III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS
Votre commission des Lois approuve le principe de la codification. Rassembler les textes en vigueur dans un ordre logique et cohérent, rendre le droit plus accessible aux citoyens sont en effet des objectifs essentiels.
Certes, la technique de codification à « droit constant » peut dans certains cas susciter des réserves notamment parce qu'elle revient à prendre acte de dispositions existantes sans remédier à leurs insuffisances.
Elle constitue néanmoins une première étape nécessaire dans la modernisation du droit. Elle permet, en effet, d'une part, de mettre les textes en conformité avec les règles constitutionnelles et communautaires, d'autre Part, de faire la part entre les textes abrogés implicitement et ceux qui sont toujours en vigueur et enfin, de mettre en évidence les incohérences et les redondances entre les textes.
Comme le souligne la Commission supérieure de codification, dans son rapport annuel de 1994. « La codification peut être utile aux ambitions réformatrices, parce qu'en clarifiant le droit actuel, elle permet de mieux cerner ses défauts ; il est en outre plus facile de modifier les textes lorsqu'ils sont rassemblés et ordonnés que lorsqu'ils sont dispersés entre des lois multiples. »
C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose - sous réserve des rectifications qu'elle vous présentera à l'occasion de l'examen des articles correspondants- d'approuver pour l'essentiel les orientations retenues par la Commission supérieure de codification et donc d'adopter le code général des collectivités territoriales annexé au présent projet de loi.
Elle souhaite néanmoins formuler certaines observations quant à la codification réalisée.
A. LE PÉRIMÈTRE DU CODE
La détermination du périmètre d'un code est un exercice difficile même si on peut légitimement penser qu'au fur et à mesure que le processus de codification avancera, les « frontières » entre les codes seront plus aisément identifiables. L'élaboration du présent code en donne une illustration avec le transfert des dispositions relatives au contrôle budgétaire et financier actuellement insérées dans le code des juridictions financières.
Pour ce qui est du « périmètre géographique » du code général des collectivités territoriales, - le choix effectué de ne pas codifier le droit applicable aux territoires d'outre-mer est justifiée par la spécialité législative applicable à ces derniers. Pour les collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il est souhaitable que la modernisation des dispositions qui leur sont applicables soit menée sans retard afin de compléter le moment venu le présent projet de code.
S'agissant du « périmètre juridique » du code, le souci de la Commission supérieure de codification d'élaborer un code d'organisation et non de compétences est compréhensible. Il eut été, en effet, difficile de rassembler tous les textes applicables - que l'on songe, par exemple, au domaine de l'urbanisme - sans se heurter à un double écueil : d'une part, produire un document très volumineux et d'utilisation complexe (les parties législative et réglementaire, sur la base du projet actuel, rassembleront déjà environ 8 000 articles) ; d'autre part, générer des redondances et des erreurs par la reproduction de parties d'autres codes.
Force est néanmoins de constater -comme l'admet l'exposé des motifs du projet de loi- que cet objectif n'est en pratique pas parfaitement respecté. Outre des considérations liées à « l'histoire » de certaines dispositions (bibliothèques et musées, par exemple) ou à la volonté de conserver la cohérence d'une législation (pour la collectivité territoriale de Corse), la difficulté de définir un emplacement adéquat dans un autre code a pu conduire à insérer certaines dispositions dans le code général en raison de leur importance pour la collectivité concernée. Tel est le cas des attributions de la région en matière de planification.
Votre commission des Lois vous propose en revanche de ne pas retenir dans le présent projet de code les attributions de la région en matière d'élimination des déchets, qui paraissent pouvoir être reprises dans le cadre du code de l'environnement.
De même, dans un souci de cohérence - les dispositions intéressant les agents n'ayant pas été insérées dans le projet de code - votre commission des Lois vous suggère de ne pas retenir certains articles qui traitent de la mise à disposition d'agents de l'État au profit des collectivités locales en matière de bibliothèques, d'archives et de musées.
Le même souci de cohérence justifie le souhait de votre commission des Lois d'écarter des dispositions relatives aux marchés publics qui devront figurer dans le code des marchés publics.
Par ailleurs, l'énoncé - nécessaire dans un code d'organisation - des compétences d'un organe d'une collectivité peut, dans certains cas " empiéter » sur un domaine de compétences spécifique. Ainsi, en est-il, en ce qui concerne la compétence du conseil général et de son président en matière d'action sociale.
La délimitation juridique du code est aussi le résultat des arbitrages entre les différents ministères concernés et peut donc également refléter leur cloisonnement. Ainsi, en matière de fiscalité locale, il peut être observé que seules les taxes actuellement codifiées dans le code des communes ont été prises en compte dans le présent projet de code alors que celles figurant dans le code général des impôts ont été écartées, sans que ce choix paraisse toujours fondé sur des considérations objectives.
11 serait donc souhaitable que dans le cadre du grand chantier de la réforme de l'État lancé par le Gouvernement et dont la codification constitue un des aspects majeurs, la réflexion sur ce point puisse être engagée.
Enfin, votre commission des Lois vous propose - sans pour autant les abroger - de ne pas insérer dans le projet de code des dispositions relatives aux secteurs de communes qui ne semblent plus, selon les précisions apportées à votre rapporteur, recevoir d'application concrète.