C. LA REDEVANCE A UDIOVISUELLE DANS TROIS PA YS EUROPÉENS
Cette analyse est riche d'enseignements.
• E
n
Allemagne,
la
redevance
est
perçue directement
par
les
chaînes publiques,
en vertu du
principe
constitutionnel d'indépendance de l'audiovisuel à l'égard
de l'État.
Le principe de l'annualité budgétaire
s'opposerait, en France, à l'adoption d'un tel système.
• Au
Portugal,
la
suppression de la redevance,
en 1991, a profondément
bouleversé
l'économie du secteur public.
Dépendant des crédits budgétaires, il est aujourd'hui
obligé de recourir à des
économies drastiques de
fonctionnement
et
à
des
licenciements
massifs
afin de taire face à la
brutale diminution
de ses crédits.
• Enfin, en
Espagne,
la
prolifération de l'offre audiovisuelle ayant entraîné une
forte diminution des recettes publicitaires, la télévision
publique connaît un
déficit considérable
que l'État ne peut plus assumer.
L'introduction d'une
taxe sur les téléviseurs,
comparable à la
redevance, est donc
envisagée.
1. En Allemagne, une redevance perçue directement par les chaînes
L'indépendance du financement est une conséquence de l'autonomie du secteur public de l'audiovisuel vis-à-vis de l'État.
Le jugement du Tribunal constitutionnel fédéral, en date du 22 février 1994, considéré la redevance, mode de financement spécifique du secteur public, comme une garantie constitutionnelle d'indépendance à l'égard de l'État. Ce principe a pour conséquence d'interdire à l'État, que ce soit l'État fédéral ou même un Land, de collecter la redevance.
Ce sont les douze établissements publics (les 11 membres de l'ARD) et la ZDF) eux-mêmes qui collectent la redevance par l'intermédiaire d'un département administratif commun qui n'a pas la personnalité juridique : la centrale de perception de la redevance (Gebuhreneinzugszentrale des offentlich-rechtlichen Rumdfunkanslten in des Bundesrepublik Deutschland, ou. plus simplement, GEZ, créée en 1975. Les établissements de l'audiovisuel public en répartissent le produit entre eux, après prélèvements pour les montants affectés.
Le montant de la redevance est garanti pour cinq ans.
Cependant, le montant de la redevance était fixé jusqu'à présent par les ministres-présidents des Lander.
Le montant de la redevance, qui doit être uniforme pour toute l'Allemagne, était fixé dans un contrat d'État ayant force de loi-cadre pour l'ensemble des parties contractantes. Mais c'est en fin de compte l'exécutif qui décidait en dernier ressort du montant de la redevance. Les ministres-présidents s'appuyaient, pour le fixer, sur les travaux d'une commission d'experts, la KEF (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkaustalten - commission pour l'évaluation des besoins budgétaires des établissements de radiodiffusion), constituée en 1975. Celle-ci comprend 5 représentants des Chancelleries des Länder, 5 représentants des cours des comptes des Länder et 6 experts. Chacun des 16 Länder envoie donc un représentant à la KEF, La présidence, sans droit de vote, est assurée par le chef de la Chancellerie d'État du Land de Rhénanie-Palatinat, ce Land assurant la présidence de la radiodiffusion des Länder. La KLF remet tous les deux ans aux ministres-présidents un rapport d'évaluation des besoins des établissements de secteur public.
Le Tribunal constitutionnel allemand a considéré que l'indépendance de cette commission à l'égard de l'exécutif des Länder n'était pas garantie de manière suffisante puisque le plupart de ses membres appartenaient à l'administration ou étaient nommés par elle.
En vertu de ce jugement, à l'expiration du contrat d'État sur le financement de la radiodiffusion, soit avant le 31 décembre 1996, les Länder ont obligation de constituer une commission d'évaluation des besoins financiers du secteur public qui soit réellement indépendante. Pour autant, les chaînes publiques ne décideront pas seules du montant de la redevance, pas plus que les ministres-présidents. La composition de la future commission devra être pluraliste et comprendre des représentants de toutes les parties intéressées : Länder, ARD ZDF, experts, usagers...
