Projet de loi portant réforme du service national

C. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES ET LES INTERROGATIONS LAISSÉES OUVERTES PAR LA FUTURE LOI

En dépit des améliorations très sensibles apportées par l'Assemblée Nationale dans la présentation du projet de loi, votre rapporteur doute que toutes ces modifications soient compatibles avec la signification d'une réforme dont l'objet est avant tout, parallèlement au passage à une armée professionnelle, de remplacer l'actuel système, fondé sur un service national obligatoire à dominante militaire, par un dispositif totalement nouveau qui doit être abordé sans nostalgie .

Les propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées visent, dans cet esprit,

- à éviter de figer dans la future loi certains aspects d'une réforme qui doivent être mis à l'épreuve avant d'être inscrits dans notre droit,

- à renforcer l'attractivité du volontariat auprès de la jeunesse,

- et à rappeler que le nouveau service national créé par le présent projet de loi n'a pas pour objet d'occuper, dans nos institutions et dans notre système de Défense, la place qui est celle du service national actuel.

Ces précisions que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées vous propose d'intégrer au présent projet de loi ne sauraient toutefois éliminer toutes les interrogations que suscite la réforme du service national , car celles-ci tiennent davantage à la conception du futur service national , et à certains malentendus sur la portée de celui-ci , qu'à la traduction législative de la réforme.

1. Propositions de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

a) Eviter de figer dans la loi à venir tous les aspects de la réforme du service national

L'analyse de la réforme du service national montre que certains aspects de celle-ci doivent être validés par l'expérience et que, par conséquent, il n'est pas indispensable -ni nécessairement opportun- d'inscrire d'ores et déjà, dans notre législation, des éléments susceptibles, le cas échéant, de faire l'objet de rectifications ultérieures, sans que la mise en oeuvre de la réforme en soit pour autant compromise.

Dans cette perspective, certaines dispositions paraissent pouvoir être mises en cause sans altérer la portée du projet de loi.

Il s'agit, d'une part, des articles qui tendent à inscrire dans la loi les aspects du service national destinés à aider les jeunes en difficulté : "médiateurs-citoyens" et "rendez-vous spécifique". D'autre part, certaines dispositions qui traitent de la durée du futur service national, semblent pouvoir être retouchées afin de laisser une plus grande place à l'expérience.

(1) Rendez-vous citoyen et jeunes en difficulté

Les articles insérés dans le projet de loi pour inscrire dès aujourd'hui dans notre législation l'existence et le rôle du " médiateur-citoyen " ainsi que les prolongements du rendez-vous citoyen qu'il est envisagé de proposer aux jeunes en difficulté ("rendez-vous spécifique") appellent les commentaires suivants.

La prise en compte dans la loi du volet du rendez-vous citoyen susceptible d'être consacré à l'insertion des jeunes en difficulté, que le texte initial du gouvernement évitait de traduire dès à présent dans notre législation, tient à un souci légitime de rigueur et de cohérence juridique, et à la volonté de donner corps à une conception très estimable et souhaitable du rendez-vous citoyen, orienté vers l'assistance aux plus vulnérables de nos jeunes.

Il est, certes, acquis que le rendez-vous citoyen puisse fournir l'occasion d'une nouvelle chance pour les jeunes défavorisés, conformément aux propositions formulées par M. le Secrétaire d'Etat à l'aide d'urgence humanitaire. La gravité que revêt de nos jours le chômage des jeunes incite à considérer ces propositions -participation de "médiateurs-citoyens" au rendez-vous citoyen, "rendez-vous spécifique" et "engagement citoyen"- avec tout le sérieux qu'elles méritent.

On peut néanmoins s'interroger sur la nécessité d'insérer, dans la future loi portant réforme du service national, des institutions qui relèvent au premier chef de la loi sur l'exclusion à venir. En d'autres termes, s'il convient de n'éliminer aucune contribution du rendez-vous citoyen au problème des jeunes en difficulté, il semble préférable, pour le moment, de laisser la place à l'expérience dans ce domaine précis où, en raison de la nouveauté totale du futur dispositif, tout est à faire.

Est-il opportun de figer d'ores et déjà le terme de "médiateur-citoyen", alors que des formules plus convaincantes pourraient apparaître lors de la discussion de la loi sur l'exclusion ? En effet, le terme de "médiateur" ne paraît pas très approprié à la situation, car il suppose un conflit préalable, notion pourtant absente du rendez-vous citoyen.

