EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons à présent la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale le 3 février 2022, visant à renforcer la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal, et la proposition de loi organique visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité, présentée par nos collègues Nadine Bellurot, Éric Kerrouche, Sonia de La Provôté, Didier Rambaud et plusieurs de leurs collègues.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'objectif premier des deux textes que nous examinons ce matin est simple : étendre aux communes de moins de 1 000 habitants le scrutin de liste.
Ce faisant, nous tentons de répondre à la crise de l'engagement local, qui s'apparente malheureusement de plus en plus à une tendance de fond, en particulier dans les communes rurales, et qui se traduit par un double phénomène : d'une part, la diminution du nombre de candidats aux élections locales ; d'autre part, l'augmentation des démissions en cours de mandat.
Au premier tour des élections municipales de 2020, 106 communes ne disposaient d'aucun candidat, et à l'issue du renouvellement général, 345 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet. Ces chiffres sont nettement supérieurs à ceux qui ont été observés en 2014, où seules 64 communes étaient sans candidat, et 228 sans conseil municipal complet.
Par ailleurs, au 1er octobre 2024, 1 787 maires élus en 2020 avaient démissionné de leur mandat, soit plus de 5 % des édiles, et l'on recense près de 30 000 démissions de conseillers municipaux à mi-mandat.
Les facteurs de crise des vocations électorales au niveau local sont multiples. Figure assurément en tête la dégradation des conditions d'exercice des mandats locaux, mais nous sommes également convaincus que les modalités du scrutin municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants ne sont pas sans lien avec la démobilisation constatée, et plus généralement avec les difficultés rencontrées.
Vous le savez, historiquement, l'ensemble des communes étaient soumises, depuis 1884, au scrutin de liste majoritaire à deux tours. Progressivement, le scrutin de liste proportionnel sans panachage ni vote préférentiel a été étendu à une part croissante des communes, la dernière extension aux communes comptant entre 1 000 et 3 500 habitants étant intervenue en mai 2013, pour une application aux élections de mars 2014.
En conséquence, les communes de moins de 1 000 habitants sont désormais les seules à être soumises au scrutin majoritaire. Rappelons toutefois qu'elles représentent plus de 70 % des communes et 13 % de la population française.
Dans ce contexte, la proposition de loi d'Élodie Jacquier-Laforge, adoptée par l'Assemblée nationale il y a maintenant trois ans, tend à franchir la dernière étape de la généralisation du scrutin de liste pour les élections municipales, en l'étendant aux communes de moins de 1 000 habitants.
En parallèle, le texte assortit cette extension de trois adaptations réservées à ces communes.
Tout d'abord, l'article 1er autorise le dépôt de listes incomplètes. Seraient ainsi permis les dépôts de listes comportant au moins cinq candidats dans les communes de moins de 100 habitants, au moins neuf candidats dans les communes comptant entre 100 et 499 habitants, et au moins onze candidats dans les communes comptant entre 500 et 999 habitants.
Ensuite, l'article 3 de la proposition de loi étend aux communes de 500 à 999 habitants le bénéfice de la présomption de complétude, qui concerne, en l'état du droit, les seules communes de moins de 500 habitants.
Vous vous en souvenez, depuis la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique de 2019, l'effectif légal du conseil municipal des communes de moins de 100 habitants, fixé à sept, est réputé complet dès lors qu'il compte au moins cinq membres ; de la même manière, dans les communes comptant entre 100 et 499 habitants, l'effectif légal du conseil, fixé à onze membres, est réputé complet dès lors qu'il en compte au moins neuf.
Dans la proposition de loi, l'extension de la règle du « réputé complet » se conjugue avec la création d'une strate intermédiaire pour les communes comptant entre 500 et 999 habitants, dont l'effectif légal du conseil serait abaissé de quinze à treize membres.
En conséquence des dispositions des articles 2 et 3, le conseil municipal des communes entre 500 et 999 habitants serait donc réputé complet à onze membres.
Nous sommes convaincus de la nécessité d'étendre le scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants, afin d'harmoniser les règles applicables à l'ensemble des communes et de résoudre les difficultés posées par le scrutin majoritaire.
En octobre 2024, un rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales préconisait précisément d'unifier le mode de scrutin aux élections municipales. Il avait été suivi du dépôt d'une proposition de loi transpartisane.
Nous vous proposons donc aujourd'hui d'approuver les propositions de loi organique et ordinaire, tout en prévoyant des aménagements complémentaires de manière à garantir un dispositif opérationnel et adapté aux petites communes.
Nous identifions trois arguments en faveur du scrutin de liste proportionnel, qui vont de pair avec les limites que démontre aujourd'hui le scrutin majoritaire.
En premier lieu, le scrutin majoritaire et la pratique du panachage favorisent une « personnalisation » excessive du vote. Le fait même, pour un citoyen, de rayer des noms sur une liste entre en contradiction avec l'essence du vote, qui devrait être un acte « positif » où le citoyen manifeste son adhésion à un projet, plutôt qu'un acte « négatif » où il s'agit de voter contre tel ou tel élu - c'est souvent le maire ou l'adjoint chargé de l'urbanisme qui en fait les frais.
Il est temps de mettre un terme à la pratique du « tir aux pigeons ». Se présenter avec une équipe, formée autour d'un projet, c'est permettre la mise en place d'une dynamique collective. Cela éviterait de se retrouver avec un conseil municipal qui ne partage ni les mêmes idées, ni les mêmes projets pour la commune. Cela contribuerait à une meilleure protection des maires et inciterait sans doute davantage de citoyens à s'engager.