Le nouveau contrat, élaboré pendant l'été 1996, est en cours de ratification par les Länder.
Après de nombreux mois de tractations, les ministres-présidents des Länder, signataires de l'accord-cadre, se sont mis d'accord le 5 juillet 1996 sur les points restes jusque la litigieux des révisions a opérer, notamment sur la limitation de la concentration dans les grands groupes audiovisuels privés, la sauvegarde de la diversité dans la programmation des grandes chaînes commerciales, l'augmentation de la redevance pour la radiotélévision et la création de nouvelles chaînes thématiques publiques.
La redevance pour la radio et la télévision a été fixée, du 1er janvier 1992 au 31 décembre 1996 à 23,80 DM par mois et par foyer. Selon les Länder, entre 4 et 10 % des foyers sont exonérés, en particulier les handicapés, les bénéficiaires de l'aide sociale et les indigents. La redevance va être augmentée, de 4,50 DM, passant à 28,25 DM (environ 96 francs) mensuels au 1er janvier 1997, soit environ 1 150 francs par an. Certains ministres-présidents CDU-CSU étaient opposés à cette augmentation, considérant que les chaînes publiques devaient d'abord faire des économies de fonctionnement, de personnels et même opérer des regroupements pour certaines d'entre elles. A l'inverse, les chaînes elles-mêmes souhaitaient pour la plupart une augmentation supérieure.
La redevance sera répartie de la manière suivante :
- 20,26 DM pour l'ARD (dont 1 1.68 DM pour la télévision et 8.58 DM pour la radio).
- 6,73 DM pour la ZDF.
- 0,69 DM pour Deutschelandradio.
- 0,69 DM pour les Landesmedienanstulte, les organismes de contrôle régionaux des médias,
- enfin, 0,70 DM pour ARTE.
La création de deux nouvelles chaînes publiques thématiques a donc été décidée ainsi que leur financement par la redevance (0,30 DM pour les deux chaînes).
• Une
chaîne documentaire
(Ereignis und Dokumentationskanal),
nommée
« Phoenix » et installée à Cologne, doit
proposer, dès avril 1997, outre les retransmissions des débats
parlementaires allemands et européens, des commentaires, des analyses et
des reportages politiques, des documentaires économiques et sociaux,
mais en aucun cas se transformer en chaîne d'information.
• Une
chaîne pour enfants
doit démarrer à Erfürt en janvier 1997.
2. Au Portugal, la suppression de la redevance
La situation financière préoccupante de la télévision publique portugaise (RTP) depuis la suppression de la redevance en janvier 1991 a conduit les pouvoirs publics à proposer un plan de sauvetage prévoyant une importante réduction du personnel (suppression de 38 % des effectifs) et la redéfinition du mode de financement public, avec le souci de juguler la croissance des dépenses de fonctionnement.
a) Le statut de la télévision publique portugaise : une société anonyme ci capitaux publics
Créée par décret-loi le 2 décembre 1975 sous la forme d'une entreprise publique, la Radiotelevisao Portuguesa (RTP) a été transformée en société anonyme à capitaux publics, la RTP SA, par la loi du 14 août 1992
La RTP fonctionne sous le régime de la concession de service public. La concession fait l'objet d'un contrat renouvelable tous les 15 ans entre l'État et la RTP. Un nouveau contrat est actuellement en cours de négociation entre l'État (Secrétariat d'État à la Communication sociale) et la RTP.
Le contrat en vigueur date du 17 mars 1993. Il porte sur la concession des deux chaînes nationales RTP1 (chaîne généraliste) et RTP2 (à vocation éducative et culturelle), RTP Açores et RTP Madeira (chaînes locales destinées aux archipels de Madère et des Açores), ainsi que sur les émissions internationales de la télévision publique portugaise R TP1 (RTP internacional). Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé en juillet 1996 le lancement à l'automne 1996 de RTP-Africa, chaîne portugaise à des pays lusophones d'Afrique : Angola. Cap Vert, Guinée Bissao, Mozambique et Sac Tome.
