PREMIÈRE PARTIE
L'ÉTAT ACTIONNAIRE ET LE
FONCTIONNEMENT
DU COMPTE D'AFFECTATION
SPÉCIALE
« PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE
L'ÉTAT »
I. L'AGENCE DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT GÈRE LES PARTICIPATIONS DIRECTES DE L'ÉTAT DANS LE SECTEUR PRODUCTIF
A. L'ACTIONNARIAT PUBLIC, RÉPARTI ENTRE L'ÉTAT, LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS ET LA BANQUE PUBLIQUE D'INVESTISSEMENT, A UNE EMPREINTE SIGNIFICATIVE SUR LE SECTEUR PRODUCTIF
1. Le portefeuille des participations publiques gérées directement par l'État est complété par les actions gérées par la Caisse des dépôts et consignations et la Banque publique d'investissement
Les participations financières gérées par les pouvoirs publics résultent des mouvements successifs d'engagement et de désengagement de la puissance publique dans le secteur productif.
Le périmètre actuel des participations publiques a notamment pour origine les trois principales vagues de nationalisation intervenues au cours du XXe siècle à l'occasion du gouvernement du Front populaire en 1936, de la Libération et de la loi de nationalisation de 1982. À partir de 1986, l'actionnariat public a connu un processus de reflux marqué par des programmes de privatisations qui ont dégagés des recettes de 122 milliards d'euros entre 1986 et 2016. Depuis 2017, bien que la privatisation de la Française des jeux (FDJ) en application de la loi « Pacte » du 22 mai 20191(*) ait permis de dégager 1,9 milliard d'euros de recettes publiques, le périmètre des participations publiques a peu évolué.
Le portefeuille d'actions gérées par la puissance publique en France ne fait pas l'objet d'une gestion centralisée comme dans certains pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dont l'Italie ou la Corée du Sud2(*). Pour des raisons historiques qui tiennent à la création de chacune de ces entités, les participations publiques sont réparties entre un gestionnaire principal directement intégré à l'administration centrale, l'Agence des participations de l'État (APE), et deux autres entités : la Caisse des dépôts et consignations et la Banque publique d'investissement (Bpifrance).
En premier lieu, l'Agence des participations de l'État (APE), créé en 2004, est un service à compétence national rattaché directement au ministre chargé de l'économie3(*). Ce service assure la gestion des principales participations publiques qui sont directement possédées par l'État. Il exerce « la mission de l'État actionnaire »4(*) notamment auprès des grandes entreprises publiques dans les secteurs de l'énergie, des transports, de l'industrie et des services. Son périmètre d'intervention est fixé par décret dans l'annexe de son décret constitutif5(*).
En deuxième lieu, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) est un établissement public sui generis créé par la loi en 18166(*). Elle exerce une fonction d'actionnaire publique, d'une part, dans ses activités de gestions d'actifs (GDA) qui peuvent donner lieu à des prises de participations et, d'autre part, dans ses activités de gestion des participations stratégiques (GPS) dans le cadre desquelles la Caisse est actionnaire de référence d'entreprises dans les secteurs de l'immobilier, des infrastructures, et des services et services financiers dont notamment le groupe La Poste détenu à 66 % par la Caisse.
Enfin en troisième lieu, la Banque publique d'investissement (Bpifrance) est un groupe public financier créé par la loi en 20127(*). Elle est détenue à parité par l'État, à travers l'établissement public et industriel (EPIC) Bpifrance, et par la Caisse des dépôts et consignations. Elle exerce une fonction d'actionnaire public à travers ses fonctions d'investissements dans ses activités de capital-développement auprès des petites et moyennes entreprises (PME), des entreprises de taille intermédiaire (ETI) et des grandes entreprises et dans ses activités de capital-innovation.
2. L'actionnariat public a une empreinte économique significative et représente 3 % des emplois salariés en France en 2023
Les vagues de privatisation successives intervenues depuis 1986, si elles ont réduit l'empreinte économique directe des entreprises publiques dans le tissu productif, n'ont pas mis fin à l'influence structurante exercée par les entreprises ayant un actionnaire public dans l'économie française.
Sur le périmètre de l'Agence des participations de l'État (APE), la documentation budgétaire fait apparaître un effectif total de 1 587 000 agents soit 6 % de l'effectif des salariés en France qui était de 27 millions de personnes en 20238(*). Il est cependant à relever que l'annexe générale relative à l'État actionnaire consolide les emplois de l'ensemble des entreprises dans lesquelles l'Agence des participations de l'État gère des participations, y compris les entreprises au sein desquelles l'État détient une participation minoritaire comme Renault ou Air France-KLM. En restreignant le périmètre aux entreprises du périmètre de l'Agence des participations de l'État contrôlées par l'État, les effectifs totaux atteignent 840 000 emplois, soit une part significative qui représente 3 % des emplois salariés en France.
Répartition par secteurs des emplois dans
les entreprises publiques
contrôlées par
l'État
(en milliers d'emplois et en 2023)
Note : le périmètre est celui des entreprises du portefeuille de l'APE qui sont contrôlées par l'État.
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
* 1 III de l'article 137 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises.
* 2 OCDE, 2024, Ownership and Governance of State-Owned Enterprises, p. 28.
* 3 Décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 4 II de l'article 1 du décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 5 Annexe du décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 6 Art. 110 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances.
* 7 Loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement.
* 8 Insee, 2024, Emploi, chômage, revenus du travail.