Projet de loi de finances pour 1996 : Environnement

Rapport général n° 77 (1995-1996) de M. Philippe ADNOT , fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 novembre 1995

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N°77

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation ⁽¹⁾ sur le projet de loi de finances p our 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

ENVIRONNEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe ADNOT

⁽¹⁾ Cette commission est composée de MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, vice-présidents ; Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Emmanuel Hamel, René Régnault, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Philippe Marini, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Alain Richard, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. Un réel effort de gestion

Votre rapporteur souhaite tout d'abord souligner la réalisation de "l'effort civique" consenti par le ministère de l'environnement dans la maîtrise de la dépense publique et des emplois. Conformément à l'idée déjà exprimée Par votre rapporteur l'an passé - lorsque ce type de discours était moins "à la mode" - selon laquelle la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits, les dépenses du ministère de l'environnement reculeront en effet de près de 5,5 millions de francs en 1996 pour un montant total de 1,75 milliard de francs. Cette maîtrise de la dépense est en grande partie liée à la stabilité des effectifs du ministère à l'unité près avec 2.351 agents. Cette stabilité est d'autant plus remarquable que le ministère a su gérer ses priorités en faisant évoluer la structure de ses emplois. Ainsi, le ministère a procédé à la requalification d'une quinzaine d'emplois d'ouvriers piscicoles au profit de ses structures régionales. Votre rapporteur souhaite que cette approche de gestion optimale des moyens existant soit maintenue dans l'avenir et s'inquiète de la formule employée dans les documents associés au communiqué de presse du ministère en date du 25 septembre 1995, selon laquelle le ministère n'aurait "pas encore atteint sa taille optimale".

2. Un "budget d'incitation" efficace

Votre rapporteur estime que dans ce contexte budgétaire difficile, le ministère a su maintenir des actions cohérentes et sa nature de "budget d'incitation" :

- en assurant la poursuite des programmes décennaux consacrés à la prévention des risques et au "Plan Loire" ;

- en consacrant des moyens conséquents à la protection de la nature et des paysages qui permettront notamment de financer le début de la mise en place du Parc national de la forêt guyanaise, la mise en oeuvre d'un programme d'action en faveur de la biodiversité dans le cadre du Muséum national d'histoire naturelle, le renforcement de certains moyens du C onservatoire du littoral. À cet égard, votre rapporteur souhaite signaler extension de la procédure de dation en paiement au profit du conservatoire ;

- en renforçant les moyens consacrés à l'amélioration des connaissances et à la recherche. La connaissance de l'environnement reposant en effet largement sur une recherche performante.

3. Une dépense publique importante

Votre rapporteur souligne la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère n'en constitue qu'une petite partie (1,7 milliard de francs).

Ainsi, de nombreux départements ministériels consacrent des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 8,9 milliards de francs en 1996. Il s'agit en particulier des budgets de l'agriculture (environ 2 milliards de francs), de l'éducation nationale et de la recherche (près de 3 milliards de francs) et de l'industrie - technologies de l'information et de la Poste (plus d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres, se sont élevés en effet à près de 12,3 milliards de francs en 1995, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à près de 111,63 milliards de francs en 1995.

Au total, cette dépense publique atteint donc près de 133 milliards en 1995.

4. La maîtrise de cette dépense publique

L'importance de ces sommes conduit votre rapporteur à étendre la réflexion sur la maîtrise de la dépense publique dans le domaine de l'environnement au-delà des crédits du seul ministère.

Aussi adhère-t-il aux observations formulées par la Cour des Comptes dans sa note du 12 juin 1995 au sujet des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement. Ces organismes vont ainsi faire l'objet d'un cycle complet de vérification destiné à analyser :

- l'efficacité de leur action au regard de la croissance des prélèvements obligatoires dans ce domaine,

- la coordination des actions et des politiques de taxation des différentes agences de l'eau.

- et le caractère équitable des prélèvements obligatoires croissants des agences de l'eau, dont le montant des redevances passera de 9,4 milliards en 1995 à 10,5 milliard en 1996 pesant, selon la Cour, de "plus en plus sur les ménages et de moins en moins sur les activités économiques polluantes".

Votre rapporteur souhaite aussi appeler l'attention sur les critiques formulées par la Cour des Comptes dans son dernier rapport public sur le Conservatoire du littoral. Ce dernier, créé il y a vingt ans, fait l'objet d'un constat mitigé. Si la Cour reconnaît un bilan "dans l'ensemble positif", elle n'en exprime pas moins des réserves quant à l'adéquation de ses moyens à sa mission et à l'articulation de son action avec celle des autres intervenants publics que sont l'État et les départements.

La Cour faisant remarquer notamment que la stratégie d'acquisition du conservatoire n'a pas toujours été bien définie, que la mise en valeur et la gestion des terrains est imparfaite en raison des lacunes de certains outils de gestion et que la gestion interne du Conservatoire apparaît inadaptée au regard de ses responsabilités croissantes.

5. La simplification et l'adaptation de la réglementation

Votre rapporteur souhaite en outre formuler des remarques sur le thème des réglementations dans le domaine de l'environnement.

Une remarque générale liée au projet de loi en cours d'élaboration relatif à la codification du droit de l'environnement dont il espère qu'il sera source de clarification et de simplification.

Une remarque liée à la politique des labels "environnementaux" ("ecolabels") dont la promotion devrait permettre de mieux valoriser les produits qui respectent les réglementations.

Une remarque liée aux schémas départementaux d'enlèvement des ordures ménagères dont votre rapporteur ne conteste pas le bien-fondé, mais dont il constate que les objectifs ne sont pas assortis de conditions de financement satisfaisantes.

CHAPITRE PREMIER - UN BUDGET D'INCITATION AU SEIN D'UNE IMPORTANTE DÉPENSE PUBLIQUE EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT

I. L'EXÉCUTION DES BUDGETS DE 1994 ET 1995

A. LE BILAN DE LA GESTION DU BUDGET DE 1994

1. Les transferts de crédits

Ces transferts ont porté tant sur les dépenses ordinaires que sur les dépenses en capital.

Ø Les dépenses ordinaires ont fait l'objet de transferts correspondant aux crédits relatifs à la gestion par d'autres départements ministériels de :

- 1.217 agents du ministère de l'équipement ;

- 732 agents du ministère de l'industrie ;

- 370 agents du ministère de l'agriculture ;

- 1 agent de l'INSEE.

Ø En ce qui concerne les dépenses en capital, deux chapitres ont été concernés par des transferts :

Du chapitre 57-91 "Équipement immobilier des services" ont été transférés des crédits pour des travaux d'études, rénovation et entretien des cités administratives :

• vers le budget des "charges communes" pour 4,41 millions de francs en crédits de paiement ;

•
• vers le budget "Urbanisme et services communs" pour 3,11 millions de francs en autorisations de programme et 3,10 millions de francs en crédits de paiement.

Du chapitre 67-20 "Protection de la nature et de l'environnement -Subventions d'équipement" vers le budget de la Coopération pour la participation de la France à la conservation de la diversité biologique pour la faune sauvage et les écosystèmes africains.

2. Les annulations de crédits

Trois séries d'annulations ont été opérées au titre de diverses opérations relevant de la "régulation budgétaire" pour un montant total de 84,22 millions de francs en dépenses ordinaires ou crédits de paiement et près de 167 millions de francs en autorisations de programme. Les arrêtés d'annulations correspondant ont été pris les 30 mars, 29 septembre et 23 novembre 1994.

La dernière série d'annulations était pour sa part destinée à gager des ouvertures de crédits en loi de finances rectificative.

3. Les crédits ouverts dans le cadre du collectif de fin d'année.

Ces ouvertures de crédits concernent les dépenses ordinaires mais surtout les dépenses en capital.

Ø En dépenses ordinaires, il s'agit de :

•La rémunération des commissaires enquêteurs au chapitre 31-95 ⁺ 18 millions de francs

• L'abondement des crédits relatifs au plan de prévention des risques au chapitre 34-20 + 10 millions de francs

•La subvention de fonctionnement au CEDRE au chapitre 44-10 + 10 millions de francs

• L'apurement des dettes de téléphone et les loyers de l'administration centrale aux chapitres 34-93 et 34-98 + 6.8 millions de francs

+ 3,43 millions de francs

• L'ajustement aux besoins des rémunérations des personnels en activité au chapitre 31-94 + 0,5 millions de francs

Ø Les ouverture de crédits ont surtout concerné les dépenses en capital en raison de la prise en charge par l'État de travaux initialement confiés a des établissements publics dans le cadre du "plan Loire" pour un montant de 72,5 millions de francs en crédits de paiement et de 141 millions de francs en autorisations de programme.

4. Les fonds de concours

Dans l'état récapitulatif des crédits de fonds de concours, les prévisions concernant le montant des fonds de concours en 1995 est évalué à 29,16 millions de francs en dépenses ordinaires (titre III) et à 31 milliards de francs pour les dépenses en capital (titre V).

Il s'agit essentiellement de :

Ø contributions aux dépenses relatives à la prévention des pollutions, à la gestion des milieux naturels et aux frais de fonctionnement des cellules d'études des débits des cours d'eau ;

Ø la participation aux dépenses des établissements domaniaux de pisciculture et de la station d'hydrobiologie appliquée.

Ces contributions proviennent essentiellement des collectivités locales, des agences de l'eau, d'établissements publics, d'EDF et d'entreprises privées.

5. Crédits de répartition

? Ces crédits de répartition bénéficient essentiellement au titre IV pour un montant de plus de 101 millions de francs.

Les deux principales opérations portent sur 82 millions de francs au profit des "emplois verts" en provenance du budget des "Charges communes" et sur près de 18,3 millions de francs pour le financement du service national des objecteurs de conscience en provenance du budget du ministère des affaires sociales. Ces crédits ont été inscrits au chapitre 44-10.

? La plus grande partie des crédits de répartition affectés au titre VI bénéficient au chapitre 67-20.

Il s'agit, en particulier, de crédits en provenance du budget du ministère de la ville pour des travaux d'isolation phonique sur la ligne SNCF de la grande ceinture de Bobigny (18 millions de francs en autorisations de programme et 10,8 millions de francs en crédits de paiement) et de crédits en provenance du budget des "Charges communes" en faveur de la politique de lutte contre le bruit (3,9 millions de francs en autorisations de programme et 1,2 million de francs en crédits de paiement).

? Diverses opérations sont enfin dotées de crédits en provenance du Fonds d'intervention pour la qualité de la vie (FIQV) pour un montant total de 46,43 millions de francs en moyens de paiement et 15,2 millions de francs en autorisations de programme.

6. Le décret d'avances du 30 mars 1994

Ce décret portait ouverture de crédits à titre d'avance pour financer le lancement du plan "Loire grandeur nature" et du plan de prévention des risques naturels, respectivement décidés par les conseils des ministres des 4 et 24 janvier 1994 pour un montant de 42 millions de francs en moyens de paiement et de 75 millions de francs d'autorisations de programme.

Au total, l'ensemble de ces mouvements de crédits ont sensiblement augmenté les crédits disponibles au cours de l'exercice 1994 par rapport à la loi de finances initiale pour 1994.

B. L'EXECUTION DU BUDGET DE 1995 (1ER SEMESTRE)

Si le montant des fonds de concours est comparable à celui de 1994, les transferts de crédits en provenance d'autres ministères semblent en recul. Au 30 juin 1995, en effet, les crédits en provenance du budget du ministère du travail au titre des "emplois verts" ne s'élèvent qu'à 35 millions de francs pour un montant attendu de 65 millions de francs en 1995.

La loi de finances rectificative du 4 août 1995 n'a entraîné qu'une faible variation d'ensemble (une baisse de 1 % pour les crédits de paiement -soit 18,2 millions de francs- et une réduction de 9,57 % pour les autorisations de programme -soit 86,1 millions de francs-). Cette faible variation recouvre une importante ouverture ponctuelle de crédits, venant compenser le mouvement d'annulation marquant par ailleurs ce budget, en application des consignes de gel de crédits contenues dans la lettre du ministère du Budget datée du 22 février 1995.

La principale ouverture de crédits concerne le plan décennal "Loire grandeur nature" au sein du chapitre 57-20 "Protection de la nature et de l'environnement - Études, acquisitions et travaux d'équipement". Elle s'élève à 76 millions de francs en crédits de paiement, ce qui représente 52 % d'augmentation) et à 65 millions de francs en autorisations de programme (soit une hausse de 37 %).

Ces sommes sont destinées à financer le déplacement des installations de trois entreprises, lequel est rendu nécessaire par les travaux de dégagement du lit de la Loire dans la traversée de Brive-Charensac. La négociation avec les entreprises concernées n'ayant abouti qu'au début de l'année 1995, ce financement n'avait pu être inscrit dans la loi de finances initiale.

Les annulations de crédits apparaissent très largement comme la conséquence du gel des crédits demandés par le ministère du Budget en février 1995 à hauteur de 10 % sur les dépenses ordinaires -hors charges de personnel- et de 25 % sur les mesures nouvelles en matière d'équipement.