La RTP employait 2 065 personnes en 1994. Selon certaines estimations, la RTP emploierait actuellement près de 2 500 personnes.
Les grandes orientations de la RTP (rapports d'activité, budget, programmation, négociations des contrats de concession avec l'État) sont définies par un conseil d'opinion composé de 37 membres (5 représentants de l'Assemblée de la République, 3 membres désignés par le Gouvernement. 2 représentants des syndicats,
2 représentants des organisations patronales, ainsi que des représentants des associations de jeunes, de téléspectateurs consommateurs, des maires, etc.).
b) Un mode de financement reposant sur des crédits budgétaires et les ressources publicitaires.
Le capital de la RTP avait été initialement fixé à 7,3 milliards d'escudos ( ( * )5) par la loi du 14 août 1992. Depuis 1993, l'État a procédé à trois reprises à des augmentations du capital de la RTP.
Augmentation du capital de la RTP
|
Année |
1993 |
1994 |
1995 |
Total 93/96 |
|
Montant en milliards d'escudos |
5,4 |
12,8 |
10 |
28,2 |
Depuis l'abolition de la redevance en 1991 (Décret-loi 53 91 du 26 janvier 1991), qui représente un manque à gagner de plus de 5 milliards financement : (selon les chiffres de 1990), la RTP dispose de deux sources de financement : les subventions de l'État et les recettes provenant de la publicité.
Les subventions de l'État prennent la forme d'indemnités compensatoires versées annuellement à titre de contrepartie pour des prestations de service public, selon des modalités définies dans le contrat de concession.
Or, la diminution de ces deux ressources a causé des difficultés financières considérables au secteur audiovisuel public portugais.
c) Une évoluti o n préoccupante des résultats financiers
Le budget pour 1995 devait être équilibré.
Le rapport d'activités de la RTP pour 1995 fournissait les chiffres suivants :
Résultats de l'exercice 1995
(En milliards d escudos)
|
Recettes |
Dépenses |
||
|
Indemnités compensatoires (prévues) |
26,4 |
Coûts de fonctionnement |
20,6 |
|
Recettes publicitaires |
14,7 |
Sous-traitance (achats de produits et de services hors RTP) |
21.2 |
|
Total |
41,1 |
Total |
41,8 |
Il faut rappeler que la RTP a connu une forte augmentation des coûts de fonctionnement qui ont atteint 20,6 milliards d'escudos en 1995, ce qui représente une augmentation de 3,55 milliards, soit 19 % en un an.
Mais l'État portugais, qui s'était engagé, en 1995, à verser, 26,4 milliards d'escudos n'a pu, en définitive, acquitter qu'une somme de 7,2 milliards, soit 3,6 fois moins !
En 1996, ce scénario pourrait se reproduire.
Alors que l'État portugais s'est engagé à verser 14,5 milliards d'escudos, la RTP n'avait perçu, au 15 octobre 1996, que 1,8 milliard d'escudos au titre de 1996. Le versement du solde étant conditionné par la signature, imminente, d'un nouveau contrat de concession, dont le contenu a déjà été approuvé par le Conseil d'orientation de la RTP et qui devrait être rapidement adopté en Conseil des ministres.
Depuis la suppression de la redevance, les crédits budgétaires versés s'établissent comme suit :
Indemnités compensatoires versées à la RTP
|
Année |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996* |
|
Montant en milliards d'escudos |
0,6 |
7,1 |
7,145 |
7,2 |
14,5 |
* Prévisions
On notera le caractère particulièrement brutal de l'année 1992 qui a vu la redevance disparaître sans être immédiatement compensée par des crédits budgétaires.
En outre, la diminution des crédits publics n'a pas été compensée par une augmentation, à due concurrence, des recettes publicitaires.
