N° 293
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996
Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mars 1996
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification de la convention portant création du Programme régional océanien de l'environnement,
Par M. Serge VINÇON,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, vice-présidents ; Mme Danielle Bidard-Reydet, Michel Alloncle, Jacques Genton, Jean-Luc Mélenchon, secrétaires ; Nicolas About, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Mme Monique ben Guiga, MM. Daniel Bernardet, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Bertrand Delanoë, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Gérard Gaud, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet , Yves Guéna, Jacques Habert, Marcel Henry, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Jean-Pierre Raffarin, Michel Rocard, André Rouvière, Robert-Paul Vigouroux, Serge Vinçon.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi tend à autoriser la ratification de la convention portant création du Programme régional océanien de l'environnement (PROE). Il s'agit, en réalité, non pas de créer le PROE, qui existe depuis mars 1982, mais de conférer le statut d'organisation régionale indépendante à ce qui n'était initialement qu'un démembrement de la Commission du Pacifique Sud.
La création du Programme régional océanien pour l'environnement répondait au souci de faciliter les échanges d'informations sur les questions liées à l'environnement dans le Pacifique Sud. La transformation du PROE en organisation autonome est motivée par des difficultés de fonctionnement, auxquelles la personnalité juridique conférée au PROE semble être une réponse adaptée.
L'enjeu du présent projet de loi dépasse très largement les considérations liées au statut du Programme régional océanien pour l'environnement. En effet, la ratification de cette convention s'inscrit, tandis que s'amorce l'ère de l' « après-essais nucléaires », dans l'émergence de relations d'un type nouveau entre la France et les autres Etats riverains du Pacifique Sud. Ces relations devront, en effet, s'appuyer sur des rapports de partenariat susceptibles de faire oublier des affrontements encore récents. A cet égard, les nouveaux transferts de compétence prévus par le statut d'autonomie de la Polynésie française, et qui permettent d'encourager le développement des relations de ce Territoire avec ses voisins de la région, confirment cette évolution et soulignent l'intérêt (même indirect) du texte qui nous est soumis.
I. LA CONVENTION PORTANT CRÉATION DU PROGRAMME REGIONAL OCÉANIEN DE L'ENVIRONNEMENT
Décidée en 1991 à l'occasion d'une conférence ministérielle des Parties, la réforme conférant l'autonomie statutaire au PROE a été confirmée par le transfert du siège de la nouvelle organisation de Nouméa (siège de la Commission du Pacifique Sud) à Apia (Samoa occidentales), dès 1992.
La convention portant création du PROE a été signée, le jour de son adoption, en juin 1993, par douze Etats, dont la France et les Etats-Unis. La mise en oeuvre quelque peu précipitée, par la France, de sa procédure interne de ratification , s'explique par la volonté de siéger à la prochaine Conférence des Parties qui se réunira en septembre 1996 . En effet, c'est à cette occasion que sera remplacé l'actuel directeur du PROE. Or la France souhaite, pour des raisons notamment politiques, prendre part au comité de sélection qui participera à la nomination de celui-ci.
En revanche, l'urgence qui caractérise la mise en oeuvre de notre procédure interne de ratification n'est pas liée à la volonté d'accélérer l'entrée en vigueur de la convention . En effet, conformément à l'article 10-4, la présente convention est entrée en vigueur trente jours après le dépôt du dixième instrument de ratification (soit le 15 octobre 1995). A ce jour, treize Etats l'ont ratifiée.
La convention du 16 juin 1993 tire les conséquences de la fragilité écologique propre à la région du Pacifique Sud. Elle s'appuie, par ailleurs, sur des mécanismes institutionnels dont l'incidence sur les questions de souveraineté doit être précisée.
A. LA QUESTION DE L'ENVIRONNEMENT DANS LE PACIFIQUE SUD
La fragilité écologique propre à la région du Pacifique Sud a été prise en compte tant par des conventions spécifiques que par les organisations régionales compétentes. Les missions du PROE, telles qu'elles sont définies par la présente convention, visent à protéger un environnement menacé en réunissant les conditions d'un développement durable.