De même, est-il cohérent de donner une existence légale à l'institution du "médiateur-citoyen", dont les contours restent encore très incertains, qu'il s'agisse des modalités de leur recrutement ou de leur statut ?

Par ailleurs, inscrire dans la loi portant réforme du service national la vocation du rendez-vous citoyen à contribuer à l'insertion des jeunes en difficulté peut conduire à considérer le rendez-vous citoyen comme un nouvel outil s'ajoutant à un dispositif extrêmement étoffé, comme le rappellent les tableaux ci-après, alors que le rendez-vous citoyen, tel que le définit le présent projet de loi, doit essentiellement être considéré comme l'élément obligatoire principal du service national rénové.

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (1)

Objectifs	Dispositif (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
PROTECTION DE L'ENFANCE	Aide sociale à l'enfance (ASE)	D	Départements	0/18 ans + jeunes majeurs	Au 31/12/91 : . 139 000 enfants et jeunes majeurs placés . 110 000 bénéficiant d'une AEMO	18,9 Mds de F (1991)
	Justice des mineurs	D	Etat (ministère de la Justice)	0/18 ans + jeunes majeurs	Au 31/12/90 : . 3 000 enfants et jeunes majeurs placés . 32 200 bénéficiant d'une AEMO	LFI 1993 (titre III) : 2 047,6 MF
	Prévention spécialisée	D	Départements	· Jeunes en difficulté · Jeunes en rupture, marginalisés ou exclus	Environ 50 000 suivis régulièrement et autant de manière épisodique	650 MF en 1990 inclus dans les dépenses ASE
PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE	Opérations été prévention	M	Etat/départements/ Communes + FAS	13-18 ans + jeunes majeurs	Environ 500 000 jeunes dont 5 000 jeunes incarcérés dans 30 établissements pénitentiaires (1992)	36 MF (Etat + FAS) pour 1992
	Conseils départementaux de la prévention de la délinquance (CDPD)	D	Etat/départements/ Communes	Les jeunes en rupture familiale ou sociale, en situation d'exclusion ou en risque de marginalisation
	Conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD)	D
	Contrats d'action de prévention pour la sécurité (CAP)	M
	Centres de loisirs jeunes (CLJ)	D	Etat

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (2)

Objectifs	Dispositifs (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
INSERTION DANS L'ÉCOLE	Service de promotion de la santé en faveur des élèves	D	Etat (Education nationale)	Jeunes de fin de maternelle à fin du lycée	Tous les élèves
	Service social en faveur des élèves	D	Etat (Education nationale)	Jeunes des collèges et lycées principalement	Tous les élèves
	Zones d'éducation prioritaire (ZEP)	D	Etat (Education nationale)	Jeunes de 6 à 16 ans	1 200 000 élèves	Crédits pédagogiques ZEP : 128,8 MF en 1993 Emplois supplémentaires : 3 600 (rentrée 1993) hors appelés et objecteurs de conscience
	Fonds d'aide à l'innovation (projets d'action éducative et actions innovantes)	M	Etat (Education nationale)	Jeunes des écoles, collèges et lycées		1993 : 589 MFdont 120 à 150 MF pour les ZEP
	Accompagnement scolaire : · actions éducatives périscolaires (AEPS) · réseau solidarité école	M M	FAS (déclencheur et financeur) mais nombreuses initiatives locales (associations, municipalités) Etat et collectivités territoriales	Jeunes de 6 à 16 ans Elèves du ler cycle du second degré et des écoles	35 000 jeunes (1992) 45 000 prévus en 1993	FAS : 28 MF + crédits "locaux"
	Ecole ouverte	M	Etat (FAS + Education nationale + Affaires sociales + DIV + préfets) + CDC	Jeunes des quartiers défavorisés ne partant pas en vacances	8 000 jeunes dans 63 établissements ouverts pendant l'été (1992)	1992 : 9,5 MF + environ 2 MF de crédits déconcentrés DIV des préfets

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (3)

