2. L'anticipation budgétaire de la loi de cohésion sociale
Certains postes de dépenses du budget de l'Action sociale et de la solidarité pour 1997 sont mis à niveau en prévision de la loi de cohésion sociale annoncée par le Gouvernement.
C'est ainsi que les crédits consacrés à l'intégration et à la lutte contre l'exclusion progressent de + 10,8 % en 1997, pour atteindre un montant de 784,4 millions de francs.
La part nationale de ces crédits est destinée au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP), qui permet la prise en charge partielle des salaires d'animateurs du développement local, ainsi qu'au financement des conventions d'objectifs avec les grandes associations humanitaires (Fédération française des banques alimentaires, Restaurants du coeur, Petits frères des pauvres, Médecins sans frontières, Armée du salut, Emmaüs, Secours catholique, Secours populaire français, ATD Quart-Monde, etc.).
La part déconcentrée de ces crédits est destinée aux actions d'urgence sociale (hébergement des sans-abri, accueil de jour, prise en charge des facture EDF, aide alimentaire), à l'accompagnement des programmes de logement d'insertion, à l'appui individualisé des chômeurs de longue durée, et aux fonds d'aide aux jeunes.
De même, l a capacité d'accueil des centres de formation des travailleurs sociaux sera accrue de 10 % , grâce à une mesure nouvelle de 34,5 millions de francs.
Enfin, les crédits consacrés aux centres d'hébergement et de réadaptation sociale progressent de + 5,6 % , pour s'établir en 1997 à 2,348 milliards de francs. Une mesure nouvelle de 84 millions de francs permettra de pérenniser sous forme de places de CHRS 1000 places d'hébergement d'urgence, de type asile de nuit. La capacité d'accueil des 762 CHRS recensés est de 29 000 places.
L'avant-projet de loi de cohésion sociale prévoit de requalifier juridiquement les nouvelles structures qui sont apparues pour répondre à l'aggravation des phénomènes d'exclusion sociale, en les inscrivant dans le champ de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales.
Le budget de la Santé publique et des services commun participe également à l'effort de cohésion sociale, 24 millions de francs supplémentaires étant prévus pour le programme d'accès aux soins des populations défavorisées.
3. La persistance d'évolutions non maîtrisées
A la différence de celles précédemment évoquées, toutes les évolutions du budget des Affaires sociales ne découlent pas de choix assumés par le Gouvernement.
Votre rapporteur relève qu'en 1997, comme les années précédentes, les augmentations de crédits les plus importantes en volume résulteront de la croissance non maîtrisée de dépenses sociales obligatoires.
Certes, les crédits consacrés à l'allocation du RMI progresseront en 1997 à un rythme de + 5,3 % qui peut paraître modéré par rapport à ceux des années précédentes : + 26,3 % en 1993, + 15,5 % en 1994, + 14,6 % en 1995. Ce taux de progression est néanmoins supérieur à celui de 1996, qui devrait être de + 4,4 % s'il se confirme qu'aucun crédit complémentaire n'est demandée en loi de finances rectificative, comme l'a annoncé lors de son audition devant la commission M. Jacques Barrot, ministre du Travail et des Affaires sociales.
Compte tenu de la masse des crédits consacrés à l'allocation du RMI qui, avec un montant de 24,230 milliards de francs, constituent 39,4 % du budget de l'Action sociale et de la solidarité, ce taux d'augmentation de 5,3% correspond à une dépense supplémentaire non négligeable de 1,230 milliards de francs. Le ralentissement du rythme de progression des dépenses de RMI est donc tout relatif.
Par ailleurs, du fait des recoupements entre la population concernée par le RMI et celle concernée par l'AAH, il est admis que les dépenses consacrées à ces deux types de prestations sont pour une large part substituables. Or, les crédits consacrés à l'AAH sont en augmentation sensible en 1997.
Les dépenses d'AAH progresseront en 1997 de + 7,2 % pour atteindre 22,260 milliards de francs, soit un supplément de crédits de 1,496 milliards de francs par rapport à 1996.
Votre rapporteur constate que les efforts faits pour contenir les dépenses d'AAH ne produisent toujours pas les effets espérés. Le nouveau barème d'incapacité fixé par la loi de finances pour 1994 n'a modifié qu'à la marge les décisions des COTOREP : la proportion des allocations attribuées au titre de l'article L. 821-2, c'est-à-dire d'une inaptitude à exercer une activité professionnelle, est passée de 37,9 % au premier semestre 1994 à 35,4 % au premier semestre 1996.
En revanche, le complément d'AAH instauré en 1994 produit pleinement ses effets inflationnistes. La dépense afférente s'est élevée en 1995 à 656 millions de francs pour 102.700 bénéficiaires. Votre rapporteur rappelle qu'un caractère d'automaticité a été conféré à cette prestation, alors que l'aide forfaitaire à laquelle elle s'est substituée devait faire l'objet d'une demande. Au total, la progression de + 3,35 % du nombre des bénéficiaires de l'AAH constatée en 1995 est la plus forte enregistrée depuis 10 ans.
Autre poste de dépenses en progression rapide, les crédits consacrés aux centres d'aide par le travail s'élèvent en 1997 à 5,844 milliards de francs, en augmentation de + 4,5 % par rapport à 1996.
La création de 2.000 places de CAT supplémentaires vise à résorber le stock des jeunes adultes handicapés maintenus dans les établissements d'éducation spéciale en application de l'article 22 du DDOS du 13 juin 1989, dit "amendement Creton". Le nombre des jeunes concernés a été évalué à 5.567 en 1995, en diminution de 10,5 % par rapport à l'année antérieure.
Votre rapporteur souligne l'ampleur de l'effort consenti par l'Etat pour pallier la situation de pénurie de places dans les structures pour adultes handicapés : entre 1990 et 1996, 17.650 places de CAT et 7.470 places de maisons d'accueil spécialisées ont été créées. Il estime que ces créations de places ne sont pas la seule solution, et que la politique de placement en milieu ordinaire devrait être développée.
La progression des trois grandes masses de crédits ci-dessus évoquées est désormais traditionnelle. Mais d'autres chapitres budgétaires, plus modestes, enregistrent également en 1997 des hausses fortes et largement involontaires. Ainsi les dépenses d'aide médicale obligatoire progressent de + 16,8 %, pour atteindre 807 millions de francs. Les crédits consacrés aux tutelles et curatelles d'Etat, qui résultent de décisions de justice, augmentent de + 16,9 %, pour s'établir à 65,5 millions de francs. Enfin, les crédits de frais de justice et réparation civiles ne sont stabilisés à 10,9 millions de francs qu'en raison de la non prise en compte des dépenses effectivement constatées les années précédentes, qui ont toujours été plus de 10 fois supérieures.