Pour les crédits de paiement, il convient de remarquer que les variations du pourcentage d'annulation de crédits des différents chapitres par rapport à leur dotation initiale tiennent, pour l'essentiel, à la différence de proportion entre les services votés et les mesures nouvelles au sein des différents chapitres.

La faiblesse relative du taux d'annulation des crédits de paiement chapitre 36-41 "Subvention de fonctionnement à divers établissements publics" (en baisse seulement 2,22 %) et des autorisations de programme du chapitre 67-41 "Subventions d'équipement au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres et aux parcs nationaux" (dont la réduction globale de 19,66 % recouvre une réduction de 17,5 % seulement pour le conservatoire) provient exclusivement de la moindre réduction des sommes affectées au Conservatoire du littoral. Ce dernier, qui célèbre en 1995 le vingtième anniversaire de sa création, bénéficie en effet depuis quelques années d'une priorité de l'action Gouvernementale.

Au total, le premier semestre de l'exercice 1995 est marqué -par contraste avec celui de 1994- par un resserrement de ces moyens. Il semble enfin probable que la loi de finances rectificative de fin d'année vienne renforcer cette tendance.

II. UN BUDGET POUR 1996 MARQUÉ PAR L'EFFORT DE MAITRISE DE LA DEPENSE PUBLIQUE

A. UNE STABILISATION GLOBALE DES CRÉDITS

L'année 1996 marque dans le budget du ministère de l'environnement une interruption dans la croissance que connaissaient les crédits de ce secteur depuis 1990, puisque les moyens budgétaires proposés reculent légèrement par rapport à la loi de finances initiale pour 1995. En fait, ce mouvement de recul a été engagé par la loi de finances rectificative du 4 août 1995, les crédits demandés pour 1996 étant en légère progression de 0,7 % par rapport à ce collectif.

L'évolution des crédits des moyens de paiement du ministère de l'environnement est présentée dans le tableau suivant :

Les autorisations de programme reculent pour leur part de 111,90 millions de francs par rapport à l'exercice précédent, ne s'élevant plus qu'à 788 millions de francs.

B. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR TITRE ET PAR AGREGAT

1. Une évolution par titre contrastée

? Le titre III relatif aux moyens des services est le seul à connaître une progression de ses moyens de paiement qui s'élèvent à 834,84 millions de francs (soit une hausse de 2,52 %). Ainsi sont préservées les ressources consacrées au personnel et au matériel par le ministère et qui représentent près de la moitié de ses crédits.

? En revanche, les moyens de paiement des titres IV et V reculent de 4,73 % et d'un peu plus de 6 % (soit - 10,9 millions de francs sur le titre IV et - 12,2 millions de francs sur le titre V). Ces deux titres subissent nettement l'impact de la contribution du ministère à la maîtrise de la dépense publique. Cette évolution peut paraître inquiétante dans la mesure où les dépenses d'intervention et les dépenses d'investissement constituent un vecteur important de l'action du ministère. Les subventions d'investissement (titre VI) accordées par le ministère reculent plus légèrement de 0,54 % (- 2,77 millions) pour un montant global de 506,37 millions. La quasi préservation des crédits de ce titre -qui représente près de 29 % des crédits de paiement du ministère- est fondamentale car les subventions de travaux et d'équipement accordées notamment à des collectivités locales où à des associations sont au coeur de la vocation de ce budget d'incitation et de coordination.

2. Une évolution par agrégat traduisant les priorités du ministère

La présentation des crédits du ministère par agrégat permet de mettre en évidence la proportion de chaque action dans l'ensemble de son budget, ainsi que leur évolution par rapport à la loi de finances initiale pour 1995. Cette analyse fait l'objet du tableau ci-dessous :

Présentation des crédits affectés aux agrégats par ordre décroissant

S'élevant à 563,9 millions de francs en dépenses ordinaires, l'agrégat "administration générale" représente près du tiers des crédits de paiement du ministère. Vient ensuite l'agrégat "protection de la nature et des paysages" qui, pour un montant de 492,89 millions de francs, totalise plus de 28 % des crédits de paiement.

Les deux agrégats "protection de l'eau et des milieux aquatiques" et "prévention des pollutions et des risques" regroupant chacun environ 15 % des moyens de paiement (soit respectivement 271,12 millions de francs et 254,4 millions de francs).

Les deux derniers agrégats sont respectivement consacrés à la " connaissance de l'environnement et à la coopération internationale" ainsi qu'à la "recherche" et représentent chacun environ 5 % des moyens de paiement du ministère.

C. LES MOYENS CONSACRÉS A L' "ADMINISTRATION GÉNÉRALE" : UN EFFORT DE GESTION

1. Des moyens Financiers en progression raisonnable

Analysés par titre, les moyens consacrés à cet agrégat évoluent comme suit :

? Moyens de paiement

Regroupant près du tiers des moyens de paiement du ministère (563,9 millions de francs), cet agrégat est en hausse de 2,5 % (+ 13,77 millions de francs). Cette progression raisonnable des moyens des services est due pour l'essentiel :

Ø aux mesures concernant les rémunérations et la politique de transformation d'emplois + 10,33 millions de francs

Soit :

ï 7,43 millions de francs consacrés à la revalorisation des rémunérations publiques et à la sixième tranche d'application du protocole Durafour ;

ï 2,9 millions de francs destinés à la septième tranche d'application du protocole Durafour et à la politique de transformation d'emplois du ministère.

Ø à des moyens de fonctionnement nouveaux + 9,72 millions de francs

Essentiellement affectés comme suit :

ï 5,5 millions de francs pour la remise à niveau du parc automobile des services déconcentrés ;

ï 3,2 millions de francs pour les loyers.

Ø ces augmentations étant partiellement compensées par les économies suivantes - 6,28 millions de francs

résultant de révisions de services votés et de réduction des crédits de paiement destinés à l'équipement immobilier des services.

? Autorisations de programme

La réduction des autorisations de programme de cet agrégat (- 6,47 millions de francs) correspond à la décroissance des crédits d'équipement immobilier destinés au regroupement des services des Directions régionales de l'environnement (DIREN) sur des sites uniques.

Ce programme reste cependant crédité de 28,8 millions de francs en crédits de paiement et à 25,3 millions de francs en autorisations de programme.

2. Une administration récente dont les structures se clarifient

? Structure récente, le ministère a vu croître ses effectifs régulièrement, ainsi qu'il apparaît dans le tableau ci-dessous :

(*) répartition prévisionnelle pour 1996 Source ministère de l'Environnement

Largement constitué par des transferts d'emplois jusqu'en 1993, l'effectif budgétaire du ministère a ensuite bénéficié de quelques créations de postes en 1994 et 1995. L'année 1996 marque une stabilisation à l'unité près de cet effectif qui atteint aujourd'hui 2.351 agents.

Il convient de noter que depuis 1994, la quasi totalité des emplois créés ou transformés ont été orientés vers les services déconcentrés.

a) L'administration centrale

? L'administration centrale du ministère de l'environnement, réorganisée en 1994, est aujourd'hui plus concentrée puisque le nombre de directions est passé de cinq à quatre. La création d'une direction générale de l'administration et du développement (DGAD) a en effet permis de regrouper des moyens existants. À cette direction, trois autres s'ajoutent, chacune étant structuré autour des tâches principales du ministère : direction de l'eau, direction de la prévention des pollutions et des risques, direction de la nature et des paysages. Au sein de la DGAD il convient de souligner en outre la fusion des trois anciens bureaux de gestion du personnel en un bureau unique au sein de la sous-direction des ressources humaines.

b) Les structures déconcentrées

? Si les services déconcentrés n'ont pas encore été touchés par le schéma de réorganisation de l'administration territoriale de l'État, prévu par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 sur l'aménagement et le développement du territoire, destiné à rendre les différents aspects de la politique de l'environnement plus lisibles, il convient néanmoins de rappeler la vocation des structures actuelles.

? Les directions régionales de l'environnement (DIREN) ont été constituées en 1991 à partir notamment de la fusion entre les délégations régionales à l'architecture et à l'environnement et les services régionaux d'aménagement des eaux. Leur personnel est largement issu d'emplois transférés par les ministères de l'équipement et de l'agriculture.

Pour 1996, 15 emplois d'ouvriers piscicoles relevant des DIREN qui étaient affectés à des activités marginales et qui se trouvaient disperses géographiquement ont été requalifiés, dont 8 au profit des DIREN afin, notamment, de renforcer les DIREN d'outre-mer dans le domaine de la police des eaux.

? Les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) dont la mission essentielle est l'inspection des installations classées ont elles aussi été constituées essentiellement à partir de transferts d'emplois en provenance du ministère de l'industrie. Ces structures bénéficieront en 1996 de 8 des 15 emplois d'ouvriers piscicoles requalifiés afin de renforcer leur action dans le domaine de la prévention des risques naturels et industriels.

III. LA DÉPENSE PUBLIQUE CONSACRÉE À LA PROTECTION DE LA NATURE ET DE L'ENVIRONNEMENT

Avant d'analyser les actions conduites par le ministère de l'environnement, il convient d'appréhender l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement par différents intervenants, qu'il s'agisse d'autres ministères, d'établissements publics ou des collectivités locales.

Ainsi, de nombreux départements ministériels vont consacrer des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de plus de 8,9 milliards de francs en 1996. Il s'agit en particulier des budgets de l'Agriculture (environ 2 milliards de francs), de l'Éducation nationale et de la Recherche (près de 3 milliards de francs) et de l'Industrie - technologies de l'information et de la Poste (plus d'un milliard de francs).

Le rôle d'orientation du ministère de l'environnement apparaît clairement en mesurant le montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Ces budgets, largement financés par des ressources propres s'élèveront en effet à plus de 12,2 milliards de francs en 1996, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement.

Enfin, les collectivités locales consacrent une part importante de leurs budgets à l'environnement. Ces dépenses sont évaluées à 111,63 milliards de francs en 1994.

A. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DES DÉPARTEMENTS MINISTERIELS

1. Une dépense globale importante

S'élevant à plus de 8,9 milliards de francs, les crédits consacrés à la protection de la nature et de l'environnement en 1995 et prévus en 1996 par différents départements ministériels se répartissent comme suit :

Ce tableau, extrait des données fournies dans le cadre de l'état récapitulatif prévu par l'article 131 de la loi de finances pour 1990 suscite quelques remarques critiques. Les données produites dans ce document pour l'année 1995 ne recoupent pas exactement celles fournies l'an dernier. Ceci résulte de l'actualisation conduite pour "tenir compte de l'évolution des préoccupations" en matière d'environnement. L'absence du budget des charges communes dans cette analyse de la dépense consacrée à l'environnement paraît contestable dans la mesure où ce budget comporte les crédits destinés à la participation de la France au Fonds pour l'environnement mondial. Cet état récapitulatif reste néanmoins une source d'information précieuse et traduit l'importance de l'effort financier fourni dans ce domaine.

2. Les principaux départements ministériels contributeurs

a) Une contribution essentielle : la recherche et l'industrie

? Le principal contributeur est la recherche qui, avec près de 2,85 milliards de francs consacrés à l'environnement représente plus de 30 %de l'effort financier total des ministères dans ce domaine, alors que le ministère de l'environnement en représente moins de 20 % .

Les principaux organismes de recherche bénéficiaires sont : le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) et l'Institut français de recherche scientifique pour le développement en coopération (ORSTOM).

La contribution du secteur industrie/technologies de l'information et de la poste qui s'élève à plus d'un milliard de francs est appelé en totalité au Centre national d'études spatiales (CNES) au titre de ses programmes d'observation de la terre à partir de l'espace. Ces derniers constituent en effet un outil de prévision des catastrophes naturelles et de renseignement sur l'évolution de l'environnement. Ils portent en particulier sui la stratosphère en liaison avec l'étude de la couche d'ozone, les océans, la surveillance de l'urbanisation ou le contrôle des cultures.

b) Le rôle actif de l'agriculture

? Le ministère de l'agriculture engagera pour sa part 1,96 milliards de francs au titre de l'environnement en 1996. Ces crédits bénéficieront essentiellement à des mesures agri-environnementales et au Fonds de gestion de l'espace rural.

En ce qui concerne les mesures agri-environnementales, il faut citer le financement de la prime au maintien des systèmes d'élevage extensif. Cette prime vise à encourager - en application des règles communautaires - les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement. Cet encouragement à l'entretien des surfaces herbagères est en progression et concerne plus de 117.000 éleveurs et plus de 5 millions d'hectares pour un montant total de 1,5 milliards de francs cofinancé par le ministère de l'agriculture à hauteur de 770 millions de francs en 1996, le FLOGA prenant à sa charge le solde.

Toujours dans le domaine des mesures agri-environnementales, il faut citer la démarche contractuelle conduite en application de la réglementation communautaire. Il s'agit de programmes régionaux généralement cofinancés par la section garantie du FEOGA.

