Article 2 (article 39 de la Constitution) - Priorité reconnue à l'Assemblée nationale en matière d'examen des lois de financement de la sécurité sociale
L'article 39, alinéa 2, de la Constitution dispose actuellement que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.
L'article 2 du projet de révision constitutionnelle propose d'étendre cette priorité de l'Assemblée nationale aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Le net parallélisme entre la procédure d'examen des lois de finances et celle proposée pour l'examen des lois de financement plaide pour cette solution.
Votre rapporteur l'a juge d'ailleurs d'autant plus logique avec la référence expressément faite aux prévisions de recettes, compte tenu de la compétence prioritaire reconnue à l'assemblée élue au suffrage direct en matière de ressources publiques.
En revanche, l'audition du Garde des Sceaux par votre commission des Lois, le 30 janvier 1996, a mis en évidence certaines difficultés qui pourraient survenir dans l'organisation des travaux des assemblées au cas -très vraisemblable- où le Gouvernement souhaiterait que la loi de financement de la sécurité sociale soit examinée en automne, c'est-à-dire en pleine période de discussion budgétaire.
Pour s'en tenir aux seuls travaux du Sénat, ce risque n'est pas à exclure si l'Assemblée nationale entreprend l'examen de la loi de financement immédiatement après le vote de la première partie de la loi de finances, ainsi que l'envisage le Garde des Sceaux.
Dans cette hypothèse, M. Christian Poncelet, président de la commission des Finances, a attiré l'attention sur les problèmes auxquels le Sénat serait confronté, s'il devait être saisi au même moment des deux projets de loi, par le simple jeu de l'expiration quasi-concomitante des deux délais constitutionnels accordés à l'Assemblée nationale : quarante jours pour l'examen de la loi de finances et vingt jours pour celui de la loi de financement.
En se référant au calendrier habituel de la discussion budgétaire, il se trouve en effet que le projet de loi de finances est toujours transmis au Sénat aux alentours du 20 novembre. Dans l'hypothèse évoquée par le Garde des Sceaux, l'Assemblée suspendrait ses travaux sur le projet de loi de finances après le vote de la première partie -soit aux alentours du 20 octobre- pour aborder l'examen du projet de loi de financement. Le délai de vingt jours dont elle dispose la conduirait donc à transmettre ce second projet de loi peu avant la transmission du projet de loi de finances.
Le ministre a toutefois observé que l'examen de la loi de financement ne s'étendrait probablement pas sur toute la durée du délai constitutionnel autorisé, eu égard à la brièveté de ce texte qui ne nécessitera d'ailleurs pas d'aborder les crédits d'un grand nombre de ministères, contrairement à la loi de finances.
Dans cette optique, le Garde des Sceaux a défini les trois principes qui, dans son esprit, permettrait aux deux assemblées d'examiner sans « télescopage » insurmontable les deux textes à peu près à la même période : « dépôt décalé, discussion intercalée, adoption quasi-simultanée » .
De fait, plusieurs simulations communiquées à votre rapporteur permettent d'envisager des hypothèses ne comportant pas les inconvénients mis en évidence par le président Christian Poncelet, pour peu que le Gouvernement prenne les dispositions adéquates.
Ainsi, si le Gouvernement dépose la dernière annexe du projet de loi de finances assez tôt pour que le délai de quarante jours dont dispose l'Assemblée nationale commence à courir à compter du 2 octobre -et non pas à compter du 12 octobre, comme ce fut le cas l'année dernière- la loi de financement, examinée aussitôt après la première partie de la loi de finances, pourrait être transmise au Sénat au plus tard le 10 novembre. Quant à la loi de finances, son examen se poursuivrait à l'Assemblée nationale jusqu'au terme du quarantième jour, c'est-à-dire le 20 novembre.
De cette sorte, entre le 10 et le 20 novembre, le Sénat n'aurait à subir aucun chevauchement entre les deux textes et pourrait se consacrer entièrement à la loi de financement de la sécurité sociale.
Bien entendu, il ne s'agit que de schémas prévisionnels mais ils montrent en tout cas que ce problème n'a sans doute rien d'insoluble, moyennant certains changements d'habitudes. Au demeurant, l'Assemblée nationale serait plus concernée par ces changements que le Sénat, ne serait-ce qu'en devant intercaler l'examen de la loi de financement entre les deux parties de la loi de finances et en devant consacrer à cette dernière quelques uns des jours qu'elle consacre ordinairement à la deuxième partie du budget.
Encore faut-il souligner, comme l'a fait le président Jacques Larché, que ces mécanismes ne pourront fonctionner qu'à condition que le Gouvernement ne dépose pas d'autres projets de loi au même moment.
Dans le cas contraire, les décisions et les engagements pris lors de la dernière révision constitutionnelle en vue d'améliorer les conditions de travail parlementaire risqueraient fort d'être gravement remis en cause.