Objectifs	Dispositif (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
INSERTION DANS L'ÉCOLE (suite)	Dispositif d'insertion des jeunes de l'Education nationale (DIJEN)	D	Etat (Education nationale)	Jeunes ayant quitté depuis moins d'un an le système éducatif, âgés de plus de 16 ans		351 MF (1991)
	Centres d'orientation et d'information (CIO)	D	Etat	Jeunes scolarisés ou non et adultes	Surtout élèves des collèges, lycées et du premier cycle des universités 5,3 millions de personnes reçues dont 2 pris en charge individuellement
AIDE A LA SOCIALISATION	Fonds d'aide aux jeunes (FAJ)	M	Etat/départements/ communes	Jeunes de 16/25 ans en grande difficulté
	Chantiers de jeunes volontaires	M	Etat (JS, Culture, Affaires sociales et Logement) départements/ communes/régions et CAF	Jeunes de 16/25 ans issus de milieux défavorisés connaissant des difficultés d'intégration sociale et professionnelle ou un handicap
	Aide aux initiatives de jeunes "20 000 projets "Projet J"	M	Etat	Jeunes de 13 à 25 ans	100 000 jeunes au 30/09/92	117 MF déconcentrés (Etat) 110 MF départements
	Contrats ville-enfant-jeune	M	Etat (JS, Culture, Recherche, Environnement, Transports)/FAS/CAF et collect. territoriales	Enfants et jeunes
	Cafés musique	M	Etat et collectivités territoriales	Jeunes des quartiers défavorisés	50 cafés en 1992 ; 100 fin 1993 (environ 100 à 300 jeunes par concert hebdomadaire)	600 000 F en investissements ; 100 000 F en fonctionnement

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (4)

Objectifs	Dispositif (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
AIDE À LA SOCIALISATION (suite)	Equipements sportifs de proximité	M	Etat (jeunesse et sports))	Jeunes des quartiers en difficulté
	Maisons des jeunes et de la culture (MJC)	D	Etat et collectivités territoriales	Tous les jeunes
INFORMATION ACCUEIL ORIENTATION	Missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes (MLI)	D	Etat (DFP)/communes	Jeunes de 16 à 25 ans	550 000 jeunes (1991)	Etat : 330 MF (1993)
	Permanence d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO)	D	Etat (DFP)	Jeunes de 16 à 25 ans
	Centres d'information jeunesse	D	ETAT/départements/ communes/régions	Tous les publics jeunes, étudiants, salariés, chômeurs
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE
Mesures spécifiques pour les jeunes	Crédit formation individualisé (CFI)	D	Etat	Jeunes sortis de l'appareil scolaire sans avoir obtenu le CAP ou le BEP	1991 : 95 000 1992 : 87 000 entrées en parcours *	3,9 Mds de F (1993)

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(*) Entrée en rémunération de stagiaires pour la première fois en CFI.

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (5)

Objectifs	Dispositif (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite)	Préparation active à la qualification et à l'emploi (PAQUE)	M	Etat	Jeunes ne maîtrisant pas les acquis de base nécessaires pour accéder à un emploi ou à une formation qualifiante	34 600 entrées en stage en 1992 dont 23 800 entrées en parcours (a)	4,5 Mds de F (1993)
	Contrats d'orientation *	M	Etat/partenaires sociaux	Jeunes 16/22 ans non titulaires d'un diplôme de l'enseignement technique ou professionnel ayant au plus achevé un second cycle de l'enseignement secondaire général, technologique ou professionnel sans obenir le diplôme préparé	2 000 contrats signés en 1992
	Contrats de qualification *	M	Etat/partenaires sociaux	Jeunes de 16/25 ans sans diplôme ou avec un diplôme obsolète ou inférieur au niveau requis pour occuper l'emploi proposé	1992 : 103 300 contrats signés	Exonération de charges sociales : 2,9 Mds de francs (1993)
	Contrats d'apprentissage *	M	Etat/régions/ partenaires sociaux	Jeunes de 16/25 ans sans qualification ou ayant une qualification ne permettant pas l'accès à un emploi	1992 : 126 000 contrats signés	1993 : . Crédits : 491 MF . Exonération de charges sociales : 2,7 Mds de F

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(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI

(a) Entrée en rémunération de stagiaires pour la première fois en CFI

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (6)