En deuxième lieu, nous estimons que la différence de traitement existant aujourd'hui entre les communes, selon qu'elles comptent plus ou moins de 1 000 habitants, n'est pas justifiée.
En troisième et dernier lieu, il semble difficilement concevable que les communes de moins de 1 000 habitants demeurent les seules collectivités à ne pas être soumises à la règle constitutionnelle de la parité. La part de femmes dans les conseils municipaux y est aujourd'hui inférieure de plus de dix points à celle que l'on constate dans les communes de 1 000 habitants et plus : 37 % contre 48 %.
D'aucuns expriment la crainte qu'émergent, dans certaines des communes les moins peuplées, des difficultés pour constituer des listes paritaires. À cette préoccupation, nous répondons que le niveau d'engagement des femmes dans les petites communes de nos territoires n'est plus à prouver. Je rappelle à cet égard que la proportion de maires femmes est supérieure dans les communes de moins de 1 000 habitants par rapport aux autres communes, atteignant 22 % dans les communes de 100 habitants ou moins.
Les associations d'élus, à l'instar de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) et de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), ont pris position en faveur de cette réforme. Depuis 2019, c'est une demande récurrente de l'AMRF. Ces associations se disent convaincues du puissant levier que peut constituer la généralisation du scrutin de liste pour enclencher une nouvelle dynamique de l'engagement local et favoriser le renouvellement des équipes municipales dès 2026. Il s'agit là d'un véritable enjeu de vitalité démocratique !
Les élus sont aujourd'hui dans une grande souffrance, avec, parfois, des situations de détresse. Je reste sincèrement convaincue qu'en leur permettant de partir sur de bonnes bases, avec une équipe et un projet commun, on favorise l'engagement des citoyens et la vitalité des communes.
J'ajoute que nous sommes passés, en 2013, du scrutin majoritaire au scrutin de liste pour les communes entre 1 000 et 3 500 habitants, et que les craintes exprimées alors sur la capacité à former des listes dans les communes les plus petites de cette strate démographique ne se sont pas concrétisées. Parmi les arguments que nous entendons aujourd'hui, beaucoup sont identiques à ceux que nous entendions à cette époque.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Au-delà d'un projet et d'une équipe, la mise en place du scrutin de liste offre un bouclier aux maires et à leurs adjoints, en évitant que ceux-ci ne soient nommément interpellés. Constatons néanmoins que les communes de moins de 1 000 habitants présentent de réelles spécificités. Nous avons souhaité instaurer le scrutin proportionnel, tout en veillant à garantir son caractère opérationnel et son adaptation à la réalité de ces communes.
Dans cette perspective, nous proposons sept amendements, que je vais maintenant vous détailler.
Plusieurs de ces amendements concernent l'opérationnalité du dispositif. Ils visent à mettre en oeuvre l'ensemble des coordinations juridiques nécessaires, tout en introduisant deux différences substantielles par rapport au dispositif initial.
En premier lieu, comme indiqué par Nadine Bellurot, l'autorisation de déposer des listes incomplètes nous semble indispensable. Conçue dans un esprit pragmatique, cette dérogation est de nature à garantir le respect du pluralisme. En cohérence avec les modifications apportées aux articles 2 et 3 - sur lesquelles je reviendrai ultérieurement -, nous vous proposerons de relever de onze à treize le nombre minimum de candidats que devront comporter les listes dans les communes de 500 à 999 habitants. Il nous a en effet semblé important de séparer la question du scrutin de celle des effectifs. En parallèle, au regard du retour d'expérience dans les communes de plus de 1 000 habitants, nous avons prévu qu'il soit possible de prévoir deux candidats supplémentaires sur les listes des communes de moins de 1 000 habitants. Utilisée à bon escient, cette liste complémentaire aide à maintenir la continuité du conseil municipal.
En second lieu, pour tenir compte du risque, lié aux effectifs des communes concernées, de multiplication des cas d'élections partielles intégrales, nous proposons la création d'un nouveau mécanisme d'élections complémentaires, réservé aux communes de moins de 1 000 habitants. Le déclenchement de ces élections complémentaires répondrait aux mêmes conditions que celles que nous connaissons aujourd'hui : elles seraient obligatoires lorsque le conseil a perdu un tiers de son effectif ou qu'il doit être complété en vue d'élire le maire ou plusieurs adjoints. Toutefois, ces élections auraient lieu au scrutin de liste, avec une grande souplesse pour le dépôt des listes, qui pourraient comporter le nombre de candidats nécessaire pour compléter le conseil, un nombre moindre dans le cadre du dispositif de « réputé complet », ou un nombre plus important pour permettre au maire de retrouver facilement une équipe et éviter des élections complémentaires à répétition.
Afin d'assurer la cohérence d'ensemble de la réforme, nous proposons également d'introduire deux articles additionnels, procédant à deux harmonisations essentielles.
La première concerne l'unification du mode de désignation des conseillers communautaires, grâce à la généralisation du système du « fléchage » lors du renouvellement général. Ainsi, les maires membres du conseil communautaire, élus de la même manière que les maires des communes de plus de 1 000 habitants, bénéficieront de la même légitimité du suffrage universel au sein de ce conseil.
La seconde porte sur le mode de désignation des adjoints au maire. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les adjoints au maire seraient élus, comme c'est le cas dans les autres communes, au scrutin de liste paritaire. Nous avons toutefois prévu une dérogation à la règle du remplacement de l'adjoint par un conseiller de même sexe, afin de leur offrir la souplesse nécessaire.
J'en viens à la sécurisation du dispositif proposé.
