2, qui subordonne la possibilité de répudier la nationalité française à l'accomplissement préalable, jusqu'à l'âge de trente-cinq ans, du service national. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a prévu, au paragraphe VI, l'abrogation de l'article 23-5 du code civil, dont le paragraphe V adopté par l'Assemblée nationale propose toutefois une modification.
L'objet du paragraphe V étant de modifier les conditions dans lesquelles les Français mariés à un conjoint étranger et établis à l'étranger peuvent répudier la nationalité française, il convient donc, par cohérence, de ne pas abroger l'article 23-2 dont l'objet est voisin. Il importe toutefois de modifier l'article 23-2 pour l'adapter, d'une part, à la limite d'âge du rendez-vous citoyen, soit vingt-cinq ans,, et, d'autre part, à l'extension de celui-ci aux jeunes filles : tel est l'objet du paragraphe IV adopté par la commission, qui s'abstient en outre d'abroger l'article 23-5 du code civil, dont le paragraphe V propose une nouvelle rédaction.
La commission a adopté le paragraphe IV ainsi modifié.
V. - Répudiation de la nationalité par des Français mariés à des étrangers (article 23-5 du code civil)
L'article 23-5 du code civil a pour objet d'éviter que des Français ne répudient leur nationalité dans le but d'échapper aux obligations du service national.
La rédaction de l'article 23-5 du code civil retenue par l'Assemblée Nationale adapte l'article 23-5 du code civil aux nouvelles modalités d'accomplissement du service national, et à la limite d'âge du rendez-vous citoyen.
La commission a adopté le paragraphe V modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Article 11 bis -
Dispositions transitoires du code civil
L'article 11 bis tire les conséquences, dans deux dispositions du code civil, de la substitution de la notion de volontariat du service national à celle de service national actif, dans le cas où le code civil prévoit que l'accomplissement du service national actif permet l'acquisition de la nationalité française par les étrangers nés en France de parents étrangers.
Il importait, en effet, de maintenir ces dispositions du code civil pendant la période transitoire, afin de continuer à permettre à ces jeunes, jusqu'à la fin de la période de transition, d'acquérir la nationalité française pour avoir effectué leur service national actif dans les conditions actuellement en vigueur.
Rappelons que l'article 21-11 du code civil dispose que les étrangers nés en France de parents étrangers acquièrent la nationalité française dès leur incorporation en tant qu'engagé ou qu'appelé au service national actif.
Le 3° de l'article 21-26 assimile à la résidence en France la résidence à l'étranger en tant qu'appelé au service national actif, lorsque la résidence en France est exigé "e en vue de l'acquisition de la nationalité française.
La commission a adopté l'article 11 bis sans modification.
Article 12 -
Application aux territoires d'outre-mer et à Mayotte
L'article 12 prévoit l'applicabilité du projet de loi aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte, à l'exception de trois dispositions :
- l'article 9 du projet de loi, qui tire les conséquences de la réforme du service national sur le code du travail,
- les articles L. 122-5 et L. 122-6 du code du service national, relatifs aux conséquences de l'accomplissement du volontariat sur l'accès à la fonction publique (prise en compte du volontariat dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement et pour la retraite, recul de la limite d'âge à concurrence de la durée du volontariat accompli).
Or, les territoires d'outre-mer ont, en vertu de l'article 74 de la constitution, compétence pour définir les règles relatives à leur fonction publique. Seule l'intervention d'une loi organique pourra donc permettre l'extension aux territoires d'outre-mer des dispositions de la future loi relatives aux conséquences, sur l'accès à leur fonction publique, de l'accomplissement d'un volontariat.
Notons que l'Assemblée de la Polynésie française a, le 21 novembre 1996, émis un avis favorable au présent projet de loi.
La commission a adopté l'article 12 sans modification.
La commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
A. AUDITIONS DE LA COMMISSION
1. Audition de M. Charles Millon, ministre de la Défense
La commission a entendu le mardi 10 décembre 1996 M. Charles Millon, ministre de la défense.
Le ministre a fait observer que la réforme du service national s'inscrivait dans le cadre plus vaste de la réforme des armées annoncée par le Chef de l'Etat le 22 février 1996. Il a rappelé les conclusions des travaux sur l'avenir du service national conduits au Sénat par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et à l'Assemblée nationale, par la mission d'information commune sur le service national. M. Charles Millon a souligné que le projet de loi portant réforme du service national s'appuyait sur les conclusions de ces travaux parlementaires. Ceux-ci avaient, dans chacune des deux Assemblées, constaté que le passage à l'armée professionnelle était largement justifié, que la nécessité de réformer le service national était liée à l'évolution de nos besoins en matière de défense et au fait que le service national ne répondait plus actuellement à sa fonction sociale, pas plus qu'il ne permettait de respecter les principes d'égalité et d'universalité. Par ailleurs, tant l'Assemblée nationale que le Sénat avaient insisté sur l'attachement des Français au lien armées-nation. Enfin, la seule hypothèse qui avait paru pouvoir être retenue était celle d'un service volontaire, précédé d'une courte période obligatoire pour tous, et assorti du maintien du principe de la conscription.
Le projet de loi portant réforme du service national tenait très largement compte, a souligné M. Charles Millon, de ces diverses conclusions : il maintenait le principe de conscription, tout en suspendant l'appel sous les drapeaux ; il maintenait l'obligation du recensement, qui devait être étendue aux jeunes filles à partir de 2001 ; il créait une période obligatoire de cinq jours, le rendez-vous citoyen, pendant lequel seraient proposées aux jeunes gens, puis aux jeunes filles à partir de 2003, une évaluation médicale, scolaire et professionnelle ainsi qu'une information civique et une orientation professionnelle ; le service national devenait volontaire, ce volontariat étant accessible tant aux jeunes gens qu'aux jeunes filles.
Enfin, le ministre de la défense a fait observer que le projet de loi visait également à aménager la période de transition, pendant laquelle serait progressivement mis en place le nouveau service national, tandis que le service national dans sa forme actuelle irait jusqu'à son terme.
Revenant ensuite sur l'obligation de recensement, M. Charles Millon a mentionné que l'âge de ce recensement serait ramené de dix-sept à seize ans et que des sanctions seraient prévues contre ceux (et celles) qui n'auraient pas satisfait à cette obligation.
S'agissant du rendez-vous citoyen, le ministre de la défense a insisté sur l'originalité de cette institution, qui s'intégrerait dans le parcours de formation civique des jeunes citoyens et qui, dans le respect des principes d'égalité et d'universalité, se déroulerait en trois phases. La phase d'évaluation (médicale, scolaire et socio-professionnelle) constituerait une deuxième chance pour certains jeunes exclus du système scolaire et de la formation professionnelle. La deuxième phase porterait sur l'information civique de la jeunesse, ainsi sensibilisée aux enjeux de la défense, aux principes qui fondent la République et à la portée de l'engagement citoyen. Au cours du rendez-vous citoyen, les jeunes seraient également informés des différentes formes de volontariat (sécurité-défense, cohésion sociale-solidarité, coopération internationale-aide humanitaire). Le rendez-vous citoyen, a enfin souligné le ministre de la défense, s'inscrirait dans un parcours d'insertion sociale, et permettrait à certains jeunes marginalisés de renouer un lien avec la nation.
Abordant ensuite l'organisation du rendez-vous citoyen, M. Charles Millon a évoqué les douze centres qui seraient installés sur le territoire métropolitain ainsi que ceux qui seraient mis en place dans les DOM-TOM. Il a indiqué que des centres expérimentaux seraient ouverts dès juillet 1997 successivement à Mâcon, Compiègne-Cambrai et Nîmes-Tarascon.
Abordant alors le contenu du futur service national volontaire, M. Charles Millon a souligné que le volontariat ne saurait être assimilé à un emploi. Les fonctions proposées ne devraient pas, en effet, être indispensables au fonctionnement des organismes d'accueil afin d'éviter toute concurrence avec des emplois permanents, conformément aux souhaits des organisations syndicales consultées préalablement à l'élaboration du projet de loi. Selon le ministre de la défense, l'agrément des associations qui emploieraient des volontaires garantira le respect de ce principe. D'autre part, l'égalité entre les volontaires, quelle que soit la forme de service accomplie, serait garantie par une indemnité identique, comprise entre 2.000 et 2.500 F par mois.
Le service volontaire pourrait être accompli entre 18 et 30 ans par les jeunes gens et les jeunes filles. Outre les trois domaines préalablement évoqués par M. Charles Millon, la future législation préserverait le service militaire adapté, qui continuera à être proposé aux jeunes Français d'outre-mer dans un cadre volontaire.
Le ministre de la défense a alors souligné que la réforme du service national s'inscrivait dans un débat de société et dans le pacte républicain. Il a estimé que la jeunesse, " avide d'engagement ", répondrait favorablement à l'appel au volontariat qui résulterait de la loi portant réforme du service national.
En conclusion, M. Charles Millon a rappelé le rôle majeur que jouerait l'armée dans l'encadrement du rendez-vous citoyen et dans le futur service national. Il a, à cet égard, mentionné la place susceptible d'être impartie aux réservistes dans la mise en oeuvre du rendez-vous citoyen.
Un débat a suivi l'exposé du ministre de la défense.
M. Serge Vinçon, après s'être félicité de la proximité entre les propositions de son rapport et les dispositions du projet de loi, a interrogé le ministre sur la procédure de sélection des volontaires ; il a également demandé des précisions sur le rendez-vous citoyen : son coût, son encadrement et la formation des personnels y concourant, son organisation pour les jeunes Français à l'étranger. Il a enfin demandé des informations complémentaires sur les fonctions du " médiateur citoyen ".
M. André Rouvière a souhaité connaître les modalités concrètes du futur recensement et de l'organisation des centres du rendez-vous citoyen ainsi que les modalités de la participation des jeunes filles aux formes nouvelles de volontariat et le devenir des formes actuelles du service national dans les ministères civils.
M. Jean Clouet s'est déclaré fortement préoccupé par le coût du nouveau dispositif concernant le rendez-vous citoyen.
M. Maurice Lombard a souhaité connaître les solutions retenues pour les jeunes binationaux qui pouvaient jusqu'à présent choisir d'effectuer le service national dans l'un ou l'autre pays. Il s'est également interrogé sur l'imputation budgétaire du coût du rendez-vous citoyen.
M. Xavier de Villepin, président, après avoir souligné l'utilité du rendez-vous citoyen et estimé que sa durée ne devrait pas être supérieure à 5 jours, a demandé au ministre si les commissions compétentes du Parlement auraient connaissance des projets de décrets d'application avant l'examen du projet de loi. Il a interrogé le ministre sur l'encadrement du rendez-vous citoyen, sur la présentation aux jeunes des possibilités offertes dans le cadre de l'engagement au sein des armées et sur la couverture sociale des volontaires. Il a souhaité savoir si des parlementaires siègeraient au sein du Haut Conseil du service national. Il s'est à son tour interrogé sur la notion de médiateur citoyen, puis sur les raisons de l'abaissement de 17 à 16 ans de l'âge du recensement, sur celles de l'élargissement des motifs de dispenses prévu par le projet de loi, et sur les motifs qui pourraient justifier le maintien du statut d'objecteur de conscience.
En réponse à ces différentes interventions, M. Charles Millon, ministre de la défense, a apporté les précisions suivantes :
- les dispositions du projet de loi relatives aux dispenses et aux reports étaient destinées à permettre une gestion plus efficace de la période transitoire,
- la conscription étant seulement suspendue, le principe de l'objection de conscience pouvait être maintenu, mais son application n'avait plus lieu d'être avec la disparition de l'obligation légale de porter les armes. Les associations d'objecteurs qui accueillent des appelés pourraient néanmoins poursuivre leurs activités en s'ouvrant aux volontaires,
- le recensement continuerait à s'effectuer dans les mairies, l'âge de 16 ans, qui correspond à la fin de la scolarité obligatoire, permettant de disposer du temps nécessaire pour préparer, à 18 ans, la participation des jeunes au rendez-vous citoyen,
- le coût de fonctionnement du service national est actuellement de 9,4 milliards de francs par an pour le ministère de la défense, dont 1,1 milliard de francs pour le fonctionnement de la direction centrale du service national (DCSN) qui emploie 7.300 personnes ; en 2002, le nouveau service national coûterait à la défense 3,1 milliards de francs par an, dont 1,6 milliard de francs au titre du fonctionnement de la DCSN qui emploierait alors 8.000 personnes, dont 7.000 agents du ministère de la défense et 1.000 agents provenant d'autres administrations,
- la loi de programmation avait prévu le maintien des crédits de fonctionnement actuels de la DCSN, qui s'élèvent à 1,1 milliard de francs par an ; les 500 millions de francs supplémentaires nécessaires en 2002 seraient obtenus par redéploiement de moyens au sein du titre III,
- l'encadrement du rendez-vous citoyen avait été prévu dans la proportion de un cadre pour quatre jeunes appelés ; 70 % des cadres seraient des militaires, les 30 % restants étant des personnels civils de la défense ou des personnels des ministères civils, en particulier de l'éducation nationale,
- les nombreuses conventions relatives au service national des double-nationaux devraient être revues afin de redéfinir les obligations des jeunes concernés,
- les actions de formation des cadres du rendez-vous citoyen devraient être définies au fur et à mesure de la mise en place du dispositif,
- la notion de médiateur citoyen faisait référence au projet de loi sur la cohésion sociale actuellement proposé par le Gouvernement ; il s'agirait de personnes volontaires chargées d'une fonction d'accompagnement et de conseil des jeunes,
- la couverture sociale des volontaires devrait être prise en charge par l'organisme qui assurera la rémunération du volontaire,
- le Haut Conseil du service national comporterait des parlementaires,
- enfin, les commissions compétentes des Assemblées auraient communication, avant l'examen du projet de loi, des projets de décrets actuellement préparés en vue de son application.