Objectifs	Dispositifs (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite)	Contrats d'adaptation *	M	Etat/partenaires sociaux	Jeunes de 16/25 ans avec qualification et susceptibles d'occuper rapidement un emploi	1991 : 91 000 contrats signés 1992 : 65 000 contrats signés
	Contrats locaux d'orientation * (ex : CES jeunes secteur non marchand)	M	Etat	Jeunes de 16 à 17 ans rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi	291 entrées en 1992	1993 : 329,6 MF
	Actions de formation alternée 16-25 ans * (actions de mobilisation de préqualification et de qualification)	M	Etat	Jeunes de 16/25 ans sortis de l'appareil scolaire sans diplôme de l'enseignement technique	1991 : 176 000 entrées en stage 1992 : 150 000 entrées en stage	1993 : 1,6 Mds de F
	Bilan de compétence *	M	Etat	Jeunes souhaitant faire le point sur leurs motivations, aptitudes, compétences, en vue de définir un projet professionnel dans le cadre du CFI	100 000 en 1993	108 MF (1993)

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(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (7)

Objectifs	Dispositif (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
FORMATION ET INSERTION PROFESSIONNELLE (suite)
Mesures non spécifiques aux jeunes	Contrats emploi solidarité (CES) *	M	Etat	Demandeurs d'emploi en difficulté	251 000 entrées (b) en 1992 de jeunes	1993 : 5,6 Mds de F (tous publics)
	Ateliers pédagogiques personnalisés (APP)	M	Etat	Tout public non scolaire du niveau VI au niveau IV en attente de stage souhaitant une remise à niveau ou une formation complémentaire, une reconversion professionnelle ou souhaitant retravailler	1991 : 110 333 bénéficiaires	1993 : 141 MF
	Insertion par l'économique : · Associations intermédiaires · Entreprises d'insertion · Régies de quartiers	D	Etat	Personnes de plus de 18 ans en difficulté d'insertion professionnelle	Salariés actifs en fin de mois moyenne annuelle 1992 : AI : 22 100 EI : 4 400	1993 : Affaires sociales : 100 MF Travail Emploi : 277,7 MF Justice : nd

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(*) Mesures mobilisables dans le cadre des parcours du dispositif CFI

(b) Contrats + avenants.

Dispositifs pour l'insertion des jeunes en difficulté (8)

Objectifs	Dispositif (D) ou mesure (M)	Maîtres d'ouvrage (financeurs)	Public visé	Nombre de jeunes concernés	Budgets
LOGEMENT	Aides au logement : · aide personnalisée au logement (APL) · allocation logement à caractère social (ALS)	M	Etat	Tous publics en difficulté remplissant certaines conditions de ressources
	Boutiques logement	D	Etat/départements/ communes	Jeunes de 18 à 30 ans, célibataires, couples, familles monoparentales rencontrant des difficultés pour trouver un logement autonome
	Comités locaux pour le logement autonome des jeunes (CLLAJ)	D	Etat/départements/ communes	Jeunes de 16 à 25 ans
	Foyers de jeunes travailleurs (FJT)	D		Jeunes de 16 à 25 ans
	Centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS)	D	Etat	Toute personne ayant perdu son domicile
SANTÉ	Visites médicales dans le cadre du CFI	M	Etat	Les jeunes de 16/25 ans concernés par le CFI
	Actions de santé pour les jeunes en difficulté	M	Etat	Jeunes de 16/25 ans
	Aide médicale	D	Etat ou départements	Tous publics en difficulté Jeunes de 17 à 25 ans qui remplissent les conditions de ressources et de résidence pour l'attribution du RMI (bénéficiaires de droit)

(2) Durée du futur service national

Certaines dispositions du projet, relatives à la durée du futur service national, reviennent à exclure d'emblée toute souplesse susceptible d'être inspirée par la mise à l'épreuve du nouveau système.

. D'une part, on peut douter de l'opportunité de fixer dès maintenant, avant même toute expérimentation, une durée définitive du rendez-vous citoyen . Rappelons que la durée de cinq jours proposée par le projet de loi ne relève que d'une intuition . Les projets de programmes actuellement élaborés contiennent inéluctablement quelques temps morts, qui pourraient éventuellement justifier la densification des activités des appelés pendant le rendez-vous citoyen. Il convient donc de ne pas empêcher d'emblée que celui-ci puisse ne durer que quatre jours. A cet égard, il serait opportun de formuler l'article du projet de loi relatif à la durée du rendez-vous citoyen de manière à ne pas exclure, si l'expérience le justifiait, une durée inférieure à cinq jours .