L'extension de la règle du « réputé complet » aux communes de 500 à 999 habitants, prévue par l'article 3, nous paraît opportune. Elle offre une réponse aussi bien à l'augmentation des démissions qu'à la diminution des candidatures, sans pénaliser les communes qui atteindraient l'effectif légal. Cette disposition a emporté l'adhésion des associations d'élus. Elle faciliterait le fonctionnement des conseils municipaux.
En revanche, comme nous vous l'indiquions, nous n'avons pas souhaité baisser l'effectif légal du conseil municipal de 15 à 13 membres dans les communes de 500 à 999 habitants, tel que prévu dans la proposition de loi initiale. Cela reviendrait à créer une nouvelle strate, alors même que le texte vise un objectif d'harmonisation, et nous estimons apporter déjà une réponse avec la possibilité de dépôt de listes incomplètes.
Nous vous proposerons en conséquence de supprimer l'article 2 de la proposition de loi. L'effectif légal du conseil municipal de ces communes demeurerait fixé à 15 membres et serait réputé complet à 13 membres.
Par ailleurs, nous avons souhaité répondre à une difficulté dont nous ont fait part certaines associations d'élus à propos de l'application de la présomption de complétude, dans le cas où des vacances au sein du conseil interviennent postérieurement au dernier renouvellement général ou à la dernière élection complémentaire. Certaines communes de moins de 500 habitants ont en effet dû organiser des élections complémentaires avant de procéder à l'élection du nouveau maire, alors même qu'elles atteignaient l'effectif du « réputé complet ». Toutefois, les vacances étant survenues en cours de mandat, les services de la préfecture ont considéré que l'article L. 2121-2-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ne pouvait pas s'appliquer.
Cette lecture nous semble contraire à l'intention du législateur de 2019 ; c'est pourquoi nous vous proposons, par un amendement à l'article 3, de lever toute ambiguïté d'interprétation et de permettre aux conseils qui se trouveraient dans cette situation de procéder directement à l'élection du nouveau maire, sans avoir au préalable à organiser des élections complémentaires.
En outre, nous avons été attentifs à neutraliser les « effets de bord » qui auraient pu découler du texte adopté par l'Assemblée nationale. Nous avons ainsi garanti, pour les communes de 500 à 999 habitants, le maintien du nombre actuel de délégués désignés au collège électoral des sénateurs, c'est-à-dire trois, quand bien même ces communes compteraient, du fait de la présomption de complétude, treize conseillers municipaux et non quinze.
Je termine sur un point essentiel, à savoir la question de l'entrée en vigueur des mesures proposées. Nous sommes déjà le 5 mars ; même si l'objectif est d'obtenir un vote conforme des députés, chacun conçoit que la promulgation pourra difficilement intervenir avant le mois d'avril 2025. Le délai d'un an entre la modification des règles de scrutin et les prochaines élections, prévu par le code électoral depuis 2019, ne pourra donc pas être respecté.
Pour autant, il serait difficilement compréhensible que la réforme du mode de scrutin municipal, attendue par les élus locaux et réclamée par les associations représentatives, ne puisse pas entrer en vigueur dès les prochaines élections. De surcroît, le retard dans le calendrier d'examen n'est pas sans lien avec l'actualité politique des derniers mois. Je rappelle que la proposition de loi a été adoptée en 2022 à l'Assemblée nationale et que le texte transpartisan du Sénat était prêt dès la rentrée de 2024.
En outre, si le législateur a souhaité consacrer le principe de stabilité électorale, il a admis la possibilité d'y déroger au cas par cas. En l'espèce, cette dérogation nous paraît justifiée, étant précisé que les dispositions faisant évoluer le mode de scrutin pour les élections de mars 2014 ont été adoptées au mois de mai 2013.
Mes chers collègues, la réforme du mode de scrutin dans les communes de moins de 1 000 habitants en vue de son harmonisation avec les autres communes n'attend plus que nous ! Sous réserve de l'adoption des amendements qui viennent de vous être présentés et qui entrent dans une logique opérationnelle en vue des prochaines élections, nous vous proposons donc d'adopter cette proposition de loi, ainsi que la proposition de loi organique qui l'accompagne.
Mme Cécile Cukierman. - Je remercie les rapporteurs pour ce travail et ferai précéder mon intervention de quatre remarques préalables.
Premièrement, nous abordons un sujet qui pourrait prêter à interprétations. Je tiens donc à rappeler qu'il ne s'agit pas, dans ce débat, de se prononcer pour ou contre la place des femmes en politique.
Deuxièmement, nous avons toujours fait preuve de prudence au Sénat, en évitant les bouleversements électoraux à moins d'un an d'une élection. Ce n'est certes pas un principe constitutionnel, mais c'est une règle qui a prévalu dans les années passées.
Troisièmement, les rapporteurs nous ont rappelé à plusieurs reprises la position des associations d'élus. J'oserai, avec un peu d'impertinence, leur faire part de mes regrets, car les revendications de ces mêmes associations n'ont pas été autant suivies au moment du vote du projet de loi de finances !
Quatrièmement, je cherche encore l'effet de simplification : si je salue le caractère brillant de la présentation de nos rapporteurs, il me semble très sincèrement que nous allons faire compliqué là où, jusqu'à présent, c'était assez simple. Dans mon département, moins d'un quart des communes de moins de 1 000 habitants ont enregistré plus de candidatures que de sièges à pourvoir en 2020 et seulement huit communes ont connu un deuxième tour.
Il me semble que l'ensemble des élus partagent la même préoccupation autour du nombre de conseillers municipaux ; même si ma famille politique n'y a pas toujours été favorable, nous soutenons désormais l'abaissement de ce nombre. Mais ce ne peut pas être à la carte... Qui jugera de la complétude de la liste ? Qui assurera l'égalité entre communes ?