A l'issue de cet échange de vues, M. Charles Millon a commenté le bilan du sommet franco-allemand de Nuremberg du 9 décembre 1996, dont il a souligné l'important contenu dans le domaine de la défense.
Il a relevé l'adoption d'un concept commun de sécurité et de défense, dont le contenu serait communiqué aux présidents des deux Assemblées et aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
La deuxième orientation du sommet de Nuremberg concernait, a rappelé le ministre de la défense, les questions relatives aux industries d'armement. Les contraintes budgétaires qui s'imposaient à la France comme à l'Allemagne avaient, en effet, abouti à un nouvel examen général des programmes conduits en coopération. Ceux-ci avaient néanmoins été confirmés à Nuremberg, en dépit du retard de six à sept mois qui caractériserait la participation allemande à Hélios II et à Horus. M. Charles Millon a toutefois estimé que l'Allemagne devrait, en 1997, reprendre sa place dans ces programmes spatiaux, que la France poursuivait, pour sa part, selon le calendrier prévu.
M. Charles Millon a enfin commenté la troisième décision prise à Nuremberg sur le déploiement de la brigade franco-allemande en Bosnie, dans le cadre de la mise en place de la force post-Ifor. Une part de la brigade franco-allemande, a en effet indiqué le ministre de la défense, devrait être installée dans le secteur sous commandement français.
2. Audition du général Jean-Pierre Fassier, directeur central du service national
La commission a entendu le mercredi 15 janvier 1997 le général Jean-Pierre Fassier, directeur central du service national.
Le général Jean-Pierre Fassier a tout d'abord constaté qu'à l'amorce de la période transitoire qui se prolongera jusqu'en 2002, aucune modification dans le comportement des jeunes gens à l'égard du service national n'avait pu être observée. Il a considéré que les forces armées comme les ministères civils étaient donc assurés, durant cette période, de disposer des ressources humaines correspondant à leurs besoins. Il a précisé que l'excédent prévisible des ressources par rapport aux besoins permettrait d'assouplir certaines dispositions du code du service national et même, à compter de l'an 2000, d'envisager une réduction de la durée du service. Il a en revanche observé que dès 1997, le nombre d'appelés en mesure d'occuper des emplois à caractère professionnel, tels que ceux de mécaniciens ou de cuisiniers, diminuerait en raison de la suppression de l'obligation pour les jeunes nés à partir de 1979, ce qui conduira les armées à privilégier ce type de postes dans leur politique de recrutement d'engagés.
Le général Jean-Pierre Fassier a ensuite présenté les modalités envisagées de mise en oeuvre du rendez-vous citoyen. Rappelant qu'il devait favoriser la prise de conscience de l'appartenance à une même communauté, il a souligné l'intérêt manifeste du rendez-vous citoyen pour les jeunes, qui recevront une information sur l'orientation professionnelle et sur les formes de volontariat et qui pourront bénéficier d'un accompagnement personnalisé adapté à leurs difficultés. Il a considéré que les ministères civils devraient renforcer leur présence pour susciter les volontariats et que le ministère de la défense trouverait dans le rendez-vous citoyen le moyen privilégié de présenter le rôle et les carrières de la défense. Il a enfin précisé que les associations seraient présentes, traduisant l'implication des forces vives de la société civile dans la recherche de la cohésion nationale.
Le général Jean-Pierre Fassier a ensuite présenté l'organisation des centres du rendez-vous citoyen qui s'articuleront autour de trois composantes : un centre d'évaluation et deux sites d'information et d'orientation.
Les centres d'évaluation, qui se substitueront aux actuels centres de sélection, procéderont, a-t-il indiqué, aux examens médicaux et psychotechniques ainsi qu'aux tests relatifs à la maîtrise de la lecture et de l'écriture ; ils conserveront la capacité d'expertise nécessaire permettant de gérer une éventuelle remontée en puissance de la conscription.
Les sites d'information et d'orientation, a-t-il ajouté, assureront l'information sur la citoyenneté, l'orientation et les volontariats ; ils fonctionneront sur une plage horaire allant de 8 heures à 22 heures et permettront la pratique d'activités culturelles et sportives.
Le général Jean-Pierre Fassier a précisé que chaque centre recevrait entre 800 et 1.200 jeunes par semaine, durant 40 semaines, et serait dirigé par un officier supérieur disposant de 600 personnes, dont 90 seraient fournies par les ministères civils.
Il a indiqué que le nombre de centres d'évaluation, à l'horizon 2000, s'élèverait à douze, mais que, dès 1997, une expérimentation serait mise en place, à petite échelle tout d'abord, au travers du centre de Mâcon qui accueillera 200 jeunes par semaine, puis en grandeur réelle à partir de septembre sur les deux plates-formes de Cambrai/Compiègne et de Tarascon/Nîmes, qui pourront traiter un flux hebdomadaire de 800 à 1.200 jeunes ; cette expérimentation permettra de valider l'organisation et de mieux définir le rôle du " médiateur-citoyen " et des intervenants éducatifs et associatifs, la formation des intervenants ayant déjà débuté depuis novembre 1996.
Il a ensuite précisé que des structures de pilotage de l'expérimentation avaient d'ores et déjà été mises en place, en préfiguration du futur Haut Conseil du service national, dont la création est prévue par le projet de loi.
A la suite de cet exposé, M. Serge Vinçon a interrogé le général Jean-Pierre Fassier sur les procédures d'exemption pour motif médical et sur un éventuel raccourcissement de la durée légale du service.
M. Philippe de Gaulle, après avoir souligné la bonne volonté manifestée par l'armée dans la mise en oeuvre de la réforme, a estimé trop longue et inadaptée la durée de cinq jours prévue pour le rendez-vous citoyen par le projet de loi. Il s'est interrogé sur le rôle du médiateur citoyen et sur les motifs du choix des centres expérimentaux retenus.
M. André Boyer s'est inquiété des conséquences des déficits d'appelés dans certains emplois qualifiés qui se manifesteraient dès 1997 en raison de la suppression de l'obligation et a souhaité obtenir des précisions sur les examens médicaux qui seront pratiqués dans les centres d'évaluation.
M. Daniel Goulet s'est interrogé sur la contribution de l'éducation nationale à la mise en place du rendez-vous citoyen et sur le devenir du statut d'objecteur de conscience.
M. André Dulait a évoqué l'organisation de l'évaluation médicale au sein des centres et la situation des doubles nationaux au regard du futur service national.
M. Roger Husson s'est interrogé sur la place des personnels civils et des réservistes dans l'encadrement du rendez-vous citoyen, sur l'avenir des bureaux du service national, sur le délai laissé aux jeunes pour effectuer une demande de volontariat et sur la mise en place du Haut Conseil du service national.
Enfin, M. Xavier de Villepin, président, a interrogé le général Jean-Pierre Fassier sur les moyens financiers alloués au rendez-vous citoyen en 1997 et sur les possibilités d'en renforcer le contenu militaire. Il a estimé nécessaire que le rendez-vous citoyen soit l'occasion de présenter les possibilités d'engagement dans les armées et le rôle des réservistes. Il s'est enfin interrogé sur les économies qui seraient réalisées si la durée du rendez-vous citoyen était réduite et sur les modalités d'accomplissement du rendez-vous citoyen pour les jeunes Français résidant à l'étranger.
En réponse aux intervenants, le général Jean-Pierre Fassier a apporté les précisions suivantes :
- le financement du rendez-vous citoyen a été prévu dans le budget de la défense pour 1997 ;
- une commission médicale, statuant sur titres, se prononcera en amont sur les exemptions médicales ;
- l'excédent prévisible de la ressource pourrait permettre d'envisager, à partir de l'an 2000, un raccourcissement de la durée légale du service, qui pourrait concerner aussi bien les formes civiles que les formes militaires ; cet ajustement maintiendrait l'égalité devant l'obligation du service ;
- le centre de Mâcon pourra fonctionner dans un délai d'un mois à six semaines après le vote de la loi et deux plates-formes supplémentaires fonctionneront, en grandeur réelle, dès septembre 1997 ;
- seule une partie des jeunes de la classe 1999 sera appelée en 1997 dans les centres d'évaluation existants, les autres devant être dirigés, au cours des trois années qui suivront, dans les centres qui seront progresssivement créés ;
- un vivier de 5.000 à 8.000 médiateurs-citoyens, dont les conditions de recrutement et d'agrément devraient être définies par le secrétariat d'Etat à l'action humanitaire, serait nécessaire afin de renforcer les équipes pédagogiques des centres si l'expérience de Mâcon s'avérait concluante ;
- une réduction du nombre de bureaux du service national devrait être envisagée après 1999 ;
- les examens médicaux seront conduits par des équipes d'une vingtaine de médecins par centre, dont deux ou trois seraient issus du service de santé des armées et les autres recrutés par convention ;
- le ministère de l'éducation nationale s'est d'ores et déjà fortement impliqué dans la préparation et la mise en oeuvre du rendez-vous citoyen ;
- l'objection de conscience perdra sa raison d'être avec la suppression de l'obligation, le principe même de l'objection de conscience étant toutefois maintenu pour le cas où la conscription serait réactivée ;
- les officiers supérieurs chargés de diriger les plates-formes du rendez-vous citoyen seront assistés d'un adjoint civil ;
- les demandes de volontariat pourront être formulées après le rendez-vous citoyen ;
- une information sur les réserves sera dispensée lors du rendez-vous citoyen ;
- le projet de loi sur les réserves pourrait permettre l'emploi de réservistes pour l'encadrement du rendez-vous citoyen ;
- alors que l'encadrement des centres de sélection relève actuellement à près de 90 % de l'armée de terre, celui des futures plates-formes du rendez-vous citoyen sera résolument interarmées ;
- enfin, a rappelé le général Jean-Pierre Fassier, sur les cinq journées du rendez-vous citoyen, on peut considérer que deux répondent plus spécifiquement aux préoccupations liées à la défense militaire.
3. Audition de MM. François Roussely, secrétaire général pour l'administration au ministère de la défense, et Dominique Conort, directeur de la fonction militaire et du personnel civil
La commission a entendu le mercredi 15 janvier 1997 M. François Roussely , secrétaire général pour l'administration au ministère de la défense, et M. Dominique Conort , directeur de la fonction militaire et du personnel civil.
Après avoir rappelé les différentes étapes qui avaient conduit à la réforme du service national, M. François Roussely a indiqué que le projet de loi sur le service national constituait un texte de portée générale qui permettrait de laisser place aux expérimentations nécessaires pendant les années 1997-1998.
M. François Roussely a ensuite souligné les trois principes qui inspiraient l'actuel projet de loi :
- respect de l'égalité et de l'universalité ;
- reconnaissance d'une obligation à caractère civique, même si elle pourra présenter un contenu militaire ;
- maintien d'une continuité dans le domaine de l'enseignement civique depuis l'école jusqu'à l'accès à la vie active.
Revenant sur les différents éléments du dispositif constituant le futur service national, M. François Roussely a d'abord évoqué le recensement, avancé à seize ans et nécessaire non seulement au bon fonctionnement du rendez-vous citoyen, mais aussi à la réactivation éventuelle de la conscription qui pourrait retrouver toute son utilité dans certaines circonstances.
Le secrétaire général pour l'administration a relevé en second lieu que le rendez-vous citoyen ne prévoyait, en principe, ni dispense ni exemption. Il a rappelé également que l'ensemble des administrations devait s'organiser, dans le cadre de la réforme de l'Etat, pour tenir compte des enseignements qui pourront être tirés de la fonction d'évaluation du rendez-vous citoyen, notamment dans le domaine de l'illettrisme et en matière sanitaire. Il a ajouté que l'existence de sanctions s'imposait compte tenu de l'importance présentée par le rendez-vous citoyen et de sa durée par ailleurs peu contraignante.
Revenant sur le volontariat, M. François Roussely a indiqué qu'il devait permettre aux jeunes de bénéficier d'une initiation à un moment charnière de leur existence et qu'à cet égard il ne pouvait s'assimiler ni à un premier emploi ni à un stage ; l'indemnité perçue par les volontaires devait en conséquence être identique pour tous, même si par ailleurs les défraiements couvrant les conditions de vie pouvaient varier en fonction des circonstances. M. François Roussely a observé que le service militaire adapté, dont l'efficacité faisait l'unanimité, serait maintenu. Il a conclu que la mise en place d'un Haut Conseil pour le service national apparaissait indispensable pour garantir la qualité du volontariat, mais aussi le suivi du rendez-vous citoyen. Il a précisé que cette instance ne pouvait s'assimiler à une autorité administrative indépendante car il appartenait notamment à l'Etat d'agréer les organismes proposant des volontariats.
M. Dominique Conort a présenté ensuite le dispositif relatif au volontariat en soulignant que sa complexité s'expliquait par la nécessité d'inscrire dans la loi des dispositions précises touchant aux droits des personnes et notamment au droit de la nationalité. Il a d'abord relevé que le volontariat ne pouvait s'identifier aux formes civiles actuelles du service national et qu'il ne visait pas à répondre à la logique de besoins qui inspirait le système actuel. Dès lors, a-t-il souligné, il était difficile de donner des chiffres précis sur le nombre de volontaires pour les différents organismes d'accueil, à l'exception des armées.
