CHAPITRE II - UN ÉQUILIBRE CONFORME AUX PREVISIONS
Le présent projet de loi transmis à l'Assemblée nationale le 13 novembre 1996 porte rectification de la loi de finances pour 1996.
Une observation liminaire s'impose. Il aurait été souhaitable que le Présent projet retrace, avec plus de précision, l'ensemble des opérations budgétaires de l'État en 1996. Il apparaît, en particulier, que, compte tenu de sa date d'élaboration, les fonds de concours rattachés au budget auraient pu être mentionnés.
De la même manière, les crédits évaluatifs concernant les opérations d'apports de fonds propres aux entreprises publiques auraient pu être estimés avec plus de précision. Ces deux observations ne sont pas nouvelles, mais méritent sans doute d'être rappelées.
Sans qu'il soit question de transformer un projet de loi de finances rectificative en un projet de loi de règlement, il serait néanmoins souhaitable, lorsque la date de préparation d'un projet de loi de finances rectificative s'y prête, de tendre vers une plus grande exhaustivité, sans toutefois confondre collectif et loi de règlement. Les travaux en cours sur la comptabilité de l'État (commission Giraud, groupe de travail Delorme) permettront peut être d'atteindre cet objectif ambitieux.
Le tableau ci-après décrit les importants mouvements retracés dans le Présent projet de loi.
(1) La non coïncidence des deux totaux qui laissent apparaître un écart de 8 millions de francs vient pour un million des "arrondis" et pour 7 millions de francs d'un arrêté paru au Journal officiel du 17 avril 1996 annulant pour 7 millions de francs de crédits, mentionné dans le seul état récapitulatif joint au projet de loi.
Le déficit budgétaire s'était élevé en 1995 à 323 milliards de francs, soit 4,2 % du PIB. Conformément au sentier de réduction des déficits choisi par le gouvernement, le déficit budgétaire de l'État devait passer à 287,8 milliards en 1996 et représenter 3,58 % du PIB.
Cet objectif n'est réalisé que partiellement. Le déficit budgétaire atteint le niveau ciblé à quelque 180 millions de francs près. Il se monte à 287,986 milliards de francs, soit une réduction de 35,014 milliards de francs (-10,8% par rapport au niveau atteint en 1995). Cependant, comme la croissance observée est moins vive que celle escomptée, la part du déficit budgétaire dans le PIB est supérieure de 0,06 point (4,73 milliards de francs) à l'objectif de début d'année.
Ce résultat est cependant tout à fait remarquable compte tenu d'une part des besoins nouveaux apparus en cours d'exécution et de l'effet de la révision de croissance sur l'évolution spontanée des comptes publics.
Il est obtenu grâce à l'évolution favorable de quelques composantes indirectement liées à la politique budgétaire, mais aussi sous l'effet d'une orientation volontariste donnée à celle-ci.
I. LES RECETTES
Par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 1996, le montant des recettes nettes du budget général est réestimé de 7,6 milliards de francs et passe de 1.281 à 1.288,6 milliards de francs.
Les recettes du budget général croîtraient donc de 4,7 % par rapport à 1995.
Évolution des recettes
En points de PIB
|
1995 (A) |
Loi de finances initiale (B) |
Présent projet de loi (C) |
Écart (C-A) |
Écart (C-B) |
||
|
Produit fiscal brut |
19,85 |
20,8 |
20,6 |
0,75 |
-0,2 |
|
|
Remboursements et dégrèvements |
2,89 |
3,05 |
3,11 |
0,22 |
0,06 |
|
|
Produit fiscal net |
16,96 |
17,75 |
17,46 |
0,5 |
-0,29 |
|
|
Recettes non fiscales |
2,13 |
1,68 |
1,95 |
-0,18 |
0,27 |
|
|
Prélèvements sur recettes, don : |
3,06 |
3,2 |
3,09 |
0,03 |
-0,11 |
|
|
- au profit des collectivités locales |
2,04 |
2,07 |
2,06 |
0,02 |
-0,01 |
|
|
- au profit des Communautés européennes |
1,02 |
1,13 |
1,03 |
0,01 |
-0,1 |
|
|
Total des recettes nettes |
16,03 |
16,23 |
16,32 |
0,29 |
0,09 |
En part de PIB, les recettes du budget général s'accroissent de 0,29 point par rapport à 1995, ce qui contribue à plus de la moitié de la baisse de la part du déficit dans le PIB, soit un peu plus que ce qui était prévu.
