II. L'APPLICATION DU SURLOYER EN EUROPE
A. LES CONDITIONS DE LA MISE EN PLACE D'UN SURLOYER
Seuls deux États membres de 1'Union européenne appliquent le surloyer : il s'agit de l'Allemagne et de la France.
En effet, la mise en place d'un surloyer suppose :
(1) L'existence de plafonds de ressources légaux
Or, comme on l'a vu. la majorité des logements sociaux dans l'Union européenne sont accordés sans plafonds de ressources.
(2) L'existence d'un certain niveau de segmentation du marché entre locatif social et locatif privé, en termes notamment de différentiel de niveau de loyer
Les pays dans lesquels le logement social est conçu pour le plus grand nombre (fonction généraliste), sans plafonds de ressources et avec un différentiel de loyer faible vis à vis du parc privé, ne ressentent pas la nécessité de mettre en place un surloyer. Il s'agit des pays d'Europe du Nord (Suède, Norvège. Finlande. Danemark. Pays-Bas. Royaume-Uni).
(3) L'existence d'un système de loyer fixe (loyer d'équilibre ou social) qui, malgré des correctifs apportés par des aides à la personne, ne permet pas d'ajuster le loyer en fonction de la croissance des revenus des ménages en place
Cela exclut, par conséquent, les pays qui ont organisé leur politique des loyers dans le parc social autour d'un loyer fonction des revenus (loyer directement calculé en fonction de la taille et des revenus du ménage locataire). Cette politique des loyers -que l'on trouve, comme on l'a dit précédemment dans les pays d'Europe du Sud, mais également en Belgique et dans le parc communal anglais- revient à transférer les risques de péréquation à l'organisme gestionnaire. Elle s'explique par une absence de système d'aide à la personne et se traduit généralement par un déficit qui est pris en charge par État ou les collectivités locales. Une telle pratique ne peut être imposée à des acteurs disposant d'une personnalité juridique propre et d'une obligation d'équilibre de gestion. Ces politiques ne s'appliquent, en outre, pas à des patrimoines sociaux importants, car les coûts seraient exorbitants.
Seuls deux pays remplissent ces trois conditions : la France et l'Allemagne.
Dans ces conditions, il a semblé intéressant d'étudier les modalités d'application du surloyer chez notre principal partenaire européen.
B. LE SYSTÈME ALLEMAND
Après avoir évoqué les principes régissant la politique du surloyer en Allemagne, nous illustrerons cette analyse par l'exemple du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie.
1. Les principes régissant la politique du surloyer
Une loi fédérale de 1981 a prévu la mise en place du surloyer en Allemagne. Mais celui-ci n'a commencé à être appliqué qu'à partir de 1983.
a) Les objectifs du dispositif
Les principes généraux du surloyer en Allemagne résident dans le concept « d'occupation indue », c'est-à-dire d'occupation des logements sociaux contraire aux règles d'attribution -strictement appliquées- consécutive à l'évolution progressive des revenus des ménages locataires et au principe du loyer au coût réel. L'idée du surloyer est apparue comme une contrepartie du droit au maintien dans les lieux et compte tenu de l'évolution rapide des revenus.
Ses objectifs sont de trois ordres :
• taxer les ménages qui
bénéficient de cette « rente de situation »,
de façon à neutraliser cet avantage vis-à-vis des
ménages répondant aux critères de revenus et occupant un
logement locatif privé. Ce supplément de loyer est fondé
également sur le fait que si ce ménage était aujourd'hui
demandeur d'un logement social, il serait non seulement exclu de toute
procédure d'attribution, mais surtout exclu de la sélection
préalable l'inscription sur les listes d'attente ;
•
dégager des ressources afin de
financer la construction de nouveaux logements sociaux
(les ressources
dégagées depuis 1983 dans le Land de Rhénanie du
Nord-Westphalie ont permis la construction de 10.000 logements
sociaux) ;
•
inciter les ménages occupant
indûment les logements sociaux à les libérer
en
réduisant l'écart, souvent très important, entre les
loyers sociaux et les loyers privés.
b) Les ménages concernés
Cette taxation ne s'applique cependant pas à l'ensemble des logements locatifs sociaux, ceci pour plusieurs raisons :
(1) Compte tenu du partage des compétences entre le Bund et les Länder, ces derniers ont toute liberté en la matière. Aussi, peuvent-ils soit ne pas appliquer la loi fédérale, soit l'appliquer, soit définir leur propre loi régionale en référence aux dispositions et à l'esprit de la loi fédérale.
En 1990, dix Länder sur onze l'appliquaient selon leur propre loi (le Land de Sarre s'est abstenu compte tenu de la faiblesse de son secteur locatif social). Les nouveaux Länder de l'ex-RDA en sont exclus.
(2) La loi fédérale stipule que la taxation ne peut intervenir que dans les communes où l'écart entre le loyer social et les niveaux des loyers privés est « considérable ». Ceci pour plusieurs raisons :
- l'objectif même de la taxation, qui vise à réduire cet écart quand il est trop important ;
- la limite imposée par les niveaux des loyers comparatifs du secteur privé (le loyer social additionné du surloyer ne peut excéder le niveau du loyer dans le secteur privé) ;
- les coûts administratifs de contrôle et de recouvrement étant fixes. un écart trop faible entre les loyers sociaux et les loyers privés engendrerait un rendement négatif de l'impôt.