Rappelant les différentes formes de volontariat, M. Dominique Conort a souligné que le service de cohésion sociale et de solidarité ne couvrait pas uniquement le problème des exclus, mais portait sur toutes les formes de solidarité, notamment dans le domaine rural.
Le directeur de la fonction militaire et du personnel civil a ajouté que la durée du volontariat pourrait aller de neuf à vingt-quatre mois (notamment pour les services accomplis hors du territoire national), une période de dix à douze mois représentant sans doute la moyenne. Il a relevé qu'un fractionnement pouvait être envisagé pour certaines formes de volontariat très précises notamment dans le domaine de la sécurité civile ou pour les scientifiques du contingent (période de deux fois six mois).
M. Dominique Conort a ensuite évoqué le régime juridique des volontaires, en soulignant les mérites d'un système souple et déconcentré, sous le contrôle de l'Etat, permettant un contact direct entre les volontaires et les organismes d'accueil. Il a précisé que les volontaires dans les services de l'Etat dépendraient d'un régime de droit public et que ceux dépendant d'un employeur privé relèveraient d'un régime de droit privé. De façon générale, a ajouté M. Dominique Conort, le régime juridique des volontaires s'identifierait avec celui des personnels employés par le même organisme, sous réserve toutefois des conditions prévues pour mettre fin au volontariat. A ce sujet, M. Dominique Conort a relevé qu'une fin anticipée du volontariat était prévue dans trois hypothèses : reconnaissance d'un droit à l'erreur pour l'employeur ou le volontaire, pendant la formation ou un mois après, possibilité pour les volontaires d'occuper un emploi en donnant un préavis, sanction, enfin, à l'initiative de l'organisme d'accueil, si le volontaire commettait une faute disciplinaire grave.
M. Dominique Conort a estimé que, même si le dispositif permettant la reconnaissance par la nation du volontariat pouvait paraître insuffisant, il comprenait toutefois différentes mesures incitatives qui pourraient être complétées notamment par la mise en place d'accès préférentiels à des dispositifs existants.
M. Dominique Conort a enfin souligné les différentes mesures destinées à mettre à jour le code du service national dans le cadre la période de transition : simplification du régime des reports, service ramené de douze à dix mois pour les médecins, élargissement des possibilités de dispense (pour laquelle toutefois ne pourrait être invoquée l'occupation d'un emploi), consécration du service militaire adapté, inscription des protocoles dans un cadre législatif, extension de la libération par anticipation pour les formes civiles du service national pour lesquelles cette possibilité n'était pas prévue.
M. Dominique Conort a ensuite répondu aux différentes questions de M. Serge Vinçon en lui précisant d'abord que les jeunes Français établis hors de France effectueraient le rendez-vous citoyen sur le territoire national sans qu'il s'agisse nécessairement de la métropole. Il a précisé également que le volontariat militaire s'effectuerait sur une durée moyenne de douze mois qui pourrait comprendre des variantes (neuf mois pour la marine par exemple). Il a également précisé les dispositions du code du travail prévues par le projet de loi afin de protéger l'emploi des jeunes choisissant d'effectuer un volontariat. Il a ajouté qu'il n'existait aucun obstacle juridique interdisant à la gendarmerie de recourir à des engagés pour une période de deux ans renouvelable une fois. Il a observé enfin qu'il n'y aurait pas d'officiers parmi les volontaires militaires, en soulignant toutefois la place des " réservistes professionnels " dans le cadre de la future loi sur les réserves.
M. Nicolas About s'est demandé si le rendez-vous citoyen ne pouvait pas constituer un moment privilégié pour reconnaître solennellement la citoyenneté française. M. Dominique Conort a relevé que si cette perspective ne s'inscrivait pas directement dans le cadre du rendez-vous citoyen, celui-ci se conclurait toutefois par la remise solennelle d'un brevet.
M. Guy Robert , après avoir souligné l'importance qu'il accordait à " l'école de la citoyenneté ", s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles serait garantie l'homogénéité des informations dispensées par les différents intervenants dans le cadre du rendez-vous citoyen. M. François Roussely a relevé à ce propos que l'homogénéité de l'information serait garantie d'une part par la qualité des intervenants et d'autre part par le contrôle exercé par le Haut Conseil du service national.
M. Xavier de Villepin, président , a enfin demandé dans quelles conditions des tâches intéressantes pourraient être confiées aux volontaires eu égard à la rédaction de l'article L. 2.7 du projet de loi qui interdit de confier à des volontaires des emplois " nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ". Il a souhaité savoir à ce propos si une liste des fonctions disponibles avait pu être arrêtée. Il s'est interrogé en outre sur les perspectives présentées par le volontariat sous ses différentes formes, et notamment en coopération. M. François Roussely a relevé que le volontariat devait permettre aux jeunes gens d'occuper des fonctions qui soient formatrices sans revêtir un caractère permanent. Il a cité à cet égard l'exemple de CSNE (coopérants du service national en entreprise) qui pourraient être chargés d'identifier de nouveaux marchés mais devraient céder la place à un salarié de droit commun dans l'hypothèse où leur fonction devrait se pérenniser.
4. Audition de M. Bernard Prévost, directeur général de la gendarmerie nationale
La commission a entendu le mercredi 22 janvier 1997, M. Bernard Prévost, directeur général de la gendarmerie nationale.
M. Bernard Prévost a d'abord souligné que la gendarmerie était pleinement associée à la mise en oeuvre du rendez-vous citoyen : sa contribution s'imposait en effet, d'une part, en raison de l'intégration de la gendarmerie dans la vie de la cité et, d'autre part, de son souci de maintenir un recrutement satisfaisant. Il a précisé que l'essentiel des moyens nécessaires au fonctionnement des centres du rendez-vous citoyen seraient fournis par les forces armées, ce qui nécessiterait des redéploiements internes.
Evoquant ensuite le volontariat, le directeur général de la gendarmerie nationale a relevé que l'augmentation du nombre de volontaires constituait la seule ressource supplémentaire en personnels accordée à la gendarmerie par la loi de programmation militaire pour faire face à l'accroissement de ses missions. M. Bernard Prévost a rappelé que le plan initial prévu par la gendarmerie dans cette perspective (16.232 emplois soit un recrutement annuel de 8.000 hommes pour un service de deux ans) avait dû être revu compte tenu de la définition retenue du volontariat et des fonctions confiées à ces volontaires. Il a donc observé que la gendarmerie étudiait la possibilité de partager les 16.000 postes de volontaires, dans des proportions qui restaient à définir, entre des volontaires au sens strict et une nouvelle catégorie de militaires sous contrat. Ces derniers, d'après M. Bernard Prévost , seraient recrutés pour une durée de l'ordre de deux ans et bénéficieraient de conditions de rémunération attractives proches de celles envisagées lors de l'élaboration de la loi de programmation militaire.
M. Bernard Prévost a indiqué que les volontaires, successeurs des gendarmes auxiliaires, serviraient entre 18 et 30 ans, en renfort des militaires de la gendarmerie, pour une durée variable de 9 à 24 mois, avec une rémunération comparable à celle offerte à leurs homologues servant dans les autres organismes civils ou militaires. Compte tenu du nouveau lien contractuel entre les jeunes militaires et la gendarmerie, les conditions de sélection et de gestion des volontaires devraient être, ainsi que l'a souligné le directeur général de la gendarmerie nationale, déconcentrées au niveau de la légion.
M. Bernard Prévost a rappelé pour conclure la volonté de la gendarmerie de constituer un service public proche, qualifié et soucieux de satisfaire les exigences croissantes de sécurité exprimées par la population.
A la suite de l'exposé de M. Bernard Prévost, M. Serge Vinçon s'est d'abord interrogé sur les conditions de cohabitation entre les volontaires et la nouvelle catégorie de militaires sous contrat. Il a souhaité savoir si la loi de programmation militaire avait prévu les moyens financiers nécessaires pour la mise en place du système présenté par le directeur général de la gendarmerie nationale. Il a demandé en outre si l'article L.2-9 du projet de loi sur le service national au terme duquel "le volontariat fait l'objet d'un accord écrit entre le volontaire et l'organisme d'accueil" s'appliquerait à la gendarmerie et si la durée du volontariat pourrait être modulée en fonction des souhaits des intéressés.
M. André Rouvière s'est interrogé, d'une part, sur les conditions d'encadrement du rendez-vous citoyen et, d'autre part, sur les problèmes soulevés par le traitement différent des volontaires et des militaires sous contrat. Il a par ailleurs souhaité obtenir des précisions sur les modalités de logement de ces personnels.
M. Jacques Genton s'est inquiété de certaines évolutions de la gendarmerie dans son milieu social et des difficultés nouvelles qu'elles pouvaient susciter entre les gendarmes et les élus locaux. Il a souhaité que le recours au volontariat n'aggrave pas cette situation. Il a soulevé le problème de la présence de la gendarmerie en milieu rural et relevé en outre que certains cadres lui paraissaient parfois davantage à la disposition des autorités judiciaires que de leur propre hiérarchie.
M. Roger Husson s'est d'abord demandé si la baisse quantitative des sous-officiers de la gendarmerie n'affecterait pas le niveau futur des personnels de la gendarmerie. Il a souhaité d'autre part connaître les conditions de rémunération des gendarmes auxiliaires par rapport aux élèves de la gendarmerie ainsi que les conditions de prise en charge du rendez-vous citoyen par la gendarmerie nationale. Enfin, il a invité M. Bernard Prévost à préciser si l'identification des nouveaux personnels de la gendarmerie pourrait reposer sur des distinctions d'uniforme.
M. Xavier de Villepin, président, a d'abord souhaité savoir les raisons pour lesquelles le volontariat posait des problèmes spécifiques à la gendarmerie. Il a par ailleurs interrogé le directeur général de la gendarmerie nationale sur les contrats courts envisagés : nombre, durée, base juridique, conditions de recrutement, formation, niveau de rémunération, financement de ces postes, conditions d'intégration des contractuels dans les cadres de la gendarmerie.
En réponse à ces questions, M. Bernard Prévost a apporté les précisions suivantes :
- les 16.000 postes de volontaires pourraient se partager entre volontaires bénéficiant d'une rémunération de l'ordre de 2.000 F et des militaires sous contrat (soit sans doute les deux tiers des effectifs) auxquels serait réservée une rémunération de 5.000 à 6.000 F par mois ; les moyens budgétaires nécessaires à l'organisation de ce système s'inscrivaient dans l'enveloppe fixée par la loi de programmation ;
- si les volontaires devaient servir en principe pour une durée d'un an, un fractionnement demeurerait envisageable pour une minorité d'entre eux, notamment ceux qui ont une spécialité de haut niveau ;
- conformément à l'article L.2-9 du projet de loi, le volontariat requerrait un contrat d'engagement nécessitant la signature de l'intéressé ;
- la prise en charge du rendez-vous citoyen nécessiterait pour la gendarmerie, d'une part, la contribution, dans un premier temps, d'une trentaine de ses personnels mais au terme de la loi de programmation et dans des conditions qui restaient encore à définir, un encadrement assuré par 240 gendarmes, et d'autre part, une contribution financière de 16 millions de F en 1997 et de 99 millions de F à la fin de la loi de programmation ;
- les volontaires avaient vocation à fournir un complément aux forces de gendarmerie tandis que les militaires sous contrat constituaient de véritables professionnels pouvant disposer de la qualification d'agents de police judiciaire adjoints ; ces différences de fonctions expliquaient les niveaux de rémunération retenus ;
- la nécessité de trouver des logements supplémentaires concernait 4.000 nouveaux personnels, assimilables à des gendarmes auxiliaires et pouvait appeler le concours des collectivités territoriales ;
- la gendarmerie suivait les évolutions de la société française et ses effectifs se répartissaient à hauteur de 40 % dans les zones rurales et de 60 % dans les zones urbaines ; les centres opérationnels de la gendarmerie avaient reçu les modifications nécessaires et garantissaient la disponibilité de la gendarmerie en cas d'urgence ; la gendarmerie devait en outre se partager entre ses différentes autorités d'emploi administrative et judiciaire ; le "plan d'action gendarmerie 2002" pour les six années à venir insistait sur le statut militaire de la gendarmerie et déterminait les conditions d'une meilleure adaptation de la force aux besoins de la société française ;
- la suppression de 5.577 postes de sous-officiers en six ans résultait en partie du plan de requalification avec la création de 1.400 postes d'officiers supplémentaires, de l'intégration de 1.000 personnels civils, ainsi que de la création d'un nouvel ensemble d'administration et de soutien permettant aux gendarmes de se recentrer sur leur métier de base ;
- la tenue des gendarmes serait identique pour tous les personnels sachant que la Direction générale de la gendarmerie nationale étudie actuellement les éléments d'uniforme permettant de distinguer gendarme de carrière, militaires sous contrat et volontaires ; la rémunération pour un gendarme s'élève à 11.500 F, pour un élève-gendarme à 7.700 F et pour un gendarme sous contrat à 5.500 F environ ; volontaires et contractuels bénéficieraient respectivement d'une durée de formation de un mois et de trois mois ;
- la gendarmerie devait recruter 16.000 volontaires, soit plus que l'ensemble des autres armées (11.500 volontaires), la police ne pouvant sans doute recruter qu'environ 4.000 volontaires ; les textes permettant le recrutement des militaires sous contrat étaient aujourd'hui à l'étude mais s'inscriraient dans le cadre des dispositions prévues par la loi de programmation ; comme pour les gendarmes auxiliaires, un pourcentage non négligeable de volontaires et a fortiori de contractuels de la gendarmerie pourrait être sélectionné pour effectuer une carrière de sous-officier de gendarmerie (aujourd'hui le recrutement d'environ 2.000 élèves gendarmes provient en moyenne de 1.200 gendarmes auxiliaires et de 800 civils).