En revanche, il est clair que toute prolongation du rendez-vous citoyen au-delà de cinq jours ouvrables poserait un problème d'encadrement des appelés pendant le week-end, se traduirait probablement par des difficultés en terme de discipline, et induirait un coût que nos finances publiques ne peuvent se permettre, compte tenu de la priorité budgétaire absolue que doit demeurer le financement de la professionnalisation.

. En ce qui concerne la durée du volontariat, il paraît préférable, à l'intérieur de la fourchette de neuf à vingt-quatre mois définie par le projet de loi, de laisser au pouvoir réglementaire la faculté, pour certains types d'affectation , de préciser une durée minimale justifiée, le cas échéant, par les caractéristiques de l'organisme d'accueil. Il ne semble donc pas opportun d'inscrire dans la loi portant réforme du service national l'obligation, pour les jeunes intéressés par le volontariat " Défense, sécurité et prévention ", de souscrire un volontariat de douze mois au moins.

Cette précision, insérée dans le projet de loi par l'Assemblée Nationale, s'inspire notamment du souci exprimé par le Directeur de la Police nationale d'assurer l'amortissement de la formation initiale des volontaires. Or elle introduit un élément de rigidité dans le futur volontariat " Défense, sécurité et prévention ".

En effet, cette disposition pourrait gêner les armées elles-mêmes, car celles-ci envisagent de confier à des volontaires des activités comparables aux fonctions actuellement remplies par des appelés, d'une part, dans le cadre du service des scientifiques du contingent, et, d'autre part, dans le cadre d'affectations dites " militaires à caractère professionnel " (coiffeurs, métiers du bâtiment, professions de bouche ...), c'est-à-dire dans des conditions très comparables au secteur civil. Dans ce contexte, il n'est pas nécessaire d'obliger les armées à assurer pendant douze mois les frais induits par un volontaire dont la présence "sous les drapeaux" n'est pas nécessaire plus que neuf ou dix mois. En revanche, un service d'une durée minimum de douze mois pourra être exigé pour les volontaires susceptibles d'être affectés à une unité combattante. Cette durée minimum ne s'impose toutefois pas pour toutes les futures modalités d'accomplissement du volontariat militaire.

(3) Contenu de certains volontariats

Le contenu des volontariats " Défense, sécurité et prévention " et " cohésion sociale et solidarité " paraît devoir être reformulé, afin de laisser la place aux leçons de l'expérimentation.

En effet, l'objet du volontariat " Défense, sécurité et prévention " s'est considérablement étendu depuis que, en février 1996, il avait été présenté à notre commission comme l'ensemble des services accomplis " en uniforme " (armées, gendarmerie, police, eaux et forêts, sapeurs-ponpiers). Ce volontariat concernerait désormais également la protection de l'environnement et du patrimoine national. Dans cette logique, il pourrait donc s'effectuer dans des organismes d'accueil très variés, qui comprendraient aussi le ministère de la Culture et des associations.

Afin de restaurer la cohérence du volontariat " Défense, sécurité et prévention ", il conviendrait de reformuler le projet de loi en limitant les activités offertes dans le cadre aux volontaires à la " protection des personnes et des biens ", à l'exclusion de toute référence au patrimoine national et à l'environnement. Exclure ce dernier du volontariat " Défense, sécurité et prévention " autorise toutefois le recours à des volontaires pour des missions de sécurité concernant la protection de l'environnement (catastrophes naturelles, feux de forêt...).

Dans la même logique, les missions du volontariat " cohésion sociale et solidarité " pourraient être redéfinies pour permettre à ce volontariat d'intégrer des activités de protection de l'environnement accomplies dans un cadre associatif, de même que des activités relevant, même indirectement, du secteur culturel. C'est pourquoi il serait opportun de supprimer, dans la définition du volontariat " cohésion sociale et solidarité " proposée par le projet de loi, toute référence explicite à l'aide aux personnes en difficulté et aux " actions en faveur des zones sensibles ", pour se borner, de manière plus générale, à renvoyer à des " missions d'utilité sociale " qui peuvent comprendre certaines activités d'ordre culturel ou écologique.