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N° 849
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DIX-SEPTIÈME LÉGISLATURE |
N° 262
SESSION ORDINAIRE DE 2024-2025 |
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale |
Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 janvier 2025 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission mixte paritaire(1)
chargée de proposer un texte sur les dispositions restant
en discussion de la proposition de loi
visant à
interdire les dispositifs
électroniques de vapotage
à usage unique,
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PAR M. Michel LAUZZANA, Député |
PAR M. Khalifé
KHALIFÉ, Sénateur |
(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Mouiller, sénateur, président ; M. Nicolas Bonnet, député, vice-président ; M. Khalifé Khalifé, sénateur, M. Michel Lauzzana, député, rapporteurs.
Membres titulaires : Mmes Pascale Gruny, Élisabeth Doineau, M. Jean-Luc Fichet, Mmes Corinne Féret, Solanges Nadille, sénateurs ; MM. Emmanuel Taché de la Pagerie, René Lioret, Carlos Martens Bilongo, Mme Océane Godard, députés.
Membres suppléants : Mmes Florence Lassarade, Marie-Pierre Richer, M. Olivier Henno, Mmes Émilienne Poumirol, Silvana Silvani, M. Daniel Chasseing, Mme Véronique Guillotin, sénateurs ; MM. Christophe Bentz, Jean-François Rousset, Mme Fanny Dombre Coste, MM. Laurent Croizier, François Gernigon, Olivier Fayssat, députés.
Voir les numéros :
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Assemblée nationale (16e législ.) : |
Première lecture : 464,
1926 et T.A. 205 |
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Sénat : |
Première lecture : 161,
304, 305 et T.A. 65
(2023-2024) |
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
___________
Mesdames, Messieurs,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à interdire les dispositifs électroniques de vapotage à usage unique s'est réunie au Sénat le jeudi 23 janvier 2025.
Elle a procédé tout d'abord à la désignation de son Bureau, constitué de M. Philippe Mouiller, sénateur, président, de M. Nicolas Bonnet, député, vice-président, de M. Khalifé Khalifé, sénateur, rapporteur pour le Sénat, et de M. Michel Lauzzana, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.
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M. Philippe Mouiller, sénateur, président. - Je souhaite la bienvenue au Sénat à nos collègues députés et remercie mes collègues sénateurs de leur présence, la séance publique s'étant terminée tardivement hier soir.
Cette commission mixte paritaire (CMP) présente un caractère véritablement original. En effet, beaucoup d'entre nous s'en souviennent, une première commission mixte paritaire s'est tenue ici même, le 21 mars 2024.
Néanmoins, la lecture de ses conclusions avait été reportée afin de les notifier à la Commission européenne. La dissolution de l'Assemblée nationale étant intervenue avant la réponse de la Commission, le texte des conclusions est devenu caduc. C'est cette caducité qui permet - et même nécessite - la convocation d'une nouvelle commission mixte paritaire.
Sur le fond, je vous rappelle que le texte déposé par Francesca Pasquini était composé de deux articles, dont un de gage. À l'issue de la navette, seul l'article 1er, devenu article unique, reste en discussion, la suppression de l'article 2 par l'Assemblée nationale ayant été confirmée par le Sénat.
Je crois pouvoir dire que la lecture de cette proposition de loi au sein de chaque assemblée a montré une grande convergence de vues, ce qui devrait nous permettre d'aboutir à un texte commun à l'issue de nos travaux, comme cela avait d'ailleurs été le cas à l'issue de la première réunion. Nos rapporteurs pourront sans doute le confirmer.
M. Nicolas Bonnet, député, vice-président. - Je n'étais pas encore élu lors de l'examen de cette proposition de loi, mais je tiens à saluer le travail réalisé par Francesca Pasquini, ancienne députée écologiste de la deuxième circonscription des Hauts-de-Seine, pour que ce texte aboutisse. Elle l'a déposé en novembre 2022 ; il aura donc fallu plus de deux ans pour cela ! Mais c'est une bonne chose.