Le rapport d'activité de la RTP pour 1995 (rendu public le 20 octobre 1996) indique que celle-ci a facturé 14,7 milliards d'escudos en 1995 contre 25 milliards en 1993 et 28,2 milliards en 1992, soit une division par deux ou trois des recettes publicitaires en trois ans. Elles sont néanmoins supérieures -de deux fois- aux crédits budgétaires qui ont été versés en 1995.
La part de RTP sur le marché publicitaire, d'un montant total de 35 milliards d'escudos, représenterait 42 %, ce qui correspond aux audiences additionnées des deux chaînes publiques RTP1 et RTP.
Dans le rapport qu'elle vient de remettre au Gouvernement, le 15 octobre 1996, la commission de réflexion sur l'avenir de la télévision souligne l'étroitesse du marché publicitaire au Portugal, qui à terme ne sera pas suffisant pour financer les quatre chaînes de télévision existant actuellement au Portugal.
d) De sombres perspectives pour la télévision publique portugaise
Une réflexion s'est engagée au Portugal sur l'avenir de la télévision publique. Devant l'évolution préoccupante de la situation financière de la RTP, les pouvoirs publics ont été conduits à s'interroger sur les causes et la gravité des dysfonctionnements des chaînes publiques.
Confrontés à la montée exponentielle des déficits de la RTP, à l'importance croissante des recettes publicitaires dans le budget du secteur public (deux fois les crédits publics en 1995) et à l'impossibilité -pour des raisons politiques évidentes - de rétablir la redevance, les pouvoirs publics en ont conclu à la nécessité de redéfinir les missions de la télévision publique et de procéder à une profonde réforme structurelle de la RTP.
Le Secrétaire d'État à la communication sociale. M. Aron de Carvalho, s'est inquiété de l'évolution de la RTP, qui mène en réalité une politique de chaîne commerciale, livrant une concurrence impitoyable (et coûteuse) à la chaîne privée SIC, créée en 1992, (qui bénéficie de 50 % d'audience), dont elle copie, à grands frais, la ligne éditoriale (sitcoms, feuilletons, jeux, variétés), au détriment de ses missions de service public.
Le projet de contrat approuvé par le Conseil d'opinion de la RTP prévoit un retour aux sources, et accorde la priorité aux missions informatives et culturelles incombant à la télévision publique.
Ce retour aux sources suppose une redéfinition des moyens de la RTP. Le Gouvernement a donc approuvé en août 1996 un plan de restructuration de la RTP, connu sous le nom de Plan Coelho, du nom du ministre adjoint à la Présidence du Conseil des ministres, qui est notamment en charge de l'administration publique et de la communication. Ce plan vise à assainir la situation financière de la RTP en assurant une meilleure maîtrise de la croissance des coûts de fonctionnement.
Selon certaines indications, ce plan (dont les modalités n'ont pas été officiellement publiées jusqu'ici), prévoirait les mesures suivantes :
- la suppression, étalée sur quatre ans, de 800 postes de travail (soit 38% des effectifs),
- l'accroissement des aides de l'État, qui représenteront 96 milliards d'escudos de 1996 à l'an 2000 (soit une moyenne de 25 milliards d'escudos par an), divisées en indemnités compensatoires et en augmentations de capital,
- la réduction de la publicité sur les chaînes publiques,
- l'introduction de la télévision codée payante (cela pourrait concerner la seconde chaîne RTP2),
Le Secrétaire d'État à la Communication sociale. M. Aron de Carvalho, a marqué le souci du Gouvernement de réduire la dépendance de la RTP à l'égard des recettes publicitaires. Cela suppose un accroissement significatif du montant des aides publiques qui pourrait être porté à 25 milliards d'escudos par an, ce qui correspondrait à la moyenne européenne, de 0,18 % du PIB. Deux variantes seraient envisagées à ce stade : suppression des publicités le samedi et le dimanche ou bien plafonnement du temps de publicité quotidien (en particulier aux heures de grande écoute).
La mise en oeuvre du plan Coelho dépendra de l'inscription de moyens ad hoc dans le budget 1997. En tout état de cause, la situation critique de la RTP exige une réforme de son financement et une réduction des coûts.