Il me semble également que l'urgence pour nos communes rurales n'est pas un passage au scrutin de liste. Celles-ci ont surtout besoin qu'on leur redonne de la capacité à agir, au sein d'intercommunalités qui les privent de plus en plus de cette capacité.
Vous l'aurez donc compris, mes chers collègues, nous ne pourrons pas voter ces textes en l'état.
Mme Dominique Vérien. - Cela vous surprendra peut-être : je ne vais pas immédiatement aborder la question de la parité. Je souhaite, en tant qu'élue rurale, évoquer quelques cas concrets.
Je connais des communes de moins de 1 000 habitants dans lesquelles les candidats se présentent déjà en liste. Les électeurs peuvent panacher et cela donne des résultats disparates. Dans le cas de ma commune, nous étions huit élus d'une liste, sept de l'autre liste, et le maire a eu l'intelligence de choisir un adjoint de chaque côté. Mais je connais de nombreuses autres communes où les choses se sont très mal passées. Je peux également mentionner le cas d'une commune comptant onze conseillers : une liste s'est présentée avec douze noms et c'est la candidate censée devenir maire qui a été éliminée. Dans d'autres cas, l'ancien maire, qui se moquait d'avoir des listes allongées, car il faisait tout, ne se représente pas ; on continue à fonctionner par listes allongées et l'on se retrouve avec des équipes élues qui ne s'entendent sur rien... Passer à un scrutin de liste, c'est donc permettre de former une équipe portant un projet et, probablement, garantir plus de paix pendant les six ans de mandat.
S'agissant de la parité, j'entends dire que ce sera difficile... C'est aussi ce que m'ont dit certains dans mon territoire après la publication du rapport d'information intitulé Femmes et ruralités de la délégation aux droits des femmes, qui en avait fait une de ses recommandations. J'ai suggéré à mes interlocuteurs de regarder qui assurait la direction ou la gestion des associations de leur village... Comme Nadine Bellurot l'a mentionné, il y a plus de femmes maires dans les communes de moins de 100 habitants que dans les autres communes. Je crois donc que l'obligation de parité ne posera aucune difficulté, même s'il faut peut-être aller au-devant des femmes pour les solliciter.
M. Olivier Bitz. - À mon tour, je remercie les rapporteurs pour leur travail. Je suis néanmoins assez sceptique sur les textes présentés et leurs objectifs.
Les élections municipales ayant lieu dans un an, nous sommes à un moment où les maires sortants se demandent s'ils vont se représenter ou non, et comment ils vont s'organiser. Or ils ont de plus en plus de difficultés à trouver des bonnes volontés, faisant face à la crise des vocations. J'entends évidemment les arguments des associations d'élus, tout comme ceux sur les pratiques de « tir aux pigeons » - évidemment insupportables -, mais j'entends aussi les maires des communes rurales de mon département demander qu'on les laisse tranquilles. Nous n'avons de cesse, dans cette enceinte comme ailleurs, de répéter qu'il faut arrêter d'imposer de nouvelles règles et contraintes aux élus locaux ; or c'est précisément ce que nous ferions avec cette proposition de loi, alors même que le mode de scrutin actuel fonctionne.
Aujourd'hui, il faut donner le goût de l'engagement et cela passe, selon moi, par le fait de redonner de l'intérêt à la structure municipale. C'est là le véritable sujet. Je ne suis pas certain que les dispositions proposées soient de nature à susciter des vocations ou pacifier certaines situations - d'ailleurs, j'ai sondé les maires sur mon territoire et nombre d'entre eux s'inquiètent de devoir expliquer à des personnes qui se sont déjà engagées dans le conseil municipal qu'il n'y aura pas de place pour elles sur la prochaine liste.
Je ne suis donc pas convaincu par ces textes et, une fois n'est pas coutume, je rejoins assez largement la position exprimée par Cécile Cukierman.
M. Pierre-Alain Roiron. - Je remercie les rapporteurs pour leur présentation très précise de ces évolutions, sollicitées par de nombreux maires des territoires ruraux.
En généralisant le scrutin de liste pour les communes de moins de 1 000 habitants, nous essayons d'apporter une réponse pragmatique, qui permettra d'élargir le vivier des candidatures. Il s'agit d'une simple adaptation pour que nos institutions locales reflètent plus justement notre société.
Nous soulignons également la pertinence de l'introduction d'une marge de souplesse dans la strate des communes de 500 à 999 habitants, dont les listes pourront être considérées comme complètes si elles comptent treize candidats. Cet ajustement progressif facilite la mise en oeuvre du scrutin de liste, sans alourdir les contraintes. L'approche s'inscrit donc dans une logique de simplification et d'harmonisation avec les autres strates démographiques, sans création de nouveaux seuils administratifs.
S'agissant de l'harmonisation du mode de scrutin pour les adjoints aux maires, l'application du scrutin de liste paritaire aux plus petites communes répond à la logique générale du texte. Cette évolution ne remet pas en cause la souplesse d'organisation, dès lors que le remplacement d'un adjoint pourra s'effectuer sans obligation de parité.
Ce texte accorde la priorité aux communes de moins de 1 000 habitants. C'est une avancée que nous saluons, et que nous voterons.
M. Michel Masset. - Nous avons tous un parcours d'élu, mes chers collègues. Je suis, pour ma part, issu d'une commune de 1 500 habitants et j'ai connu les deux modes de scrutin. Lorsqu'il s'agissait de rayer des noms, en général, le candidat qui se retrouvait en haut de tableau la première fois qu'il était élu n'était plus qu'en milieu de tableau à sa deuxième élection, pour terminer en fin de tableau à la troisième. Voilà pourquoi le scrutin de liste est, à mon sens, bienvenu.