La proposition de loi, adoptée à l'Assemblée nationale par une centaine de députés issus de huit groupes politiques différents, est un bel exemple de démarche transpartisane. Compte tenu des enjeux sanitaires et environnementaux qu'elle aborde, il est plus qu'urgent qu'elle soit définitivement adoptée.
M. Khalifé Khalifé, rapporteur pour le Sénat. - Cela a été souligné par le président, nous inaugurons en ce début d'année une pratique nouvelle : la convocation d'une deuxième commission mixte paritaire sur un même texte - un fait inédit sous la Ve République. Cette nouvelle réunion est due à la caducité du texte de la CMP du 21 mars 2024, du fait de la dissolution de l'Assemblée nationale avant la lecture de ses conclusions devant nos deux assemblées.
C'est peu dire que je me réjouis de la réunion de cette nouvelle CMP sur la proposition de loi visant à interdire les dispositifs électroniques de vapotage à usage unique, maintes fois repoussée et trop longtemps retardée. La Commission européenne ayant rendu son avis sur ce texte, au terme de six mois d'examen, nous touchons enfin au but. Cette étape nous achemine désormais vers le terme d'une navette parlementaire qui, engagée dans le format d'une procédure accélérée, aura duré plus d'un an.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui a été adoptée à l'unanimité à l'Assemblée nationale le 4 décembre 2023, puis au Sénat, le 7 février 2024. Après une première lecture, nous avons, rapporteurs du Sénat et de l'Assemblée nationale, travaillé main dans la main pour faire aboutir ce texte, qui vise à protéger la santé des plus jeunes et à mettre un terme à la production irresponsable de déchets fortement polluants. Je remercie Michel Lauzzana, que j'ai le plaisir de retrouver, pour la franchise et la simplicité de nos échanges. Je tiens également à saluer Mme Francesca Pasquini, auteure de la proposition de loi et corapporteure lors de la précédente législature.
Le 25 septembre dernier, la Commission européenne a donc rendu sa décision tant attendue sur le texte. Si elle ne valide pas la totalité des dispositions que nous lui avions soumises, cette décision constitue bien une victoire : la France sera le deuxième État européen, après la Belgique, à interdire la commercialisation des puffs sur son territoire.
L'argumentaire précis développé par la France afin de démontrer le caractère justifié, nécessaire et proportionné de l'interdiction, a permis d'emporter une décision globalement favorable de la Commission européenne.
Des données objectives plaident en faveur de l'entrée en vigueur de l'interdiction des puffs, qu'elles contiennent ou non de la nicotine. J'en citerai quelques-unes.
Non seulement l'usage de la cigarette électronique a quasiment doublé chez les jeunes de 17 ans au cours des cinq dernières années - il atteignait 30,7 % en 2022 -, mais l'expérimentation de la puff progresse également chez les adolescents : 15 % des 13-16 ans en ont déjà consommé et, parmi eux, 47 % déclarent avoir commencé leur initiation à la nicotine par ce biais. Or une seule cigarette électronique jetable peut représenter l'équivalent de plusieurs paquets de cigarettes en quantité de nicotine !
En parallèle, la Commission européenne relève l'« augmentation alarmante du nombre de cigarettes électroniques jetables entrant sur le marché français », la part de marché de ces seuls produits ayant connu une augmentation, en valeur, d'environ 7 000 %, contre 40 % pour les cigarettes électroniques rechargeables.
Nous avons largement documenté, dans nos travaux, les caractéristiques de ce marché, ciblant tout particulièrement les jeunes, alors même que la vente de ces produits aux mineurs est prohibée. Nous avons aussi souligné le rôle pervers des réseaux sociaux dans leur promotion, qui contournent en toute impunité l'interdiction de publicité prévue par la loi.
Sans doute avons-nous été trop ambitieux dans le dispositif que nous avions imaginé, puisque la Commission européenne ne valide pas l'ensemble des dispositions votées par le Parlement.