1. La fragilité écologique de la région du Pacifique Sud
. Les pays et territoires du Pacifique Sud sont particulièrement vulnérables aux différentes catégories de pollution côtière (pollutions organiques dues à l'élevage, pollutions domestiques, pollutions chimiques attribuées aux activités agricoles). En effet, leur situation d'insularité confère aux activités côtières (pêche et surtout tourisme) une importance décisive.
. Les changements climatiques actuellement observés, liés à l' élévation du niveau de la mer , constituent également des menaces considérables pour les petits Etats insulaires.
. La détérioration des récifs coralliens (ceux-ci jouent un rôle protecteur contre les cyclones, et sont un élément déterminant de la faune et de la flore locales) a été jugée suffisamment préoccupante pour qu'une initiative internationale, lancée par les Etats-Unis, l'Australie, la France et le Japon, se préoccupe, dès mai 1995, de protéger ces écosystèmes spécifiques.
. Les conséquences environnementales des essais nucléaires français jouent un rôle majeur dans la perception de la France par les riverains du Pacifique Sud, ainsi que l'a montré l'opposition très vive suscitée par la dernière campagne de tirs.
Le contrôle et le suivi de la radioactivité en Polynésie française sont réalisés par les services spécialisés du ministère de la Défense et du Commissariat à l'énergie atomique, et, de manière occasionnelle, par des missions scientifiques françaises et étrangères (Tazieff en 1982, Atkinson en 1983, Cousteau en 1987).
Selon les informations transmises à votre rapporteur, les activités du Centre d'expérimentation du Pacifique ont été entourées de "sévères conditions de sécurité", si l'on en juge par le "suivi très rigoureux" des personnels, par l'exposition des populations de Polynésie inférieure aux limites admises pour le public, et par la faiblesse de la radioactivité, tant naturelle qu'artificielle (celle-ci étant le résultat des anciennes expérimentations aériennes, "les essais souterrains n'apportant aucune exposition supplémentaire pour les populations").
Dans un souci de transparence qu'il convient de souligner, la France a demandé à l'AIEA (Agence internationale de l'énergie atomique) de conduire une mission scientifique internationale indépendante , afin d'évaluer l'état radiologique et géologique des atolls après la dernière campagne de tirs , et d'envisager les effets à plus long terme des essais nucléaires. Cette étude sera supervisée par un comité international d'experts présidé par un Américain, et comprenant un Russe, un Australien, un Allemand, un Japonais, un néo-Zélandais, un Britannique, un Suédois, un Argentin et un Indonésien. Des experts représentant certains organismes internationaux (Commission européenne, Forum du Pacifique Sud, Organisation mondiale de la santé ...) seront également associés à ces travaux.
2. Instruments internationaux relatifs à la protection de l'environnement dans le Pacifique Sud
La prise de conscience internationale de l'importance du thème de l'environnement dans le Pacifique Sud s'est traduite, dès 1976, par l'adoption de conventions spécifiques, et par l'apparition d'organismes internationaux spécialisés.
a) Les conventions d'Apia (1976) et de Nouméa (1986)
. La convention d'Apia sur la protection de la nature dans le Pacifique Sud (12 juin 1976), conclue dans l'esprit de la Déclaration des Nations Unies sur l'environnement adoptée à Stockholm en 1972, vise la création de zones protégées (parcs nationaux, réserves nationales) permettant la sauvegarde des espèces de la faune et de la flore menacées, ainsi que des « paysages remarquables, des formations géologiques frappantes et des régions ou objets présentant un intérêt esthétique ou une valeur historique, culturelle ou scientifique » (art. II.1). Le faible nombre d'Etats parties (Australie, Fidji, France, Samoa occidentales et Iles Cook) limite toutefois le rayonnement de cette convention.
. La convention de Nouméa sur la protection des ressources naturelles et de l'environnement de la région du Pacifique Sud (25 novembre 1986) comprend douze Parties (Australie, Iles Cook, Fidji, Iles Marshall, Nauru, Nouvelle-Zélande, Etats fédérés de Micronésie, Iles Salomon, Papouasie-Nouvelle Guinée, Etats-Unis et Samoa occidentales, France). Elle relève du Programme pour les mers régionales du PNUE (Programme des Nations Unies pour l'environnement). La convention de Nouméa vise à « prévenir, réduire et combattre la pollution », assurer une gestion rationnelle de l'environnement, et encourage à cette fin la concertation et la collaboration entre les Parties, afin notamment de permettre l'harmonisation des politiques nationales en matière de prévention de la pollution. La convention de Nouméa est complétée par deux protocoles. Le premier met en place des mécanismes de coopération dans les interventions d'urgence contre les incidents générateurs de pollution. Le second vise la prévention de la pollution résultant de l'immersion de déchets.