Je suis beaucoup plus réservé sur le fait d'inscrire la parité dans la loi, car il me semble, en tout cas sur mon territoire, qu'elle se met en place naturellement.
Pour moi, plus que de réviser le mode de scrutin, la priorité serait de bien identifier la vocation et l'engagement des futurs élus, de les accompagner et de les former. Le groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE) compte aussi travailler sur les retombées de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Autrement dit, si nous pouvons appuyer le changement de mode de scrutin, n'oublions pas que nos élus ont besoin d'être accompagnés. Nous devons être à leurs côtés !
Mme Catherine Di Folco. - Merci aux rapporteurs pour leur travail très précis.
Pour avoir récemment discuté avec les maires des petites communes de mon département du Rhône, je peux dire que leur position est très partagée : 50 % d'entre eux seraient soulagés de voir ce scrutin de liste mis en place, tandis que 50 % souhaitent qu'on les laisse tranquilles, et ce y compris sur la parité. Faut-il vraiment l'imposer sur cette strate ? En tout état de cause, j'espère que nous n'irons jamais jusqu'à imposer, comme on a voulu le faire voilà quelques années, que le premier adjoint soit de sexe opposé au maire. Une telle mesure serait extrêmement compliquée à mettre en oeuvre.
Les maires estiment surtout qu'il y a trop de membres dans les conseils municipaux. Ce n'est certes pas la question du jour, mais il faudra y réfléchir, et ce indépendamment de la strate.
M. Hussein Bourgi. - Je souhaite également saluer le travail des rapporteurs sur ces textes.
Comme vient de le dire Catherine Di Folco, la question du nombre de conseillers municipaux se pose au regard notamment de l'absentéisme et du recours aux procurations.
Si, voilà quelques années, on m'avait interrogé sur l'harmonisation du scrutin de liste pour les élections municipales, je n'aurais pas eu d'avis sur la question. Aujourd'hui, j'ai un avis, tiré de l'expérience que j'ai acquise de situations de maires démissionnaires ou de crises au sein de conseils municipaux.
Souvent, les cas de démission de maires ou d'élus municipaux sont largement commentés lorsqu'ils sont liés à des problèmes externes au conseil municipal. S'il s'agit de problèmes internes, les élus sont beaucoup plus pudiques. Je me suis donc penché sur le sujet. J'ai constaté qu'au moment des élections municipales, se créent des groupements d'intérêts particuliers : une liste sur laquelle figurent quatre noms alors que le conseil municipal compte onze membres, par exemple, n'a pas vocation à administrer le village ; il s'agit, pour les personnes concernées, d'intégrer le conseil municipal pour faire valoir leurs intérêts. Ce peut être une liste composée de propriétaires fonciers, de représentants de telle association ou de tel club sportif, ou encore de chasseurs. Quand un maire, même plein de bonne volonté, se retrouve avec deux minorités de blocage de la sorte, la situation finit par imploser.
C'est pourquoi je considère que l'harmonisation du scrutin dans toutes les communes est devenue une question de bon sens. Un maire a mieux à faire que de gérer des négociations et des tiraillements au sein d'une petite équipe municipale.
Concernant la parité, quand je vois qui fait vivre les banques alimentaires, qui anime les centres sociaux, qui se trouve à la tête des comités des fêtes, je constate qu'il n'y a vraiment pas besoin d'aller chercher les femmes : elles sont déjà là ! Viendra le temps où les parlementaires qui, aujourd'hui, voient dans la parité une obligation particulièrement exorbitante nous demanderont de l'instaurer, car les femmes seront partout et les auront évincés.
M. François Bonhomme. - Je suis globalement d'accord avec les corrections proposées pour améliorer cette harmonisation du mode de scrutin. Mais je garde en tête un certain nombre de principes directeurs, qui doivent, je pense, nous donner un cap.
Je pense, en particulier, à l'expression du suffrage universel. À force de mettre en place des mécanismes correcteurs, ne l'orientons-nous pas ? Cela dit, les pratiques de « tir aux pigeons » existent bel et bien, avec un phénomène de personnalisation excessive. Pour autant, je ne souhaite pas non plus que les modes de scrutin soient dépersonnalisés à outrance.
En ce qui concerne la parité, nous avons largement dépassé la présomption d'incompétence qui pouvait parfois s'exprimer voilà une vingtaine d'années. Gardons là aussi en tête le garde-fou, cher à Élisabeth Badinter, du principe d'universalisme républicain : nous parlons de mandats représentatifs ; par définition, les élus, indépendamment de leur genre ou de leur origine, représentent la totalité du corps électoral.
M. André Reichardt. - Je salue bien évidemment le travail des rapporteurs, tout en confessant que je n'ai pas une vision très claire sur cette proposition.
D'une part, je ne pense pas que le mode de scrutin soit une préoccupation sur le terrain : personne ne m'a sollicité sur ce sujet, ni récemment, ni au cours des périodes ayant suivi les scrutins précédents, et une seule commune sur les 525 communes de mon département m'a fait part de son souhait de voir le Sénat mettre en musique les revendications énoncées par les associations d'élus.
D'autre part, je rejoins l'argument selon lequel les élus demandent qu'on les laisse tranquilles. Or nous sommes tout de même dans des délais très courts avant les prochaines élections et, en voulant faire simple, on finit tout de même par faire compliqué. Je ne suis pas certain que l'on réponde ainsi aux souhaits des maires.
