DEUXIÈME
PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
(RAPPORTEUR SPÉCIAL :
VANINA PAOLI-GAGIN)
Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » constituent les deux programmes du périmètre « Enseignement supérieur » de la mission. Les crédits des deux programmes cumulés sont relativement stables (+ 22 millions d'euros en CP et - 137 millions d'euros en AE) par rapport à 2024. Cela représente un montant total de 18,53 milliards d'euros en CP et 18,50 en AE.
Malgré leur stabilisation en 2025, au cours des cinq dernières années, les crédits dédiés à l'enseignement supérieur auront augmenté d'1,6 milliard d'euros. Les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante » constituent les deux programmes du périmètre « Enseignement supérieur » de la mission. Les crédits des deux programmes cumulés sont relativement stables (+ 22 millions d'euros en CP et - 137 millions d'euros en AE) par rapport à 2024. Cela représente un montant total de 18,53 milliards d'euros en CP et 18,50 en AE.
Malgré leur stabilisation en 2025, au cours des cinq dernières années, les crédits dédiés à l'enseignement supérieur auront augmenté d'1,6 milliard d'euros, soit une hausse de 10 %.
Le programme 150, qui finance les établissements d'enseignement supérieur, regroupe la totalité des moyens supplémentaires (- 60 millions d'euros en AE et + 99 millions d'euros en CP). Le programme 231, qui porte les crédits des bourses sur critères sociaux et du réseau des oeuvres scolaires et universitaires est en légère diminution (- 77 millions d'euros en AE=CP).
Évolution des crédits de paiement
alloués
aux programmes « Enseignement
supérieur »
(en % et en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »
A. UNE TRÈS LÉGÈRE DIMINUTION DES MOYENS ALLOUÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Le présent programme porte 15,279 milliards d'euros pour 2025 (en CP), en hausse de 99 millions d'euros par rapport à l'année précédente. En AE, les crédits diminuent de 60 millions d'euros à hauteur de 15,217 milliards d'euros. Cette stabilité s'inscrit après plusieurs années de hausses importantes. Par rapport à 2022, les crédits ont augmenté de plus d'un milliard d'euros (+ 7,5 %).
Évolution des crédits par action du programme 150
(en millions d'euros)
|
LFI 2022 |
PLF 2023 |
PLF 2024 |
PLF 2025 |
Évolution PLF 2025/ LFI 2024 (volume) |
Évolution PLF 2025 / LFI 2024 (%) |
Évolution PLF 2025 / LFI 2022 (%) |
||
|
Action 01 Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence |
AE |
3 706,40 |
3 882,89 |
3 920,78 |
3 956,35 |
35,57 |
0,91 % |
6,74 % |
|
CP |
3 706,40 |
3 882,89 |
3 920,78 |
3 956,35 |
35,57 |
0,91 % |
6,74 % |
|
|
Action 02 Formation initiale et continue de niveau master |
AE |
2 539,19 |
2 675,50 |
2 696,35 |
2 755,55 |
59,20 |
2,20 % |
8,52 % |
|
CP |
2 539,19 |
2 675,60 |
2 696,35 |
2 755,55 |
59,20 |
2,20 % |
8,52 % |
|
|
Action 03 Formation initiale et continue de niveau doctorat |
AE |
401,89 |
453,58 |
494,28 |
521,44 |
27,16 |
5,50 % |
29,75 % |
|
CP |
401,89 |
453,5 |
494,28 |
521,44 |
27,16 |
5,50 % |
29,75 % |
|
|
Action 04 Établissements d'enseignement privés |
AE |
93,9 |
94,9 |
94,9 |
94,90 |
0,00 |
0,00 % |
1,06 % |
|
CP |
93,9 |
94,9 |
94,9 |
94,90 |
0,00 |
0,00 % |
1,06 % |
|
|
Action 05 Bibliothèques et documentation |
AE |
461,21 |
474,6 |
481,84 |
493,49 |
11,65 |
2,42 % |
7,00 % |
|
CP |
461,21 |
474,6 |
481,84 |
493,49 |
11,65 |
2,42 % |
7,00% |
|
|
Action 13 Diffusion des savoirs et musées |
AE |
128,89 |
131,135 |
133,67 |
142,19 |
8,52 |
6,38 % |
10,32 % |
|
CP |
128,89 |
131,135 |
133,67 |
142,19 |
8,52 |
6,38 % |
10,32% |
|
|
Action 14 Immobilier |
AE |
1 144,93 |
1 543,90 |
1 368,91 |
1 186,09 |
- 182,82 |
- 13,36 % |
3,59 % |
|
CP |
1 197,55 |
1 245,19 |
1 272,64 |
1 248,75 |
- 23,89 |
- 1,88% |
4,28 % |
|
|
Action 15 Pilotage et support du programme |
AE |
1 626,65 |
1 726,66 |
1 769,7 |
1 788,79 |
19,09 |
1,08 % |
9,97 % |
|
CP |
1 626,65 |
1 726,66 |
1 769,7 |
1 788,79 |
19,09 |
1,08 % |
9,97 % |
|
|
Action 17 Recherche |
AE |
4 054,66 |
4 223,27 |
4 316,63 |