Le texte adopté au mois de mars lors de la précédente CMP devait nous permettre d'anticiper les évolutions des produits rendus disponibles sur le marché européen, et assimilables à des cigarettes électroniques jetables ou à usage unique. Les auditions menées nous avaient en effet sensibilisés à l'inventivité des industriels pour créer de nouveaux produits et contourner le cadre législatif et réglementaire en vigueur. C'est pourquoi nous avions choisi d'aller au-delà de la définition fixée par la directive européenne 2014/40 sur les produits du tabac, définition également retenue par la Belgique, et qui se cantonne aux dispositifs non rechargeables en liquide.
La Commission européenne a considéré que les dispositions envisagées par la France allaient trop loin, en visant également des dispositifs à batterie non rechargeable, c'est-à-dire des produits à durée de vie limitée. Elle ne rejette pas définitivement cette évolution, dès lors que de tels produits viendraient à être disponibles sur le marché français et que l'appréciation de leurs caractéristiques, notamment de leur durée de vie, le justifierait.
En outre, l'approbation de la Commission européenne ne porte que sur l'interdiction des cigarettes électroniques jetables destinées à être mises sur le marché français. Cette réserve nous conduit à soumettre à la CMP une nouvelle proposition de rédaction, supprimant l'interdiction de « fabrication » des puffs sur le territoire français. Cette modification permettra de sécuriser le texte et de prévenir tout contentieux ultérieur.
Enfin, cette nouvelle CMP est l'occasion d'enrichir le texte d'une disposition supplémentaire pour renforcer les contrôles des dispositifs de vapotage mis sur le marché. Il est ainsi proposé d'inscrire dans le texte l'extension de la compétence des agents de la répression des fraudes à la recherche et au constat de diverses infractions liées aux dispositifs de vapotage, notamment le non-respect d'une teneur maximale en nicotine, l'interdiction de certains additifs, ou l'interdiction de la publicité en faveur de tous les produits du vapotage, y compris des puffs.
La révision de la directive sur les produits du tabac au niveau européen constitue un enjeu essentiel pour faire progresser la lutte contre le tabagisme. Alors qu'une consultation des États membres a été ouverte en février 2023 pour engager des travaux en ce sens, la France doit continuer à s'employer à peser sur les négociations, pour que la future réglementation soit plus proactive et protectrice des usagers.
Face aux évolutions du marché du tabac et de ses dérivés qui tente de séduire et de fidéliser de nouveaux consommateurs, il nous revient de demeurer vigilants et réactifs pour adapter sans cesse notre arsenal juridique. Il nous faut combattre fermement toute banalisation du tabagisme et prévenir, autant que possible, l'initiation à la consommation de nicotine.
Dans le cadre du programme national de lutte contre le tabac (PNLT), le ministre de la santé d'alors, Aurélien Rousseau, avait annoncé l'intention du Gouvernement d'encadrer et de limiter la gamme des arômes autorisés pour les cigarettes électroniques, ainsi que d'instaurer des emballages neutres pour l'ensemble des produits du vapotage. Ces avancées sont évidemment nécessaires, de même que l'interdiction de la commercialisation des sachets de nicotine à usage oral - autrement dénommés « pouches » - sur laquelle le Gouvernement s'est aussi engagé à progresser.
Je crois que le Sénat est prêt à se mobiliser et sera force de proposition sur l'ensemble de ces sujets, comme en attestent nos débats lors du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sur la fiscalité du tabac et des produits de la nicotine, ou le récent dépôt, dans notre assemblée, d'une proposition de loi visant à limiter les dangers de la nicotine naturelle ou de synthèse pour les mineurs.
Le texte soumis ce matin à votre examen, qui est le fruit d'un travail de plusieurs mois, traduit une profonde convergence de vues entre nos deux assemblées. J'espère que, grâce à la collaboration entre nos deux chambres et au dialogue entretenu avec le Gouvernement, cette deuxième CMP sera conclusive et que le texte pourra entrer en vigueur dans les meilleurs délais.