Le Fonds de gestion de l'espace rural, créé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de février 1995, entrera pleinement en action au cours de l'année. Réhabilitation d'espaces agricoles, préservation du paysage et prévention des risques sont autant de domaines auxquels les 400 millions de francs prévus pour 1996 devraient être affectés.

c) Les transports

? Parmi les autres ministères concourant à la dépense publique dans le domaine de l'environnement, il convient de remarquer celui de l'Aménagement du territoire, de l'équipement et des transports, ainsi que celui du Travail. Le premier consacrera plus de 310 millions de francs en 1996 à des actions au titre de l'urbanisme et des transports. Il s'agit notamment d'études sur les risques liés au transport de matières dangereuses, d'études sur la limitation de nuisances acoustiques et d'acquisition de matériel destiné -dans le cadre de l'aviation civile - à lutter contre la pollution atmosphérique. En ce qui concerne le budget du Travail, les crédits sont presqu'exclusivement consacrés au programme des "emplois-verts" à hauteur de 65 millions de francs en 1995.

B. UN LEVIER ESSENTIEL POUR L'ACTION DU MINISTÈRE : LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

Les ressources propres de ces établissements doivent s'établir pour 1995 à 12,23 milliards de francs, soit un montant près de sept fois plus important que les moyens de paiement du ministère de l'environnement.

Ces ressources proviennent du produit de redevances et de taxes dont 85 % du montant total bénéficie aux agences de l'eau à hauteur de 10,42 milliards de francs.

L'analyse de l'évaluation des ressources propres des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement figurant dans le tableau ci-dessous exploite les données figurant dans l'état récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement. Ces ressources se décomposent comme suit :

(1) Redevances nettes de prélèvement et de pollutions industrielles et domestiques perçues dans l'année et remboursement des avances d'intervention

(2) En 1993 et 1994, le Conservatoire a reçu de fortes dotations des organismes régionaux pour les acquisitions des domaines du Pré Curieux et de Coudrée, ce qui explique l'importance des ressources propres sur ces deux années.

(3) Redevances cynégétiques (nationales et départementales, pour le grand gibier, le gibier d'eau, taxes de plan d'eau), sur cotisations (liées aux dégâts de gibier), autres recettes

* Institut national de l'environnement industriel et des risques (1SER1S)

Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

C. LE PL US GROS CONTRIBUTEUR : LES COLLECTIVITES LOCALES

1. Définition de la dépense d'environnement des collectivités locales

? L'analyse de la contribution des collectivités locales à la dépense publique consacré à l'environnement doit être précédée d'une remarque sur la nature des dépenses prises en compte à ce titre. Le montant des dépenses d'environnement exposées par les collectivités locales en 1994 s'élève à 111,63 milliards de francs dans le cadre de l'état récapitulatif de l'effort financier consenti au titre de l'environnement. L'importance de ce chiffre tient en partie à une définition moins stricte de la dépense de protection de l'environnement que celle retenue par l'État pour les dépenses de cette nature.

Cette importance tient aussi à l'inclusion de deux postes de dépenses "périphériques" de gestion des ressources naturelles : la "mobilisation de la ressource en eau" et l'"amélioration du cadre de vie".

? Cette définition est destinée à harmoniser la présentation des dépenses avec le système européen de rassemblement de l'information économique sur l'environnement (SERIEE) élaboré par Eurostat.

2. Les grands postes de dépenses

Le tableau ci-dessous permet de détailler les sommes consacrées aux différents postes de dépenses de protection de l'environnement et de gestion des ressources naturelles.

Dépenses de protection de l'environnement des collectivités locales

Dépenses "périphériques" de gestion des ressources naturelles des collectivités locales

Dépenses totales effectuées par les collectivités locales

Source : État récapitulatif de l'effort financier consenti au litre de l'environnement

3. Analyse du contenu de ces dépenses

? Globalement en hausse, les investissements des collectivités locales dans le domaine de la protection de l'environnement en 1994 semblent confirmer la théorie du cycle électoral chère à certains économistes, la croissance des dépenses constatées en 1993, se confirment en 1994 pour atteindre une hausse de 9 % pour l'ensemble de la période 1992-1994.

L'ensemble de la dépense consacrée à ce poste par les collectivités est évaluée à 13 % du total de leurs investissements.

Au sein de cette dépense de protection de l'environnement, l'évolution des différents postes liés à la prévention et à la lutte contre les pollutions se traduit :

- dans le domaine de l'eau, 56,5 % des dépenses de cet ensemble en 1994, la poursuite de la hausse des investissements en matière de stations d'épuration et la reprise des travaux dans le domaine des réseaux d'assainissement ;

- dans le domaine de la gestion des déchets (35,5 % des dépenses de cet ensemble en 1994), une croissance modérée en liaison avec l'adoption de la loi sur les déchets de juillet 1992 ;

- dans le domaine du nettoyage des rues - hors collecte des ordures -(7 % des dépenses de cet ensemble en 1994), une progression assez modérée de l'ordre de 1 à 2 % par an sur la période 1992-1994, due en grande partie au progrès de la mécanisation et à la priorité reconnue par de nombreuses villes à la collecte sélective des déchets par rapport au nettoyage des rues ;

- dans le domaine de la lutte contre le bruit enfin (environ 1 % des dépenses de cet ensemble), une légère croissance de 2,14 % entre 1993 et 1994 liée à la nouvelle loi sur le bruit et au démarrage de quelques gros chantiers routiers.

? La protection du patrimoine écologique avec 1,79 milliards de francs en 1994 au titre des dépenses d'investissement et de fonctionnement -- soit un budget supérieur à celui du ministère de l'environnement - retrouve son niveau de 1992, après une baisse en 1993. Cette évolution recouvre notamment la poursuite de la croissance de la dépense relative à la lutte contre les incendies, à la protection contre l'érosion, un renforcement des investissements relatifs aux parcs régionaux et naturels.

? Les dépenses "périphériques" relatives à la mobilisation de la ressource en eau et à l'amélioration du cadre de vie représentent pour leur part 37,66 milliards de francs en 1994. En ce qui concerne la mobilisation de la ressource en eau, les dépenses - relativement stables à hauteur de 28,8 milliards de francs en 1994 - portent surtout sur l'alimentation en eau potable, mais aussi sur l'hydraulique agricole et l'aménagement des eaux. L'amélioration du cadre de vie recouvre principalement les dépenses liées aux parcs, jardins et espaces verts. Dans ce domaine auquel les collectivités ont consacré 8,86 milliards en 1994, il faut noter une croissance relativement forte des charges de personnel lié à l'entretien de ces espaces.

CHAPITRE II - LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT

Soulignant le maintien du niveau des crédits du ministère de l'environnement et la stabilité de ses effectifs en 1996, le Gouvernement insiste sur le respect de ses engagements en matière de protection de l'environnement et du maintien des priorités du ministère.

I. LES RESPECTS DES ENGAGEMENTS PRIS PAR L'ÉTAT

Ces engagements sont constitués par les deux plans décennaux décidés par le Conseil des ministres pendant le mois de janvier 1994.

A. L'IMPORTANCE DES MOYENS CONSACRÉS

Ces deux plans décennaux, l'un consacré à l'aménagement et à ''entretien de la Loire, l'autre à la prévention des risques naturels, - notamment liés aux inondations, font l'objet sur dix ans d'un engagement de fonds publics très important. Ce sont en effet près 12 milliards de francs qui seront consacrés à ces deux plans - dont plus de 10 milliards de francs pour la plan de prévention des risques au cours de cette période. Chacun de ces plans repose sur un financement partagé pour l'essentiel entre l'État et les collectivités locales. Pour le plan de prévention des risques, la participation de l'État s'élèvera à 40 % des 10,2 milliards de francs qui doivent y être consacrés. La contribution de l'État au plan "Loire" atteignant 700 millions de francs pour un montant total de travaux estimé à 1.8 milliards de francs.

B. LES OBJECTIFS AFFICHÉS

• Décidés dans un contexte spécifique de réaction aux inondations des hivers de 1993 et 1994, ces deux plans ont pour objectif de "sauvegarder des vies humaines" et "d'assurer la sécurité des biens". Relevant de la même philosophie, ces deux plans présentent cependant des spécificités.

• Le plan de prévention des risques apparaît comme le plus ambitieux puisqu'il vise à "identifier les risques, maîtriser l'urbanisation, prévenir les inondations" et à "mettre en alerte et en sécurité les populations". Cet objectif aux multiples facettes doit se traduire notamment par l'amélioration de la cartographie des risques avec l'établissement sur cinq ans des plans de prévention des risques naturels pour les 2.000 communes les plus exposées, ainsi que par la gestion des zones inondables, ainsi que la restauration et l'entretien des cours d'eau.

Le Gouvernement souligne qu'en outre, les systèmes d'annonce des crues seront améliorés avec la construction de nouveaux radars météorologiques et la modernisation des réseaux de surveillance. Enfin, dans le cadre de la loi du 2 février 1995 sur l'environnement, il s'est doté d'une procédure d'expropriation pour risques majeurs destinée à faciliter la mise en sécurité des populations menacées.

• Le plan "Loire" dont le Gouvernement souligne qu'il est" largement inspiré" par les recommandations contenues dans le rapport d'une commission d'enquête parlementaire de 1992, s'il a aussi pour objectif d'assurer "la sécurité des personnes et des biens" contre les crues exceptionnelles, vise en outre à améliorer la satisfaction des besoins en eau et à assurer la mise en valeur du lit du fleuve. En pratique et à la suite de l'abandon du projet - très contesté - de barrage de Serre de la Fare, il s'agit d'un ensemble de travaux consacrés à l'aménagement de protections rapprochées, à des actions de protection de l'agglomération de Montluçon contre les crues et d'un vaste programme de restauration du lit de la Loire moyenne et de la basse Loire. La restauration du saumon sur l'axe Loire-Ailier devrait constituer une réalisation particulièrement symbolique de ce plan.

II. LE MAINTIEN DES PRIORITÉS DU MINISTÈRE

A. LE RENFORCEMENT DE LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT

• Le domaine de la recherche bénéficie en 1996 d'un effort important. Le ministère consacrera en effet près de 815 millions de francs en moyens de paiement à des programmes de recherche incitatifs touchant en particulier aux thèmes de "santé et environnement", la qualité de l'air et son impact sur la santé, les zones humides et la biodiversité.

Dans cet ensemble, le Gouvernement souligne le renforcement des moyens accordés à deux organismes.

• Il s'agit en premier lieu de l'Institut français de l'environnement qui bénéficiera en 1996 de la création d'un poste budgétaire supplémentaire pour accélérer son programme de statistiques régionales et locales et produire un ensemble de comptes et d'indicateurs de synthèse dans la perspective de la mise en place de la commission des comptes de l'environnement.

• En second lieu, l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) obtiendra des moyens supplémentaires destinés en particulier au financement de la création de cinq emplois de chercheur avec pour objectif de renforcer la recherche dans le domaine de la toxicologie et de l'écotoxicologie.

B. LE MAINTIEN DE LA PROTECTION DE LA NATURE

ï Le Gouvernement souligne les moyens consacrés à la mise en place Prochaine du Parc national de la forêt guyanaise qui s'insère dans le cadre des engagements internationaux de la France en matière de protection de la forêt tropicale. Ce parc qui s'étendra sur environ 2 millions d'hectares doit en effet bénéficier des premiers investissements nécessaires à son fonctionnement, ainsi que de la création de neuf emplois.

ï En ce qui concerne le Muséum national d'histoire naturelle, le ministère a procédé à un regroupement de crédits existants au profit de l'institut d'écologie et de gestion de la biodiversité créé au sein du Muséum. Ce regroupement de moyens est destiné à mettre en oeuvre un véritable programme d'action en faveur de la biodiversité.

• Enfin, le Gouvernement a décidé d'étendre au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres le bénéfice de la procédure de dation en paiement, ainsi que les moyens nécessaires pour la création d'un emploi.

CHAPITRE III - L'ANALYSE BUDGÉTAIRE DU RAPPORTEUR

La stabilité globale des crédits du ministère de l'environnement recouvre des évolutions différenciées qu'implique le maintien des priorités de ce département dans un contexte budgétaire restrictif.

I. DEUX DOMAINES PRIORITAIRES : LA POURSUITE DES PROGRAMMES PLURIANNUELS AU SEIN DE LA POLITIQUE DE L'EAU ET LA RECHERCHE

A. LA POLITIQUE DE L'EAU

1. Analyse des moyens du ministère

• Au sein de l'agrégat "protection de l'eau et des milieux aquatiques", les crédits par titre évoluent comme suit :

Le financement de la politique de l'eau (hors recherche) représente 15,5 % des crédits du ministère en moyens de paiement (271,12 millions de francs) et 35,6 % (près de 281 millions de francs) de ses autorisations de programme.

Après une forte progression des crédits consacrés à cet agrégat en 1995 (tant dans la loi de finances initiale que dans la loi de finances rectificative de juillet) liée aux plans décennaux "Loire grandeur nature" et "Prévention des risques", l'année 1996 marque une stabilisation dans ce domaine. La croissance des moyens de paiement de cet agrégat (271,12 millions de francs) est en effet limitée à 2,74 % , soit une hausse de 7,23 millions de francs.

L'augmentation des moyens de paiement de cet agrégat provient des titres IV et VI, respectivement en hausse de 87,6 % (+ 4,12 millions de francs pour atteindre un total de 8,82 millions de francs) et de près de 11 % (+ 11,73 millions de francs pour atteindre un total de 118,73 millions de francs).

