CHAPITRE IV - LE LOGEMENT LOCATIF
L'État participe au financement du logement locatif par deux voies : la construction et la réhabilitation des logements sociaux, l'aide à la réhabilitation des logements locatifs privés par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.
I. LE LOGEMENT SOCIAL EN MUTATION FINANCIÈRE
Le logement locatif social est construit, amélioré et géré par le mouvement des organismes d'habitations à loyer modéré (HLM). Son financement est assuré selon un mode totalement administré par le prêt locatif aidé de la Caisse des dépôts et consignations et par une prime à la réhabilitation (PALULOS).
Le financement de la construction neuve est profondément réformé par le présent projet. La situation financière des organismes suscite quelques inquiétudes.
A. LA REFORME DU FINANCEMENT DE LA CONSTRUCTION NEUVE
Pour 1997, le programme physique de la ligne fongible PLA-PALULOS est le suivant :
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1 |
ANCIEN |
NEUF |
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PLA...................... |
5.000 |
45.000 |
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PLA-TS............... |
20.000 |
10.000 |
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PALULOS............. |
120.000 |
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Pour la première fois, la distinction de la programmation entre opérations neuves et anciennes a une grande importance, car le système de financement des opérations neuves est modifié. Les organismes acquitteront désormais une TVA "livraison à soi-même" à taux réduit (5,5 %) au lieu du taux normal (20,6 %). En contrepartie, la subvention aux PLA de 12 % est supprimée ; celle des PLATS est réduite de 12 points, passant selon les cas de 8 à 13 %.
Le tableau ci-après retrace les caractéristiques des PLA ordinaires de la Caisse des dépôts et du Crédit foncier. Ce qui change est la subvention : elle diminue de 12 points pour les PLA-CDC, elle est supprimée pour les PLA-CFF.
Caractéristiques financières des PLA CDC et CFF en 1996
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BENEFICIAIRES |
PLA CIRCUIT CDC (surface utile) à compter du 01/07/96 |
PLA CIRCUIT CFF à compter du 01/07/96 |
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HLM - SEM (1) |
Toute personne morale ou physique avec 25 % du prix de revient prévisionnel de l'opération apportés en financement propre |
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CARACTERISTIQUES FINANCIÈRES 1. Subvention de l'État |
Elle est égale à 12 % d'une assiette résultant du produit de la valeur de base par la surface utile de l'opération. Le calcul de cette assiette tient compte de la taille des logements (application du coefficient de structure) et d'une majoration locale intégrant la qualité de l'opération limitée à 0,25 en acquisition-amélioration et à 0,30 en construction neuve. Possibilité de majoration du taux : 15 % pour les opérations expérimentales et 20 % pour l'habitat adapté. |
Subvention intégrée dans le PLA CFF |
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2. Prêt . Montant du prêt |
Le montant du prêt CDC est égal à la différence entre l'assiette de la subvention et le montant de la subvention de l'État. Toutefois, un dépassement de ce montant de 10 % en construction neuve et de 20 % en acquisition-amélioration peut être accordé au maître d'ouvrage par la CDC en liaison avec le Préfet lorsque le prix de revient de l'opération est supérieur au montant de l'assiette de subvention. |
Le montant du prêt CFF ne peut dépasser dans la limite du prix de revient prévisionnel 70 % d'une assiette résultant du produit de la valeur de base par la surface utile de l'opération. |
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Taux fixe Taux révisable |
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. Profil du prêt durée taux d'intérêt actuel théorique différé d'amortissement remise d'intérêt progression des annuités de la 3 ème à la dernière année |
32 ans à taux révisable 4,8 % (2) (2) 1 % par an |
25 ans 30 ans 6,5 % 6,68 % 2 ans 2 ans néant néant |
(1) Collectivités territoriales et organismes agréés par le préfet pour le PLA-TS
(2) Le différé d'amortissement et la remise d'intérêt ont été remplacés par un préfinancement depuis le 1er octobre 1989.
L'équilibre budgétaire de la réforme est le suivant sur l'ensemble de la ligne fongible (en milliards de francs) :
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Autorisations de programme |
Crédits de paiement |
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1996 |
1997 |
1996 |
1997 |
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AP |
5,5 |
2,7 |
5,3 |
3,6 |
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Crédit de TVA |
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1,3 |
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TOTAL |
5,5 |
4,0 |
5,3 |
3,6 |
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Même en tenant compte du crédit de TVA créé par la réforme en 1997, on doit constater une forte réduction des crédits au total, ce qui laisse planer un doute sur le réalisme du programme physique, très peu différent de celui de 1996.
Cependant, la différence sera plus faible en termes de crédits disponibles, puisque 1,2 milliard de francs d'autorisations de programme auront été annulés en 1996. C'est d'ailleurs dans le but de pouvoir effectuer cette annulation que la réforme du financement est intervenue dès le 1er octobre 1996.
La neutralité financière de la réforme n'est pas évidente.
L'Union des HLM admet un gain de trésorerie, lié au fait que la TVA est remboursée trimestriellement au fur et à mesure des travaux, alors que la subvention était versée plus tardivement, et que par ailleurs la TVA à taux réduit n'est acquittée qu' in fine. Cependant, elle estime que la perte moyenne par opération va de 1.500 F à 7.000 F. Cette perte proviendrait du fait que l'administration ne tient pas compte dans ses simulations des coûts qui ne supportent pas la TVA en amont, mais qui sont compris dans l'assiette de la livraison soi-même. Il en est ainsi des taxes, primes d'assurance et frais financiers. Par ailleurs, les opérations à forte charge foncière sont pénalisées, puisque la TVA sur les terrains à bâtir est déjà de 5,5 % en amont.
Votre rapporteur constate néanmoins que ce nouveau régime sera plus favorable en cas de dépassement des devis initiaux. En effet, la TVA amont restera remboursée sur les travaux supplémentaires, alors qu'un dépassement, dans l'ancienne subvention, ne pouvait donner lieu à augmentation de la subvention.
L'expérience montrera ce qu'il en est réellement.
L'Assemblée nationale, puis le Sénat, ont obtenu du ministre délégué au budget un engagement résolu sur la neutralité du nouveau système. Tous les éléments de charge foncière qui peuvent être retirés de l'assiette le seront. En outre, le taux d'intérêt des préfinancements PLA (actuellement de 4,8 %) devrait être abaissé à due concurrence du reliquat de perte moyenne qui pourrait demeurer. Enfin, le Gouvernement s'est engagé à examiner les opérations effectuées sous le nouveau régime pour prendre les éventuelles mesures de rectification nécessaires. Votre commission ne demande pas une neutralité opération par opération, mais une neutralité globale. Pour certaines opérations à très forte charge foncière, les corrections pourraient néanmoins prendre la forme d'une nouvelle subvention de surcharge, afin d'éviter les distorsions les plus manifestes.
En tout état de cause, votre rapporteur considère ces engagements comme de nature à rassurer les constructeurs sociaux, que le Gouvernement n'a manifestement aucune intention de léser dans cette affaire. Aucun retard dans les travaux, préjudiciable à l'économie française, ne paraîtrait justifié.