(3) Le Land définit le plus souvent dans sa propre législation les critères de sélection des communes où les ménages locataires de logements sociaux seront taxés. De nombreuses communes rurales sont ainsi exclues de l'application de cette taxe. Toutefois, l'incidence sur le taux de couverture du parc locatif social est faible compte tenu de la forte concentration des logements dans les zones urbaines.
(4) Les logements qui seront construits à partir de 1996 selon le nouveau régime d'aide, en fonction des revenus, en seront exclus, puisque le loyer de base sera fixé en référence aux loyers comparatifs du secteur privé, revenant à taxer « à la source » l'occupation indue, laquelle par ailleurs n'est plus fondée en droit puisque les plafonds de ressources systématiques ont été supprimés dans ce nouveau régime d'aide.
c) Le calcul du supplément de loyer
• Les modalités du calcul du supplément de loyer diffèrent d'un Land à l'autre. La complexité des méthodes de définition des niveaux effectifs de ressources des ménages témoigne de la volonté des concepteurs de coller au plus près de la réalité des revenus des ménages. Ce souci va jusqu'a prendre en compte les revenus escomptés pour l'année en cours lors du contrôle par la commune.
MONTANT DU SURLOYER
Concrètement, et selon la loi cadre fédérale, la taxe est calculée en fonction du degré de dépassement des plafonds de revenus. Elle s'exprime en DM/m 2 /mois et peut varier de 1,75 francs à 7 francs selon la loi cadre fédérale. Dans certains Länder, les lois régionales ont prévu des majorations allant jusqu'à 24,50 francs.
Pour un logement moyen de 72 m2, un lover de 1.764 francs /(24,50 francs/m2/mois) peut être majoré par une taxe mensuelle de 126 francs, 314 francs et 504 francs, selon les classes de revenus d'appartenance.
d) La prise en compte des revenus
Comme en France, les revenus des ménages sont considérés au sens large, comme l'ensemble des ressources des personnes constituant le ménage.
Il s'agit, en général, de l'ensemble des revenus imposables du ménage auxquels s'ajoutent d'autres revenus non imposables, principalement des revenus de transfert, sous réserve de déductions forfaitaires.
Les revenus déclarés par les ménages lors du contrôle en année « t » correspondent aux revenus perçus en année « t-1 » et à ceux qui seront perçus en année « t ». La moyenne constituera le revenu qui sera pris en compte Pendant une durée de trois ans durant laquelle la taxe sera perçue chaque mois. Un nouveau contrôle des revenus interviendra en année « t + 3 ».
e) Le contrôle des revenus
Le contrôle des revenus est effectué par le service du logement de la commune. Il intervient tous les trois ans, soit une couverture annuelle du parc social par tiers.
Un questionnaire est adressé à chaque locataire. L'absence de réponse se traduit par l'application du taux de surloyer le plus élevé.
Compte tenu de la fréquence du contrôle des revenus (tous les trois ans), les ménages peuvent demander un examen extraordinaire en cas de changement important de leurs revenus (modification de la composition du ménage, des niveaux de revenus salariaux ou de revenus de transfert).
Une réduction du surloyer peut également être demandée en cas de progression du loyer telle que le nouveau montant du loyer et du surloyer excède le niveau des loyers comparatifs du secteur total du privé.
f) L'affectation des recettes
Les recettes fiscales sont affectées à deux usages exclusifs définis par la loi fédérale et confirmés par la Cour fédérale :
• l'indemnisation forfaitaire des communes pour les frais de contrôle s revenus, de facturation de la taxe et de recouvrement. Le coût annuel d'administration s'élève à environ 260 millions de francs, pour une collecte brute de 2,275 milliards de francs, soit 11 % des recettes en 1990 ;
• le financement de la construction de logements locatifs sociaux pour les Länder. En 1990, près de 2 milliards de francs nets ont été dégagés et affectés exclusivement au budget du logement social des Länder. Toutefois, la pratique veut que certaines manipulations budgétaires se traduisent par une affectation réelle à d'autres dépenses (réhabilitation, notamment).
2. L'exemple du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie
L'exemple du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie est intéressant dans la mesure où il est le plus grand d'Allemagne (avec 17,6 millions d'habitants).
Disposant d'un parc de logements de 7.3 millions d'unités, il compte 1,3 million de logements locatifs sociaux, soit 17% du parc total (taux identique en France).
La politique du Land en matière de surloyer est particulièrement volontariste.
Elle peut être résumée par les quelques données suivantes :
- un dépassement de revenus pris en compte plus vite (10 % contre 25 % (Bund)) ;
- un écart moyen de loyer de plus de 1,60 francs/m2/mois (128 francs pour un logement de 80 m2) entre logement social et logement privé dans une commune implique la mise en oeuvre du supplément de loyer (soit un taux de couverture du parc social de 99,9 %) ;
- des niveaux de surloyers nettement plus élevés que les taux fédéraux pouvant aller jusqu'à 24,50 francs/m2/mois ;
- 228.000 ménages taxés (17.5%) ;
- une contribution annuelle moyenne d'environ 4.100 francs par ménage (3.500 francs en moyenne fédérale) ;
- 3,5 milliards de francs collectés depuis 1983, ayant permis la construction de 10.000 logements supplémentaires.
Les taux de taxation sont les suivants :
Les revenus d'admission à la taxation sont présentés ci-dessous. Il s'agit des revenus annuels bruts exprimés en francs.
