CHAPITRE II - LA GESTION DES EXERCICES 1995 ET 1996
La gestion des exercices 1995 et 1996 a été affectée par deux éléments majeurs : l'un nouveau, la réforme du financement de l'accession à la propriété ; l'autre, malheureusement plus habituel, la pression continue des aides personnelles.
I. LES ASPECTS BUDGÉTAIRES DE LA RÉFORME DE L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Le remplacement du prêt aidé à l'accession à la propriété (PAP) par le prêt à taux zéro (PTZ) a donné lieu à une gestion budgétaire non exempte de critiques. En revanche, le contrôle de la dépense devrait être facilité.
A. UNE GESTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE NON EXEMPTE DE CRITIQUES
La mise en place du prêt sans intérêt a donné lieu à une modification relativement complexe de la nomenclature budgétaire :
- la création d'un chapitre 65-51 « réforme de l'accession à la propriété » ;
- la création d'un compte d'affectation spéciale 902-28 « fonds pour l'accession à la propriété » destiné à recevoir la contribution de la participation des employeurs à l'effort de construction ;
- la création d'un nouvel article (40), au chapitre 65-48, qui est amené à se substituer à l'article 20 (PAP) et au chapitre 65-51.
Ces trois lignes budgétaires qui, d'emblée, auraient pu n'en constituer qu'une seule, ont été richement dotées :
- le chapitre 65-51, de 700 millions de francs par la première loi de finances rectificative pour 1995 ;
- le compte d'affectation spéciale 902-28 a recueilli 994 millions de francs en 1995, somme très proche du milliard de francs attendu, et doit disposer de 900 millions de francs en 1996 ;
- l'article 65-48/40 a été doté de 6,9 milliards de francs d'autorisations de programme et de 3,2 milliards de francs de crédits de paiement en loi de finances initiale pour 1996.
Plutôt que d'ajouter un nouvel article au chapitre 65-48, dont la Cour des Comptes a maintes fois dénoncé le caractère "fourre-tout", il eût été préférable de maintenir un chapitre autonome pour l'avance à taux nul.
Outre une comptabilité relativement complexe, on peut reprocher à la mise en oeuvre financière de la réforme un délai préjudiciable à l'économie du logement, quelle que soit par ailleurs l'opinion que l'on peut avoir sur la création de l'avance à taux nul.
En effet, on peut observer que les crédits votés (1,7 milliard de francs au total) en loi de finances rectificative n'ont donné lieu qu'à très peu de dépenses en 1995 (75 millions de francs).
Les crédits de l'avance à taux nul
(en millions de francs)
(1) sur le chapitre 65-48/40
Un délai de même nature est observable au cours du premier semestre 1996.
Taux de consommation des crédits de l'avance
à taux nul
au 1er semestre 1996
(au 30/06/1996)
Il y a donc loin des 9 milliards de francs d'autorisations de programme votées pour 1995 et 1996 au titre de la réforme de l'accession à la propriété 6 ( * ) , aux crédits réellement injectés dans l'économie du logement (1,5 milliard de francs au premier semestre).
Par ailleurs, le Premier ministre avait décidé, en janvier 1996, d'abaisser la quotité de travaux nécessaire pour bénéficier d'un prêt à taux zéro de 35 % à 20 % du montant total de l'opération.
Cette décision a donné lieu à une ouverture de crédits d'un milliard de francs au chapitre 65-02 du budget des charges communes (décret d'avance du 10 avril). Cette opération comptable altère fortement la portée de la décision prise, et ce à deux points de vue : d'une part, l'ouverture de crédits est financée par une annulation correspondante au chapitre 65-48 du ministère du logement, essentiellement sur la ligne fongible PLA-PALULOS (65-48/10) ; d'autre part, au lieu de laisser le ministre du logement gérer cette ligne, elle fait l'objet d'un transfert immédiat au budget des charges communes en vue de son contingentement.
La Cour des Comptes a également critiqué à plusieurs reprises les rattachements d'aides à la pierre (les crédits de PAP en particulier) au budget des charges communes, technique qui a permis pendant des années de soustraire les soldes inemployés de cette ligne à leur finalité votée par le Parlement. Encore ce rattachement n'avait-il habituellement lieu qu'en fin d'année. Votre rapporteur restera vigilant quant à l'utilisation réelle des crédits ouverts au chapitre 65-02.
Ce mouvement de crédits est à rapprocher de l'ouverture de 200 millions de francs au budget de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH, article 65-48/80). De la même façon que pour les prêts à taux zéro dans l'ancien, cette ouverture a été financée par un prélèvement sur la ligne fongible PLA-PALULOS.
Votre rapporteur approuve plutôt les choix qui sous-tendent des opérations : mise en place du prêt à taux zéro, extension de ce prêt au logement ancien, réhabilitation du parc occupé par les propriétaires (qui profite surtout au zones rurales). Il ne peut néanmoins que constater qu'il ne s'agit pas, en 1995 et 1996, d'une relance de l'économie du logement : les crédits du prêt sans intérêt ont été lents à se mettre en place, les mesures décidées en janvier dernier ont été financées par redéploiement. On ne pouvait donc guère s'attendre à une reprise de la construction. Les mauvais résultats du premier semestre l'ont démontré.
* 6 Montant très important, justifié par la reconversion de dépenses fiscales en dépenses budgétaires.