Projet de loi de finances pour 1996 : Environnement

N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation ⁽¹⁾ sur le projet de loi de finances p our 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

⁽¹⁾ Cette commission est composée de MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Un réel effort de gestion

Votre rapporteur souhaite tout d'abord souligner la réalisation de "l'effort civique" consenti par le ministère de l'environnement dans la maîtrise de la dépense publique et des emplois. Conformément à l'idée déjà exprimée Par votre rapporteur l'an passé - lorsque ce type de discours était moins "à la mode" - selon laquelle la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits, les dépenses du ministère de l'environnement reculeront en effet de près de 5,5 millions de francs en 1996 pour un montant total de 1,75 milliard de francs. Cette maîtrise de la dépense est en grande partie liée à la stabilité des effectifs du ministère à l'unité près avec 2.351 agents. Cette stabilité est d'autant plus remarquable que le ministère a su gérer ses priorités en faisant évoluer la structure de ses emplois. Ainsi, le ministère a procédé à la requalification d'une quinzaine d'emplois d'ouvriers piscicoles au profit de ses structures régionales. Votre rapporteur souhaite que cette approche de gestion optimale des moyens existant soit maintenue dans l'avenir et s'inquiète de la formule employée dans les documents associés au communiqué de presse du ministère en date du 25 septembre 1995, selon laquelle le ministère n'aurait "pas encore atteint sa taille optimale".

2. Un "budget d'incitation" efficace

Votre rapporteur estime que dans ce contexte budgétaire difficile, le ministère a su maintenir des actions cohérentes et sa nature de "budget d'incitation" :

- en assurant la poursuite des programmes décennaux consacrés à la prévention des risques et au "Plan Loire" ;

- en consacrant des moyens conséquents à la protection de la nature et des paysages qui permettront notamment de financer le début de la mise en place du Parc national de la forêt guyanaise, la mise en oeuvre d'un programme d'action en faveur de la biodiversité dans le cadre du Muséum national d'histoire naturelle, le renforcement de certains moyens du C onservatoire du littoral. À cet égard, votre rapporteur souhaite signaler extension de la procédure de dation en paiement au profit du conservatoire ;

- en renforçant les moyens consacrés à l'amélioration des connaissances et à la recherche. La connaissance de l'environnement reposant en effet largement sur une recherche performante.

3. Une dépense publique importante

Votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère n'en constitue qu'une petite partie (1,7 milliard de francs).

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 8,9 milliards de francs en 1996. Il s'agit en particulier des budgets de l'agriculture (environ 2 milliards de francs), de l'éducation nationale et de la recherche (près de 3 milliards de francs) et de l'industrie - technologies de l'information et de la Poste (plus d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres, se sont élevés en effet à près de 12,3 milliards de francs en 1995, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à près de 111,63 milliards de francs en 1995.

Au total, cette dépense publique atteint donc près de 133 milliards en 1995.

4. La maîtrise de cette dépense publique

L'importance de ces sommes conduit votre rapporteur à étendre la réflexion sur la maîtrise de la dépense publique dans le domaine de l'environnement au-delà des crédits du seul ministère.

Aussi adhère-t-il aux observations formulées par la Cour des Comptes dans sa note du 12 juin 1995 au sujet des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement. Ces organismes vont ainsi faire l'objet d'un cycle complet de vérification destiné à analyser :

- l'efficacité de leur action au regard de la croissance des prélèvements obligatoires dans ce domaine,

- la coordination des actions et des politiques de taxation des différentes agences de l'eau.

- et le caractère équitable des prélèvements obligatoires croissants des agences de l'eau, dont le montant des redevances passera de 9,4 milliards en 1995 à 10,5 milliard en 1996 pesant, selon la Cour, de "plus en plus sur les ménages et de moins en moins sur les activités économiques polluantes".

Votre rapporteur souhaite aussi appeler l'attention sur les critiques formulées par la Cour des Comptes dans son dernier rapport public sur le Conservatoire du littoral. Ce dernier, créé il y a vingt ans, fait l'objet d'un constat mitigé. Si la Cour reconnaît un bilan "dans l'ensemble positif", elle n'en exprime pas moins des réserves quant à l'adéquation de ses moyens à sa mission et à l'articulation de son action avec celle des autres intervenants publics que sont l'État et les départements.

La Cour faisant remarquer notamment que la stratégie d'acquisition du conservatoire n'a pas toujours été bien définie, que la mise en valeur et la gestion des terrains est imparfaite en raison des lacunes de certains outils de gestion et que la gestion interne du Conservatoire apparaît inadaptée au regard de ses responsabilités croissantes.

5. La simplification et l'adaptation de la réglementation

Votre rapporteur souhaite en outre formuler des remarques sur le thème des réglementations dans le domaine de l'environnement.

Une remarque générale liée au projet de loi en cours d'élaboration relatif à la codification du droit de l'environnement dont il espère qu'il sera source de clarification et de simplification.

Une remarque liée à la politique des labels "environnementaux" ("ecolabels") dont la promotion devrait permettre de mieux valoriser les produits qui respectent les réglementations.

Une remarque liée aux schémas départementaux d'enlèvement des ordures ménagères dont votre rapporteur ne conteste pas le bien-fondé, mais dont il constate que les objectifs ne sont pas assortis de conditions de financement satisfaisantes.