. La convention de Waigani (juillet 1995) sur les mouvements transfrontières de déchets dangereux n'a pas été signée par la France, qui privilégie dans ce domaine la convention de Bâle de 1989 sur les mouvements transfrontières de déchets dangereux, estimant qu'un instrument à vocation mondiale est préférable à un instrument régional.
b) Organisations intergouvernementales compétentes
. La C ommission du Pacifique Sud a été créée en 1947 par la France, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni, les Etats-Unis et les Pays-Bas (qui se retirèrent en 1962 quand ils cessèrent d'administrer la Nouvelle-Guinée hollandaise). Puis la CPS a accueilli tous les territoires et les Etats devenus indépendants de la région autour d'un projet apolitique de coopération régionale , visant à promouvoir le bien-être économique et social de la population. Sa mission est de coordonner les politiques de développement de ses membres dans les domaines économique, social et culturel. Ses initiatives se sont manifestées notamment dans le domaine de la technologie rurale, de la protection des ressources marines, de la pêche et de l'éducation. La CPS est en outre l'organe administratif de la convention de Nouméa, assurant notamment la coordination des activités de coopération convenues par les Parties.
. La création du Forum du Pacifique Sud en 1971 a été inspirée par l'hostilité inspirée aux pays de la région par les essais nucléaires français, hostilité renforcée ensuite par la perception de notre politique en Nouvelle-Calédonie. Les pays indépendants membres du Forum (Australie, Iles Cook, Fidji, Iles Marshall, Kiribati, Etats fédérés de Micronésie, Nouvelle-Zélande, Papouasie-Nouvelle Guinée, Iles Salomon, Tonga, Tuvalu, Vanuatu, Niue, Nauru), se réunissent lors d'un congrès annuel suivi, depuis 1989, d'un « dialogue Post-Forum » auquel sont désormais invités le Royaume-Uni, le Canada, la France (depuis 1992), le Japon, Taïwan, la Corée, l'Union européenne et les Etats-Unis.
Les activités du Forum se sont étendues récemment, à la faveur de la normalisation des relations avec la France (point sur lequel reviendra votre rapporteur ci-après), à des questions moins directement politiques telles que la protection de l'environnement et les problèmes de sécurité (drogue, blanchiment, lutte contre la criminalité ...).
Le recentrage des activités du Forum depuis 1994 sur le développement de la région l'a conduit à privilégier notamment les thèmes de la gestion maîtrisée des ressources halieutiques et forestières du Pacifique Sud, ainsi que la rationalisation des lignes aériennes.
3. Le PROE, organe spécialisé dans la protection de l'environnement du Pacifique Sud
Le Programme régional océanien pour l'environnement (PROE), conçu en 1982 comme une « entité distincte (formée) au sein de la Commission du Pacifique Sud », avait à l'origine pour missions d'encourager la coopération régionale en matière d'environnement, d'aider ses membres à protéger leur environnement commun, et de privilégier tous projets visant le développement durable. Il s'agit donc d'un organisme spécialisé dans le domaine de la protection de l'environnement, à la différence de la CPS et du Forum du Pacifique Sud qui font figure d'organisations plus généralistes. Cette spécificité paraît, dans une certaine mesure, justifier la transformation du statut du PROE en organisation internationale autonome.
Les missions définies par la convention (art. 2) ne sont pas sensiblement différentes. Celle-ci précise toutefois que les interventions du PROE se fondent sur un plan d'action dont l'objet est notamment de « minimiser (...) la pollution de l'atmosphère, de la terre, des eaux douces et de la mer », de « coordonner les activités régionales ayant trait à l'environnement », de veiller, au moyen d'études d'impact sur les « activités de l'homme sur les écosystèmes de la région », à ce que « le développement entrepris » ne perturbe pas la qualité de l'environnement, et d'assurer une « utilisation écologique durable des ressources ».