5. Audition de M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain
La commission a entendu le mercredi 22 janvier 1997 M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain.
Le délégué interministériel à la ville a tout d'abord fait observer que la politique de la ville répondait à la recherche d'une cohésion sociale par un retour à la cohésion territoriale. Le "service national ville" s'inscrivait dans le cadre de ces missions de cohésion sociale.
M. Jean Daubigny a rappelé que, depuis sa création en 1992 par un protocole modifié ensuite par de nombreux avenants, le "service national ville" avait impliqué 10.000 appelés chaque année et un total d'environ 40.000 appelés depuis sa création. Il en résultait un capital d'expérience considérable.
Les appelés candidats étaient pour l'essentiel des jeunes gens diplômés, en particulier dans le domaine de la gestion. Environ 50 % d'entre-eux (4.700) exerçaient leurs fonctions dans le cadre de l'éducation nationale ; 30 à 40 % renforçaient le potentiel des associations ; 15 à 20 % étaient affectés dans le cadre de conventions avec des collectivités locales pour participer, sur le terrain, à la politique de la ville.
Le délégué interministériel à la ville a mis l'accent sur l'expérience ainsi acquise par les collectivités locales et les associations. Les personnes morales qui accueillaient les candidats continuaient d'être très demandeurs d'une telle collaboration. M. Jean Daubigny a également souligné le taux de satisfaction des appelés concernés. A l'issue de leur service, 92 à 95 % d'entre eux témoignaient du caractère positif de leur expérience.
Le délégué interministériel à la ville a également souligné le capital acquis en expérience d'organisation et de gestion. Sur le plan administratif, si un rôle majeur était tenu par la Direction centrale du service national et la Délégation interministérielle à la Ville, c'est le préfet du département qui faisait fonction de " chef de corps " ; enfin, les différents chefs de service des administrations de l'Etat -recteurs, inspecteurs d'académie- avaient un rôle essentiel.
M. Jean Daubigny a ensuite évoqué les conséquences de la mise en oeuvre du volontariat sur l'acquis du " service national ville " actuel. L'organisation actuelle, à travers le rôle de la DCSN (Direction centrale du service national), demeurerait. En outre, le caractère " volontaire " existait déjà et les difficultés des missions ne faisaient pas de cette forme de service une " échappatoire " ; les associations disposaient également d'une expérience solide ; le principe du financement -notamment celui de l'indemnité fixée aujourd'hui à 1.700 francs- ne serait pas une nouveauté ; un dispositif de formation préalable était déjà en place pour préparer les candidats à des missions très nouvelles pour eux ; les fonctions demeureraient tournées vers l'encadrement et l'exercice de responsabilités et ne se substitueraient pas à celles susceptibles d'être tenues par des personnels permanents.
Pour M. Jean Daubigny, le capital d'expérience acquis, l'intérêt réciproque des personnes morales d'accueil et des volontaires eux-mêmes constituaient autant d'atouts pour conduire la politique de cohésion sociale. Le volontariat nécessiterait, pour assurer une ressource comparable dans l'avenir, un effort d'information et de suivi. La politique de la ville, telle que précisée dans la récente loi, impliquerait une orientation accrue vers le terrain et le volontariat constituait l'un des éléments de réponse adaptée.
Puis M. Jean Daubigny a formulé quelques propositions pour l'avenir :
- le volontariat devrait se fonder sur une organisation déconcentrée faisant appel aux moyens locaux de l'Etat et singulièrement aux préfets ;
- le volontariat ville devrait faire l'objet d'une présentation aux jeunes avant même le rendez-vous citoyen, notamment à travers la presse locale ou l'éducation nationale ;
- dans le souci de la proximité du terrain, le volontariat ne devrait pas être seulement tourné vers les grands réseaux associatifs, mais aussi vers les petites associations ;
- l'incitation au volontariat devrait mobiliser une action d'information ambitieuse. De même s'agirait-il de valoriser la disponibilité du volontaire en reconnaissant les qualifications d'animation sociale, notamment dans des cursus universitaires ;
- d'autres éléments de valorisation seraient également à étudier : une plus grande diversification des profils vers les titulaires de diplômes techniques, l'ouverture élargie aux jeunes femmes, enfin l'harmonisation éventuelle avec le service volontaire européen.
Puis, le délégué interministériel à la ville a répondu aux questions des commissaires.
En réponse à M. Serge Vinçon, rapporteur du projet de loi portant réforme du service national, M. Jean Daubigny a précisé que :
- la diversification des postes et du niveau des volontaires pourrait élever la part des non-diplômés au-dessus de l'actuelle proportion de 1 % ;
- l'autorité de contrôle devrait être attentive à ce que les conditions matérielles de l'accueil des volontaires aient été examinées avant la signature de la convention ;
- les niveaux d'indemnisation devraient autant que possible être proches les uns des autres ;
- la transition service national-volontariat ne poserait pas de difficultés, ceux qui servaient au titre du service national s'inscrivant déjà en fait dans un cadre volontaire ; en outre, les jeunes gens étaient souvent isolés dans l'exercice de leur tâche, ce qui limitait la cohabitation de statuts différents ;
- les associations faisaient part de quelques inquiétudes face au volontariat : bénéficieraient-elles à l'avenir d'une ressource suffisante de candidats, pourraient-elles faire face aux éventuelles charges financières et matérielles supplémentaires ? M. Jean Daubigny a indiqué à cet égard que la couverture des dépenses maladie des appelés représentait 2,910 millions de francs à la charge de sa délégation.
Puis M. Jean Daubigny a apporté les précisions suivantes en réponse aux questions de M. Xavier de Villepin, président.
- Une redéfinition des profils de postes des volontaires serait conduite. A l'éducation nationale toutefois, ces missions devraient s'orienter vers des tâches de médiation et d'aide à la difficulté scolaire, ce qui n'excluait pas quelques missions de surveillance ;
- L'effectif attendu pour le volontariat ville pourrait correspondre aux 10.000 jeunes gens actuellement impliqués dans le service ville ;
- S'agissant de la durée du volontariat, il ne fallait pas descendre sous un plancher de 9 à 10 mois ; si des formules inférieures à un an devaient être proposées, celles de 18 mois constituaient le meilleur compromis. Au-delà, il convenait d'examiner la possibilité de contrats à durée déterminée ou indéterminée ;
- Le fractionnement du volontariat n'était pas une formule adaptée : des besoins " saisonniers " existaient déjà, qui étaient le plus souvent pourvus par des bénévoles. Un tel fractionnement poserait par ailleurs des difficultés aux jeunes eux-mêmes et son suivi serait difficile ;
- Il était aléatoire de dresser pour l'avenir des catégories d'associations bénéficiaires du volontariat. Au niveau national, une action d'information sur les profils ou les fonctions serait conduite, à charge pour chaque préfet d'en comparer les données avec la politique qu'il suivait dans son département.
Enfin, à l'attention de M. Jean Clouet, qui s'interrogeait sur le lien d'un " volontariat ville " avec les questions militaires, le délégué interministériel à la ville a indiqué que le civisme était une façon de servir le pays, indépendamment de son caractère civil ou militaire.
6. Audition de M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence
La commission a entendu le jeudi 23 janvier 1997 M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence, accompagné de M. Jacques Carles, chargé de mission.
M. Xavier Emmanuelli a tout d'abord présenté le rôle dévolu, en matière d'insertion, au rendez-vous citoyen qui devra permettre de toucher tous les jeunes en difficulté en associant l'ensemble des partenaires concernés. Soulignant la nécessité d'une information préalable par l'intermédiaire des associations et organismes qui travaillent au contact des jeunes, il a souhaité que les cas d'exemption soient très strictement limités afin qu'aucun jeune ne soit écarté du rendez-vous citoyen. Il a précisé que l'instauration de " médiateurs-citoyens " accessibles et à l'écoute des jeunes permettrait d'engager une démarche d'insertion qui devra se poursuivre après le rendez-vous citoyen.
M. Xavier Emmanuelli a ensuite présenté les cinq étapes du processus d'insertion qui devrait être mis en place autour du rendez-vous citoyen :
- la période de sensibilisation au rendez-vous citoyen, qui impliquera une communication permanente et qui devra notamment comprendre un volet pour les jeunes en difficulté ;
- l'intervention des médiateurs-citoyens, au nombre d'une dizaine par sites et par semaine, soit un total de 5.000 personnes sur l'ensemble du territoire et 10.000 à partir de 2003 (compte tenu de l'extension aux jeunes filles) ; précisant qu'ils seraient défrayés, mais pas rémunérés, et que leur temps de médiation serait compté comme temps de réserve, le secrétaire d'Etat a souhaité le recours à des personnes préalablement formées mais issues de la société civile, de préférence à l'institution d'un corps de médiateurs permanents ;
- le rendez-vous spécialisé, de nature facultative, se déroulera peu après le rendez-vous citoyen dans le département du jeune au sein d'organismes existants et permettra, en une journée, de définir avec le jeune une démarche d'insertion ;
- l'engagement citoyen, période d'adaptation préliminaire de deux mois devant permettre la mise à niveau des savoirs élémentaires et la pratique optionnelle d'activités d'utilité sociale ; le secrétaire d'Etat a souhaité qu'au cours de cette période, les jeunes soient indemnisés selon les principes retenus pour le volontariat ;
- enfin, l'entrée dans un volontariat s'exerçant, soit dans le domaine de la solidarité, de la sécurité ou de l'aide au développement, soit dans le cadre d'un " service national alterné " s'inspirant du service militaire adapté en vigueur dans les départements d'outre-mer et associant activités sociales et
M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence, après avoir souhaité une bonne coordination de tous les acteurs concernés, a estimé à 50 millions de francs par an le coût de ce dispositif.
Le secrétaire d'Etat a ensuite donné des indications sur les volontariats de cohésion sociale, de solidarité et d'aide humanitaire, en soulignant qu'en aucun cas ceux-ci ne devaient concurrencer des emplois permanents. Il a précisé que les organismes d'accueil seraient préalablement agréés et a insisté sur la nécessité d'assurer une cohérence d'ensemble du dispositif. Il a évoqué à ce sujet le rôle que pourrait jouer l'observatoire de lutte contre la précarité prévu par le projet de loi sur le renforcement de la cohésion sociale.
M. Xavier Emmanuelli a précisé que les volontariats de cohésion sociale et de solidarité s'exerceraient dans les domaines du repérage des problèmes sociaux, de la coordination des actions de solidarité et de l'urgence humanitaire. Il a souhaité une régulation locale et nationale efficace afin de prévenir tout danger d'appropriation des volontariats par des administrations ou de grands organismes, au détriment des petites associations et de l'esprit de " mission " qui doit animer les volontaires.
Il a enfin évoqué la nécessité de rénover, en liaison avec les organisations non gouvernementales, les modalités du volontariat d'aide humanitaire à l'étranger afin de privilégier le recours à des personnels formés et de garantir leur encadrement.
Un débat a suivi l'intervention de M. Xavier Emmanuelli.
Après avoir remercié le secrétaire d'Etat de son exposé qui démontrait l'intérêt du rendez-vous citoyen pour les jeunes en difficulté, M. Serge Vinçon, rapporteur du projet de loi, a souhaité obtenir des précisions sur la nécessité d'inscrire éventuellement dans la loi les différentes étapes qui ponctueront la démarche d'insertion proposée aux jeunes, sur l'accueil des handicapés moteurs et mentaux lors du rendez-vous citoyen et sur la nécessaire déontologie qui devra s'imposer aux médiateurs-citoyens.
Souhaitant que la loi offre un cadre tout en préservant une grande souplesse, M. Xavier Emmanuelli a estimé qu'il convenait de privilégier l'expérimentation et une démarche empirique inspirée de la connaissance du terrain. Il a considéré qu'à la différence des handicapés mentaux, les handicapés physiques avaient naturellement vocation à participer au rendez-vous citoyen. En ce qui concerne les médiateurs-citoyens, il a souhaité que ceux-ci émanent de la société civile et puissent constituer, pour les jeunes, des tuteurs, des parrains ou des guides dans leur démarche d'insertion.
M. Bertrand Delanoë a considéré que les objectifs du projet de loi en matière d'insertion étaient peut-être trop ambitieux au regard des très nombreux instruments qui existent déjà pour réduire les fractures sociales et de la durée limitée du rendez-vous citoyen. Il a demandé si le Gouvernement amenderait son texte pour y faire figurer notamment les notions de médiateur-citoyen et d'engagement citoyen.
M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence, a jugé suffisante la durée du rendez-vous citoyen pour établir un contact avec les jeunes en difficulté et leur offrir la chance d'engager un processus d'insertion. Il a souligné que les démarches d'insertion se situant en aval du rendez-vous citoyen s'appuieraient sur des structures existantes. Il a jugé souhaitable que la notion de médiateur-citoyen puisse figurer dans la loi, les autres notions relevant de l'expérimentation.
M. Xavier de Villepin, président, a souligné que le Parlement devra être régulièrement informé des résultats observés sur le terrain au cours de la période d'expérimentation qui suivra la mise en place du rendez-vous citoyen.
