C. L'ACCROISSEMENT DE LA PRESSION FISCALE SE POURSUIT
Subvention d'équilibre du BAAC
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1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
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253 |
305* |
265 |
260,6 |
260 |
215 |
* 43MF annulés en cours d'année
La création du budget annexe de l'aviation civile par la loi de finances pour 1991 s'était accompagnée du versement d'une subvention par le ministère des transports.
Depuis 1992, cette subvention était, dans les faits, restée stable en niveau. Elle avait donc subi une érosion limitée de sa valeur réelle. En revanche, elle avait sensiblement décru en part des recettes du BAAC passant en 1992 de 4,5 % à 3,4 % en 1996.
Le projet de loi de finances pour 1997 franchit un pas supplémentaire : la subvention se replie en niveau de 17,3 % et ne représente plus que 2,7 % des recettes nettes du BAAC.
Cette évolution participe sans doute à l'effort de maîtrise des dépenses publiques puisque l'État trouve par ce moyen une économie de 45 millions de francs.
Elle semble cependant préoccupante à votre rapporteur.
La raison d'être de la subvention versée au BAAC vient de ce que ce dernier abrite des missions de nature régalienne à côté des missions de prestations de services qui forment la justification même de l'existence d'un budget annexe.
L'inflexion de la subvention serait donc logique si le volume des missions d'intérêt général financées par le BAAC s'infléchissait lui-même. Or, il n'en est rien !
Dans son rapport de 1994, la Cour des comptes relevait que "les modalités de fixation de cette subvention ne reposent sur aucune évaluation du coût des activités de nature régalienne qui doivent être remboursées par l'État au budget annexe".
La pertinence de cette observation ne peut qu'être reconnue à nouveau cette année ; elle sort, en fait, renforcée des évolutions enregistrées depuis ces dernières années.
La direction générale de l'aviation civile est de plus en plus sollicitée de renforcer l'exercice de ses missions régaliennes.
En matière de contrôle technique, qui recouvre la conception des aéronefs, la surveillance de la production qui aboutit à la délivrance de certificats de navigabilité, le contrôle de l'entretien des aéronefs et la délivrance des brevets et licences du personnel navigant, la DGAC avait implicitement considéré qu'elle exerçait une mission de prestation de services. Elle avait donc choisi de financer cette activité en percevant auprès des entreprises des redevances.
L'arrêté fixant le montant de la redevance de certification et la redevance de contrôle technique d'exploitation pour l'année 1993 a été annulé par le conseil d'État le 10 février 1995. Celui-ci a considéré qu'une redevance ne pouvait être légalement instituée qu'à la double condition que les dépenses qu'elle est appelée à financer ne soient pas effectuées essentiellement dans l'intérêt général des usagers du transport aérien et des populations survolées, et qu'elle trouve sa contrepartie dans une prestation directement rendue aux compagnies.
À côté de cette source accidentelle de croissance mécanique des dépenses d'intérêt général assumées par le BAAC, il faut surtout évoquer l'accroissement important des besoins liés aux contraintes de renforcement de la sûreté du transport aérien.
Pour répondre à ces besoins, la direction générale de l'aviation civile a lancé un programme pluriannuel d'équipement axé principalement sur le renforcement du contrôle des accès, de l'inspection-filtrage et du contrôle des bagages de soute.
Sur des bases qui manquent un peu de robustesse, l'évaluation du coût de ce programme donnée par les services a été arrêtée au chiffre de 1,5 milliard de francs.
Faute de disposer d'un calendrier de réalisation, la traduction annuelle de ce surcroît de dépenses d'investissement ne peut être précise. On peut avancer l'hypothèse d'un supplément de dépenses de l'ordre de 30 % par rapport au montant actuellement budgété. En l'état, les crédits de paiement dégagés pour les investissements de sûreté s'élèvent à 166 millions de francs. Il devrait être au minimum de 215 millions, l'an, au cours des prochaines années.
Contrôle technique et sûreté ce ne sont là que deux exemples des activités d'intérêt général de la DGAC qui exerce en outre la tutelle du transport aérien, des activités de formation et d'orientation...
L'essor nécessaire de ces missions aurait dû inciter l'État à maintenir et développer ses transferts au BAAC. Il n'en a pas été ainsi.
Le désengagement financier de l'État a donc été compensé par un alourdissement de la fiscalité affectée au BAAC, le projet de loi de finances pour 1997 aggravant encore cette tendance.
Il prévoit en effet dans son article 26 un relèvement des taux de la taxe de sûreté et de sécurité due par les entreprises de transport public aérien.
En 1987, une taxe de sûreté avait été créée au taux de 5 francs pour les vols internationaux et de 3 francs pour les vols domestiques. Le tarif de cette taxe a été doublé en 1990 et, en 1992, la taxe de sûreté est devenue "taxe de sécurité et sûreté". Elle cessait ainsi de ne financer que ce pour quoi elle avait été initialement créée, la réalisation d'équipements affectés à la sûreté dans les aéroports, pour servir de financement à une gamme de dépenses élargies à des actions visant à améliorer la sécurité du trafic.
En son temps, la commission des Finances du Sénat avait manifesté sa réprobation craignant un certain mélange des genres.
Il est bon de rappeler à ce stade que le produit de ladite taxe est passé de 62 à 652,5 millions de francs entre 1987 et 1995 et qu'en 1995, la taxe représentait 9 % des moyens du BAAC.
Entre 1995 et 1996, un nouvel accroissement important du produit de cette taxe de 625,5 à 728,6 millions de francs du fait du relèvement de 1 franc de son tarif proposé par l'article 26 du projet de loi de finances se produisit à nouveau, si bien qu'elle devait représenter 9,5 % de l'ensemble des recettes du budget annexe.
Cette année, une fois de plus, le projet de loi de finances propose une augmentation du tarif de la taxe, de 3 francs cette fois-ci. Il en résulterait une augmentation de 16,4 % de cette recette qui désormais représenterait 10,6 % de l'ensemble des ressources nettes du BAAC et plus de 12 % de ses ressources nettes propres.
L'affectation à un budget annexe d'une taxe d'un montant relatif si conséquent pose à l'évidence un problème au regard des principes budgétaires gouvernant l'affectation des recettes.
Mais, au-delà, des considérations de fait motivent l'inquiétude.
Votre rapporteur projetant de vous présenter un rapport spécial sur l'activité du service des bases aériennes dont un chapitre important traite des questions de sûreté se contentera sur le fond de rappeler ici l'ignorance relative du coût des besoins, l'existence de difficultés juridiques conséquentes de traduction des choix de l'État en la matière, l'impératif enfin d'une responsabilisation des acteurs.
Mais, à ce stade, il lui paraît essentiel de renouveler la suggestion formulée l'an passé par la commission des Finances consistant à souhaiter que les dépenses de sûreté financées au moyen de la taxe de sûreté et sécurité soient isolées dans un compte spécialement voué à ces charges.
Cette solution apporterait une clarification décisive et permettrait d'afficher sans détours la volonté du Gouvernement de mener à bien les programmes d'amélioration de la sûreté aérienne qui font partie de ses priorités déclarées.