M. Michel Lauzzana, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous sommes heureux de nous retrouver au Palais du Luxembourg pour cette CMP et je veux, à mon tour, saluer Francesca Pasquini, ancienne députée des Hauts-de-Seine, qui était corapporteure sur ce texte lors de son examen à l'Assemblée nationale.
Cette réunion, cela a été dit, est assurément marquée par une double originalité sur le plan procédural.
Le 21 mars 2024, une CMP convoquée après une seule lecture dans chaque assemblée, du fait de l'engagement par le Gouvernement de la procédure accélérée, était déjà parvenue à un accord unanime entre tous les groupes. Le compromis n'avait pas été difficile à trouver, tant nous avions, avec M. Khalifé Khalifé et le ministère de la santé, les mêmes objectifs sur le fond et la même prudence sur la forme. Nous savions déjà que l'inscription des conclusions à l'ordre du jour se ferait attendre, compte tenu du fameux délai de six mois pour que la Commission européenne se prononce.
Non seulement les observations de cette dernière ont été plus substantielles que prévu, mais le Président de la République a en outre dissous l'Assemblée nationale sur le fondement de l'article 12 de la Constitution.
Dès lors, il s'agissait de savoir si les conclusions de la première CMP restaient valables, ou non.
Certes, il est déjà arrivé plusieurs fois qu'une autre lecture d'un texte se poursuive malgré l'expiration d'une législature de l'Assemblée nationale ou un renouvellement partiel du Sénat. La réunion de la CMP s'apparente à une lecture distincte de la première, mais également de la discussion éventuelle de ses conclusions en séance. Toutefois, on pourrait aussi considérer comme une seule étape la combinaison de la CMP et de la discussion de ses conclusions. Sous cet angle, une évidence s'impose : les textes adoptés en commission avant la fin naturelle ou accélérée d'une législature doivent être à nouveau examinés en commission, avant leur passage en séance.
Le choix de ne pas enjamber les changements de législature a été d'autant plus facile à faire que la Commission européenne nous invite à restreindre le champ de l'interdiction.
Ainsi, elle approuve l'interdiction nationale de la fabrication, de la détention en vue de la vente, de la distribution ou de l'offre à titre gratuit, de la mise en vente, de la vente, de la distribution ou de l'offre à titre gratuit de cigarettes électroniques jetables - c'est-à-dire préremplies avec un liquide et ne pouvant être remplies à nouveau, et disposant d'une batterie rechargeable ou non -, dès lors qu'elles sont commercialisées en France. L'interdiction est rejetée pour les cigarettes électroniques jetables destinées à être mises sur le marché en dehors de la France ou pour les cigarettes électroniques pouvant être à nouveau remplies de liquide, mais disposant d'une batterie non rechargeable.
Par conséquent, notre volonté d'embarquer dans l'interdiction les cigarettes électroniques rechargeables en liquide, mais non en énergie n'aboutit pas. La Commission européenne estime qu'il ne revient pas aux États membres d'anticiper les évolutions susceptibles d'intervenir sur le marché, même si elle n'empêche pas qu'une nouvelle notification soit effectuée le moment venu... Soyons honnêtes, c'est frustrant pour le législateur et regrettable sur le plan de la protection de la santé. Mais l'alternative serait de ne rien adopter et de renoncer à un exercice transpartisan, qui pourra nous inspirer à l'avenir.
Dans ces conditions, je préconise une inversion du système, imposant une demande d'autorisation de mise sur le marché (AMM) pour tout produit nicotinique. L'industrie du tabac est en effet plus rapide et plus imaginative que le législateur, et de nouveaux produits viendront inonder nos collèges. Ainsi, nous nous étions mis d'accord avec Khalifé Khalifé pour qu'il expose brièvement les motifs sanitaires, environnementaux et concurrentiels pour lesquels les puffs doivent disparaître.