La progression des crédits du titre IV provient presque exclusivement de l'inscription d'une subvention de fonctionnement de 5 millions de francs au profit du Centre de Documentation, de Recherche et d'Expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE) association placée sous la tutelle du ministère de l'environnement.

La hausse des crédits inscrits au titre VI correspondant pour l'essentiel au respect des engagements pris par l'État dans le cadre des programmes décennaux "Risques" et "Loire".

La réduction limitée du montant des autorisations de programme résultant pour la plus grande part d'une baisse de 12 millions de francs sur la restauration des ouvrages hydrauliques et des cours d'eau domaniaux.

Ces dépenses peuvent être présentées sous trois grands intitulés :

L'action "gestion de l'eau et du milieu aquatique", qui relève pour l'essentiel des Plans "Loire" et "Risques" concentre ainsi près de 150 millions de francs en moyens de paiement (soit 55,2 % des moyens de paiement de cet agrégat) et 140 millions de francs en autorisations de programme (49,6 % des autorisations de programme de cet agrégat).

L'action de "protection contre les eaux" qui regroupe 67 millions de francs en crédits de paiement et 101,5 millions de francs en autorisations de programme (soit respectivement 24,6 % des crédits de paiement et 36 % des autorisations de programme de cet agrégat) est essentiellement destinée à financer la participation de l'État à la protection des lieux habités contre les crues et à la participation de l'État aux travaux de protection contre les eaux dans les DOM-TOM.

L'action "annonce des crues et hydrométrie" bénéficie quant à elle de 31,65 millions de francs en moyens de paiement et de 25 millions de francs d'autorisations de programme (soit respectivement 11,7 % des crédits de paiement et 8,9 % des autorisations de programme de cet agrégat). Ces sommes seront notamment consacrées à la modernisation et à l'automatisation des réseaux d'annonce des crues, ainsi qu'à la mise en service de la télétransmission en temps réel des données.

2. Le rôle central des agences de l'eau

Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit budgétaire. L'importance de leurs ressources propres justifie cependant une analyse de leur action. Précédemment dénommées "agences financières de bassin" les six agences de l'eau (bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse et Rhône-Méditerranée) sont en effet des établissements publics administratifs - financièrement autonomes dont le budget global s'élèvera en 1996 à près de 10,6 milliards de francs par rapport à 9,56 milliards de francs en 1995.

L'importance respective de chaque agence et la mesure de la croissance de leurs moyens financiers figurent dans le tableau ci-dessous :

Redevances perçues par les six agences en 1992 et 1996

Ces agences collectent et redistribuent les redevances de prélèvement et de pollution industrielle et domestique de l'eau. Reposant sur une structure originale de concertation entre les élus, les usagers, les associations et l'État, leur rôle est d'intervenir pour mettre en oeuvre une gestion rationnelle des ressources en eau.

L'action des agences se situe dans le cadre de leur Vie programme qui s'élève à 39,6 milliards de francs d'aides finançant 92 milliards de travaux entre 1992 et 1996.

Il s'agit en premier lieu de l'amélioration de la qualité des eaux à travers la lutte contre les différentes formes de pollution des eaux qu'il s'agisse de l'assainissement urbain, des industries, de l'agriculture (pollution dues à l'élevage et aux cultures).

Il s'agit en second lieu du programme d'aménagement des ressources en eau qui vise en particulier à l'amélioration de la sécurité de l'alimentation en eau potable et à la restauration, à l'entretien et à la protection des milieux aquatiques.

Pour 1994, il convient de signaler le démarrage des activités liées au programme de mise en conformité de bâtiments d'élevage suite à l'accord conclu avec la profession sur la maîtrise des pollutions agricoles-L'élaboration des SDAGEC (Schéma direction d'aménagement et de gestion des eaux) créés par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 (et qui doivent fixer les projets pour l'eau et les milieux aquatiques pour les 10 à 15 années à venir dans chaque bassin) a en outre fait l'objet d'un important travail en 1994 et 1995.

La mesure financière de cette activité en 1994 se traduit par un montant d'aides aux travaux de près de 7,4 milliards de francs. Il faut rappeler que depuis leur création jusqu'en 1994, les agences ont alloué aux usagers de l'eau un montant global de 71 milliards de francs d'aides, répartis à hauteur de 57 milliards de francs au financement de travaux pour l'amélioration de la qualité des eaux et de 14 milliards de francs à l'aménagement des ressources en eau.

Outre l'intérêt des actions conduites, l'importance de cette contribution à une dépense essentiellement destinée à des travaux possède un impact macro-économique évident, notamment sur l'emploi.

B. UN RÉEL EFFORT DANS LE DOMAINE DE LA RECHERCHE

1. Analyse des crédits du ministère

• Bien qu'ils ne représentent qu'une faible part du budget du ministère (5 %), l'évolution positive des crédits de cette "action" traduit la priorité qui lui est reconnue par le ministère. Ces crédits progressent en effet de 13,2 % en moyens de paiement pour atteindre 81,32 millions de francs (+ 9,5 millions de francs) et de 12,8 % en autorisations de programme, ces derniers s'élevant à 88 millions de francs (+ 10 millions de francs).

Par titre cette évolution se présente comme suit :

• La progression des crédits du titre IV résulte de la création de cinq postes de chercheurs permanents à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) destinés à renforcer la recherche en toxicologie et en écotoxicologie (+ 1,25 millions de francs).

Le solde de la progression notable des crédits de l'agrégat "recherche" se trouve au titre VI avec une hausse de 8,15 millions de francs en crédits de paiement et de 10 millions de francs en autorisations de programme. Ces crédits supplémentaires doivent permettre de consolider les programmes engagés en 1995 et de lancer plusieurs actions nouvelles concernant notamment :

Ø environnement et santé ;

Ø la qualité de l'air urbain et de son impact sur la santé ;

Ø le programme national de recherche sur les zones humides ;

> des études et recherches associées à la création du futur parc national de Guyane.

2. Le rôle de l'INERIS

Créé par le décret du 7 décembre 1990, l'Institut national de l'environnement et des risques (INERIS) mérite d'être analysé avec les crédits destinés à la recherche plutôt que dans le cadre de la prévention des pollutions et des risques dans la mesure où il constitue un véritable organisme de recherche.

Sa mission est double : fournir un appui technique aux administrations (française et communautaire) pour l'élaboration de normes et de réglementations scientifiquement validées et constituer un pôle d'expertise et de conseil en direction des industriels et des collectivités locales. Du fait de la diminution progressive des activités liées aux techniques minières, l'INERIS a entrepris de développer le volume de ses prestations commerciales. Les difficultés inhérentes à la conjoncture économique de 1994 l'ont certes conduit à réviser à la baisse ses objectifs dans ce domaine. Mais grâce à des efforts pour parvenir à une gestion très rigoureuse de ses moyens, l'INERIS a réussi à effectuer un exercice budgétaire 1994 en quasi-équilibre (-1,5 millions de francs), alors même que pesait sur lui le poids financier du transfert des actifs appartenant précédemment à Charbonnages de France.

Le rôle que l'INERIS joue en matière de recherche (éclairer l'opinion sur des problèmes complexes, à propos notamment des risques industriels, des polluants, des déchets et de l'écotoxicologie, et fournir aux pouvoirs publics les bases scientifiques de leurs décisions dans ces domaines) a justifié que celui-ci ait accès en 1995 à la dotation allouée au ministère de l'environnement dans le cadre du budget civil de recherche-développement (BCRD).

L'INERIS dispose donc cette année d'une ressource nouvelle d'origine "BCRD", prévue initialement de 10 millions de francs en AP et 4 millions de francs en CP, ramenée après régulation à 7,5 millions de francs en AP et 3 millions de francs en CP.

L'évolution des programmes de l'établissement au cours des prochaines années, impliquant à la fois une concentration de ceux-ci autour des axes prioritaires définis par les pouvoirs publics (notamment en ce qui concerne les programmes de recherche) et la poursuite du développement des activités de nature commerciale, sera très prochainement précisée dans le cadre du contrat d'objectifs État-INERIS.

Pour 1996, le ministère de l'environnement prévoit d'octroyer à l'INERIS 99 millions de francs (chapitre 44-20) au titre de ses moyens de fonctionnement et 2,5 millions de francs (chapitre 67-20) comme participation au financement du transfert d'actifs de Charbonnages de France, auxquels s'ajouteront, dans le cadre de la dotation BCRD, une dotation de fonctionnement de 1,25 millions de francs et une dotation d'équipement de 10 millions de francs en AP et de 6,25 millions de francs en CP.

II. LE MAINTIEN DU NIVEAU DES CRÉDITS DESTINÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Principal intervenant public dans ce domaine, le ministère de l'environnement consacre plus de 28 % de ses moyens de paiement (492,89 millions de francs) et près de 40 % de ses autorisations de programme (311,02 millions de francs) à ce poste dans le budget de 1996.

Présentés par titre ces crédits évoluent comme suit :

B. ANALYSE DES MESURES NOUVELLES

• Moyens de paiement

La quasi stabilité de cet agrégat "protection de la nature et des paysages" en moyens de paiement (+0,16%) recouvre en réalité une croissance des dépenses ordinaires et une réduction des crédits de paiement destinés aux dépenses en capital qui vont de pair avec la diminution des autorisations de programme.

Les moyens nouveaux des titres III et IV, partiellement compensés par des révisions de services votés et des non-reconductions de crédits (- 8,6 millions de francs) sont pour l'essentiel destinés aux parcs nationaux, au Conservatoire du littoral et aux réserves naturelles.

Il s'agit en particulier de :

- la création de neuf emplois liés à la mise en place du parc national de la forêt guyanaise (+ 5 millions de francs) ;

- l'augmentation des moyens de fonctionnement des parcs naturels régionaux et des réserves naturelles (+ 6 millions de francs) ;

- la croissance des crédits d'intervention en faveur de la biodiversité et de la protection de la nature (+ 3,1 millions de francs). Il s'agit de re groupement de moyens existants pour créer un ensemble coordonné au sein du Muséum d'histoire naturelle destiné à l'étude de la biodiversité.

• Dépenses en capital

Les réductions des crédits de paiement et des autorisations de programme affectés aux titres V et VI tiennent essentiellement à l'effort de réduction de la dépense publique. Ces réductions touchent :

- l'article 60 "protection de la nature" du chapitre 57-20 "Études, acquisitions et travaux d'équipement" (- 1 million de francs pour les crédits de Paiement et - 7,35 millions de francs pour les autorisations de programme) ;

- l'article 10 relatif au Conservatoire du littoral au sein du chapitre 67-41 "Subventions d'investissement à divers établissements publics" (- 3,7 millions de francs pour les crédits de paiement - soit - 2,8 %- et -8,2 millions de francs pour les autorisations de programme).

- la baisse importante de l'article 60 "protection de la nature" du chapitre 67-20 "Subventions d'équipement" (- 4,34 millions de francs pour les crédits de paiement et - 28 millions de francs pour les autorisations de programme) s'expliquant pour sa part par une forte réduction de la dépense en faveur des parcs régionaux (-20 %) et des mesures agri-environnementales (- 14%). Une partie de ces moyens est redéployée en faveur du programme lié aux engagements de la France dans le cadre de Convention internationale sur la biodiversité, ainsi qu'à la mise en place du parc national de la forêt guyanaise.

C. LES PARCS NATIONAUX, LES PARCS RÉGIONAUX ET LES RÉSERVES NATURELLES

a) Les parcs nationaux

Marqué par la création du parc national de la Guyane, qui découle des engagements pris par la France dans le cadre de la convention sur la diversité biologique (contribution à la sauvegarde des forêts tropicales, réservoirs de diversité biologique et régulatrice des climats), les crédits destinés aux parcs nationaux évoluent comme suit :

Évolution des subventions aux parcs nationaux

Établissements publics administratifs, les objectifs des parcs nationaux sont définis dans l'exposé des motifs de la loi du 22 juillet 1960. Il s'agit de protéger le patrimoine naturel, de mettre à la disposition de tous, et plus particulièrement des citadins, les richesses ainsi préservées, ainsi que de contribuer au développement économique, social et culturel des territoires où ils sont implantés.

En n'incluant pas le nouveau parc de la Guyane, les 7 parcs existants sont :

- Le parc national de la Vanoise créé en 1963 ;

- Le parc national de Port-Cros créé en 1963 ;

- Le parc national des Pyrénées créé en 1967 ;

- Le parc national des Cévennes créé en 1970 ;

- Le parc national des Ecrins créé en 1973 ;

- Le parc national du Mercantour créé en 1979 ;

- Le parc national de la Guadeloupe créé en 1989 ;

Ces sept parcs représentent une superficie totale de 369.349 hectares.

En 1993, l'anniversaire des trente années d'application de la loi a été l'occasion de faire le point des acquis et des évolutions nécessaires. Il s'agit en particulier de rationaliser l'organisation administrative et technique des parcs nationaux, de développer leur participation à la protection de la nature, et de moderniser leurs équipements.

S'agissant de la rationalisation de l'organisation administrative et technique, les parcs existants sont arrivés à un équilibre. C'est plutôt sur les parcs en création qu'il est envisagé d'innover en proposant des structures nouvelles d'organisation territoriale.

