LA PROFESSIONNALISATION A LA FRANÇAISE :
UNE FORMULE ORIGINALE, ASSOCIANT ARMÉES
PROFESSIONNELLES ET NOUVELLE FORME
DE SERVICE NATIONAL

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi traduit une conception sans doute inédite -et positive- du travail parlementaire, car il résulte d'un débat préalable où le Parlement a joué un rôle important, et parce qu'il tire très largement les conséquences de propositions formulées à l'issue de ce débat par la Représentation nationale.

Rappelons que le Président de la République a, le 22 février 1996, présenté les contours d'un projet de réforme tendant à adapter notre outil de défense aux défis du XXIe siècle, et à construire l' " armée de nos besoins ". Les orientations annoncées par le Chef de l'Etat concernaient, outre la restructuration des industries d'armement et l'abandon de la composante terrestre de la dissuasion, le passage à un modèle d'armée professionnelle plus adapté au contexte de l'après-guerre froide. En effet, la multiplication de conflits lointains et l'apparition de nouvelles vulnérabilités -terrorisme, crime organisé, trafic de drogue ...- ont mis en évidence la nécessité de disposer de troupes projetables, immédiatement disponibles et cohérentes.

Dans cette perspective, le service militaire, hérité de la IIIe République, ne paraissait plus constituer la modalité la plus pertinente de recrutement des armées, eu égard aux contraintes d'emploi des appelés mises en évidence lors de la guerre du Golfe, et aux hypothèses d'emploi de nos forces liées au nouvel environnement international.

Le Président de la République a donc constaté que fonder notre Défense sur des armées d'effectifs, que seule la conscription pouvait assurer, ne répondait plus à nos besoins de sécurité.

Toutefois, le passage à un modèle d'armée intégralement professionnelle ne réglait pas la question de l'avenir du service national . En effet, il existe, dans notre législation, diverses modalités civiles d'accomplissement du service national, même si le service militaire concerne, encore aujourd'hui, la majorité des appelés.

Par ailleurs, la formule consistant à créer un service national totalement rénové a pu intuitivement paraître de nature à constituer une réponse envisageable aux problèmes posés, dans notre pays, par l'ampleur de la " fracture sociale ". Dans cette logique, le maintien d'une forme de service national sur des bases résolument nouvelles a également semblé préférable à l'abandon pur et simple de toute forme de service : le service national, en effet, demeure, en dépit de ses défaillances, un élément de notre héritage républicain dont on aurait pu regretter l'abandon.

La procédure choisie il y a un an afin d'envisager l'avenir éventuel du service national a donc été originale. En effet, le Chef de l'Etat n'a fait qu'évoquer des pistes de réflexion et des orientations, subordonnant à un vaste débat national la définition d'un modèle en matière de service national.

Il n'est pas superflu de rappeler, car le fait n'est pas si fréquent, combien la participation du Parlement à ce débat a été substantielle , qu'il s'agisse des travaux de la mission d'information commune de l'Assemblée nationale, présidée par M. Philippe Séguin, ou de ceux de notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, effectués sous l'autorité de son président, M. Xavier de Villepin.

Votre rapporteur se félicite que le rapport présenté à l'issue de ces travaux, et remis solennellement au Chef de l'Etat, ait reçu un écho aussi favorable auprès des plus hautes autorités de l'Etat. En effet, la loi de programmation 1997-2002, qui devait constituer la première traduction législative des orientations arrêtées en matière de service militaire (avant l'adoption de la loi sur la professionnalisation des armées), a très largement tiré les conséquences des conclusions du rapport de notre commission :

- Création d'un service volontaire , solution compatible à la fois avec les exigences financières de la professionnalisation et avec le souci de ne pas renoncer à l'héritage du service national, " à l'heure où la France doit mobiliser tous les talents et toutes les énergies pour lutter contre la fracture sociale " [1] . Votre rapporteur se félicite que cette hypothèse l'ait emporté sur celle d'un service militaire court, dont l'efficacité opérationnelle, nécessairement limitée, n'aurait pas permis de compenser un coût résolument inabordable, et sur celle d'un " service civique " obligatoire, qui posait, lui aussi, d'insurmontables problèmes budgétaires, aggravés de surcroît par des difficultés d'ordre juridique et éthique sans solution.