Ce résultat provient de deux phénomènes de sens contraire :
- la pression fiscale de l'État s'accroît, le produit fiscal net s'alourdissant de 0,5 point de PIB (39,5 milliards de francs) ;
- les ressources non fiscales se réduisent de 0,18 point de PIB (14,2 milliards de francs).
Il faut souligner que , par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, ces deux phénomènes sont atténués : le produit fiscal net s'accroît moins, les recettes fiscales se détériorent plus modérément si bien que leur montant cumulé est au niveau initialement prévu. Le supplément net de recettes provient donc pour l'essentiel de la révision en baisse des prélèvements sur recettes et, en particulier, du prélèvement au profit du budget des Communautés européennes.
Le tableau qui suit illustre la situation des recettes du budget de l'État au 30 septembre 1996.
Il permet de considérer comme réalistes les prévisions associées au projet examiné.
|
Comparaison entre la situation des recettes au 30,09,1996 et des produits attendus |
||||
|
Situation au 30,09,1996 |
Produit attendu |
Écart |
||
|
A. Recettes fiscales |
1.227,20 |
1.378,30 |
- 151,10 |
|
|
Impôt sur le revenu |
269,20 |
312,30 |
43,10 |
|
|
Impôt sur les sociétés |
131,90 |
144,00 |
12,10 |
|
|
Taxe sur les salaires |
33,20 |
45,40 |
12,20 |
|
|
Autres impôts directs |
50,80 |
75,40 |
24,60 |
|
|
TVA |
539,40 |
612,50 |
73,10 |
|
|
Produits de l'enregistrement |
49,60 |
72,30 |
22,70 |
|
|
Produits des douanes et TIPP |
116,90 |
159,40 |
42,50 |
|
|
Autres |
36,20 |
57,40 |
21,20 |
|
|
B. Recettes non fiscales |
94,40 |
154,00 |
59,60 |
|
|
Sous-total |
1.321,60 |
1.632,70 |
- 311,10 |
|
|
C. Prélèvement sur recettes dont : |
180,70 |
243,70 |
63,00 |
|
|
au profit des collectivités locales |
122,20 |
162,50 |
40,30 |
|
|
au profit du budget des communautés européennes |
58,50 |
81,20 |
22,70 |
|
|
TOTAL |
1.140,90 |
1.288,60 |
- 147,70 |
|
A. LES RECETTES FISCALES
La loi de finances initiale pour 1996 escomptait un niveau de recettes fiscales brutes de 1.642,2 milliards de francs et des recettes fiscales nettes de 1.401,1 milliards de francs.
La présente loi de finances modifie les prévisions en la matière. Les recettes fiscales brutes s'élèveraient à 1.623,8 milliards de francs (- 18,4 milliards de francs) et les recettes fiscales nettes à 1.378,3 milliards de francs (- 22,7 milliards de francs).
Les moins-values de recettes fiscales nettes représentent 1,6 % de la prévision initiale. Par rapport à 1995 le produit fiscal net augmenterait de 5,9 % contre 7,7 % prévus, soit la plus forte augmentation annuelle observée depuis 1991.
De 16,96 % du PIB en 1995, les recettes fiscales nettes passeraient ainsi en 1996 à 17,49 % du PIB. Leur progression se traduirait donc par un alourdissement de la pression fiscale exercée par l'État et contribuerait, toutes choses égales par ailleurs à la quasi totalité de la réduction du rapport du déficit public dans le PIB.
1. Une révision qui doit beaucoup à des changements institutionnels
a) Une incidence modérée des modifications du contexte légal
Le présent projet de loi modifie fort peu le montant des recettes fiscales.
Seul son article 3, qui porte affectation du produit de la cotisation minimale de taxe professionnelle au budget général de l'État en 1996, modifie l'environnement légal des produits fiscaux. Il se traduit par un supplément de recettes fiscales par rapport à la législation en vigueur de 220 millions de francs.