Dans la perspective de la mise en oeuvre de ce plan d'action, le programme de travail adopté lors de la Conférence des Parties d'octobre 1995 est articulé autour de neuf thèmes :
- surveillance de l'état de l'environnement dans le Pacifique Sud,
- amélioration des compétences régionales et nationales,
- aide à l'élaboration de méthodes intégrées de législation et de planification pour une protection des ressources nouvelles et leur gestion rationnelle,
- formation, éducation et sensibilisation du public à l'environnement,
- aide à l'élaboration d'activités de développement compatibles avec la protection de l'environnement,
- protection des écosystèmes terrestres et marins menacés,
- utilisation des études d'impact sur l'environnement.
Partie intégrante du Programme pour les mers régionales du PNUE (Programme des Nations Unies pour l'environnement), le PROE a donc vocation à constituer l'interface de divers organismes internationaux ou régionaux, qu'il s'agisse du PNUE déjà mentionné, de la Commission économique et sociale pour l'Asie et le Pacifique (CESAP), du Forum du Pacifique Sud ou de la Commission du Pacifique Sud. Les relations du PROE pourraient s'étendre à d'autres organisations régionales telles que la Banque asiatique de développement ou que l'Agence des pêches du Forum du Pacifique Sud.
B. ASPECTS INSTITUTIONNELS
La présente convention organise la répartition des compétences entre la Conférence, « instance plénière » du PROE (art. 3), le secrétariat, qui « met en oeuvre les activités du PROE » (art. 7), et le directeur, qui dirige le secrétariat.
Par ailleurs, l'article 5 fixe les règles générales relatives au budget, et l'article 8 traite de la personnalité juridique du PROE ainsi que des privilèges et immunités.
Enfin, votre rapporteur évoquera les questions relatives à la souveraineté, posées à travers la participation des Territoires français aux conférences, et à travers la compatibilité de la convention avec les droits souverains des Etats sur certains espaces marins.
1. La répartition des compétences entre la Conférence, le secrétariat et le directeur
. La Conférence du PROE est l'organe décisionnel du PROE. Elle comprend non seulement les Etats membres mais aussi les "territoires dont la responsabilité internationale est assurée par un Etat de la région" : Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Samoa américaines, Guam, Iles Mariannes du Nord et Tokelau (art. 3 de la convention). Votre rapporteur reviendra ci-après (voir ci-dessous, 4) sur ce point essentiel de la participation française au PROE. Par ailleurs, la Conférence peut inviter des observateurs, qui sont des représentants d'Etats-membres des Nations Unies et de leurs institutions spécialisées, d'organisations non gouvernementales et intergouvernementales compétentes dans le domaine de la protection des ressources naturelles et de l'environnement dans la région du Pacifique Sud.
La Conférence du PROE se réunit, à un niveau administratif, chaque année en septembre-octobre (l'article 3-2 autorise également la tenue de réunions extraordinaires de la Conférence). Lors de ces réunions, les membres peuvent se consulter sur des questions d'intérêt commun touchant à la protection et à l'amélioration de l'environnement de la région du Pacifique Sud (art. 3-a). Dans cet esprit, la Conférence du PROE coopère avec les Conférences des Parties aux conventions précitées de Nouméa, d'Apia et de toute autre convention de portée régionale ou internationale concernant la protection de l'environnement dans le Pacifique Sud. C'est la Conférence qui oriente les travaux du PROE, en approuvant le plan d'action du PROE et en adoptant ses programmes de travail. La Conférence prend ses décisions selon la règle du consensus afin que « les vues de tous les membres de la Conférence du PROE (aient) été dûment examinées et prises en compte pour parvenir à ce consensus » (art. 4-3). Les langues de travail du PROE sont l'anglais et le français (art. 4-6).
. Le secrétariat « a pour fonction de mettre en oeuvre les activités du PROE » (art. 7). Il assure l'application des programmes annuels de travail du PROE, conseille les membres « dans la mise en oeuvre d'activité relevant de l'application du plan d'action du PROE », coordonne les relations avec les organisations régionales, internationales et nationales compétentes, et oeuvre pour la « sensibilisation et l'éducation de l'opinion ». C'est également au secrétariat que reviennent la coordination et l'exécution des tâches que la Conférence aura décidées en ce qui concerne l'application des conventions d'Apia et de Nouméa précédemment évoquées par votre rapporteur.
