II - OBSERVATIONS
A. SUR LE FOND
1. Appréciation sur les propositions de résolution
Les propositions de résolution formulées par les membres de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sont parfaitement fondées, et reposent sur une analyse précise des mécanismes et des dépenses budgétaires. Votre rapporteur relève notamment que les sénateurs ont su apprécier toutes les conséquences de l'imputation budgétaire de tel ou tel crédit, non seulement en termes financiers, mais aussi en termes politiques, avec un glissement imprévu des pouvoirs en faveur du Parlement européen.
La commission des Finances du Sénat partage totalement les positions défendues par nos collègues. Les rapporteurs successifs de la commission des Finances, depuis cinq ans, ont régulièrement exprimé le souhait d'améliorer l'efficacité de la dépense communautaire, M. René Trégouët, évoquait déjà en 1992 (PLF 1993) "l e risque de la dispersion, de l'éparpillement de la dépense, avec la multiplication de lignes budgétaires trop modestes pour avoir un quelconque effet d'impulsion" . La part prise par les dépenses d'études, de recherche, d'expertises, d'observations, d'analyses, paraît également contestable aux yeux de tout observateur. Enfin, le principe de subsidiarité, concept fondateur de la construction européenne de l'après Maastricht, paraît difficilement conciliable avec celui d'additionalité et de complémentarité qui sous-tendent pourtant la quasi totalité des interventions structurelles de la Communauté.
Les observations des membres de la délégation sont donc parfaitement conformes aux analyses, reprises dans les rapports successifs de la commission des Finances. On peut d'ailleurs relever que certains sénateurs parmi les plus actifs appartiennent à la fois à la commission et à la délégation : la voix ne peut donc être que la même. Cela ne saurait surprendre tant il est vrai que le Sénat a toujours fait preuve d'une grande vigilance à l'égard des Communautés européennes, en général, et des aspects budgétaires de la construction européenne en particulier.
2. Appréciation sur la procédure suivie par le Gouvernement
Votre rapporteur rappelle toute l'importance qu'il faut attacher à une transmission au Parlement français, dans les délais, des documents budgétaires préparatoires à l'adoption d'un budget général des Communautés européennes, tant pour assurer un véritable contrôle démocratique que pour des raisons financières. La participation de la France au budget des Communautés européennes est aujourd'hui de 90 milliards de francs en 1995 : elle approchera 100 milliards de francs en 1996. Ainsi que l'ont noté à plusieurs reprises le président de la commission des Finances et le rapporteur général du budget, "pour être réellement efficace et donner à ce contrôle une véritable signification, l'intervention du Parlement national doit intervenir entre l'adoption de l'avant-projet de budget par la Commission et l'adoption de ce projet de budget par le Conseil. Le Parlement doit intervenir sur ce point avant la fin de la seconde session ordinaire".
Votre rapporteur relève que l'année dernière, compte tenu des délais de transmission des documents budgétaires, la proposition de résolution sur le budget 1994 déposée par M. Jacques Genton n'avait pu être valablement examinée par notre commission des Finances, qui avait noté qu'il aurait été "inutile de laisser se poursuivre un processus qui ne pouvait se conclure par l'adoption d'une résolution privée de tout effet puisque postérieure à la décision du Conseil" .
La commission des Finances avait d'ailleurs "appelé l'attention du Gouvernement sur l'impérieuse nécessité de transmettre dorénavant au Parlement l'avant-projet de budget et non plus le seul budget".
La commission des Finances a été entendue. Quelques imperfections demeurent, mais l'avancée réalisée est si grande qu'elles ne sauraient la ternir.
On pourrait ainsi relever que cet avant-projet de budget pour 1995 est certainement très hypothétique, dans la mesure où interviendra l'élargissement de l'Union européenne à quatre nouveaux États (Autriche, Finlande, Norvège, Suède). Le budget 1995 (et a fortiori l'avant-projet de budget) sera complété par un budget supplémentaire, réalisé à l'aune d'un cadrage financier lui aussi révisé.
Sur le plan de la procédure, on pourra aussi noter que la transmission de documents est incomplète, comme le montre le tableau ci-après.
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Liste des documents budgétaires Avant-projet de budget Volume 0 Introduction générale Transmis Volume 1 État général des recettes Transmis Volume 2 Parlement européen Transmis* Volume 3 Conseil Non transmis Volume 4 Commission Transmis Volume 5 Cour de justice Transmis Volume 6 Cour des comptes Transmis Volume 7 Comité de région et comité Non transmis économique et social Projet de budget Volume 8 Exposé des motifs Transmis à titre officieux |
* Le 20 septembre 1994
Néanmoins, la présentation au Sénat de l'avant-projet de budget pour 1995, dès le 13 juin 1994, a permis, pour la première fois, aux sénateurs d'être éclairés, en temps utile, des perspectives budgétaires européennes les plus probables. Certes le document présenté n'est que l'avant-projet de budget préparé par la Commission ; mais l'expérience montre que, malgré les navettes successives entre les deux véritables autorités budgétaires que sont le Conseil et le Parlement européen, cet avant-projet est bien souvent extrêmement proche du budget définitif, et sert en réalité, de ligne médiane aux positions opposées du Conseil et du Parlement européen.
Il convient, enfin, de rappeler que l'Assemblée nationale a adopté deux résolutions sur l'avant-projet de budget pour 1995, le 13 juillet 1994, soit le dernier jour de la session extraordinaire qui suivit la seconde session ordinaire.
Au regard des pratiques antérieures, les progrès réalisés dans le sens d'une information plus précoce et complète du Parlement français sont donc considérables