4 278,22 |
- 38,41 |
- 0,89 % |
5,51 % |
|
CP |
4 054,66 |
4 223,27 |
4 316,63 |
4 278,22 |
- 38,41 |
-0,89% |
5,51% |
|
|
Total programme 150 |
AE |
14 157,72 |
15 205, 81 |
15 277,06 |
15 217,01 |
- 60,05 |
- 0,39% |
7,48% |
|
CP |
14 210,33 |
14 907,80 |
15 180,79 |
15 279,68 |
98,89 |
0,65% |
7,53% |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La quasi-intégralité des moyens nouveaux (89 millions d'euros à périmètre constant) découle des dispositions relatives aux ressources humaines prévues dans la cinquième annuité de la LPR. Comme cela sera développé plus bas, ces moyens ne représentent pas l'intégralité de la « marche » de la LPR pour 2025. Une partie des crédits finance également la compensation de la hausse du taux du CAS « Pensions » (6,6 millions d'euros) et des mesures catégorielles (4 millions d'euros) pour les personnels du ministère.
Par ailleurs, les crédits ont fait l'objet de modifications en exécution 2024. Le décret de février 20244(*) a annulé la totalité de la réserve de précaution du programme 150 (soit 79,7 millions d'euros en AE et 69,9 millions d'euros en CP), auxquels s'ajoutent 0,4 million d'euros en AE et 10,2 millions d'euros en CP en dehors de la réserve de précaution. Cette annulation n'a pas eu d'impact sur les montants accordés aux universités, les crédits leur étant notifiés sans tenir compte de la réserve de précaution.
En plus de cette annulation, un virement de 20 millions d'euros en AE et en CP a permis de redéployer des crédits vers le programme 172, pour corriger la répartition par programmes du décret d'annulation. Les crédits hors réserve de précaution ont été imputés sur les crédits d'investissement immobilier ainsi que sur l'immobilier occupant.
Un premier puis un second surgel ont ensuite été mis en place, tous deux imputés sur des opérations immobilières qui avaient pris du retard et sur des sous-exécutions ponctuelles affectant la subvention pour charges de service public (SCSP) de certains opérateurs.
Évolution de la réserve de précaution du programme 150 en 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Le ministère a indiqué qu'aucune ouverture de crédits ne devrait être nécessaire en fin de gestion.
1. Une partie seulement de la trajectoire de la loi de programmation de la recherche est couverte par les moyens nouveaux en 2025
La trajectoire adoptée dans le cadre de la loi de programmation pour la recherche prévoyait, pour 2025, une hausse de 124 millions d'euros du budget du programme 150 par rapport à l'année 2024.
Trajectoire prévisionnelle de la loi de programmation sur le programme 150
(en millions d'euros)
Source : commission des finances à partir des documents budgétaires
Au titre de la LPR, les moyens nouveaux en 2025 s'élèvent à + 94,5 millions d'euros à périmètre courant (92 millions d'euros de HT2 et + 2,1 millions d'euros de T2), soit un montant inférieur à celui prévu dans la loi de programmation.
Les crédits accordés au programme 150 en 2025 au titre de la LPR financent les dispositions statutaires et indemnitaires de revalorisation salariale (le déploiement du régime indemnitaire des enseignants chercheurs, la revalorisation statutaire des jeunes chercheurs et des repyramidages des personnels enseignants chercheurs et des bibliothèques, ingénieurs, administratifs, techniques et sociaux et de santé (BIATSS), la revalorisation des primes des personnels enseignants du second degré travaillant dans le supérieur (ESAS) et l'application du régime indemnitaire des personnels enseignants et chercheurs (RIPEC) aux professions libérales).
Ces crédits nouveaux financent également pour 21 millions d'euros la revalorisation des doctorants (soit + 100 euros par mois), dont le nombre n'augmentera toutefois pas.
Le ministère précise que la montée en charge des mesures déjà financées en LFI 2024 et les demandes de mesures nouvelles complémentaires ne font pas l'objet d'un financement au PLF 2025.
Contrairement aux années précédentes, il n'est pas prévu de recrutement de nouveaux doctorants ou de titulaires de chaires de professeurs junior.