Un effort permanent continue, cependant, à être assuré pour optimiser les moyens existants.

Dans le domaine de la participation à la protection de la nature, les parcs nationaux n'étant pas propriétaires en France métropolitaine des terrains qu'ils protègent, il est nécessaire de mobiliser tous les partenaires impliqués.

Les actions entreprises ont permis une protection efficace des milieux naturels et la reconstitution d'une partie de la faune originelle en voie de disparition, qui s'est traduite récemment par le retour naturel d'animaux tel que le loup, et la réimplantation de diverses espèces de rapaces.

Des mesures agri-environnementales ont été mises en place dès 1970 et l'architecture rurale a été en grande partie sauvegardée. L'harmonie des paysages ruraux traditionnels a été maintenue. Les parcs tentent de réconcilier protection de la nature et développement durable. Le maintien de la fréquentation touristique associée au développement de l'information du public contribue à la prise de conscience par l'opinion de la nécessité de la protection de la biodiversité.

La modernisation des équipements paraît en outre nécessaire pour maintenir la qualité des bâtiments qui accueillent le public (refuges, salles d'exposition notamment).

Il faut enfin citer les projets de création des trois véritables parcs nationaux marins, rendus possibles par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Le projet le plus avancé concerne le futur parc marin de Corse, les deux autres projets concernent un parc international franco-italien des Bouches de Bonifacio dans les eaux territoriales comprises entre la Corse et la Sardaigne et le parc marin de la mer d'Iroise.

b) Les parcs naturels régionaux

Il existe actuellement une trentaine de territoires classés "parc nature, régional". Les crédits qu'y consacre le ministère de l'environnement évoluent comme suit :

Évolution des subventions aux parcs naturels régionaux

Entre 1980 et 1986, 4 parcs naturels régionaux ont été créés, ceux :

- de la Haute-Vallée de la Chevreuse en 1985.

- du Lavradois Forez en 1986.

- du Nord Pas-de-Calais en 1986.

- et du Haut-Jura en 1986.

Depuis cette date, ont en revanche été classés en "parc naturel régionale" les territoires :

ï des "Ballons des Vosges" en juin 1989, (trois régions Alsace, Lorraine et Franche-Comté et quatre départements : Haut-Rhin, Haute-Saône, Territoire de Belfort et Vosges),

ï de la Brenne (région Centre, département de l'Indre) en décembre 1989,

ï des marais du Cotentin et du Bessin en mai 1991 (région Basse Normandie, départements de la Manche et du Calvados).

En 1995, ont été classés "parc naturel régional" les territoires :

- du Vexin français (région Ile de France, départements du Val d'Oise et des Yvelines).

- de la Chartreuse (région Rhône-Alpes, départements de l'Isère et de la Savoie).

- des Grands Causses (région Midi-Pyrénées, département de l'Aveyron).

Par ailleurs, une quinzaine de projets de parcs naturels régionaux peuvent être considérés comme "à l'étude" ou faisant l'objet de réflexions sur leur faisabilité, suite à une initiative régionale.

c) Les réserves naturelles

Les réserves naturelles bénéficient du concours financier du ministère de l'environnement dont le montant évolue comme suit :

Évolution des subventions aux réserves naturelles

La France compte, en août 1995, 125 réserves naturelles protégeant 140.921 hectares et 42 projets en cours d'instruction. L'objectif est d'assurer une protection exemplaire de chacun des milieux existant en France, en se fondant sur les inventaires scientifiques réalisés au niveau français et européen.

Le classement des réserves et leur gestion font largement appel à la déconcentration et à la concertation avec les collectivités locales. Un plan de gestion écologique est mis en place progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de tous les partenaires concernés, d'efficacité scientifique et technique et d'exemplarité vis-à-vis d'autres espaces. L'État confie la gestion des réserves à des collectivités locales, des établissements publics ou des associations. Les élus, les propriétaires et tous ceux qui sont intéressés par la réserve participent à son comité consultatif, présidé par le préfet. Le travail en réseaux-géographiques, thématiques et national est encouragé.

Les moyens affectés par l'État aux réserves (rapportés au nombre de réserves et à la superficie classée) ont été en augmentation jusqu'en 1994, sont stationnaires depuis en fonctionnement, mais ont diminué en investissement.

En 1994, 7 réserves ont été classées, 3 l'ont été depuis le début de l'année 1995 et 4 projets sont susceptibles d'aboutir d'ici la fin de l'année 1995, dont 2 importantes réserves en Guyane, correspondant aux engagements pris par la France lors de la conférence de Rio.

Sur les 125 réserves naturelles existantes, il est intéressant de noter qu'une large majorité d'entre elles est gérée par des associations (62,4 %), et que les autres sont gérées par des établissements publics à hauteur de 28 % (dont plus d'un tiers sort des parcs nationaux), le solde étant géré pour 7 % par des collectivités territoriales, une seule réserve étant gérée par une fondation.

D. LE CONSERVATOIRE DU LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES

L'évolution des crédits du conservatoire du littoral en 1996 traduit une légère régression par rapport à 1995 à 144 milliards de francs en moyens de paiement (- 2,21 %) et à 127,10 millions de francs en autorisations de programme.

Cette évolution doit cependant être examinée en sachant que le projet de loi de finances pour 1996 prévoit d'étendre la procédure de la dation en paiement au profit du Conservatoire.

En outre, votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur les critiques formulées par la Cour des Comptes dans son dernier rapport public sur le Conservatoire du littoral. Ce dernier, créé il y a vingt ans, fait l'objet d'un constat mitigé. Si la Cour reconnaît un bilan "dans l'ensemble positif", elle n'en exprime pas moins des réserves quant à l'adéquation de ses moyens à sa mission et à l'articulation de son action avec celle des autres intervenants publics que sont l'État et les départements.

La Cour faisant remarquer notamment que la stratégie d'acquisition du conservatoire n'a pas toujours été bien définie, que la mise en valeur et gestion des terrains est imparfaite en raison des lacunes de certains outils de gestion et que la gestion interne du Conservatoire apparaît inadaptée au regard de ses responsabilités croissantes.

En ce qui concerne les autorisations de programme, la restriction budgétaire apparaît limitée, ce qui traduit la volonté du Gouvernement de préserver le potentiel d'action du conservatoire.

Il faut rappeler que les objectifs du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres sont définis par la loi du 10 juillet 1975. Le conservatoire acquiert en vue de leur protection, en accord avec les communes, des espaces naturels de grande valeur écologique ou paysagère en bord de mer ou sur les rives des grands lacs. Sur les terrains qu'il acquiert, le Conservatoire du littoral a pour objectif de maintenir et de développer la diversité biologique, de restaurer la qualité des paysages et de permettre l'accueil du public dans le respect de la sauvegarde des sites.

La compétence du Conservatoire du littoral a en outre été progressivement étendue sur les rives des estuaires, des deltas, de certains grands lacs, à Mayotte, en Camargue, en Crau et dans les Maures.

Le Gouvernement a demandé au Conservatoire du littoral de préparer pour l'année 1995 les éléments d'une stratégie globale de préservation d'un tiers du littoral français (le "tiers sauvage") et de définir dans ce cadre sa stratégie à long terme.

En 1994, le Conservatoire du littoral a signé 304 actes portant transfert de propriété. Il a pris possession de 1.991 ha qui, ajoutés aux acquisitions antérieures, assurent la protection d'un linéaire côtier de 569 km pour la France métropolitaine (en incluant les étangs littéraux). Au cours du 1er semestre 1995, 327 ha ont été acquis moyennant un investissement de 21 millions de francs et la passation de 119 actes portant transfert de propriété. Le Conservatoire du littoral était propriétaire à la fin du 1er semestre 1995 de 44.612 ha (344 sites), soit 8,7 % du linéaire côtier métropolitain.

III. DEUX DOMAINES MOINS FAVORISÉS : LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS AINSI QUE LA "CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE"

A. LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS : UNE BAISSE APPARENTE

La réduction globale des moyens financiers consacrés à cet agrégat tient en effet très largement à la réduction de la contribution du ministère de l'environnement à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie.

1. Présentation générale

• L'évolution des crédits de cet agrégat par titre est présentée dans le tableau suivant :

Cet agrégat regroupe près de 252,5 millions de francs en moyens de paiement et 60,67 millions de francs en autorisations de programme (soit 14,4 % des moyens de paiement du ministère et 7,7 % de ses autorisations de programme), respectivement en recul de 4,43 % (soit - 11,7 millions de francs) et de 42,2 % soit (- 44,3 millions de francs).

ï Les crédits de fonctionnement s'élèvent à 51,8 millions, en hausse de 7,5 % (+ 3,6 millions de francs). La hausse de ces crédits de fonctionnement est destinée pour l'essentiel à financer l'élaboration des plans de prévention des risques, ainsi que l'animation des secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPP1), avec un crédit supplémentaire de 5 millions de francs.

ï Les crédits d'intervention d'un montant de 132,72 millions de francs subissent, quant à eux, une réduction de 8,5 % (- 12,3 millions de francs). Cette réduction trouve son origine dans la "consolidation de la régulation budgétaire" (- 7,5 millions de francs), mais surtout dans la réduction de la subvention à l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) à hauteur de 35,6 % (- 16,2 millions de francs). La réduction de cette subvention confirme le processus de débudgétisation de l'ADEME, puisque cette baisse est en réalité compensée par les ressources nouvelles dont l'Agence bénéficiera en provenance des taxes perçues sur les déchets. Ce mouvement de baisse des crédits d'intervention est légèrement compensé par la progression de 7,6 millions de francs de la subvention destinée à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), ainsi que par l'augmentation de 1,54 million de francs des crédits destinés à la "prévention des risques et contrôle des installations classées".

• Au sein des dépenses en capital, les crédits de paiement afférents aux dépenses en capital représentent 67,88 millions de francs, en recul de 4,25 % (- 3 millions de francs) et les autorisations de programme régressent de 42,2 % pour revenir à 60,67 millions de francs (- 44,3 millions de francs).

Cette importante réduction des autorisations de programme dans ce domaine résulte essentiellement d'une diminution des crédits de l'ADEME (-26,1 millions de francs).

Le solde de cette réduction d'autorisations de programme résulte des choix effectués par le ministère, qui, pour respecter la maîtrise de la dépense publique tout en maintenant les moyens affectés à ses missions prioritaires, a dû diminuer ses engagements en faveur de la lutte contre le bruit (notamment la cartographie des "points noirs du bruit" dont l'ambition est notamment de favoriser la résorption des gênes issues du transport terrestre).

2. L'autonomie financière croissante de l'ADEME

• L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est un établissement public industriel et commercial, créé en 1990 à partir de la fusion de trois organismes existant : l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie, de l'Agence pour la qualité de l'air et de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets.

L'ADEME regroupe en conséquence une série de responsabilités variées : la pollution des sols et notamment le traitement des sites pollués dits "orphelins" (sites n'ayant plus de responsable solvable), la lutte contre les nuisances sonores et le développement des technologies propres.

• Les moyens financiers de l'ADEME proviennent essentiellement de l'affectation du produit de taxes fiscales et parafiscales : taxe sur la pollution atmosphérique, taxe sur le stockage des déchets, taxe d'atténuation des nuisances sonores et, depuis 1995, la taxe sur les déchets industriels spéciaux :

Le produit de ces textes devrait s'élever à près de 925 millions de francs en 1996, en progression de près de 10 % par rapport à 1995. Cette croissance est exclusivement due à l'augmentation du taux de la taxe de stockage sur les déchets et à la taxe sur les déchets industriels spéciaux.

La diminution du produit de la taxe sur la pollution atmosphérique, perçue sur les émissions de certains polluants dans l'atmosphère, est en grande partie due à la réduction des émissions des centrales EDF.

Il convient en outre de noter qu'en 1994-1995 :

- la taxe sur le stockage des déchets, gérée dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, est devenue le principal outil des pouvoirs publics pour soutenir la modernisation de l'ensemble de la filière collecte-élimination des déchets ménagers et assimilés ; son taux a été porté à 25 F par tonne à compter du 1er janvier 1995 par la loi du 2 février 1995 ;

- cette même loi a institué la taxe sur les déchets industriels spéciaux, qui concerne depuis le 1er janvier 1995 les exploitants d'installations de traitement et de stockage desdits déchets ; le produit de cette taxe sera entièrement affecté à la réhabilitation des sites "orphelins" pollués par des déchets industriels spéciaux ;

- le dispositif d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores est devenu opérationnel à la fin de 1994. Son produit sera affecte à des opérations de protection acoustique des riverains des six aérodromes concernés.

• Ce financement est complété par des crédits budgétaires en provenance des trois ministères de tutelle de l'ADEME que sont l'Environnement et la Recherche qui assurent respectivement environ 20 % et 27 % de ce financement ainsi que l'Industrie qui en représente près de la moitié. Les détails du montant de ces subventions figurent au tableau ci-dessous :

• En ce qui concerne la gestion de l'ADEME il convient de noter que le 5 mai 1995. un contrat d'objectifs a été conclu entre l'ADEME et l'État, représenté par les trois ministres de tutelle et par le ministre du budget. Ce contrat a pour but de concentrer l'action de l'agence autour d'une douzaine de programmes prioritaires définis en concertation avec les ministères de tutelle, de fournir des indicateurs d'évaluation de l'efficacité de ses actions, et de clarifier tant ses modalités internes de gestion que ses relations avec ses partenaires institutionnels.