- Maintien du principe de conscription , en dépit de la suspension de l'appel systématique des contingents, à travers la poursuite des opérations de recensement et de sélection- sans que celles-ci aient toutefois pour objet, dans le nouveau système, la sélection des futurs appelés.

Dans l'esprit du rapport présenté au nom de notre Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées devait être mis en place un système inspiré des " trois jours ", afin de soumettre l'ensemble de la jeunesse à un examen médical et psychotechnique, afin de " rappeler l'instruction civique que doit théoriquement maîtriser tout citoyen appelé à voter " [2] , et de présenter aux jeunes les différents types de service volontaire, les possibilités d'engagement dans les armées, la gendarmerie et la police, ainsi que les perspectives ouvertes par les forces de réserve.

Ces " trois jours " d'un type nouveau, fondés sur une logique indépendante du service national obligatoire et de la satisfaction prioritaire des besoins des armées , ont reçu, à l'initiative de l'Assemblée nationale, le nom quelque peu grandiloquent mais significatif de " rendez-vous citoyen ". Votre rapporteur se félicite d'autant plus d'avoir proposé l'extension aux jeunes filles de cette nouvelle institution, inspirée, même indirectement, des " trois jours ", car il aurait été difficilement concevable, en excluant celles-ci du " rendez-vous citoyen ", de ne pas les considérer comme des citoyennes à part entière.

La médiatisation du terme de " rendez-vous citoyen ", depuis le printemps dernier, et sa très large utilisation dans la presse au moment de la présentation du présent projet de loi, peuvent donc donner l'impression que le " rendez-vous citoyen " fait déjà partie de nos institutions, avant même l'entrée en vigueur de la loi portant réforme du service national.

Mais en réalité, si le volontariat et le " rendez-vous citoyen " semblent d'ores et déjà exister, n'oublions pas que leur conception résulte des propositions formulées le 7 mai 1996 par le Sénat, puis, le 21 mai 1996, par l'Assemblée nationale.

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La filiation certaine qui existe, d'une part, entre les opérations de sélection ou " trois jours " organisées par la législation actuelle et le " rendez-vous citoyen ", et, d'autre part, entre le service national défini par la loi n° 71-424 du 10 juin 1971 et le service volontaire envisagé par le présent projet de loi, ne doit néanmoins pas conduire à un malentendu. Le service national que le présent projet de loi tend à construire obéit, en effet, à une logique radicalement différente de celui auquel il va succéder . N'en doutons pas : c'est à la création d'institutions totalement nouvelles que conduira l'adoption de ce projet.

Eu égard au caractère résolument innovant du futur service national et aux inévitables incertitudes qui caractérisent la mise en oeuvre du volontariat, il est souhaitable que le projet de loi qui nous est soumis ne vise à créer qu'une loi-cadre, faisant une large place tant aux leçons à tirer de son application qu'aux retouches susceptibles d'être apportées par le législateur.

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I. LE DÉBAT SUR LE SERVICE NATIONAL ET L'ESPRIT DE LA RÉFORME

Le choix d'un service volontaire, combiné avec la professionnalisation intégrale des armées, est apparu au printemps dernier comme la formule la plus adaptée à la fois à notre système juridique, à notre culture républicaine et à l'état de nos finances publiques. Tel est donc l'esprit d'une réforme qui constitue un total renversement de perspectives par rapport au service national obligatoire, et dont le présent projet de loi a pour objet de tracer les contours, sans qu'il soit pour autant opportun d'en envisager dans les détails toutes les implications, afin de laisser la place aux leçons de l'expérience dans un domaine encore caractérisé par d'inévitables incertitudes

Votre rapporteur croit nécessaire de rappeler brièvement en quels termes se posait le débat sur l'avenir du service national qui, au printemps 1996, a conduit votre commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées à conclure que la formule du volontariat paraissait présenter relativement moins d'inconvénients que les autres hypothèses alors évoquées :

- le recrutement des armées ne peut plus reposer sur le service national obligatoire,

- la suppression de toute forme de service ne semble néanmoins pas souhaitable,

- la formule d'un service militaire court et universel ne correspond ni à nos besoins, ni à nos moyens,

- un service civil obligatoire universel se heurterait à des obstacles insurmontables.