Le ministère indique dans ses réponses au rapporteur spécial que, dans un contexte contraint qui ne permettait plus d'assurer l'intégralité des mesures prévues par la LPR, « les arbitrages rendus ont cherché à préserver l'attractivité des carrières de l'enseignement supérieur ».
2. Une hausse de la masse salariale des universités
Pour mémoire, les universités ayant désormais accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), les emplois et dépenses de masse salariale afférentes à ces opérateurs ont, pour la plupart d'entre eux, été transférés du titre 2 au titre 3 au cours des dernières années.
Ces dépenses sont donc couvertes par les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs. Par conséquent, les emplois du ministère sont, à 97 %, budgétairement localisés chez les opérateurs.
Les opérateurs autonomes sont libres de procéder, sous réserve du respect de leur plafond d'emplois et de masse salariale, aux créations, transformations et suppressions qu'ils estiment nécessaires. En parallèle, les emplois des opérateurs n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (« opérateurs non RCE ») demeurent financés par le titre 2 du programme 150.
Il convient donc de distinguer :
- les emplois sous-plafond d'État du programme, portés par le titre 2 et rémunérés sur crédits budgétaires, destinés aux opérateurs non RCE ;
- les emplois sous-plafond d'État des opérateurs RCE, portés par le titre 3 et rémunérés par les opérateurs sur crédits budgétaires ;
- les emplois hors-plafond des opérateurs, rémunérés par les opérateurs à l'aide de leurs ressources propres.
Les opérateurs du programme 150 avaient été sollicités en 2024 pour absorber sur leurs fonds propres la moitié des mesures de revalorisation « fonction publique », en particulier les hausses du point d'indice successives en 2022 et 2023. Le PLF pour 2025 ne prévoit pas davantage de moyens nouveaux à ce titre, même si 148 millions d'euros sont prévus pour pérenniser les compensations versées en 2024.
La hausse de 4 points en 2025 des cotisations de l'État employeur destinée à équilibrer le CAS « Pensions » aura un impact sur le programme 150 de près de 200 millions d'euros (dont 180 millions d'euros pour les universités). Le ministre a annoncé aux opérateurs que cette hausse ne serait pas compensée en 2025.
Au-delà des enjeux liés à la masse salariale, les universités soulignent qu'elles doivent faire face à l'augmentation des coûts de fonctionnement courant, en particulier s'agissant des surcoûts énergétiques. Ceux-ci sont estimés par France universités à + 18 % par rapport à 2021 soit 400 millions d'euros. En 2025, le surcoût supplémentaire lié à l'énergie est estimé à 127 millions d'euros par rapport à 2021.
Décomposition des surcoûts non
compensés
pour les opérateurs du programme 150 en
2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Les documents budgétaires indiquent que « les établissements sont appelés, en complément et compte tenu du niveau de leur trésorerie et de la situation globale de nos finances publiques, à un effort de responsabilité, en mobilisant leurs réserves financières disponibles ».
Les fonds de roulement des universités
Au 31 décembre 2023, le montant consolidé des fonds de roulement des universités était de 2,53 milliards d'euros, en diminution de 247 millions d'euros par rapport à 2021.
Pour la première fois en 2023, une diminution du fonds de roulement brut des universités est constatée, à hauteur de 258 millions d'euros (- 9 %) par rapport à 2022. Il s'établit donc à 2,52 milliards d'euros. Le fonds de roulement net s'établit à 332 millions d'euros, soit 9 jours de charges décaissables. Il était de 623 millions d'euros, soit 17 jours de dépenses de fonctionnement décaissables, en 2022.
Évolution des fonds de roulement des universités
(en millions d'euros)
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Les résultats comptables sont en effet globalement plus faibles en 2023 qu'en 2022 : les résultats de l'ensemble des universités s'élèvent à 46 millions d'euros en 2023 contre 176 millions d'euros en 2022.
Environ 87 % du fonds de roulement brut des universités est en effet préempté par les opérations pluriannuelles d'investissement (1 171 millions d'euros), les provisions pour risques et charges (y compris dépréciations, 285 millions d'euros), les fonds de roulement des structures autonomes (234 millions d'euros), les emprunts et dettes assimilées (207 millions d'euros), les excédents relatifs à la formation continue (94 millions d'euros) et les créances non provisionnées supérieures à deux ans (37 millions d'euros). La part du fonds de roulement mobilisable a diminué de 10 points entre 2022 et 2023.
D'après les informations dont dispose le rapporteur spécial, une mission de l'Inspection générale des finances devrait rendre ses travaux sur les fonds de roulement des universités et leur utilisation en fin d'année 2024.
* 4 Décret n° 2024-124 du 21 février 2024.