Par ailleurs, le processus de relocalisation des services centraux de l'ADEME sur les sites d'Angers et de Valbonne, dont le principe avait été arrêté par le CIAT, a été effectivement engagé par le conseil d'administration de l'établissement en mai 1995.

Concernant l'ADEME votre rapporteur s'interroge sur l'efficience de la triple tutelle qui s'exerce sur elle, ainsi que sur la portée des subventions du ministère de l'environnement qui en 1996 ne représenteront en moyens de paiement que 3,7 % du budget de l'ADEME (34 millions de francs dans un ensemble de près de 92,5 millions de francs) soit une somme largement inférieure au montant des produits financiers que l'agence tire de la gestion de son importante trésorerie (environ 50 millions de francs).

B. LA VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DU MINISTÈRE : LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE

1. Des crédits en baisse notable

L'analyse par titre de crédits de cet agrégat se présente de la façon suivante :

• Cet agrégat présente ainsi des moyens de paiement en régression de près de 22 % puisqu'ils ne s'élèvent plus qu'à moins de 90 millions de francs (- 25 millions de francs). Ce mouvement de baisse se vérifie aussi pour les autorisations de programme qui reculent de 34,6 %, ramenant leur financement à 22 millions de francs (- 11,67 millions de francs).

Cet agrégat subit fortement les effets de la régulation budgétaire et des réductions de moyens liés à "l'effort de maîtrise des dépenses de l'État" qui concerne la plupart des dépenses de fonctionnement et d'intervention.

Dans cet ensemble en baisse, votre rapporteur tient à signaler une a ugmentation de 1,3 million de francs destinée au renforcement des moyens de l'Institut français de l'environnement (IFEN) pour accélérer son programme de statistiques et ses travaux sur les comptes et les indicateurs (notamment les liens entre environnement et emploi), ainsi qu'une hausse de 1,8 million de francs des crédits d'intervention consacrés au soutien au secteur associatif, avec lequel le ministère entretient des contacts actifs.

Le mouvement de réduction des crédits de paiement et des autorisations de programme au sein des titres V et VI proviennent surtout du F onds d'intervention pour la qualité de la vie (FIQV) avec une baisse de près de 50 % pour les crédits de paiement (- 10.9 millions de francs) et de près de 55 % pour ses autorisations de programme (- 8 millions de francs) ;

L'importante réduction des moyens consacrés au FIQV résulte largement de la prise en compte des observations de la Cour des Comptes de votre commission des finances sur la gestion des "chapitres réservoirs".

Les crédits du FIQV, dont l'attribution est décidée par le comité interministériel pour l'environnement (CIEN) seraient ainsi probablement recentrés sur la recherche d'une meilleure intégration des objectifs du développement durable dans les politiques publiques.

2. La réorientation du FIQV et le renforcement de l'IFEN

a) Le Fonds d'intervention pour la qualité de la vie "en voie de disparition" ?

• L'exercice 1995 a largement confirmé les orientations engagées en 1994 par le comité interministériel pour l'environnement (CIEN) pour le Fonds d'intervention pour la qualité de la vie.

- Les crédits du FIQV sont répartis en fonction des priorités arrêtées qui, limitées à trois, étaient les suivantes : le paysage, la ville durable, l'éducation, la formation et l'écocitoyenneté.

- Aucune opération contractualisée n'est désormais proposée au cofinancement du FIQV, ce qui parfait l'évolution déjà engagée en 1994.

- Pour tenir compte des observations de la Cour des comptes et de votre commission des finances sur la pratique consistant à financer des dépenses ordinaires de fonctionnement à partir du titre VI, les projets prévoyant une répartition sur le titre IV ont été écartés.

- La part des projets que le ministère de l'environnement propose de retenir et qui sont présentés par d'autres ministères est en augmentation sensible.

Ainsi, 73 % des crédits ont été répartis sur des chapitres budgétaires d'autres ministères. Sur seize opérations retenues, treize étaient présentées par d'autres ministères que celui de l'environnement.

• En 1996, l'utilisation des crédits "résiduels" du FIQV seront consacrés à la promotion des objectifs du développement durable et à la préparation du sommet mondial des villes qui se tiendra à Istanbul en juin 1996. Si ce resserrement des objectifs du FIQV apparaît louable, la limitation du montant des crédits qui lui sont alloués conduit votre rapporteur à s'interroger sur la pérennité de ce Fonds.

b) Le renforcement des moyens de l'Institut français de l'environnement

Depuis quelques années, l'Institut français de l'environnement (IFEN), correspondant national de l'Agence Européenne de l'Environnement (AEE) installée à Copenhague, a été renforcé tout en voyant ses missions être recentrées.

L'effectif budgétaire de l'IFEN qui était de vingt en 1992 date de sa création, a en effet bénéficié de quatre postes supplémentaires en 1995 et d'un autre poste en 1996.

Dans le projet de loi de finances, les crédits destinés à l'IFEN s'élèvent, en fonctionnement, à 25 millions de francs et en investissement à 3,4 millions de francs en autorisations de programme et 4,622 millions de francs en crédits de paiement.

Ces moyens doivent donner à l'IFEN les moyens d'accélérer, en 1996, le programme de statistiques régionales et locales, et de produire un ensemble de comptes et d'indicateurs de synthèses, dans la perspective de la mise en place de la Commission des comptes de l'environnement.

Les travaux sur les comptes et les indicateurs s'attacheront particulièrement aux relations entre l'emploi et la protection de l'environnement. En 1996, l'IFEN préparera la seconde édition de "L'environnement en France", dont la publication est prévue pour 1997.

L'IFEN, qui s'est fixé pour objectif la mise en place du Système français d'observation intégrée de l'environnement (SOIE), mettra au point la méthodologie en priorité sur les thèmes retenus par l'AFE pour ses premiers centres thématiques (Eaux continentales, Nature, Occupation des terres, Environnement littoral et marin).

Avec divers partenaires, dont le ministère de l'environnement et le Muséum national d'histoire naturelle, l'IFEN participera à la mise en place de l'Observatoire des zones humides.

Il reste à souligner que la politique de coopération multilatérale et bilatérale en matière d'environnement est financée au premier chef par les crédits inscrits au budget des ministères des affaires étrangères et de la coopération, le ministère de l'environnement n'intervenant que de façon complémentaire.

CHAPITRE IV - POUR ALLER AU-DELÀ DU BUDGET...

I. L'ENVIRONNEMENT, L'ÉCONOMIE ET L'EMPLOI

Sans avoir la prétention d'analyser fondamentalement cette thématique complexe, votre rapporteur a jugé utile d'étudier à travers quelques actions concrètes les relations pouvant exister entre environnement, économie et emploi.

A. ENVIRONNEMENT ET ÉCONOMIE : QUELQUES EXEMPLES

Dans ce domaine, deux thèmes particuliers méritent d'être présentés : la promotion de la valorisation et du recyclage des déchets, ainsi que le développement de "l'éco-marketing" et l'usage des "éco-labels".

1. La valorisation et le recyclage des déchets

• Le ministère de l'environnement développe dans ce domaine un ensemble d'actions.

Cette démarche est en effet incluse dans l'élaboration des plans territoriaux d'élimination des déchets qui, pour l'ensemble des déchets ménagers ou non, sont destinés à coordonner les actions des pouvoirs publics et des organismes privés dans ce domaine. Dans ce cadre, il s'agit en particulier de donner la priorité à la valorisation par rapport aux autres modes de traitement des déchets.

Le ministère de l'environnement est aussi à l'origine des "études déchets", dont l'objectif est d'encourager les entreprises à définir une politique performante de gestion des déchets qu'elles produisent et à en rechercher une valorisation maximale.

• Dans chaque domaine sectoriel, le ministère dispose en outre de moyens réglementaires ou contractuels destinés à favoriser la valorisation par la mise en place de dispositifs de gestion, dits "du berceau à la tombe" des produits concernés.

Les produits concernés sont en particulier les vieux papiers et cartons, les emballages, les déchets de l'automobile, les piles et accumulateurs ainsi que les appareils électriques et électroniques.

• Le financement de cette valorisation et de ce recyclage provient largement des collectivités locales pour ce qui touche aux déchets municipaux, et des industries pour leurs propres déchets et pour le développement de filières de recyclage. L'action financière du ministère consiste essentiellement à accorder des aides à des opérations exemplaires.

Cette aide transite par l'ADEME dans le cadre du Fonds de modernisation de la gestion des déchets pour un montant global de l'ordre de 440 millions de francs en 1995.

• Le bilan de l'ensemble de ces actions apparaît très important ainsi qu'il ressort de quelques exemples sectoriels. En ce qui concerne les papiers et cartons la poursuite du protocole signé en 1988 par les professionnels, les ministères de l'environnement et de l'industrie, l'ADEME ainsi que l'Association des maires de France a donné d'excellents résultats. Environ13 millions de français ont maintenant à leur disposition une solution de récupération de vieux papiers. La valorisation de ces "fibres cellulosiques issues de la récupération" (FCR) se traduit par l'augmentation de leur utilisation pour la fabrication de nouveaux papiers cartons (plus de 4millions de tonnes de FCR employées), ainsi que par la consommation qui en est faite dans le cadre de la production papetière (3,5 millions de tonnes de FCR utilisées).

•Parmi les autres produits recyclés et valorisés, il convient de citer :

- le verre dont 1,3 million de tonnes ont été récupérées (soit environ 40 % du gisement de verre consommé par les ménages) grâce à près de 65.000 conteneurs répartis dans plus de 30.000 communes ;

- les plastiques donnent lieu à un bilan plus contrasté puisque ce sont moins de 200.000 tonnes qui sont récupérées (à peine 8 % du gisement et qu'il s'agit, essentiellement des déchets de production de la plasturgie ; cette difficulté de récupération s'explique largement par l'incompatibilité des différentes résines entre elles pour le recyclage ; les emballages qui constituent la majorité du gisement des plastiques (environ 1,3 million de tonnes) font l'objet d'actions spécifiques conduites par des organismes tels que Valorplast ;

- les métaux connaissent un bilan très positif puisque la récupération des emballages acier (grâce notamment au tri magnétique effectué dans des unités de traitement des déchets) s'élève à près de 200.000 tonnes (33 % du gisement) sachant que le gisement limité des emballages ménagers est faiblement exploité ; l'industrie des métaux non ferreux a pour sa part recyclé plus de 700.000 tonnes soit 30 % des besoins.

Il convient de noter que le caractère rentable de valorisation de ces différents produit dépend directement des cours des matières premières correspondantes.

2. Le développement de l'"éco-marketing" et des écolabels

S'il n'existe pas de recensement exhaustif des produits dont la commercialisation fait appel à des arguments écologiques, l'Association française de normalisation (AFNOR) a réalisé une enquête démontrant que cette démarche concerne la plupart des catégories de produits de grande consommation.

Les arguments utilisés par les fabricants ou les distributeurs relevant souvent de l'autoproclamation, les pouvoirs publics ont été conduit à mettre en place deux écolabels officiels délivrés par l'AFNOR. Il s'agit de l'écolabel français "NF Environnement" et de l'écolabel européen ; ces deux labels ayant des critères précis pour chaque catégorie de produit.

Dans ce domaine, il est satisfaisant de constater que l'approche à l'échelle de l'Union européenne apparaît dominante, évitant ainsi la multiplication de labels officiels nationaux. À la connaissance de votre rapporteur, le label "NF - Environnement" ne concerne que deux catégories de produits : les peintures et vernis ainsi que les sacs poubelles.

Il exprime le souhait que cette démarche soit approfondie et soutenue afin de valoriser les productions communautaires qui respectent les règles environnementales, tant par rapport à la concurrence interne que par rapport à la concurrence extérieure à l'Union européenne.

Il lui paraît en outre nécessaire qu'aboutisse la négociation sur l'écolabel européen dans le domaine des textiles, qui viendrait ainsi enrichir la liste des produits bénéficiant déjà d'un tel label (lave-linge, lave-vaisselle, ampoules électriques, détergents, etc.).

B. L'ENVIRONNEMENT ET L'EMPLOI

Le thème de l'emploi - central dans la campagne présidentielle - et qui s'est traduit par la consigne gouvernementale de rechercher dans chaque domaine et chaque action un potentiel de création d'emploi trouve quelques applications dans le domaine de l'environnement.

1. Un gisement potentiel d'emplois

En 1992, il était estimé que le secteur environnemental représentait 418.000 emplois (270.000 emplois directs et 148.000 emplois indirects). Le potentiel de création d'emplois dans ce secteur était estimé à 147.000 entre 1992 et 2.002.

Ces créations d'emplois proviendraient surtout de deux secteurs, l'eau (qui en 1992 représentait 93.000 emplois directs) et les déchets (dont le secteur représentait plus de 100.000 emplois directs).

Les politiques d'investissement dans ces domaines exercent en outre un puissant effet d'emplois induits dans le secteur des éco-industries.