M. Jacques Carles, chargé de mission, a ajouté que, par rapport aux organismes existants, les seuls éléments supplémentaires envisagés dans le cadre de la réforme étaient le médiateur-citoyen et l'engagement citoyen, formule innovatrice qui permettrait de former les jeunes tout en les responsabilisant.
M. André Boyer a interrogé le secrétaire d'Etat sur le suivi des jeunes par le médiateur-citoyen après leur retour dans leur département et sur la volonté de l'Etat de mobiliser ses moyens, dans les départements, autour du projet.
M. Xavier Emmanuelli a rappelé la cohérence entre l'instauration du rendez-vous citoyen et l'élaboration du projet de loi relatif au renforcement de la cohésion sociale, qui traduit l'engagement de l'Etat dans la politique d'insertion sociale.
M. Jacques Carles, chargé de mission, a précisé que chaque médiateur n'interviendrait qu'une semaine et serait en charge d'une dizaine de jeunes dont tous n'exigeraient pas un suivi prolongé. Il a ajouté que le recrutement des médiateurs s'opérerait dans l'ensemble des départements et non uniquement autour des sites du rendez-vous citoyen, ce qui favorisera le suivi des jeunes.
Mme Paulette Brisepierre et M. Xavier de Villepin, président, ont ensuite évoqué le cas des jeunes Français résidant à l'étranger. M. Xavier Emmanuelli a confirmé que ceux-ci seraient concernés, au même titre que tous les autres jeunes Français, par le rendez-vous citoyen.
M. Michel Caldaguès a considéré que le rendez-vous citoyen ne pourrait combler les carences de diverses institutions, dont l'éducation nationale, et a souhaité que ces dernières contribuent financièrement à la mise en place de la réforme envisagée. Il s'est interrogé sur la place accordée, au cours du rendez-vous citoyen, aux jeunes ne présentant pas de difficulté d'insertion.
M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence, a précisé que ces jeunes se verraient proposer des activités de volontariat.
M. Xavier de Villepin, président, a interrogé le secrétaire d'Etat sur le financement du rendez-vous citoyen et de ses suites et sur l'organisation des volontariats.
Rejetant toute idée de " service public au rabais ", M. Xavier Emmanuelli a précisé que les associations susceptibles d'accueillir des volontaires seraient choisies en fonction de leur capacité à les encadrer et à leur assigner des objectifs.
M. Jacques Carles, chargé de mission, a estimé à 50 millions de francs en année pleine, et 100 millions de francs après 2003, le coût de la formation des médiateurs-citoyens et de leur défraiement ainsi que l'indemnisation des jeunes qui participeront à l'engagement citoyen. Il a en outre estimé que 40.000 jeunes pourraient être concernés par le volontariat de cohésion sociale et de solidarité.
En conclusion, M. Xavier de Villepin, président, a souhaité que les ministères civils démontrent, dans la mise en oeuvre de la réforme, une capacité d'organisation équivalant à celle dont avait su faire preuve jusqu'alors le ministère de la défense.
7. Audition de M. Claude Guéant, directeur général de la police nationale
La commission a entendu le mercredi 29 janvier 1997 M. Claude Guéant, directeur général de la police nationale.
M. Claude Guéant a rappelé que la police nationale accueillait depuis 1985 des policiers auxiliaires effectuant leur service national. Il a précisé que les postes budgétaires, au nombre de 8.725 en 1997, avaient été réduits d'un millier, tout en soulignant que la totalité des emplois n'avait jamais été pouvue en raison de l'insuffisance du nombre de candidats, le ratio de candidatures par rapport aux postes offerts n'étant que de 1,2.
S'agissant de l'affectation des policiers auxiliaires, le directeur général de la police nationale a indiqué que la majorité des jeunes du service national étaient utilisés à des missions de sécurité publique, mais que l'emploi des policiers auxiliaires concernait la totalité des missions de police à l'exception toutefois de celles de maintien de l'ordre ou de police judiciaire.
Il s'est félicité du bilan très positif de cette forme de service national qui a permis un renforcement de la présence policière tout en constituant un vivier au sein duquel sont recrutés 40 % des gardiens de la paix. Il a considéré que le recours aux policiers auxiliaires constituait désormais un élément très utile au fonctionnement de la police nationale.
Evoquant la réforme en cours, M. Claude Guéant a rappelé que l'arrivée de volontaires s'effectuerait à partir de l'an 2000, ceux-ci remplaçant à partir de 2002 la totalité des effectifs de policiers auxiliaires. Il a relevé que la rémunération d'un volontaire s'élèverait à 2.000 F par mois alors que celle d'un appelé effectuant son service national dans la police se limite à 830 F ; le budget de rémunérations consacré aux policiers auxiliaires, s'il était maintenu à son niveau actuel de 108 millions de francs, ne permettrait de recruter qu'un effectif réduit de moitié. Il a par ailleurs constaté qu'en l'état actuel des choses, il était difficile d'évaluer le flux de volontaires qui se dirigeraient vers la police nationale.
Le directeur général de la police nationale a ensuite évoqué les différentes mesures susceptibles de favoriser le volontariat. Il a précisé que ses services participeraient activement au rendez-vous citoyen, à la fois dans les phases de présentation générale et en vue de valoriser les carrières dans la police nationale. Il a annoncé la publication prochaine d'un décret permettant d'instituer, au sein du recrutement des gardiens de la paix, un quota réservé aux volontaires. Il a enfin ajouté que la récente réforme des personnels de la police nationale, qui se traduit notamment par une diminution du nombre des commissaires et des officiers de police, permettrait de dégager des économies, évaluées à 260 millions de francs par an, qui pourront être en partie consacrés à la rémunération des volontaires.
A la suite de l'exposé de M. Claude Guéant, M. Serge Vinçon a souhaité obtenir des éclaircissements, d'une part sur les modalités de sélection des volontaires, d'autre part sur les conditions d'application de l'article L. 2-7 du projet de loi portant réforme du service national, aux termes duquel les activités offertes aux volontaires ne peuvent correspondre ni à des " emplois permanents ", ni à des " emplois nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ". Il s'est interrogé en outre sur la préparation aux concours de la police nationale dont pourraient bénéficier les volontaires pendant leur service, sur le coût du volontariat et enfin sur la contribution de la police au rendez-vous citoyen.
M. Bertrand Delanoë s'est interrogé sur les sentiments suscités, au sein de la police, par le " plan d'action gendarmerie 2002 ", ainsi que sur l'appréciation personnelle portée par le directeur général sur ce texte.
M. Maurice Lombard, après avoir souligné les risques de corporatisme que pouvait présenter un recrutement privilégié des policiers parmi les volontaires, s'est demandé si des quotas d'accès à la police nationale pouvaient être réservés à d'anciens volontaires dans les armées, voire à des militaires professionnels.
M. Jean Clouet s'est interrogé sur le coût que représenterait le volontariat dans la police nationale pour les collectivités territoriales.
M. Daniel Goulet a souligné les nécessités d'une formation adaptée pour les jeunes accomplissant leur volontariat dans la police nationale afin de les préparer à un plan de carrière satisfaisant.
M. Xavier de Villepin, président, après avoir relevé que les emplois budgétaires dans la police nationale n'étaient pas aujourd'hui tous pourvus, s'est inquiété des conséquences éventuelles d'un nombre insuffisant de volontaires, compte tenu notamment d'une rémunération peu attractive. Il a interrogé M. Claude Guéant sur la possibilité, pour la police nationale, de mettre en place un contrat court, à l'exemple de l'engagement envisagé par la gendarmerie.
Répondant aux questions des commissaires, M. Claude Guéant a apporté les précisions suivantes :
- la formule du contrat court présentait un intérêt limité pour la police car la rémunération envisagée dans ce cadre se comparait au traitement d'un policier débutant ;
- même si le niveau des effectifs de volontaires recrutés par la police nationale présentait de grandes incertitudes, la perspective d'une carrière éventuelle dans la police pouvait constituer une réelle incitation ; ainsi, aujourd'hui, les policiers auxiliaires accédaient à près de 2.000 des quelque 5.000 emplois offerts en moyenne chaque année aux concours de la police nationale ; il importait, dès lors, de mettre à profit la période du volontariat pour assurer une bonne formation aux concours existants ;
- les critères de sélection actuels des policiers auxiliaires, légèrement différents de ceux qui président au recrutement des militaires du service national, ne devraient pas être modifiés dans le cadre du volontariat ;
- l'application de l'article L. 2-7 du projet de loi portant réforme du service national pouvait présenter quelques difficultés juridiques ; toutefois les policiers auxiliaires accomplissaient des missions à la frontière des tâches de sécurité et d'assistance, à l'exclusion du maintien de l'ordre et de la police judiciaire ; en outre, ils se trouvaient toujours en position de subordination vis-à-vis d'un policier professionnel ;
- la rémunération des volontaires nécessiterait des crédits supplémentaires par rapport à ceux prévus aujourd'hui pour les policiers auxiliaires (108 millions de francs en 1997 pour les soldes et compléments de soldes) ; le coût pour l'Etat d'un auxiliaire s'élevait à 75.000 F par an ; aujourd'hui, l'hébergement et les frais de nourriture des policiers auxiliaires, à l'exception de ceux servant dans les services spécialisés, étaient pris en charge par les collectivités territoriales ; ce système, entré dans les usages, devrait, selon le directeur général, se perpétuer dans le cadre du volontariat ;
- le rendez-vous citoyen devrait mobiliser 50 fonctionnaires de police en 1997, et 250 à 300 policiers, à terme ; disposant de quelque 2.000 formateurs, la police nationale bénéficiait d'une bonne expérience dans ce domaine ;
- le " plan d'action gendarmerie 2002 " fixait à la gendarmerie un projet à moyen terme comparable à celui mis en oeuvre par la police nationale dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995 relative à la sécurité ; les redéploiements prévus par la gendarmerie visaient à renforcer la présence de cette force dans les zones suburbaines qui relèvent de sa compétence ; il importait d'éviter les doubles emplois et d'assurer une bonne coordination entre la gendarmerie et la police au service de la sécurité ;
- il existait déjà des modalités particulières de recrutement dans la police dans le cadre des emplois réservés ; la part faite aux volontaires dans les concours d'accès à la police devait constituer à la fois un instrument de reconnaissance et un élément attractif ;
- si la durée de la formation avait été ramenée, à la suite du plan Vigipirate, de deux à un mois, il serait préférable, dans la perspective du volontariat, de revenir à une durée de formation de deux mois suivie par douze mois de service au sein de la police nationale.
8. Audition de M. Jacques de Lajugie, directeur des relations économiques extérieures
La commission a entendu le mercredi 19 février 1997 M. Jacques de Lajugie, directeur des relations économiques extérieures (DREE).
M. Jacques de Lajugie a rappelé que la formule de coopérant du service national en entreprise (CSNE) avait démontré toute sa pertinence dans le cadre de l'aide à l'emploi des jeunes. A l'issue de leur temps de coopération, 60 à 70 % d'entre eux trouvaient un emploi dans l'entreprise qui les avait accueillis. Enfin, la formule CSNE était neutre en terme de coût pour la puissance publique.
Le directeur des relations économiques extérieures a fait observer que la France, au sein des pays du G7, était le pays dont les ressortissants s'expatriaient le moins, notamment par rapport aux Britanniques ou aux Italiens.
Actuellement, sur 3.230 postes de CSNE, la plupart des affectations étaient localisées en Europe (52 %), zone où sont implantées la plupart des filiales françaises. Cependant, alors qu'en Europe, les évolutions d'une année sur l'autre étaient peu importantes, on assistait à une augmentation substantielle des départs vers l'Amérique latine (+ 30 % au Brésil et en Argentine), ou en Asie (+ 50 % en Chine, + 45 % au Vietnam ou au Japon, + 35 % en Indonésie).
Le ministère de l'économie et des finances avait des objectifs ambitieux pour la formule à venir du volontariat en entreprise. Ainsi s'assignait-il d'aboutir, à l'horizon 2003, à un nombre de postes compris entre 5.000 et 10.000. De même souhaitait-il développer les formules de CSNE " multipays ", et à temps partagé, et passer des accords-cadres avec des groupes industriels ou privilégier le principe du parrainage des volontaires par des conseillers du commerce extérieur.
Pour atteindre ces objectifs, M. Jacques de Lajugie a estimé nécessaire de réunir plusieurs conditions. La durée, actuellement établie uniformément à seize mois, devait ainsi pouvoir être modulée entre neuf et vingt-quatre mois. Sur le plan indemnitaire, il convenait d'ajouter à l'indemnité de base commune de 2.000 F, les prestations logement, nourriture et transport, en fonction du lieu et de la nature de l'activité. Hors métropole, une indemnité compensatrice de ces prestations serait ainsi prévue tout en assurant un traitement comparable à tous les volontaires en poste dans un même pays. Ses modalités de gestion devraient être simples afin de correspondre à tous les formats d'entreprises.
Il importait également que l'accord liant le volontaire à l'entreprise relève d'un statut de droit public afin, notamment, de faciliter les démarches et procédures d'obtention de visas de séjour de longue durée, et, de façon générale, l'accès au travail dans un pays étranger. A cette fin, un groupement d'intérêt public (GIP), à créer dans le cadre d'un prochain projet de loi, constituerait l'organisme d'accueil -de droit public- des volontaires et aurait pour tâche de mettre les jeunes à disposition de l'entreprise. Enfin, pour faciliter, en toute transparence, la rencontre entre la demande des entreprises et l'offre de volontaires, ainsi que le montage des projets, ce GIP déléguerait en son sein à un organisme ad hoc le soin de gérer les dossiers et les flux financiers et de mettre en place un serveur ; il constituerait le " guichet unique " au service des parties intéressées.