Je suis donc perplexe. Mais, puisqu'il faudra bien prendre une décision, j'aurai la foi du charbonnier : si les associations de maires expriment le souhait d'aller dans ce sens, qui serais-je pour battre en brèche cette demande ? Il me semble avoir compris que ces mêmes associations soutiennent les ajustements suggérés par les rapporteurs. Dès lors, et même si, j'y insiste, je ne suis pas vraiment convaincu, je voterai en faveur des propositions avancées.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Permettez-moi de vous livrer également mon opinion personnelle.
Comme notre collègue André Reichardt, j'aborde ces textes sans rejet, mais sans grand enthousiasme, et je rejoins Olivier Bitz sur le fait qu'il importe sans doute plus de redonner des compétences aux communes pour dynamiser les fonctions municipales. Mais ce n'est pas le sujet du jour.
Se pose aussi, cela a été dit, la question du nombre de conseillers municipaux. Mais je rappelle qu'un texte en ce sens, adopté par notre commission, a été rejeté en séance publique le 9 octobre 2024.
Il y a donc certainement d'autres sujets importants pour les maires des communes de petite taille. Nous examinons aujourd'hui celui qui nous est présenté, et chacun évoque sa propre expérience. Par exemple, j'ai, pour ma part, été très sollicitée à une époque par un maire élu qui a dû travailler avec l'autre équipe, car tous les noms de ceux qui figuraient sur sa liste et devaient faire partie de l'exécutif avaient été rayés. Il ne faut pas croire que, parce que tout le monde se connaît dans une petite commune, tout le monde s'entend... Je peux aussi citer le cas d'une île dans laquelle deux frères ne cessaient de se présenter l'un contre l'autre : aux dernières élections, ils ont été rayés tous les deux !
On peut donc voir des avantages et des inconvénients à tous les modes de scrutin. Le scrutin de liste, comme cela a été rappelé par les rapporteurs, offre la possibilité d'élire un bloc pour mener à bien un projet. C'est l'un de ses avantages. Pour trancher, je ferai comme André Reichardt, considérant que, si les associations d'élus sont favorables à cette évolution, je ne vois pas pourquoi nous nous y opposerions, d'autant que les corrections apportées sont très cohérentes et éclairent le texte.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Il n'est pas question de stigmatiser les positions des uns ou des autres, Madame Cukierman. Je rappelle néanmoins ce que vous savez déjà : le « réputé complet » existe dans les communes de moins de 500 habitants et nous proposons une amélioration en l'étendant aux communes de 500 à 999 habitants.
Nous espérons en effet, comme cela a été dit à plusieurs reprises, que le fait de s'engager en équipe apporte stabilité, action collective et dynamique de projet.
S'agissant de la crise de l'engagement, dont nous avons parfaitement conscience, je rappelle que la proposition de loi sur le statut de l'élu local, que nous avons adoptée à l'unanimité le 7 mars 2024, devrait être examinée prochainement à l'Assemblée nationale. Nous espérons qu'elle y sera adoptée.
Je rejoins Pierre-Alain Roiron sur le fait que l'évolution envisagée ne remet pas en cause la souplesse. Nous essayons d'apporter une réponse pratique, au plus près de la réalité des territoires.
J'insiste sur le fait qu'il faut un traitement global de la question du statut de l'élu pour répondre à la crise de l'engagement. Néanmoins, si l'on permet déjà à l'élu d'engager son mandat avec une équipe et qu'on lui évite de se retrouver à devoir travailler avec des conseillers municipaux qui ne le soutiennent pas nécessairement, c'est déjà une avancée.
Je reconnais, Madame Di Folco, qu'il vaut mieux prévenir que guérir. Mais je vous rassure sur le fait qu'il ne s'agit en aucun cas ici d'imposer que le premier adjoint soit de sexe opposé à celui du maire.
Je remercie Hussein Bourgi d'avoir montré les limites du panachage avec des exemples éclairants. Le scrutin de liste pourra remédier aux situations que vous avez évoquées.
Je vous rejoins sur la parité, monsieur Bonhomme. Nous devons aller de l'avant et mettre en oeuvre les réformes dont notre démocratie a besoin.
Je termine par les organisations représentatives, pour rebondir sur les propos d'André Reichardt. Je le répète, depuis 2019, l'assemblée générale de l'AMRF demande cette modification, tout comme elle demande une baisse du nombre des conseillers municipaux. Je ne reviendrai pas sur le sujet, sur lequel nous avons connu une déconvenue en octobre 2024 : ayant proposé un texte qui visait à réduire ce nombre pour les communes jusqu'à 3 500 habitants, nous avons été battus à deux voix près en séance publique. Pour paraphraser une célèbre citation, nous avons probablement eu tort d'avoir raison trop tôt !
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Un mode de scrutin est rarement une finalité ; c'est un outil. C'est ainsi que nous concevons cette proposition de loi, en ayant conscience qu'elle ne transformera pas les conditions d'exercice de la démocratie locale et ne concerne que l'élection.
Une brève incise : si nous mettons en place un scrutin de liste, celui-ci ne peut être, évidemment, que paritaire. J'insiste également sur un autre avantage de ce scrutin, développé par Nadine Bellurot : c'est une équipe qui se présente, non des individus. Les maires, dès lors qu'ils n'avancent pas seuls, disposent ainsi d'un bouclier. C'est aussi un moyen d'accroître la pluralité politique : la composition d'une liste exige d'être la plus représentative possible de la situation de la commune. En ajoutant à ce renforcement de la vitalité démocratique le mécanisme du « réputé complet », nous proposons une évolution positive.