Mais l'évaluation des recettes fiscales du présent projet de loi ne résulte pas que d'une révision tenant compte de l'évolution spontanée des bases. A cette correction s'en ajoute une autre qui tire les conséquences des mesures fiscales -ou décisions réglementaires ou juridictionnelles - intervenues depuis l'exercice d'évaluation de la loi de finances initiale pour 1996. Les modifications en question sont principalement issues de la loi de finances rectificative du 30 décembre 1995 dont l'impact en 1996 est estimé à une perte de recettes de 180 millions de francs ;
de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 12 avril 1996 dont l'effet avait été estimé pour 1996 à - 900 millions de francs de produits fiscaux ;
ï de diverses dispositions législatives ou réglementaires et de décisions juridictionnelles (décision concernant les modalités d'évaluation de la valeur vénale de l'habitation principale pour le calcul de l'impôt sur la fortune à l'impact négatif évalué à 380 millions de francs.
Au total, la perte nette de recettes fiscales résultant des modifications de l'environnement légal et réglementaire des impositions peut être évaluée à environ 1,2 milliard de francs qui vient se déduire des évaluations de la loi de finances initiale.
Dans ces conditions, l'évolution spontanée du produit fiscal se traduirait par une baisse des recettes de 21,5 et non 22,7 milliards de francs.
Mais un autre phénomène doit être pris en considération.
b) Une incidence forte de la réforme des méthodes de la direction de la Comptabilité publique
Ce n'est que récemment que les méthodes de travail de la direction de la Comptabilité publique permettent de distinguer sur une base réelle le montant des impôts perçus par voie de rôle revenant aux collectivités locales et celui revenant au budget de l'État.
Jusqu'en 1994, le dispositif comptable en vigueur ne permettait pas de faire apparaître directement les recouvrements relatifs à chacune des catégories d'impôts directs perçus par voie de rôles.
Une ventilation des recettes était opérée de manière forfaitaire en fonction de la structure des émissions de ces rôles : lorsqu'une somme était encaissée par un comptable du Trésor en paiement d'une imposition, elle était comptabilisée en fonction de l'exercice auquel ce paiement se rapportait (exercice courant, exercice précédent ou exercices antérieurs) et non selon le type d'impôt pour lequel ce paiement était effectué.
La méthode de répartition forfaitaire des recettes entre catégories d'impositions était alors la suivante :
- répartition des recettes de l'exercice courant au prorata des émissions d'impôt venant à échéance dans l'année ;
- application aux montants pris en charge par les comptables du Trésor pour l'exercice précédent, d'un taux de recouvrement proche de celui constaté sur l'ensemble des recettes de l'exercice ;
- enfin, la ventilation des recettes des exercices antérieurs était réalisée en appliquant aux restes à recouvrer par catégorie d'impôts le taux d'apurement constaté sur l'ensemble des recettes de l'exercice.
En 1995, la mise en oeuvre d'une application informatique nouvelle (FVENT) a permis d'effectuer une répartition des recouvrements d'impôt de l'exercice courant en fonction de la ventilation réelle des recettes.
La nouvelle méthode de répartition à partir des recouvrements réels constatés a révélé que la répartition forfaitaire avait conduit à majorer les recettes d'impôts locaux de l'exercice courant d'environ 5 milliards de francs.
Ainsi, pour l'année 1995, une dégradation exceptionnelle du solde du compte d'avances aux collectivités locales a été enregistrée, à hauteur de 5 milliards de francs, compensée par une augmentation des recettes du budget de l'État.
Jusqu'alors limitée au recouvrement des impôts de l'exercice courant, l'application de la nouvelle méthode aux montants pris en charge par les comptables au titre des exercices antérieurs est désormais opératoire.
Elle conduit à majorer les produits revenant aux collectivités locales et donc à minorer les recettes fiscales du budget de l'État. En effet, le taux de recouvrement des impôts locaux apprécié à deux ans est supérieur dans la réalité (96,18% contre 94,71 % par la méthode forfaitaire), à ce qu'il était dans la méthode forfaitaire. Il implique donc une réévaluation des recettes locales de l'exercice 1996.
Il se traduit par une dégradation parallèle des recettes du budget général.
Au total, l'effet des nouvelles méthodes de ventilation des impôts Perçus par voie de rôle se traduit par une baisse de 4.975 millions de francs du produit des impôts sur rôle revenant à l'État ( ( * )6) .
*
* *
Les modifications institutionnelles intervenues depuis l'exercice d'évaluation des recettes fiscales sur la loi de finances initiale pour 1996 se traduiraient donc par une moins-value de recettes de 6,175 milliards de francs, soit un peu plus du quart de la révision du produit fiscal opérée par le présent projet de loi.
* (6) Cette taxe est compensée par une hausse à due concurrence des recettes du compte d'avances sur impôts locaux.