A. LA PROFESSIONNALISATION ET LA QUESTION DE L'AVENIR DU SERVICE NATIONAL

Il peut paraître paradoxal que la décision présidentielle -par ailleurs imparable- de passer à un modèle d'armée intégralement professionnalisée ait laissé ouverte la question de l'avenir du service national. En effet, les cas britannique et américain montrent que l'armée de métier n'implique nécessairement pas le maintien d'une forme de service.

En réalité, si l'armée mixte a montré son inadaptation aux besoins de sécurité liés à l'environnement international de l'après-guerre froide, le fait que, en France, le service national puisse, aux yeux de ses partisans, répondre à des exigences étrangères à ses qualités opérationnelles (brassage social, formation professionnelle...) a posé les termes du débat : est-il opportun de mettre fin à une institution qui pourrait jouer un rôle utile dans le contexte social actuel ?

1. L'inéluctable professionnalisation des forces

a) L'armée mixte inadaptée aux besoins de sécurité de l'après-guerre froide

Alors que le service militaire visait à opposer des effectifs nombreux à la menace allemande (au lendemain du désastre de Sedan), puis soviétique (à l'époque de la guerre froide), il ne constitue plus la réponse la plus adaptée aux risques actuellement identifiables.

- D'une part, depuis l'effondrement du Pacte de Varsovie ont disparu l'hypothèse d'une grande bataille au centre de l'Europe, ainsi que la menace d'une invasion massive de notre territoire. Certes, toute menace originaire de l'Est n'est pas pour autant à exclure, si l'on en juge par les incertitudes qui caractérisent malheureusement l'avenir de la Russie, par la réalité de la tentation nationaliste au centre de l'Europe, et par l'importance de l'offre de moyens de violence dans toute l'ancienne Europe communiste, liée à la faiblesse croissante de l'ex-Armée rouge. Il est néanmoins probable que la réapparition éventuelle d'une menace à l'Est autorise une remontée en puissance progressive de nos effectifs militaires, pour des raisons tenant notamment à son éloignement géographique. L'argument relatif à une évolution préoccupante dans l'"autre Europe" pour maintenir une armée d'effectifs paraît de surcroît d'autant moins pertinent que la dissuasion contribue à assurer la protection de nos intérêts vitaux.

- D'autre part, l'apparition de "nouvelles vulnérabilités" (trafics de drogue, développement des mafias, terrorisme...) appelle-t-elle le recours à des réponses militairement connues ? Si la participation des appelés à la mise en oeuvre du plan Vigipirate peut justifier le maintien de la conscription aux yeux des partisans de celle-ci, il semble que le type de menace auquel est supposé répliquer le plan Vigipirate implique un professionnalisme dont peu d'appelés sont en mesure de faire la preuve, et qui justifie au contraire un effort particulier en faveur des forces de police et des services de renseignement.

- Enfin, la multiplication récente des opérations extérieures [3] a mis en évidence la nécessité de disposer d'unités assez bien entraînées et cohérentes pour être rapidement projetables, éventuellement dans un cadre international, et intervenir dans des conflits locaux qui peuvent menacer, même indirectement, nos intérêts stratégiques (comme la guerre du Golfe) ou les valeurs qui fondent la République (Rwanda, Bosnie), sans nécessairement constituer un risque direct pour notre territoire. Or la participation à ce type d'opérations suppose des qualités qui caractérisent davantage une armée professionnelle qu'une armée de conscription, à moins que l'état de l'opinion admette, ce dont on peut douter au vu du précédent de la crise du Golfe, la participation d'appelés à des conflits qui n'intéressent pas directement la défense de nos frontières.