Si, donc, cette proposition de loi ne change pas tout, il nous semble qu'elle vient protéger les maires et permet un meilleur exercice de leur mandat dans le temps. Je ne crois pas que nos propositions complexifient le texte : nous faisons simplement en sorte de rendre celui-ci compatible avec la réalité vécue et la spécificité des communes rurales, liée avant tout à l'effectif de leur conseil municipal.
PROPOSITION DE LOI VISANT À RENFORCER LA PARITÉ DANS LES FONCTIONS ÉLECTIVES ET EXÉCUTIVES DU BLOC COMMUNAL
Mme Muriel Jourda, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous appartient d'arrêter le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Nous proposons de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives au mode de scrutin dans les communes de moins de 1 000 habitants ; au nombre de conseillers municipaux dans les communes de moins de 1 000 habitants ; et à la parité dans les exécutifs des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Nous sommes défavorables à l'amendement de suppression COM-6 rectifié ter. Son auteur affirme que le calendrier prévu ne permettrait pas de mettre en oeuvre une telle réforme avant les élections de 2026. Pourtant, une réforme similaire était bien entrée en vigueur moins d'un an avant les élections municipales de 2014. Nous y réfléchissons depuis plusieurs années et plusieurs propositions de loi ont été examinées ; il ne s'agit pas d'un nouveau sujet.
L'amendement COM-6 rectifié ter n'est pas adopté.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Par l'amendement COM-15, nous proposons une réécriture globale de l'article 1er. Il s'agit d'apporter deux modifications substantielles au texte transmis par l'Assemblée nationale.
D'une part, sur le nombre de candidats que devront compter les listes, nous avons un objectif de souplesse. Ainsi, comme nous préférons ne pas créer de strate supplémentaire pour les communes de 500 à 999 habitants, nous relevons de onze à treize le nombre minimum de candidats que devront comporter les listes dans ces communes pour que le conseil soit réputé complet. En outre, nous proposons de déposer dans ces communes des listes comportant deux noms supplémentaires, afin d'éviter de nouvelles élections en cas de démissions, ce qui satisfait l'amendement COM-1 rectifié. En revanche, permettre d'emblée le dépôt de listes de deux noms, comme Cédric Chevalier le propose dans son amendement COM-8 rectifié ter, ne fonctionnerait pas, puisque cet effectif est inférieur au minimum nécessaire pour que le conseil soit réputé complet.
D'autre part, concernant les élections complémentaires réservées aux communes de moins de 1 000 habitants, comme je l'ai expliqué, nous proposons un mécanisme innovant permettant soit de respecter l'effectif légal du conseil, soit de faire en sorte qu'il soit réputé complet, soit encore d'ajouter deux candidats. Là encore, nous privilégions la souplesse.
L'adoption de cet amendement rendrait sans objet les autres amendements déposés à cet article, mais je tiens à les évoquer brièvement. Il est ainsi proposé de limiter l'extension du scrutin de liste aux communes de plus de 100 habitants dans l'amendement COM-4 rectifié, ou de plus de 500 habitants dans les amendements COM-3 rectifié et COM-5 rectifié bis ; nous préférons une harmonisation définitive. Quant aux amendements COM-9 rectifié bis, COM-7 rectifié ter et COM-10 rectifié bis, ils reviennent sur l'obligation de parité, qui exprime pourtant une exigence constitutionnelle. En outre, dans notre volonté d'harmonisation des modes de scrutin, on imagine mal de ne pas étendre cette obligation aux communes de moins de 1 000 habitants. Des débats similaires ont eu lieu quand le scrutin de liste a été étendu aux communes de 1 000 à 3 500 habitants ; or aucune difficulté n'a été relevée en la matière aux élections suivantes.
L'amendement COM-15 est adopté. En conséquence, les amendements COM-3 rectifié, COM-4 rectifié, COM-5 rectifié bis, COM-8 rectifié ter, COM-9 rectifié bis, COM-7 rectifié ter, COM-10 rectifié bis et COM-1 rectifié n'ont plus d'objet.
L'article 1er est ainsi rédigé.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Par l'amendement COM-16, nous tirons les conséquences de la généralisation du scrutin de liste en harmonisant le mode de désignation des conseillers communautaires, selon le système de fléchage que vous connaissez, avec la possibilité de désigner un remplaçant.
L'amendement COM-16 est adopté et devient article additionnel.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Par l'amendement COM-17, nous harmonisons les règles relatives à la désignation des adjoints au maire. Nous proposons de permettre, dans les communes de moins de 1 000 habitants, que le remplacement puisse être effectué sans tenir compte du sexe du successeur, de manière à répondre aux réalités locales et aux contraintes pesant sur les petites communes.
L'amendement COM-17 est adopté et devient article additionnel.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Par l'amendement de suppression COM-18, nous entendons revenir sur la création proposée par l'Assemblée nationale d'une nouvelle strate démographique regroupant les communes de 500 à 999 habitants ; je rappelle que nous prévoyons toutefois, à d'autres articles, certains aménagements pour ces communes.
L'amendement COM-18 est adopté.
L'article 2 est supprimé.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Notre amendement COM-19 tend à étendre l'extension de la règle du « réputé complet » aux communes de 500 à 999 habitants : l'effectif légal serait maintenu à quinze, mais le conseil serait réputé complet à treize. Nous levons aussi l'ambiguïté d'interprétation qui pouvait empêcher l'élection d'un nouveau maire quand le conseil municipal a perdu deux membres en cours de mandat. Nous permettons l'application de la présomption de complétude dès le premier tour. Enfin, nous garantissons que les communes de 500 à 999 habitants dont le conseil municipal est réputé complet conserveront trois délégués pour le collège électoral des élections sénatoriales.