Le secrétariat compte à ce jour 35 agents. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le nombre important de réponses faites aux publications de postes vacants, auxquels les ressortissants des pays insulaires du Pacifique ont un accès prioritaire, semble devoir être mis à l'actif de cette organisation pourtant récente.
. Nommé par la Conférence du PROE, le directeur dirige le secrétariat (art. 6) dont il nomme les agents selon les règles et modalités fixées par la Conférence. Il présente chaque année le rapport d'activité que le PROE destine à la Conférence des Parties à la Commission du Pacifique Sud et au Forum du Pacifique Sud. Un comité de sélection s'est mis en place en octobre 1995, lors de la précédente Conférence, en vue de désigner le successeur de l'actuel titulaire du poste.
2. Le budget du PROE
L'article 5 de la présente convention se borne à mentionner que le budget prévisionnel est préparé par le directeur, que le budget est adopté selon la règle du consensus, et que le PROE peut accepter des contributions d'origine privée et publique. Les ressources du PROE son donc fondées sur les contributions volontaires des Etats et membres du PROE (assises sur le barème de la Commission du Pacifique Sud), et sur les recettes attendues des bailleurs de fonds (organismes privés nationaux ou internationaux, organisations internationales, contributions additionnelles des membres...).
Selon les informations transmises à votre rapporteur, le budget du PROE représentait 4,2 millions de dollars en 1993, 3,7 en 1994 et 5,7 en 1995. Les contributions des membres du PROE sont stables depuis 1993 et représentent environ 500 000 dollars. La part la plus importante du budget du PROE vient des bailleurs de fonds. La France métropolitaine avec 15 % des ressources, figure au troisième rang des contributeurs, derrière les Etats-Unis (21,85 %) et l'Australie (20,8 %). Compte tenu des contributions des Territoires, la France apporte une contribution équivalant à celle de l'Australie.
3. Moyens juridiques
. L'article 8-1 de la présente convention confère au PROE la personnalité juridique qui lui permet d'accomplir ses missions et, notamment, d'ester en justice, et d'acquérir et de disposer de biens mobiliers et immobiliers.
. L'article 8-2 prévoit les privilèges et immunités nécessaires, tant pour le PROE que pour ses dirigeants et agents, à l'exercice de leurs fonctions. L'article 8-2 renvoie, à cet égard, à un accord de siège conclu entre le PROE et les Samoa occidentales.
4. Questions de souveraineté
. Ainsi que votre rapporteur l'a déjà mentionné, l'article 3 de la présente convention prévoit la participation des Territoires français du Pacifique Sud (Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, Polynésie française) à la Conférence du PROE. C'est ainsi que la France dispose de quatre représentations au sein de cette instance. Notons que, en raison de l'opposition des Etats-Unis à la participation des territoires non indépendants lors des réunions de la Conférence, l'article 3 subordonne la participation des territoires à « l'approbation de la Partie ayant la responsabilité internationale de ces entités ». La formulation retenue permet donc de préserver l'autorité des Etats, tout en rendant possible l'association des territoires aux activités du PROE.
. Par ailleurs, l'article 9 de la convention préserve la souveraineté des Etats sur leur territoire et sur les espaces maritimes sous juridiction nationale . A cet égard, l'article 9 se réfère aux notions définies ou confirmées par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer . La convention renvoie donc, d'une part, à la souveraineté des Etats sur leurs eaux intérieures, leur mer territoriale et, dans une moindre mesure, sur leurs eaux archipélagiques, et, d'autre part, aux droits souverains reconnus aux Etats riverains par la convention de Montego Bay sur leur zone économique exclusive ou sur leurs zones de pêche, et sur leur plateau continental. Rappelons que ces droits souverains concernent l'exploration et l'exploitation des espaces concernés. La « juridiction » ainsi reconnue aux Etats riverains par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, et confirmée par la présente convention, n'est pas en contradiction avec la protection de l'environnement qui constitue la mission du PROE. En effet, le thème de la lutte contre la pollution des espaces marins et de la conservation des ressources halieutiques et des écosystèmes marins est très largement pris en compte par la convention de Montego Bay, ainsi que votre rapporteur l'a souligné à l'occasion de l'examen du projet de loi autorisant la ratification de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer 1 ( * ) .
* 1 Rapport n° 21, 1995-1996.