Il existe plusieurs domaines dans lesquels les politiques environnementales peuvent avoir des effets d'entraînement dans le domaine de l'emploi. Il a été estimé que les travaux liés au Vie programme des agences de l'eau, ainsi que les travaux liés au plan décennal de restauration et d'entretien des rivières, entraînent respectivement un apport de 33.000 emplois (dont 18.000 directs) et de 10.000 emplois.

Dans le domaine des déchets, la création d'emplois nouveaux pourra résulter du développement de la collecte et du tri sélectif.

La lutte contre le bruit peut aussi générer des emplois par le canal des travaux destinés à "traiter" les sites les plus exposés aux bruits des réseaux routier national et ferroviaire. Dans le même domaine, on peut considérer que les travaux liés à l'isolation phonique des habitations et des bâtiments publics exercent un rôle positif.

Dans ce domaine il convient enfin de citer les chartes environnementales passées avec les collectivités locales qui pourraient receler des possibilités de créations d'emplois, à l'image du potentiel représenté par l'entretien des forêts et la prévention des catastrophes naturelles.

Parmi les projets potentiellement créateurs d'emplois envisagés par le ministère de l'environnement, votre rapporteur tient à exprimer ses plus vives réserves au sujet de l'institution éventuelle d'un contrôle technique de l'habitat inspiré du contrôle technique des véhicules.

2. Une expérience constructive : les "emplois verts"

? Le principe d'une incitation financière de l'État à la création d'emplois dans le domaine de l'environnement a été posé par la loi du 27 juillet 1993 sur le développement de l'emploi et de l'apprentissage. Le financement de cette opération a été assuré en 1994 par une dotation non reconductible de 200 millions de francs, répartis entre les conseils régionaux et une dotation de 100 millions de francs, répartis entre les préfets de région et gérés en liaison avec les directions régionales de l'environnement. Cette dotation (qui se trouve inscrite au chapitre 44-76 du budget du ministère du travail) n'a été reconduite qu'à hauteur de 65 millions de francs en 1995.

? le principe de ces dispositions en faveur de l'emploi dans le domaine de l'environnement est d'accorder une subvention de 6.000 francs par emploi créé, ainsi qu'une subvention complémentaire de 20.000 pour l'embauche d'une personne encadrant cinq emplois venant d'être créés, soit par des associations, soit par des collectivités locales.

? Ces programmes, privilégiant l'aide au démarrage et au soutien de projet ont permis la signature de près de 13.300 contrats verts, soit 12.200 emplois de base et près de 1.100 emplois d'encadrement. Pour l'essentiel il s'agit de contrats emploi-solidarité (85 % des contrats verts) signés en majorité avec des associations.

? Les principaux domaines d'intervention de ces emplois verts concernent l'aménagement et l'entretien des rivières, les chartes pour environnement et l'action contre le bruit. L'aménagement et l'entretien des rivières est le principal secteur de création d'emplois verts (à hauteur de 75% ). Dans ce contexte, les agences de l'eau ont particulièrement investi sur ces opérations d'emplois verts, tant sur le plan financier que sur les mesures d'accompagnement des bénéficiaires (formation, encadrement).

? Les chartes pour l'environnement, établies en partenariat avec les collectivités locales génèrent quelques emplois directs, sont surtout à l'origine d'emplois indirects liés à la mise en oeuvre de ce type de projet qui a pour objectif de renforcer les atouts environnementaux des territoires et d'en corriger les faiblesses. Dans le domaine du bruit enfin, il s'agit surtout d'un rôle de soutien aux actions municipales de lutte contre le bruit, d'accueil et de traitement des plaintes.

II. LA QUALITÉ DE L'AIR : TENTATIVE DE CLARIFICATION D'UN DÉBAT SENSIBLE

• Les nombreuses alertes de pollution atmosphérique qui ont été déclenchées tant à Paris que dans certaines grandes villes de province pendant les étés 1994 et 1995, et à nouveau cet automne sont à l'origine d'une forte sensibilisation du public sur ce sujet.

Une telle préoccupation apparaît justifiée dans le mesure où, s'il existe un large débat sur les effets de cette pollution sur la santé, il est d'ores et déjà admis que celle-ci aggrave, voire provoque des maladies et allergies.

Potentiellement à l'origine d'un problème de santé publique, la pollution atmosphérique urbaine génère en conséquence une dépense médicale et hospitalière accrue.

Aussi, après une brève description de ce phénomène de pollution, présentera-t-on quelques remarques sur la politique conduite dans ce domaine dans l'attente d'un futur projet de loi sur l'air.

1. La description du phénomène

La pollution atmosphérique urbaine globale a nettement diminué en vingt ans grâce - notamment - à la loi du 2 août 1961 et à la loi du 19 juillet 1976. Cette réduction du niveau de pollution globale est cependant essentiellement due à la réduction de la pollution atmosphérique d'origine industrielle, car dans le même temps, les émissions de polluants dues aux transports ont augmenté de 25 % ; ce qui les rend responsables avec le chauffage de près de 75 % de la pollution atmosphérique urbaine actuelle.

Les efforts des constructeurs pour réduire l'émission unitaire de polluants par véhicule sont en effet plus que compensés par la forte croissance de l'usage de la voiture individuelle. Cet essor du parc automobile (un doublement en vingt ans pour atteindre actuellement 24 millions de véhicules) est largement à l'origine du problème des oxydants (dioxyde d'azote - N02 - et ozone - 03 -) ainsi que de celui des particules fines (dites "fumées noires"). Aussi, les efforts du gouvernement pour encourager le renouvellement du parc automobile, ainsi que ceux des constructeurs pour réduire le caractère polluant des véhicules qu'ils produisent doivent-ils être salués et poursuivis. À ces polluants liés à la circulation automobile peuvent s'ajouter - ce qui s'est produit le 8 novembre 1995 à Paris - le dioxyde de soufre. Ce polluant, qui a largement régressé depuis vingt ans, est émis notamment par les installations de chauffage au charbon ou au fioul, sa "production" peut en conséquence augmenter fortement lors d'une vague de froid.

Les dépassements des seuils d'alerte, qui suscitent l'émoi médiatique, sont en général liés à une conjoncture météorologique défavorable à la dispersion des polluants émis sur une agglomération.

Si la mesure de la pollution atmosphérique à l'échelle locale est aussi sensible c'est en raison de la perception immédiate qui peut être faite de ses inconvénients. Mais cette échelle locale de la pollution atmosphérique est complétée par des échelles régionales et planétaires. C'est un des éléments qui ressort du rapport de M. Philippe Richert, sénateur du Bas-Rhin, demandé par M. Edouard Balladur et de M. Michel Barnier en octobre 1994 sur "La surveillance de la qualité de l'air" et dont ce tableau est extrait :

Les diverses formes de la pollution atmosphérique

Le caractère global de ces problèmes ne doit cependant pas dissuader la volonté d'agir. Il faut en effet étendre les dispositifs de surveillance ainsi que les dispositifs d'alerte et d'information du public tel que celui qui existe en Ile de France (Airparif). La surveillance de la qualité de l'air et le constat de son éventuelle dégradation ne peuvent cependant tenir lieu de politique. Une action à la source constitue la seule solution véritable, mais dans un tel domaine, il s'agit à l'évidence d'une démarche techniquement complexe et financièrement onéreuse.

2. Les grandes lignes d'un futur projet de loi

À cet égard, il est intéressant de présenter les principaux éléments d'information recueillis par votre rapporteur auprès du ministère de l'environnement sur les grandes lignes d'un éventuel projet de loi sur l'air.

Dans le cadre juridique découlant de la loi adoptée en 1961, le principal objectif était de lutter contre certaines pollutions atmosphériques ayant un impact local. Pour l'essentiel, il s'agissait, à l'époque, de réduire les rejets des sources fixes de pollutions atmosphériques. La loi du 19 juillet 1967 sur les installations classées a permis de définir un cadre beaucoup plus complet et intégré pour l'ensemble des pollutions des installations fixes les plus importantes.

Le projet de loi a comme premier objectif de couvrir un champ plus large de pollution et de se doter des moyens adaptés pour les réduire : en particulier, il devrait concerner d'autres types de pollutions ou risques atmosphériques (pluies acides, effet de serre,...) et donc viser tout rejet dans l'atmosphère qui présente un risque à court terme ou à plus long terme. Il devrait permettre également de mieux prendre en compte les relations entre les politiques d'utilisation rationnelle de l'énergie et les politiques de lutte contre les différents types de pollution atmosphérique. II devrait, enfin, contenir plus de moyens de lutte contre ce qui est devenu la principale source de pollution atmosphérique : celle occasionnée par les transports.

Par ailleurs, le dispositif de surveillance actuel, sa structure et son financement privilégient surtout les pollutions d'origine industrielle. Le projet de loi devrait redéfinir les objectifs et la structure du réseau de surveillance par une meilleure prise en compte des pollutions urbaines.

Enfin, une autre orientation du projet de loi devrait être une clarification des compétences entre les acteurs locaux et les acteurs nationaux afin, à la fois, d'améliorer la qualité de l'air localement et de respecter les engagements nationaux de la France.

III. L'INDISPENSABLE DIMENSION INTERNATIONALE

Dans le domaine de l'environnement, de nombreux sujets doivent être appréhendés dans leur dimension planétaire. Il s'agit pour la France de conduire une véritable diplomatie de l'environnement, ce qui relève au moins autant de la volonté politique que des finances publiques. À cet égard, il est intéressant d'examiner quelques grands aspects de la situation actuelle tant sur le plan européen, que sur le plan mondial.

A. LA DIMENSION EUROPÉENNE

1. Bilan de la présidence française de l'Union européenne (premier semestre 1995)

L'analyse de cette présidence dans le domaine de l'environnement apparaît satisfaisante dans la mesure où elle a permis d'adoption d'une position commune du Conseil sur quatre directives importantes concernant respectivement la prévention et la réduction intégrées ce qui signifie la pollution, la qualité de l'air, le nouveau projet d'application de la Convention de Washington et la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.

La présidence française a d'autre part favorisé la progression des travaux du Conseil dans plusieurs domaines. Il s'agit en particulier de la qualité écologique des eaux, du contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux, de la sûreté des installations nucléaires situées dans les pays d'Europe centrale et orientale et du devenir des plates-formes pétrolières d'exploitation en mer.

Le dernier grand pan de cette action française a concerné la préparation des positions communautaires pour plusieurs réunions internationales concernant l'environnement, relatives notamment aux changements climatiques, au développement durable et à la protection de la mer Méditerranée.

2. L'état de l'environnement en Europe centrale et orientale

Un ensemble de pays et d'institutions multilatérales mènent des actions d'assistance technique et financière pour répondre aux problèmes, parfois aigus, que rencontrent les pays d'Europe centrale et orientale.

• La banque mondiale, la banque européenne pour la reconstruction le développement (BERD), ainsi que la Banque européenne d'investissement (BEI) participent aux actions d'assistance technique menées dans le cadre de divers programmes régionaux. Les opérations d'investissement uniquement liées à l'environnement restent cependant très modestes au regard de l'ampleur des problèmes diagnostiqués.

• La part de financement, dans le secteur de l'assistance technique au profit de l'environnement dans les pays d'Europe centrale et orientale est assurée par l'Union européenne dans le cadre du programme PHARE. Ce programme a en effet permis de consacrer 340 millions d'écus entre 1990 et 1994 pour plus de trois cents projets.

D'après les éléments du rapport du Parlement européen (publiée en novembre 1993) sur "les aspects environnementaux du programme PHARE", près de 50 % des engagements ont été alloués à des projets en Pologne et en Hongrie et une part importante de financement a été attribuée à la Tchécoslovaquie, à la Bulgarie ainsi que pour des projets régionaux.

Il apparaît qu'en Pologne et en Hongrie les soutiens financiers ont été principalement octroyés à des projets d'assistance technique dans les domaines de la pollution atmosphérique, de la pollution de l'eau, de la gestion des déchets et de l'appui dit institutionnel (qui consiste à soutenir la mise en place de politiques de l'environnement en termes de structure, de législation ou de formation, par exemple).

Dans les Républiques Tchèque et Slovaque, les priorités ont été à la pollution de l'eau, à la gestion des déchets et à l'appui institutionnel. En Roumanie et en Bulgarie ont prévalu des projets d'appui institutionnel et de mise en place de systèmes d'information.

Par ailleurs, PHARE participe également à de nombreux programmes régionaux : bassins de l'Elbe et de l'Oder, bassin du Danube, mer Noire et mer Baltique.

Des réflexions sont aussi menées en ce qui concerne l'utilisation de nouveaux instruments financiers. Il s'agirait notamment de promouvoir des démarches de prêts à taux concessionnels et sur des durées plus longues que celles qui prévalent aujourd'hui. Les financements aux taux du marché qui prédominent notamment à la BERD apparaissent en effet inadaptés aux contraintes spécifiques de ce type d'investissement dans ces pays.

Enfin, les pays européens ont décidé d'unir leurs efforts pour contribuer au renforcement de la sûreté nucléaire dans les pays de l'Est européen. C'est l'une des priorités des programmes PHARE et TACIS d'assistance technique à ces pays.