Le directeur des relations économiques extérieures a insisté sur les garanties que l'Etat devrait apporter à la réalisation des objectifs assignés à la formule du volontariat en entreprise. En premier lieu, il lui reviendrait de veiller à ce que les activités offertes ne se substituent pas à des emplois nécessaires au fonctionnement de l'organisme d'accueil et pouvant être pourvus par des salariés sous contrat de travail. Pour être nécessaire, cette exigence ne s'en révèlerait pas moins, d'après M. Jacques de Lajugie , d'application difficile. Il appartiendrait ensuite aux postes d'expansion économique de s'assurer du respect de plusieurs principes : l'existence d'un lien direct entre l'activité du volontaire d'une part, et le développement de la présence économique française dans le monde d'autre part ; l'existence d'un encadrement technique minimal permettant la formation du volontaire ; enfin une vigilance particulière afin d'éviter les " abonnements ", par telle ou telle entreprise, à la formule du volontariat qui ne doit correspondre qu'à une étape, nécessaire au développement de cette entreprise.
Un débat s'est ensuite instauré avec les commissaires.
M. Serge Vinçon, rapporteur, s'est inquiété du risque éventuel de concurrence entre le volontariat et les stages en entreprise inclus dans certains cursus universitaires ; il s'est interrogé sur la place de l'Afrique dans les offres de postes de CSNE ; il s'est enquis des conditions de prise en charge de la couverture sociale des volontaires. Il a enfin souligné la difficulté pratique à mettre en oeuvre la notion d' " emploi nécessaire ".
M. Hubert Durand-Chastel s'est déclaré favorable au projet de loi sur le service national mais a émis de vives réserves quant au sort qui serait fait, selon lui, à la formule CSNE. Celle-ci constituait en effet un vivier très utile à l'expatriation et contribuait grandement au développement économique et commercial.
M. Robert-Paul Vigouroux a estimé que le volontariat s'apparentait généralement à un stage de formation. Il a regretté que de nombreux jeunes n'obtiennent pas un emploi après leur volontariat et s'est enquis des passerelles existant entre le volontariat et le monde du travail.
M. Pierre Biarnès a reconnu qu'il convenait de faire des efforts pour pousser les Français à s'expatrier mais a estimé que la formule du volontariat en entreprise n'avait aucun lien avec l'armée et la défense.
Après que M. Philippe de Gaulle se fut déclaré en accord avec l'opinion de M. Pierre Biarnès, M. Guy Robert s'est enquis des critères utilisés par la direction des relations économiques extérieures pour accepter ou rejeter les candidatures.
M. Michel Caldaguès a estimé que la philosophie du volontariat civil ressemblait à " un cabinet espagnol où il y avait autant de tiroirs que de choses à ranger ". Le service national en entreprise avait trop souvent été le lot d'une élite fuyant l'obligation militaire. Il s'est interrogé sur le lien établi entre l'encouragement à l'expatriation et l'établissement d'un volontariat destiné à se substituer au service national.
M. Xavier de Villepin, président , a enfin reconnu la diminution du nombre des Français expatriés, notamment en Afrique. Il a souligné la responsabilité de l'école, à travers l'enseignement des langues, dans la mauvaise préparation de nos compatriotes à l'expatriation. Il a enfin interrogé M. Jacques de Lajugie sur les raisons pour lesquelles il convenait, à ses yeux, de doter le volontariat en entreprise d'un statut de droit public.
Le directeur des relations économiques extérieures a alors apporté aux commissaires les précisions suivantes :
- le statut de droit public applicable au volontaire en entreprise permettait de résoudre, ou d'atténuer, les difficiles questions de droit de séjour et de visas de longue durée qui se posent dans certains pays ;
- les treize années d'expérience de la coopération en entreprise avaient démontré qu'il n'y avait pas de concurrence avec les stages de formation ; la couverture sociale du volontaire était, a souligné M. Jacques de Lajugie, à la charge de l'entreprise ;
- le continent africain n'était, a affirmé le directeur des relations économiques extérieures, l'objet d'aucune discrimination, même si les demandes, tant des entreprises que des jeunes gens, portaient plus sur les pays de l'OCDE hors Union européenne et les grands pays en développement. Le directeur des relations économiques extérieures s'est, par ailleurs, déclaré confiant, à terme, dans l'avenir du continent africain ;
- les coopérants du service national en entreprise étaient nombreux -60 à 70 %- à trouver, à l'issue de leur temps de coopération, un travail dans l'entreprise, les autres se tournant vers d'autres sociétés. La formule était un " sas " efficace entre les études et le monde de l'entreprise ;
- dans une conception extensive de la notion de défense, la formule du volontariat en entreprise répondait à l'intérêt général que constituait le renforcement de notre présence économique extérieure ;
- les critères d'examen de dossiers de candidatures étaient d'abord déontologiques -excluant notamment les cas de liens de parenté entre le volontaire et le responsable de l'entreprise ; n'étaient par ailleurs pas retenues les candidatures " transfrontalières " pour une entreprise située dans une zone limitrophe ou encore pour les filiales d'entreprises étrangères. Au surplus, le fait que la valeur ajoutée par l'entreprise soit française, que son activité soit de nature à renforcer nos positions à l'étranger ou qu'elle soit contrôlée majoritairement par des actionnaires ou associés français, étaient autant d'éléments pris en considération.
Le directeur des relations économiques extérieures a reconnu qu'il avait pu y avoir dans le passé une dérive de la formule des CSNE conduisant à renforcer la fracture sociale au lieu de la réduire. M. Jacques de Lajugie a précisé qu'il veillait à ce que les candidats soient exclusivement jugés sur leur curriculum vitae et leurs mérites.
Enfin, avec M. Xavier de Villepin, président , le directeur des relations économiques extérieures a reconnu que l'indemnité mensuelle de base servie à tous, et complétée, à l'étranger, par divers ajustements compensatoires, serait de nature à diversifier le recrutement de volontaires.
B. EXAMEN DU PROJET DE LOI
1. Discussion générale
La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport au cours de sa réunion du mercredi 19 février 1997.
A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Bertrand Delanoë est revenu sur la nécessité d'engager une réforme substantielle de notre outil de défense, et de ne pas aborder celle-ci avec la nostalgie du système ancien. Il a toutefois fait observer que cette réforme était mise en oeuvre dans un contexte d'incertitudes stratégiques et de contraintes budgétaires susceptible de compromettre, selon lui, les réformes engagées.
M. Bertrand Delanoë a ensuite estimé que le projet de loi proposé créait, à bien des égards, l'illusion. Il a notamment souligné les difficultés susceptibles d'être posées par la diversité des objectifs fixés au rendez-vous citoyen. Il a douté que celui-ci parvienne, en cinq jours, à faire vivre le sentiment de défense parmi les citoyens. M. Bertrand Delanoë a également relevé le coût du rendez-vous citoyen, alors même que l'hypothèse du service militaire court avait, lors du débat sur le service national, été rejeté pour des motifs tenant à un coût jugé inabordable.
M. Bertrand Delanoë a particulièrement souligné l'incohérence d'une démarche tendant à affirmer la nécessité d'une identité européenne de défense, sans toutefois prévoir les conséquences de celle-ci dans le cadre du service national. Il s'est également félicité de la prudence des propositions formulées par le rapporteur par rapport à certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale, notamment à l'égard des binationaux. Il a déploré les fondements d'un projet de loi qui, selon lui, reposait sur l'illusion que le futur service national sera universel et égalitaire alors qu'il supprimait en fait le service national. Dans ce contexte, M. Bertrand Delanoë a estimé le projet de loi globalement impossible à améliorer.
M. Pierre Biarnès a alors critiqué la grave confusion qui caractérisait, selon lui, le projet de loi. Il a estimé que celui-ci ne conduirait pas à un meilleur système que le service national actuel, dont il a déploré les dérives antirépublicaines. Il s'est prononcé en faveur d'une armée de métier intégrale.
Puis M. Jean Clouet , après avoir rappelé son opposition à la démarche proposée par le projet de loi, s'est interrogé sur la pertinence du maintien du recensement au regard d'une éventuelle mobilisation.
M. Philippe de Gaulle a estimé illusoire que le rendez-vous citoyen parvienne à assurer la formation civique des jeunes en cinq jours. Il a jugé que le simple maintien du recensement aurait suffi à assurer l'identification et l'évaluation des classes mobilisables, sans que soit pour autant nécessaire la création d'un système aussi lourd à gérer que le rendez-vous citoyen. Il s'est également déclaré défavorable à l'extension de l'obligation du rendez-vous citoyen aux jeunes filles, au motif que la contribution des femmes à la défense avait toujours, dans les périodes de crise, été fondée sur le volontariat, sans qu'il soit nécessaire d'étendre aux jeunes filles l'obligation du service national.
M. Michel Caldaguès s'est félicité de la sagesse des propositions du rapporteur. Il s'est interrogé sur la possibilité de trouver une autre dénomination que celle de " rendez-vous citoyen ", qui privilégierait de préférence l'adjectif " civique ". Il a estimé que la justification majeure du rendez-vous citoyen était la nécessité de préserver un contact privilégié entre l'armée et la jeunesse. Il a rappelé les obstacles, notamment financiers, qui s'opposeraient à l'extension de la durée du rendez-vous citoyen au-delà de cinq jours. M. Michel Caldaguès a également commenté la double motivation des volontaires, qui tient à la fois à la volonté de se dévouer à la collectivité, et au souci de favoriser leur accès à l'emploi. A cet égard, il s'est interrogé sur le risque d'inégalité sur le marché du travail entre ceux qui auront accompli un volontariat, et ceux dont la candidature n'aurait pas été agréée par un organisme d'accueil. Enfin, M. Michel Caldaguès a estimé que les binationaux ne résidant pas en France, et les Français ayant récemment acquis la nationalité française, tireraient le plus grand profit, même s'ils ont accompli le service national dans un autre pays, de l'obligation du rendez-vous citoyen dont il convenait, selon lui, de ne pas les exonérer.
M. Nicolas About a alors souligné l'intérêt que présentait, selon lui, le rendez-vous citoyen, en tant que manifestation solennelle d'accès à la citoyenneté. Dans ce contexte, le rendez-vous serait l'occasion d'une rencontre indispensable entre la nation et sa jeunesse : il serait donc très inopportun d'en exclure les jeunes filles. Il a, par ailleurs, estimé que l'objet du rendez-vous citoyen était indépendant de toute contribution à la défense nationale, et que ces cinq journées devaient aussi constituer l'occasion d'une présentation aux jeunes des opportunités offertes par le service volontaire européen.
M. Philippe de Gaulle a alors proposé de substituer le terme de " recensement national " à celui, d'après lui inadapté, de rendez-vous citoyen.
M. Xavier de Villepin, président , a alors rappelé que le projet de loi constituait la conséquence logique à la fois du rapport présenté par la commission en mai 1996 sur " l'avenir du service national ", de la loi de programmation pour les années 1997-2002, et de la loi sur la professionnalisation. Doutant que la dénomination du rendez-vous citoyen puisse être modifiée, en raison de la médiatisation de ce terme depuis l'annonce de la réforme, M. Xavier de Villepin, président , a souligné l'importance de l'amendement proposé par le rapporteur en vue de permettre, le cas échéant, de réduire la durée du rendez-vous citoyen. Il s'est également déclaré favorable, non seulement à la participation des jeunes filles au rendez-vous citoyen, mais aussi à la faculté d'organiser, pour les Français de l'étranger, un rendez-vous citoyen adapté à leur situation particulière. Avec le rapporteur, il a insisté sur la nécessité d'éviter de figer dans la loi des aspects encore expérimentaux du futur service national.
S'agissant des charges sociales dues par les associations au titre du recours à des volontaires, M. Xavier de Villepin, président , a jugé opportun de laisser à l'Etat la faculté d'assumer le coût de ces charges sociales, à condition de ne pas introduire de rupture du principe d'égalité, au regard de la couverture sociale, entre les volontaires.
Revenant enfin sur les difficultés posées par la définition des activités susceptibles d'être confiées aux volontaires, et à la tentation du ministère des affaires étrangères de recourir, si des obstacles juridiques s'opposaient au recours aux volontaires pour les tâches actuellement accomplies par des appelés, à des recrutés locaux, M. Xavier de Villepin , président , a rappelé que certaines fonctions ne sauraient être confiées à ceux-ci, et notamment la délivrance de visas aux étrangers.
M. Serge Vinçon, rapporteur, a alors, en réponse à ces différentes interventions, apporté les principales précisions suivantes :
- certes, l'objet du rendez-vous citoyen ne saurait être de pallier toutes les carences de l'éducation nationale ou de la santé publique. Cette nouvelle forme de service national devait être préparée dans le cadre de l'enseignement de l'instruction civique et de l'enseignement de l'histoire, afin de contribuer au renforcement de l'esprit de défense. A cet égard, le rendez-vous citoyen devrait être, selon le rapporteur, l'occasion d'un contact indispensable entre la jeunesse et l'armée ; il permettrait aussi de solenniser l'accession à la citoyenneté. Dans ce contexte, il serait regrettable d'en exclure les jeunes filles, ne serait-ce que parce que le rendez-vous citoyen pourrait éventuellement contribuer à aider les jeunes en difficulté. Parmi les informations dispensées aux appelés à l'occasion du rendez-vous citoyen, devraient figurer, a poursuivi M. Serge Vinçon , les conséquences de notre engagement dans l'Union européenne, ce qui correspondait aux souhaits exprimés par M. Bertrand Delanoë.