EXAMEN DES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION
M. Khalifé Khalifé, rapporteur pour le Sénat. - Cela a été dit, la référence à l'interdiction de fabrication des puffs risquerait de poser problème si jamais, à l'avenir, on décidait d'en fabriquer en France - à notre connaissance, les seuls fabricants sont à l'heure actuelle chinois. Pour éviter tout contentieux, la proposition commune de rédaction n° 1 vise donc à supprimer l'interdiction de « la fabrication » au sein de ce texte.
La proposition commune de rédaction n° 1 des rapporteurs est adoptée.
M. Michel Lauzzana, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Toujours pour tirer les conclusions de la décision de la Commission européenne, la proposition commune de rédaction n° 2 circonscrit l'interdiction aux seules cigarettes électroniques jetables au sens retenu par la Commission européenne, c'est-à-dire aux dispositifs non rechargeables en liquide, que leur batterie soit rechargeable ou pas. Nous l'avons vu, la Commission a rejeté l'interdiction de dispositifs qui pourraient être à nouveau remplis, mais dont la batterie ne serait pas rechargeable.
La proposition commune de rédaction n° 2 des rapporteurs est adoptée.
M. Khalifé Khalifé, rapporteur pour le Sénat. - La suggestion, faite par certains de nos collègues à l'occasion du travail réalisé sur la proposition de loi, de recourir aux services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes a in fine donné lieu à une proposition d'amendement du Gouvernement. Sur ce fondement, nous vous proposons d'insérer la mesure directement dans le texte.
La proposition commune de rédaction n° 3 vise donc à étendre les compétences des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à la constatation d'autres infractions pour l'ensemble des produits du vapotage : interdiction de toute propagande ou publicité ; interdiction de certains additifs ; interdiction d'ingrédients présentant un risque pour la santé humaine ; non-respect de la teneur maximale en nicotine...
La proposition commune de rédaction n° 3 des rapporteurs est adoptée.
M. Michel Lauzzana, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous avions fixé un délai maximal pour l'entrée en vigueur de la loi de six mois à compter de sa publication au Journal officiel, et ce pour laisser un peu de visibilité aux acteurs. C'était sans compter les péripéties du texte. Nous savons désormais que le message est passé, et nous pouvons envisager de supprimer ce délai afin de notifier l'interdiction le plus rapidement possible. C'est le sens de notre proposition commune de rédaction n° 4.
La proposition commune de rédaction n° 4 des rapporteurs est adoptée.
M. Philippe Mouiller, sénateur, président. - Je vais à présent mettre aux voix l'article 1er, modifié par les quatre propositions de rédaction que nous avons adoptées.
Je vous précise que le vote sur cet article, qui compose désormais à lui seul la proposition de loi, vaudra vote sur l'ensemble du texte.
M. Jean-Luc Fichet, sénateur. - Les modifications de ce texte se justifient par la nécessité d'avancer sur un sujet qui est essentiel : nous parlons en effet de la santé des adolescents. Les industriels et les chercheurs ne manquent pas d'imagination pour trouver des produits dont ils savent l'usage qui en sera fait. Les conséquences sur la santé sont là ! Nous poursuivrons nos travaux - il faut insister sur ce point auprès de la Commission européenne - et nous alerterons les consommateurs. Il s'agit de problèmes graves de santé publique. Initier des enfants, à leur insu, à la consommation de nicotine et de tabac est très grave !
M. Michel Lauzzana, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - C'était le sens de la conclusion de mon propos liminaire. Notre problème, c'est que nous courons toujours après l'industrie, qui est très imaginative. C'est pourquoi j'ai engagé le travail d'inversion des logiques, dont je vous ai parlé : il s'agit d'interdire tout produit nicotinique, à l'exception des produits autorisés dans le cadre du sevrage tabagique. Il est essentiel de continuer à travailler sur ce sujet, comme nous allons le faire, d'ailleurs, sur celui du protoxyde d'azote employé comme gaz hilarant.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.
La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à interdire les dispositifs électroniques de vapotage à usage unique.