• La coopération de la France avec ces pays dans le domaine de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie cherche à répondre en priorité au problème de réorganisation administrative de la gestion des ressources naturelles et de l'efficacité énergétique. Dans ce contexte, la France apporte son expérience dans ces domaines et tente de promouvoir la création de structures institutionnelles appropriées.

B. LA DIMENSION PLANÉTAIRE

1. La Conférence de Rio : un épisode majeur

• Tenue à Rio en juin 1992, la conférence des Nations-Unies sur l'environnement et le développement a donné lieu à une relance de l'action internationale dans ce domaine. Cette conférence est à l'origine de l'intégration des objectifs du développement durable dans des conventions initialement conçues autour de la protection d'écosystèmes communs, du renforcement des objectifs recherchés par certaines conventions, de l'extension des programmes de coopération des instances internationales vis-à-vis des pays en développement, ainsi que de la signature de deux conventions mondiales, l'une sur la biodiversité, l'autre relative aux changements climatiques.

2. La mise en oeuvre de la convention cadre sur les changements climatiques

• Cette dernière a donné lieu à la première Conférence des Parties de la Convention climat à Berlin en avril 1995.

Au cours de cette conférence, a été reconnue l'inadéquation des engagements actuels des pays développés tels que prévus par la Convention de Rio pour stabiliser la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Aussi a-t-il été convenu d'élaborer et d'adapter un protocole d'application de la Convention climat d'ici à 1997.

Ce protocole devrait comporter pour les pays développés, des Politiques et des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que des objectifs quantifiés de limitation et de réduction de ces gaz dans le temps. Pour les pays en développement, il s'agit d'obtenir une accélération de la mise en oeuvre de leurs propres engagements.

Cette conférence a donc été positive car elle va déboucher sur l'adoption d'un protocole d'application dans un délai très bref par rapport à la signature de la convention cadre à Rio en 1992. Elle a en outre fixé des objectifs clairs, comparables aux engagements de stabilisation des émissions que s'était déjà fixés, unilatéralement, l'Union européenne.

Une phase pilote a été décidée, pendant laquelle les pays développés conduiront des opérations de réduction d'émissions de gaz à effet de serre avec les pays en développement.

3. La diversité biologique

Cette seconde grande convention signée à Rio en juin 1992 a vu se tenir la première Conférence des parties à cette convention à Nassau du 28 novembre au 9 décembre 1994. Au cours de cette conférence, la France a contribué à faire ajouter aux objectifs d'utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique, l'amélioration de la connaissance de la diversité biologique de la planète.

Afin de coordonner l'expertise française dans ce domaine, un comité de suivi de la convention - associant les différents ministères, organisations et associations intéressés - a été mis en place au sein du ministère de l'environnement.

4. La préservation de la couche d'ozone

ï Une des principales prises de conscience de la communauté internationale au sujet des effets globaux de la pollution à moyen terme concerne les risques de destruction de la couche d'ozone. Sur ce point, la France a été un des premiers pays à ratifier la convention de Vienne sur la protection de la couche d'ozone. Elle a également adhéré au protocole de Montréal visant à réduire l'utilisation de certaines substances (notamment les chlorofluorocarbones ou CFC) de détruire l'ozone stratosphérique ("couche d'ozone") dont le Sénat a récemment approuvé le renforcement.

ï En coopération avec la direction du Trésor et le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l'environnement a participé aux sessions du Comité exécutif du Fonds intérimaire pour la mise en oeuvre du protocole institué pour aider Financièrement l'adaptation des pays en développement aux règles et engagements fixés par ces textes. Des actions de formation des cadres administratifs ou industriels concernés, ont été assurées en Afrique.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, après avoir souligné la faible importance des crédits du ministère dans l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement, a tout d'abord présenté le montant des crédits demandés pour 1996 au titre du ministère de l'environnement qui s'élèvent à 1.751,3 millions de francs en moyens de paiement, soit une régression de 0,3 % par rapport aux crédits votés pour 1995.

Il a noté que les autorisations de programme demandées, représentant 788 millions de francs, étaient également en régression par rapport à l'exercice précédent.

Constatant que pour être significative au regard des actions conduites, analyse de ce budget devait être effectuée par "agrégat" plutôt que par titre, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souhaité mettre en évidence la proportion de chacune de ses actions dans l'ensemble de ces crédits.

Il a indiqué que l'agrégat "administration générale" s'élevait à 563,9 millions de francs en moyens de paiement, représentant ainsi près du tiers des crédits de paiement du ministère, puis il a présenté l'agrégat "protection de la nature et des paysages" qui, pour un montant de 492,89 millions de francs, totalise plus de 28 % des moyens de paiement.

Analysant ensuite les deux agrégats "protection de l'eau et des milieux aquatiques" et "prévention des pollutions et des risques", M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a constaté que chacun regroupait environ 15 % des moyens de paiement (soit respectivement 271,12 millions de francs et 254,4 millions de francs).

Enfin, il a précisé que les deux derniers agrégats étaient respectivement consacrés à la "connaissance de l'environnement et à la coopération internationale" ainsi qu'à la "recherche" et représentaient chacun environ 5 % des moyens de paiement du ministère.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite procédé à l'analyse de l'évolution des crédits au sein de chacun de ces agrégats, puis a formulé ses principales observations sur le budget de l'environnement.

Il a tout d'abord noté un réel effort de gestion de la part du ministère dont il a souligné "l'effort civique" dans la maîtrise de la dépense publique et des emplois.

Le rapporteur spécial a rappelé que la qualité d'un budget ne doit pas se mesurer au seul taux de progression de ses crédits. Il a expliqué que la maîtrise de la dépense était en grande partie liée à la stabilité des effectifs du ministère "à l'unité près" avec 2.351 agents, stabilité d'autant plus remarquable que le ministère avait su gérer ses priorités en faisant évoluer la structure de ses emplois. M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souhaité que cette méthode soit maintenue dans l'avenir et s'est inquiété de la formule employée dans les documents associés au communiqué de presse du 25 septembre 1995, selon laquelle le ministère n'aurait "pas encore atteint sa taille optimale".

Il a estimé que dans ce contexte budgétaire difficile, le ministère avait su maintenir des actions cohérentes et sa nature de "budget d'incitation", en assurant en particulier la poursuite des programmes décennaux consacrés à la prévention des risques et au "Plan Loire", tout en consacrant des moyens conséquents à la protection de la nature et des paysages qui permettront, notamment, de financer le début de la mise en place du Parc national de la forêt guyanaise, ainsi que la mise en oeuvre d'un programme d'action en faveur de la biodiversité dans le cadre du Muséum national d'histoire naturelle.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite présenté le renforcement de certains moyens du conservatoire du littoral, qui bénéficiera d'un emploi supplémentaire. À cet égard, il a signalé l'extension de la procédure de dation en paiement au profit du conservatoire, prévue dans le projet de loi de finances.

Il s'est félicité du renforcement des moyens consacrés à l'amélioration des connaissances et à la recherche, considérant que la connaissance de l'environnement dépendait en effet largement d'une recherche performante.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a par ailleurs souligné la nécessité de prendre en compte l'ensemble de la dépense publique consacrée à l'environnement dans la mesure où le budget du ministère, qui s'élève à 1,7 milliard de francs, n'en constitue qu'une petite partie.

Il a rappelé que de nombreux départements ministériels consacraient des crédits à la protection de la nature et de l'environnement, pour un montant de près de 9 milliards de francs en 1996.

Le rapporteur spécial a tenu à insister sur le rôle d'orientation du ministère de l'environnement, qui apparaît clairement au regard du montant des budgets de ses établissements publics sous tutelle. Il a noté que ces budgets, largement financés par des ressources propres s'élèveront à plus de 12 milliards de francs en 1996, soit près de sept fois le budget du ministère de l'environnement.

Enfin, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souligné que les collectivités locales consacraient une part importante de leurs budgets à l'environnement, précisant que ces dépenses étaient évaluées (hors subventions de l'État ou des établissements publics) à près de 112 milliards de francs en 1994.

L'importance de ces sommes ont conduit le rapporteur spécial à défendre l'idée qu'une réflexion sur la maîtrise de la dépense publique dans le domaine de l'environnement, nécessitait en conséquence d'aller au-delà des crédits du seul ministère.

Dans cet esprit, il a indiqué qu'il adhérait aux observations formulées par la Cour des Comptes au sujet d'établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement, au sujet desquelles la Cour a engagé un cycle complet de vérification.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a aussi souhaité attirer l'attention sur les critiques formulées par la Cour des Comptes dans son dernier rapport public sur le conservatoire du littoral.

Le rapporteur spécial a en outre exprimé le souhait que le projet de loi, en cours d'élaboration, relatif à la codification du droit de l'environnement, soit une source de clarification et de simplification.

En conclusion, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, estimant que le ministère avait accompli un effort certain de maîtrise de son budget, a indiqué qu'i1 ne proposerait pas de réduction de crédits.

Répondant aux remarques de MM. Jean-Philippe Lachenaud, René Régnault et François Trucy, le rapporteur spécial a confirmé son souci que soit maîtrisée le développement de la parafiscalité dans le domaine de environnement. Il s'est associé à la satisfaction exprimée par M. Jean-Philippe Lachenaud de voir diminuer les crédits du Fonds d'intervention pour la qualité de la vie (FIQV), longtemps dénoncé par la commission et la cour des comptes comme étant un "chapitre-réservoir" faisant l'objet d'une gestion critiquable. Il a enfin précisé les conditions de l'extension de la dation en paiement au profit du conservatoire du littoral.

Au terme de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits demandés pour le ministère de l'environnement pour 1996.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur un budget en légère régression, par rapport à la loi de finances initiale, le bilan des minorations et des majorations est positif en crédits de paiement pour ce budget à hauteur de 3.485 millions de francs en CP (soit une hausse de moins de 0.2 %) et négatif en autorisation de programme pour - 0,515 millions de francs (soit une réduction insignifiante de 0,06%).

A. MINORATIONS DE CRÉDITS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE (amendement Thomas).

Ces minorations portent sur le titre VI, et uniquement sur l'article 67-20 "Protection de la nature et de l'environnement - Subventions d'équipement", pour un montant limité de - 2 millions de francs en crédits de paiement et - 5,5 millions de francs en autorisations de programme répartis comme suit :

* - 0,5 million de francs en CP et - 1,5 million de francs en AP portant sur les actions de gestion des eaux et des milieux aquatiques (opérations d'assainissement) à l'article 30 ;

* - 0,5 million de francs en CP et - 1,5 million de francs en AP sur les subventions d'investissement à l'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) à l'article 50 ;

* - 0,5 million de francs en CP et - 1,5 million de francs en AP sur les actions de gestion de l'espace et d'évaluation environnementale à l'article 60 ;

*- 0,5 million de francs en CP et - 1,5 million de francs en AP sur la subvention d'équipement au Fonds de la recherche scientifique et technologique à l'article 80.

B. MAJORATIONS NON RECONDUCTIBLES DE CRÉDITS ADOPTÉES EN SECONDE DÉLIBÉRATION

Pour un montant total de :

+ 5,485 millions de francs en crédits de paiement ;

+ 4,985 millions de francs en autorisations de programme

Répartis comme suit :

• au Titre IV :

. + 0,5 million de francs sur le chapitre 44-10, article 20 "'Protection de la nature et des paysages"

• au Titre V

. + 0,5 million de francs en autorisations de programme et crédits de paiement sur le chapitre 57-50, article 20 "Études concernant la protection de la nature"

• au Titre VI

. + 4,485 millions de francs en autorisations de programme et crédits de paiement sur le chapitre 67-20 "Protection de la nature et de l'environnement-Subventions d'équipement"

C. ARTICLE RATTACHÉ

L'Assemblée nationale a adopté au cours de sa séance du l0 novembre 1995 un amendement non présenté en commission insérant un article 68 bis (nouveau)

Cet article 68 bis (nouveau) prévoit l'augmentation du produit de la taxe d'atténuation des nuisances sonores sur les grands aérodromes instituée par la loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992, relative à la lutte contre le bruit.

L'augmentation du produit de cette taxe résultera d'un relèvement de son taux d'environ un tiers pour les avions les plus bruyants en période diurne (6 h - 22 h) et d'un doublement de son taux pour tous les avions en période nocturne (22 h - 6 h).

L'augmentation attendue du produit de cette taxe est de 20 %, elle est destinée à accroître l'aide à l'insonorisation pour les riverains de ces aéroports.

En 1995, le produit de cette taxe est estimé à 41,8 millions de francs.

Le bénéfice de ces mesures n'est pas limité aux aéroports de la région parisienne, mais aux six plates-formes aéroportuaires répondant aux critères législatifs de "grand aérodrome" (Paris-Orly, Paris-Charles de Gaulle, Lyon-Satolas, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence et Toulouse-Blagnac).

Réunie le jeudi 9 novembre 1995 , sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget de l'Environnement pour 1996.

Réunie le vendredi 17 novembre 1995, sous la présidence de M. Alain Lambert, rapporteur général, la commission des finances a procédé à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 1996 adopté par l'Assemblée nationale et a confirmé la position précédemment arrêtée.