L'amendement COM-19 est adopté.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - L'amendement COM-12 rectifié quater de Corinne Bourcier vise à prolonger la dérogation permettant à une commune nouvelle de bénéficier de l'effectif d'une commune appartenant à la strate démographique supérieure jusqu'au troisième renouvellement général suivant sa création. À ce stade, j'y suis défavorable, car il convient d'en retravailler la rédaction pour garantir sa stabilité juridique.
L'amendement COM-12 rectifié quater n'est pas adopté.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - L'amendement COM-11 rectifié quater pose encore plus de difficultés. Corinne Bourcier propose que l'effectif des communes nouvelles corresponde à l'effectif légal de droit commun, augmenté d'un conseiller supplémentaire par commune historique déléguée, afin d'assurer la représentation de celles-ci. Cela nous paraît contrevenir au principe constitutionnel d'égalité ; nous y sommes donc défavorables.
L'amendement COM-11 rectifié quater n'est pas adopté.
L'amendement COM-13 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.
Article 4 (supprimé)
L'article 4 demeure supprimé.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Notre amendement COM-20 est rédactionnel ; il est incompatible avec l'amendement COM-14 rectifié, auquel nous sommes défavorables.
L'amendement COM-20 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-14 rectifié devient sans objet.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Par l'amendement COM-21, nous proposons d'harmoniser l'intitulé de cette proposition de loi avec celui de la proposition de loi organique afférente.
L'amendement COM-21 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er |
|||
|
M. CHEVALIER |
6 rect. ter |
Suppression de l'article 1er |
Rejeté |
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
15 |
Application, avec adaptations, du scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants |
Adopté |
|
M. MIZZON |
3 rect. |
Extension du scrutin de liste aux seules communes de 500 à 999 habitants |
Rejeté |
|
M. MIZZON |
4 rect. |
Extension du scrutin de liste aux seules communes de 100 à 999 habitants |
Rejeté |
|
Mme ROMAGNY |
5 rect. bis |
Extension du scrutin de liste aux seules communes 500 à 999 habitants |
Rejeté |
|
M. CHEVALIER |
8 rect. ter |
Abaissement du nombre minimum de candidats devant figurer sur les listes aux élections municipales dans les communes de moins de 1 000 habitants |
Rejeté |
|
M. ROCHETTE |
9 rect. bis |
Suppression de l'obligation de parité pour les listes aux élections municipales des communes de moins de 1 000 habitants |
Rejeté |
|
M. CHEVALIER |
7 rect. ter |
Obligation de déposer des listes composées d'au moins 30 % de candidats de chaque sexe |
Rejeté |
|
M. ROCHETTE |
10 rect. bis |
Obligation de déposer des listes composées d'au moins 25 % de candidats de chaque sexe |
Rejeté |
|
Mme LERMYTTE |
1 rect. |
Autorisation du dépôt de liste comportant deux candidats supplémentaires par rapport au nombre de postes à pourvoir |
Rejeté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 1er |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
16 |
Harmonisation du mode d'élection des conseillers communautaires |
Adopté |
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
17 |
Harmonisation et adaptation des règles relatives à la désignation des adjoints au maire |
Adopté |
|
Article 2 |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
18 |
Suppression de l'article 2 |
Adopté |
|
Article 3 |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
19 |
Modalités d'application de la présomption de complétude dans les communes de 500 à 999 habitants |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 3 |
|||
|
Mme BOURCIER |
12 rect. quater |
Extension jusqu'au troisième renouvellement du principe de composition dérogatoire du conseil municipal des communes nouvelles |
Rejeté |
|
Mme BOURCIER |
11 rect. quater |
Pérennisation d'un effectif du conseil des communes nouvelles supérieur à l'effectif légal de droit commun afin d'assurer la représentation des communes déléguées |
Rejeté |
|
M. Daniel LAURENT |
13 |
Dérogation pour les communes de plus de 1 000 habitants à l'obligation de remplacer un adjoint par un conseiller municipal de même sexe |
Déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution |
|
Article 4 (Supprimé) |
|||
|
Article 5 (nouveau) |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
20 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
M. DAUBET |
14 rect. |
Application de la réforme du mode de scrutin à compter des élections de 2032 |
Rejeté |
|
Intitulé de la proposition de loi |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
21 |
Harmonisation de l'intitulé de la proposition de loi avec celui de la proposition de loi organique |
Adopté |
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE VISANT À
HARMONISER LE MODE DE SCRUTIN
AUX ÉLECTIONS MUNICIPALES AFIN DE
GARANTIR LA VITALITÉ DÉMOCRATIQUE,
LA COHÉSION
MUNICIPALE ET LA PARITÉ
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Cette proposition de loi organique procède à des mesures de coordination de nature organique nécessaires à l'application de la proposition de loi que nous venons d'examiner.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je vous propose de considérer que le périmètre de ce texte, aux fins de l'application de l'article 45 de la Constitution, comprend les dispositions relatives aux harmonisations rendues nécessaires, dans les dispositions organiques du code électoral, par les dispositions de la proposition de loi n° 451 visant à renforcer la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal.
Il en est ainsi décidé.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Les dispositions relatives au droit de vote des ressortissants d'autres États de l'Union européenne aux élections municipales sont de nature organique. Les deux amendements que nous avons déposés sur ce texte visent simplement à apporter des coordinations
L'amendement de coordination COM-1 est adopté.
L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Après l'article unique
L'amendement COM-2 est adopté et devient article additionnel.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article unique |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
1 |
Coordination |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article unique |
|||
|
Mme BELLUROT, rapporteure |
2 |
Entrée en vigueur de la PPLO |
Adopté |