- Le recensement devrait permettre à la fois de préparer le rendez-vous citoyen et d'identifier les classes d'âge susceptibles d'être appelées en cas de menace et, en cas de crise internationale, de procéder à la remontée en puissance de la conscription.
- La question des charges sociales dues par les associations recourant à des volontaires devrait, selon le rapporteur, être résolue au prix d'une modification des dispositions introduites par l'Assemblée nationale, en offrant à l'Etat la possibilité de prendre en charge la couverture sociale de ces volontaires dans les conditions prévues pour l'ensemble des volontaires.
- Le rendez-vous citoyen devrait certes être obligatoire pour les binationaux qui vivent en France, mais pour ceux qui vivent dans un autre pays, l'accomplissement du rendez-vous citoyen sur des bases volontaires permettrait d'assurer le respect des conventions bilatérales relatives aux obligations du service national des binationaux. En effet, a souligné M. Serge Vinçon, rapporteur, le rendez-vous citoyen constituant l'essentiel du futur service national obligatoire en France, il serait conforme aux conventions bilatérales d'en dispenser les binationaux qui ne résident pas en France.
En réponse aux objections formulées par M. Pierre Biarnès, le rapporteur a fait observer que le projet de loi portant réforme du service national tirait les conséquences des regrettables dérives constatées dans le système actuel, en procédant à un renouvellement total des modalités d'accomplissement du service national. Il a, par ailleurs, relevé que le volontariat ne saurait être critiqué au motif qu'existeraient des inégalités entre les différentes affectations, puisque celles-ci auront été choisies par les volontaires.
M. Xavier de Villepin, président , a alors rappelé que la commission procéderait à l'examen des articles du projet de loi qui lui était soumis au cours de sa prochaine réunion, le mercredi 26 février 1997.
2. Examen des articles
La commission a procédé, le mercredi 26 février 1997, sous la présidence de M. Xavier de Villepin, président, à l'examen des articles du projet de loi.
M. Bertrand Delanoë a d'abord indiqué que, malgré l'intérêt de certains amendements proposés par le rapporteur, les commissaires appartenant au groupe socialiste seraient amenés à s'opposer à l'adoption des articles, pour des raisons liées à leur position générale sur le projet de loi, telle qu'elle avait été exposée lors de la précédente réunion de la commission.
Puis la commission a examiné l'article premier créant un livre premier du code du service national.
Après avoir maintenu la suppression de l'article liminaire , décidée par l'Assemblée nationale, elle a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article L. 111-1-A du code du service national, se référant à la notion d'esprit de défense plutôt qu'à celle d'obligation de concourir à la défense de la France.
La commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article L. 111-1, relatif à la définition générale du nouveau service national, afin de donner à cet article une portée introductive plus globale en supprimant la référence au suivi des dossiers des appelés.
Elle a ensuite examiné l'article L. 111-1-1 , introduit par l'Assemblée nationale, prévoyant la possibilité de rétablir l'appel sous le drapeaux si la défense de la nation le justifiait. Après que M. Nicolas About se fut déclaré défavorable à cet article qui lui semblait refléter une nostalgie de la conscription, le rapporteur a proposé de substituer à la notion d'appel sous les drapeaux celle, plus précise, de remise en vigueur des dispositions du livre II du code du service national. M. Jean Clouet ayant considéré que cette rédaction risquait d'être limitative, le rapporteur, approuvé par M. Michel Caldaguès, a justifié sa proposition par la nécessité de pouvoir, si nécessaire, remettre rapidement en vigueur les dispositions relatives à la conscription. Puis, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 1 de M. Nicolas About, tendant à la suppression de l'article L. 111-1-1 et a adopté cet article dans la rédaction proposée par l'amendement du rapporteur.
A l'article L. 111-1-2, la commission a adopté un amendement rédactionnel, puis l'article ainsi amendé.
Sur la proposition du rapporteur, la commission a adopté deux amendements de suppression des articles L. 111-2 et L. 111-3 relatifs à la définition du rendez-vous citoyen et du volontariat, ces dispositions étant reprises dans d'autres parties du texte. Elle a en conséquence constaté que l'amendement n° 2 de M. Nicolas About, qui tendait à une nouvelle rédaction de l'article L. 111-2, était devenu sans objet.
A l'aticle L. 111-4 relatif aux obligations des binationaux, le rapporteur a proposé un amendement tendant à réserver l'obligation du service national aux seuls binationaux résidant habituellement en France, conformément au principe retenu par les conventions bilatérales. M. Michel Caldaguès a considéré que ces conventions ne constituaient plus une référence valable, dans la mesure où la notion de service national, telle que prévue par le projet de loi, comportait une acception très différente de celle actuellement en vigueur. M. Bertrand Delanoë s'est inquiété de la différence de traitement entre Français qui pourrait résulter de l'amendement du rapporteur. Après que le rapporteur eut précisé que le droit actuel réservait déjà un traitement différent aux binationaux au regard du service national, selon qu'ils résidaient habituellement ou non en France, la commission a adopté l'article L. 111-4 tel que modifié par l'amendement du rapporteur, ne soumettant pas à l'obligation du rendez-vous citoyen les binationaux ne résidant pas habituellement en France, tout en leur permettant d'accomplir le rendez-vous citoyen sur une base volontaire.
A la suite d'un échange de vues entre MM. Xavier de Villepin, président, Jean Clouet et Michel Caldaguès , la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à une nouvelle rédaction de l'article L. 111-5 permettant d'étendre aux volontariats l'information sur le service national dispensée dans les établissements d'enseignement.
Après un débat auquel ont participé MM. Jean Clouet et Nicolas About, la commission a adopté un amendement tendant à insérer après l'article L. 111-5 , un article additionnel précisant les conditions de suivi des dossiers des personnes recensées, et attribuant aux ministères compétents le suivi des dossiers des volontaires ne relevant pas du ministère chargé des armées.
La commission a ensuite adopté sans modification l'article L. 112-1, puis a adopté un amendement à l'article L. 112-2 afin d'étendre à des suppléants la représentation de l'Assemblée Nationale et du Sénat au sein du Haut conseil du service national.
Elle a ensuite adopté sans modification les articles L. 112-3 et L. 113-1.
A l'article L. 113-2 , relatif aux modalités d'accomplissement du recensement, elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement tendant, d'une part, à substituer une attestation de recensement au certificat de recensement prévu par le projet de loi, afin de ne pas créer de confusion avec le certificat de volontariat mentionné dans d'autres dispositions du texte et d'autre part, à préciser que cette attestation est remise par les chefs de circonscription administrative dans certains territoires d'outre-mer. Après que M. Nicolas About eut indiqué qu'il retirerait son amendement n° 3 portant sur cet article, la commission a adopté l'article L. 113-2 ainsi amendé.
La commission a adopté l'article L. 113-3 assorti d'un amendement rédactionnel.
Elle a adopté un amendement de conséquence à l'article L. 113-4 et deux amendements de conséquence à l'article L. 113-5 , puis ces articles ainsi amendés.
Elle a adopté l'article L. 113-6 sans modification.
A l'article L. 113-7 , elle a adopté un amendement précisant que l'obligation d'informer la Direction centrale du service national de tout changement de domicile ou de situation familiale ou professionnelle ne valait que jusqu'à l'accomplissement du rendez-vous citoyen. Le rapporteur a précisé, à la suite des remarques de MM. Bertrand Delanoë et Nicolas About, que le ministère de la défense disposait par ailleurs des renseignements nécessaires sur les personnes qu'il continuait à gérer, telles que les volontaires relevant des armées, les réservistes ou les titulaires d'une préparation militaire. La commission a adopté l'article L. 113-7 ainsi amendé.
La commission a adopté l'article L. 114-1 assorti d'un amendement de coordination.
Elle a ensuite examiné l'article L. 114-2 relatif à la définition du rendez-vous citoyen. Le rapporteur a proposé une nouvelle rédaction de cet article, tenant compte du souci de renforcement de l'esprit de défense, et de la nécessité de resserrer le lien entre la jeunesse et l'armée, en prévoyant explicitement la présentation des perspectives d'engagement dans les forces professionnelles et les forces de réserve à l'occasion du rendez-vous citoyen. Cette rédaction tient également compte, a précisé le rapporteur, de l'extension de l'objet du rendez-vous citoyen à "l'évaluation individuelle des jeunes, à leur suivi et leur orientation", dans l'esprit des propositions formulées par M. Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat, à l'égard des jeunes en difficulté. Après avoir retiré son amendement n°4 satisfait par celui du rapporteur, M. Nicolas About a présenté son amendement n°5 tendant à permettre la présentation, lors du rendez-vous citoyen, des volontariats proposés dans le cadre de l'Union européenne. M. Xavier de Villepin, président, tout en approuvant l'esprit de l'amendement proposé par M. Nicolas About, a estimé que la formule utilisée par le rapporteur n'excluait pas ce type de présentation. A la suite d'une remarque de M. Jean Clouet, le rapporteur a rectifié son amendement afin de se référer au maintien du lien entre l'armée et la nation, plutôt qu'à son renforcement. La commission a ensuite adopté l'article L. 114-2 dans la rédaction proposée par le rapporteur.
La commission a ensuite examiné l'article L. 114-2-1 , introduit par l'Assemblée nationale et relatif à la présence, lors du rendez-vous citoyen, de "médiateurs-citoyens" chargés de participer à l'évaluation individuelle des jeunes, à leur suivi et à leur orientation. Rappelant que M. Xavier Emmanuelli avait eu l'occasion de présenter devant la commission le rôle que pourraient jouer ces "médiateurs-citoyens", et après avoir souligné l'intérêt de ce dispositif, auquel l'article L. 114-2 faisait référence, le rapporteur a relevé le risque qu'il y aurait à figer dans la loi une notion dont l'appellation a pu être contestée par certaines associations ; il a également relevé les incertitudes qui caractérisent tant le statut que les modalités de recrutement des "médiateurs-citoyens". Il a proposé de ne pas faire apparaître, dans le corps même du texte, une institution qui reste à expérimenter. M. Bertrand Delanoë a émis la crainte que la suppression de l'article introduit par l'Assemblée nationale n'affaiblisse considérablement une proposition intéressante avant même qu'elle puisse être mise en oeuvre.
A l'issue de ce débat, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article L. 114-2-1.
A l'article L. 114-3 , relatif à la durée du rendez-vous citoyen, le rapporteur a proposé d'ouvrir la possibilité de réduire, le cas échéant, les cinq jours actuellement prévus, si l'expérience le justifiait. M. Bertrand Delanoë s'est interrogé sur cet amendement, qui lui semblait remettre en cause l'intérêt du rendez-vous citoyen. La commission a adopté l'amendement du rapporteur, puis l'article L. 114-3 ainsi amendé.
Elle a adopté l'article L. 114-4 sans modification, puis l'article L. 114-5 assorti d'un amendement rédactionnel.
A l'article L. 114-6 , elle a adopté un amendement revenant au texte du projet de loi initial, de manière à permettre qu'un ancien détenu ne soit pas appelé au rendez-vous citoyen si sa participation pouvait soulever un problème de sécurité. Elle a ensuite adopté l'article L. 114-6 ainsi amendé.
Elle a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article L. 114-7 , afin de soumettre les Français de l'étranger au rendez-vous citoyen, en renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités de leur participation au rendez-vous citoyen, compte tenu des difficultés, notamment matérielles et financières, que soulèverait l'accomplissement par les Français de l'étranger du rendez-vous citoyen dans les conditions du droit commun.
A l'article L. 114-8 , elle a adopté un amendement insérant dans cet article une disposition figurant à l'article L. 114-8-1, permettant aux jeunes désireux de souscrire un volontariat le plus tôt possible après l'âge de dix-huit ans d'avancer la date de leur participation au rendez-vous citoyen. Elle a adopté l'article L.114-8 ainsi amendé, puis, en conséquence, un amendement de suppression de l'article L. 114-8-1.
A l'article L. 114-9 visant les jeunes qui, sans motif légitime, ne se présenteraient pas au rendez-vous citoyen, elle a adopté un amendement prévoyant le cas de ceux qui se présenteront avec retard, puis a adopté l'article L. 114-9 ainsi amendé.
Elle a ensuite adopté les articles L. 114-10, L. 114-11, L. 114-12 et L. 114-13 sans modification.
A l'article L. 114-14 , elle a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article, et regroupant en un article unique les dispositions des articles L. 114-14 et L. 114-15 relatifs, d'une part, aux règles applicables au sein des centres du service national et, d'autre part, aux sanctions des infractions à ces règles. Elle a en conséquence adopté un amendement de suppression de l'article L. 114-15.
Elle a adopté l'article L. 114-16 sans modification puis l'article L. 114-16-1 assorti d'un amendement rédactionnel.
Après l'article L. 114-16-1 , elle a examiné l'amendement n° 6 de M. Nicolas About tendant à insérer un article additionnel frappant de déchéance de ses droits civiques pendant dix ans, tout Français âgé de plus de vingt-cinq ans qui ne serait pas en règle au regard de l'obligation du rendez-vous citoyen. M. Nicolas About a précisé que cet amendement visait notamment à éviter que certains milieux intégristes ou sectaires n'incitent les jeunes à se soustraire au rendez-vous citoyen. M. Serge Vinçon s'est interrogé sur la proportionnalité de la sanction, très lourde, à la gravité de la faute. M. Bertrand Delanoë a considéré qu'une telle sanction ne se comprendrait que si le rendez-vous citoyen apparassait comme l'un des moments forts de la citoyenneté, ce qui, en l'état actuel des choses, n'était pas avéré.