3. Vers une redevance en Espagne ?
Le maintien de la Radio Television Espanola (RTVE) nécessite des strictions budgétaires drastiques, l'État ne pouvant plus assumer les 7 m illiards de francs de pertes annuelles.
Le nouveau directeur général de la télévision publique ( ( * )6) . Mme Monica Ridruejo prévoit que la prolifération de l'offre télévisuelle, par le câble ou le satellite, entraînera, dans les trois ou quatre ans à venir, une baisse d'audience de la télévision publique espagnole, donc une forte diminution des recettes publicitaires. De nouveaux moyens de financement de la RTVE seraient donc à envisager, parmi lesquels l'introduction d'une taxe sur les téléviseurs (comparable à la redevance en France). En dépit des hypothèses envisagées au cours des mois précédents, la société de télévision devrait rester dans le domaine public, ce qui ne sera pas le cas de certaines chaînes régionales.
Les retransmissions de la Coupe du Monde de football et des Jeux Olympiques n'ayant pas été prévues dans le budget, la nouvelle direction a demandé à l'État une aide de 320 millions de francs pour le second semestre 1996. Son projet de budget n'a toutefois pas obtenu la majorité des voix du conseil d'administration.
A ce climat d'incertitude s'ajoute le mécontentement du personnel de la RTVE, touché par de nombreux licenciements, notamment parmi les journalistes.
Les demandes formulées par le directeur général de la société, pour combler une partie de la dette n'ont été que très partiellement acceptées par le Gouvernement puisque des 5,3 milliards de francs demandés, 450 millions de francs seulement lui ont été accordés. En 1996, les pertes de la RTVE s'élèveront à 4 milliards de francs, et sa dette accumulée atteindra 10,4 milliards de francs. Pour 1997, un déficit de plus de 6 milliards de francs et une dette de 18 milliards de francs sont d'ores et déjà prévus. La Chambre des députés a toutefois demandé que l'augmentation de la dette se limite à 7 milliards de francs en 1997. A ces difficultés financières s'ajoute une crise au sein de la société, provoquée par l'annonce de deux mille licenciements et par la récente démission du secrétaire général de la RTVE.
Enfin, le rapport de la Cour des comptes sur la gestion du prédécesseur de l'actuelle directrice vient d'être publié. L'ancien directeur général aurait omis d'inscrire, au budget de 1992 et 1993, 3 milliards de francs dont 64 millions versés à Warner Bros. De façon plus générale, il est reproché à l'ancienne équipe d'avoir consacré de très fortes sommes à la production et à l'achat de programmes, afin de maintenir l'audience de la télévision publique face aux chaînes privées. Ces investissements seraient à l'origine des difficultés financières rencontrées par la RTVE, qui devra, avant la fin de l'année, régler 1,8 milliard de francs, non budgétisés.
La situation actuelle entraînera, sans aucun doute, une restructuration de la RTVE. La privatisation ayant été écartée, le Gouvernement envisage plusieurs autres solutions. L'instauration d'une redevance qui pourrait rapporter annuellement 5,4 milliards de francs est fortement critiquée et peu opportune dans la situation politique et économique actuelle. Aussi le porte-parole - socialiste - de la commission de contrôle de la RTVE. appelle-t-il le PP et le PSOE à trouver un consensus quant aux mesures à adopter. Les autres possibilités évoquées par le Gouvernement pour redresser la RTVE à l'horizon de l'an 2000 sont les alliances avec les chaînes privées et le lancement avec les chaînes privées et le lancement de la télévision numérique. C'est dans cette perspective qu'un plan de restructuration au Gouvernement a été présenté. L'avenir de la télévision publique reste encore incertain.
* (5) Taux de change :100 escudos = 3,3 francs environ
* (6) Le nouveau Conseil d'administration de la RTVE a été nommé en juillet 1996 et a reçu l'approbation des Cortes. Tout comme le précédent Conseil, il est composé de douze membres représentant, à la proportionnelle, les différents partis politiques.