CHAPITRE PREMIER - UN BUDGET D'INCITATION AU SEIN D'UNE IMPORTANTE DÉPENSE PUBLIQUE EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT

I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1994 ET 1995

A. LE BILAN DE LA GESTION DU BUDGET DE 1994

1. Les transferts de crédits

Ces transferts ont porté tant sur les dépenses ordinaires que sur les dépenses en capital.

Ø Les dépenses ordinaires ont fait l'objet de transferts correspondant aux crédits relatifs à la gestion par d'autres départements ministériels de :

- 1.217 agents du ministère de l'équipement ;

- 732 agents du ministère de l'industrie ;

- 370 agents du ministère de l'agriculture ;

- 1 agent de l'INSEE.

Ø En ce qui concerne les dépenses en capital, deux chapitres ont été concernés par des transferts :

Du chapitre 57-91 "Équipement immobilier des services" ont été transférés des crédits pour des travaux d'études, rénovation et entretien des cités administratives :

• vers le budget des "charges communes" pour 4,41 millions de francs en crédits de paiement ;

•
• vers le budget "Urbanisme et services communs" pour 3,11 millions de francs en autorisations de programme et 3,10 millions de francs en crédits de paiement.

Du chapitre 67-20 "Protection de la nature et de l'environnement -Subventions d'équipement" vers le budget de la Coopération pour la participation de la France à la conservation de la diversité biologique pour la faune sauvage et les écosystèmes africains.

2. Les annulations de crédits

Trois séries d'annulations ont été opérées au titre de diverses opérations relevant de la "régulation budgétaire" pour un montant total de 84,22 millions de francs en dépenses ordinaires ou crédits de paiement et près de 167 millions de francs en autorisations de programme. Les arrêtés d'annulations correspondant ont été pris les 30 mars, 29 septembre et 23 novembre 1994.

La dernière série d'annulations était pour sa part destinée à gager des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative.

3. Les crédits ouverts dans le cadre du collectif de fin d'année.

Ces ouvertures de crédits concernent les dépenses ordinaires mais surtout les dépenses en capital.

Ø En dépenses ordinaires, il s'agit de :

•La rémunération des commissaires enquêteurs au chapitre 31-95 ⁺ 18 millions de francs

• L'abondement des crédits relatifs au plan de prévention des risques au chapitre 34-20 + 10 millions de francs

•La subvention de fonctionnement au CEDRE au chapitre 44-10 + 10 millions de francs

• L'apurement des dettes de téléphone et les loyers de l'administration centrale aux chapitres 34-93 et 34-98 + 6.8 millions de francs

+ 3,43 millions de francs

• L'ajustement aux besoins des rémunérations des personnels en activité au chapitre 31-94 + 0,5 millions de francs

Ø Les ouverture de crédits ont surtout concerné les dépenses en capital en raison de la prise en charge par l'État de travaux initialement confiés a des établissements publics dans le cadre du "plan Loire" pour un montant de 72,5 millions de francs en crédits de paiement et de 141 millions de francs en autorisations de programme.

4. Les fonds de concours

Dans l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours, les prévisions concernant le montant des fonds de concours en 1995 est évalué à 29,16 millions de francs en dépenses ordinaires (titre III) et à 31 milliards de francs pour les dépenses en capital (titre V).

Il s'agit essentiellement de :

Ø contributions aux dépenses relatives à la prévention des pollutions, à la gestion des milieux naturels et aux frais de fonctionnement des cellules d'études des débits des cours d'eau ;

Ø la participation aux dépenses des établissements domaniaux de pisciculture et de la station d'hydrobiologie appliquée.

Ces contributions proviennent essentiellement des collectivités locales, des agences de l'eau, d'établissements publics, d'EDF et d'entreprises privées.

5. Crédits de répartition

? Ces crédits de répartition bénéficient essentiellement au titre IV pour un montant de plus de 101 millions de francs.

Les deux principales opérations portent sur 82 millions de francs au profit des "emplois verts" en provenance du budget des "Charges communes" et sur près de 18,3 millions de francs pour le financement du service national des objecteurs de conscience en provenance du budget du ministère des affaires sociales. Ces crédits ont été inscrits au chapitre 44-10.

? La plus grande partie des crédits de répartition affectés au titre VI bénéficient au chapitre 67-20.

Il s'agit, en particulier, de crédits en provenance du budget du ministère de la ville pour des travaux d'isolation phonique sur la ligne SNCF de la grande ceinture de Bobigny (18 millions de francs en autorisations de programme et 10,8 millions de francs en crédits de paiement) et de crédits en provenance du budget des "Charges communes" en faveur de la politique de lutte contre le bruit (3,9 millions de francs en autorisations de programme et 1,2 million de francs en crédits de paiement).

? Diverses opérations sont enfin dotées de crédits en provenance du Fonds d'intervention pour la qualité de la vie (FIQV) pour un montant total de 46,43 millions de francs en moyens de paiement et 15,2 millions de francs en autorisations de programme.

6. Le décret d'avances du 30 mars 1994

Ce décret portait ouverture de crédits à titre d'avance pour financer le lancement du plan "Loire grandeur nature" et du plan de prévention des risques naturels, respectivement décidés par les conseils des ministres des 4 et 24 janvier 1994 pour un montant de 42 millions de francs en moyens de paiement et de 75 millions de francs d'autorisations de programme.

Au total, l'ensemble de ces mouvements de crédits ont sensiblement augmenté les crédits disponibles au cours de l'exercice 1994 par rapport à la loi de finances initiale pour 1994.