A l'issue de ce débat, et après que M. Nicolas About eut indiqué qu'il serait disposé à réduire de dix à cinq ans la durée de la privation des droits civiques prévue par son amendement n° 6, la commission a réservé son avis sur cet amendement.
La commission a ensuite adopté sans modification les articles L. 114-17 et L. 114-18 .
A l'article L. 114-19 , relatif à la réparation par l'Etat des dommages causés à un appelé lors du rendez-vous citoyen, elle a adopté un amendement tendant à permettre une action récursoire en cas de faute personnelle d'un agent. Elle a adopté l'article L. 114-19 ainsi amendé.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article L. 114-20 afin de dispenser du rendez-vous citoyen les Français qui ont satisfait aux obligations du service national dans leur pays d'origine avant d'acquérir la nationalité française, et, dans le cas des binationaux, ceux qui ont satisfait aux obligations du service national dans l'autre pays dont ils sont ressortissants. Le rendez-vous citoyen pourra cependant être effectué sur une base volontaire par ces deux catégories.
Elle a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article L. 114-20-1 afin de limiter aux jeunes intéressés par l'accomplissement d'un volontariat, les actions d'information postérieures au rendez-vous citoyen à la charge des organismes d'accueil de volontaires.
Le rapporteur ayant réitéré son souhait de ne pas figer dans la loi les expériences qui seront menées en direction des jeunes en difficulté, et après que M. Bertrand Delanoë eut au contraire souligné l'intérêt de maintenir dans le texte les références à ces expériences, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article L. 114-20-2 , introduit par l'Assemblée nationale, et relatif au rendez-vous spécifique susceptible d'être proposé aux jeunes en difficulté après le rendez-vous citoyen.
La commission a ensuite adopté l'article L. 114-21 sans modification.
Avant l'examen des dispositions relatives au volontariat, M. Christian de La Malène s'est inquiété des moyens dont disposeraient les armées pour attirer des volontaires de haut niveau. M. Serge Vinçon, rapporteur, a rappelé qu'il avait, dans cet esprit, proposé deux amendements : le premier tendait à supprimer la durée minimale du volontariat " défense, sécurité et prévention " de douze mois, introduite dans le projet de loi par l'Assemblée nationale, cette durée minimale n'étant pas conforme au souci des armées de proposer aux jeunes un volontariat susceptible de s'intégrer dans leur cursus ; le second permettait d'organiser, le cas échéant, un volontariat fractionné. MM. Serge Vinçon, rapporteur, et Christian de La Malène ayant évoqué la possibilité d'attribuer des indemnités complémentaires aux volontaires dans les armées, M. Xavier de Villepin, président, s'est déclaré très attaché à la sauvegarde de l'égalité entre les volontaires au regard de leurs conditions matérielles.
En réponse à M. Christian de La Malène qui se demandait si les besoins des armées en personnels de haut niveau ne pourraient pas être satisfaits dans le cadre de " stages " et à M. Jean Clouet qui relevait que les besoins d'une armée professionnelle devaient être satisfaits par des professionnels, M. Serge Vinçon a rappelé que le ministère de la défense pouvait, sous une forme contractuelle, se procurer les services de civils qualifiés. Il a également fait observer que l'accomplissement fractionné d'un volontariat pourrait permettre d'attirer vers les armées des étudiants susceptibles, éventuellement, de prendre la place des actuels scientifiques du contingent.
Puis la commission a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l' article L. 121-1 du code du service national, reprenant les dispositions d'un article précédemment supprimé sur l'objet des volontariats. M. Serge Vinçon, rapporteur, a par ailleurs précisé à M. Jean Clouet que les incitations au volontariat comporteraient notamment un accès privilégié à certains emplois publics.
Après avoir approuvé l' article L. 121-1 sans modification, elle a adopté, à l' article L. 121-2 , un amendement du rapporteur tendant à une définition plus générale du volontariat " défense, sécurité, prévention ". Elle a rejeté un amendement n° 7 de M. Nicolas About tendant à confier à des volontaires, dans le cadre de ce service, des missions liées à la sécurité économique et informatique des entreprises nationales, M. Serge Vinçon ayant précisé que la rédaction retenue pour l'article L. 121-2 n'excluait pas ce type d'activité. Elle a ensuite adopté l' article L. 121-2 ainsi amendé.
A l' article L 121-3 , la commission a adopté, dans le même esprit, un amendement tendant à proposer une définition plus large du volontariat dans le domaine de la cohésion sociale et de la solidarité. Elle a ensuite adopté l' article L. 121-3 ainsi amendé.
Après avoir approuvé l' article L. 121-4 sans modification, elle a adopté un amendement rédactionnel à l' article L. 121-5 , bien que M. Jean Clouet se soit étonné de la mention dans la loi des omissions sur les listes de recensement dont l'administration pourrait être responsable. La commission a ensuite adopté l' article L. 121-5 ainsi amendé.
Puis la commission a adopté l' article L. 121-6 sans modification.
Le rapporteur a ensuite proposé un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l' article L. 121-7 , limitant la définition des activités des volontaires à l'impossibilité de se substituer à des emplois permanents, sans référence à la notion d'" emplois nécessaires au fonctionnement normal de l'organisme d'accueil ", qu'il a jugée excessivement restrictive. M. Bertrand Delanoë a souligné les risques présentés par cette modification, en rappelant que les volontaires, tout en remplissant un rôle d'utilité sociale, ne devaient pas prendre la place des personnels employés habituellement par les organismes d'accueil. M. Xavier de Villepin, président, s'est prononcé en faveur de la rédaction proposée par le rapporteur qui élargissait les possibilités offertes par le volontariat. La commission a alors examiné, sans la retenir, une suggestion de M. Hubert Durand-Chastel, tendant à limiter le champ de l' article L. 121-7 au seul territoire métropolitain, puis a approuvé l'amendement de M. Serge Vinçon, rapporteur.
La commission a ensuite adopté un amendement de M. Serge Vinçon, rapporteur, tendant à insérer un article additionnel pour définir, après l' article L. 121-7, la durée du volontariat, comprise entre neuf et vingt-quatre mois. Elle a adopté, à l' article L. 121-8 , un amendement du rapporteur tendant à instaurer la possibilité de volontariats fractionnés, supprimée par l'Assemblée nationale.
La commission a adopté sans modification l' article L. 121-9 , après avoir écarté une suggestion de M. Hubert Durand-Chastel de qualifier tous les accords de volontariat d'accords de droit public.
La commission a adopté l' article L. 121-10 , dans la rédaction proposée par le rapporteur.
A l' article L. 122-1 , elle n'a pas retenu une suggestion de M. Hubert Durand-Chastel, tendant à élargir aux frais d'équipement l'indemnisation des volontaires. Par ailleurs, M. Jean Clouet a observé que la gratuité du logement, de la nourriture et des transports n'était pas seulement fonction du lieu d'affectation des volontaires, mais aussi de la nature de l'organisme d'accueil. La commission a alors adopté, au bénéfice de cette remarque, l' article L. 122-1 sans modification.
Après un échange de vues auquel ont participé MM. Jean Clouet et Serge Vinçon, rapporteur, elle a adopté l' article L. 122-2 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
La commission a adopté ensuite l' article L. 122-3 , modifié par deux amendements du rapporteur, tendant, d'une part, à substituer le terme d'" organisme dans lequel est effectivement accompli le volontariat " à celui d' "organisme d'accueil " et, d'autre part, à assurer le remboursement par l'Etat de la couverture sociale des volontaires en associations dans la limite des cotisations forfaitaires prévues par le premier alinéa de l'article L. 122-3 .
La commission a ensuite adopté l' article L. 122-4 sans modification, puis l' article L. 122-5 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur, et, sans modification, les articles L. 122-6 et L. 122-6-1 . Elle a ensuite adopté une nouvelle rédaction pour l' article L. 122-7, prenant en compte l'hypothèse du fractionnement dans les cas de rupture du volontariat, réduisant la durée du préavis dans certaines situations, et n'autorisant la rupture pour faute grave que si celle-ci est liée à l'accomplissement du volontariat.
Après avoir adopté l'a rticle L. 122-8 et l'article L. 123-1 sans modification, la commission a alors approuvé l'ensemble de l'article premier du projet de loi, ainsi modifié.
La commission a ensuite approuvé l' article 2 du projet de loi, modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.
Elle a ensuite adopté l' article 3 du projet de loi, modifié par un amendement du rapporteur, substituant la notion de " défense de la Nation " à celle de " sécurité de la France ", sans retenir la proposition de M. Jean Clouet tendant à élargir cette notion à " l'intérêt de la France ".
La commission a ensuite adopté l' article 4 du projet de loi modifié, au paragraphe VI, par un amendement du rapporteur destiné à élargir la définition de " chargé de famille " susceptible d'être dispensé du service national.
Puis, la commission, après avoir maintenu la suppression des articles 5 à 8 décidée par l'Assemblée nationale, a procédé à l'examen de l' article 9 du projet de loi, destiné à aménager le code du travail en fonction des nouvelles modalités d'accomplissement du service national. Après avoir approuvé les modifications apportées par l'article 9 aux articles L. 122-18 et L. 122-19 du code du travail, la commission a adopté le texte proposé pour l'article L. 122-20-1 , modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur. Dans le texte proposé pour l'article L. 122- 20-2 , elle a adopté un amendement du rapporteur permettant à l'employeur de refuser un congé pour volontariat, dans l'hypothèse où celui-ci menacerait la bonne marche de l'entreprise. Puis MM. Jean Clouet et Serge Vinçon, rapporteur, ont commenté l'incidence d'une rupture du volontariat sur la réintégration du salarié dans l'entreprise. La commission a alors adopté le texte proposé pour l'article L. 122-20-3 du code du travail, modifié par un amendement de cohérence. Elle a ensuite adopté, sans modification, les articles L. 122-20-4 et L. 122-20-5 sans modification. Elle a adopté l'article L. 122-21 du code du travail, modifié par deux amendements du rapporteur tirant les conséquences de la création du volontariat.
La commission a ensuite adopté l'ensemble de l'article 9 modifié. Puis elle a adopté le texte proposé par l'article 10 pour l'article 770 du code de procédure pénale, modifié par un amendement de cohérence rédactionnelle.
A l' article 11 du projet de loi, adaptant certaines dispositions du code civil aux nouvelles modalités d'accomplissement du service national, la commission a adopté, au paragraphe IV, un premier amendement du rapporteur tendant à adapter l'article 23-2 du code civil aux caractéristiques du rendez-vous citoyen (limite d'âge et mixité) et à maintenir l'article 23-5 du même code. Au paragraphe V, elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur. La commission a ensuite adopté l'ensemble de l' article 11 ainsi modifié. Puis elle a adopté sans modification les articles 11 bis et 12 .
La commission a alors approuvé l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
1 L'avenir du service national , n° 349, 1995-1996.
2 L'avenir du service national , op. cit.
3 Lors de son audition par notre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, le 18 avril 1996, le général Douin, chef d'état-major des armées, a rappelé que, de 10 entre 1950 et 1980, le nombre d'opérations extérieures ayant impliqué la France à des degrés divers était passé à 20 entre 1980 et 1990, pour s'élever à plus de 30 depuis 1990.
4 Selon la Commission armées-jeunesse, "L'esprit de défense s'organise autour du patrimoine, de la langue et de l'identité nationale. Il est global et permanent, c'est l'affaire de tous. Il est inséparable de l'éducation du citoyen".
5 Sondage IPSOS - Ministère de la défense, 7-15 novembre 1996.
6 A raison de 88,96 % dans l'enseignement secondaire, de 6,5 % en apprentissage, et de 0,02 % dans l'enseignement supérieur.
7 Les jeunes en difficulté et la réforme du service national - Secrétariat d'Etat à l'aide humanitaire d'urgence, 30 août 1996.
8 Associations citées dans Le service national des objecteurs de conscience, rapport de l'IGAS et de l'IGJS, MM. Jacques Vivies et Jean-Louis Cosperec, juillet 1994.
9 Volontariat féminin de 1972 à 1994 - Evolution des incorporations. (Source : bilan DCSN, 1995).
10 Le volontariat féminin pour le service national - Note de synthèse - Observatoire du service national, 1995.
11 Notons que l'article 5 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative aux droits et obligations des fonctionnaires dispose que " nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire (...) s'il ne se trouve en position régulière au regard du code du service national."
12 Aucune forme de service militaire adapté n'est prévue à Saint-Pierre-et-Miquelon, en raison du statut de cette collectivité territoriale qui exclut le stationnement d'unités militaires, à l'exception d'un effectif de gendarmes limité à 50.
13 Le texte adopté par l'Assemblée nationale, tout en inscrivant dans la loi la participation de parlementaires au Haut conseil du service national, a augmenté le nombre de parlementaires appelés à y siéger.
14 " Les jeunes Français ont du civisme à revendre ", interview de Charles Millon, Le Figaro Magazine, 25 janvier 1997.
15 Interview de Charles Millon, op. cit.
16 Sondage Ipsos-Ministère de la Défense réalisé du 7 au 15 novembre 1996.
17 Sondage Ipsos-Ministère de la défense, 7-15 novembre 1996.
18 " Les jeunes Français ont du civisme à revendre ", Le Figaro Magazine, 25 janvier 1997.
19 " L'avenir d'une filière convoitée, Marie-Claude Betheder, Le Monde Emploi, 15 janvier 1997.