EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 15 mai 2024, la commission a examiné le rapport de Mme Martine Berthet sur la proposition de loi n° 406 (2023-2024) visant à faciliter la transformation des bureaux en logements.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous examinons aujourd'hui le rapport de notre collègue Martine Berthet sur la proposition de loi visant à faciliter la transformation de bureaux en logements, qui sera débattue en séance la semaine prochaine.
Je vous rappelle que quatre articles ont été délégués au fond à la commission des finances : les articles 2, 3, 3 bis A et 3 bis B. C'est pourquoi nous avons le plaisir d'accueillir notre collègue Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis sur ces articles.
Lundi après-midi, avec Antoinette Guhl, Marianne Margaté et Micheline Jacques, ainsi que des collègues d'autres commissions, en particulier élus de Paris, nous avons visité l'îlot Saint-Germain, pour découvrir un projet de transformation de bureaux en logements, mené par le bailleur social Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP), avec la création de 254 logements sociaux, mais également, en plein coeur de Paris, la réalisation d'un gymnase, d'une crèche et d'un jardin public. Cette visite était extrêmement intéressante, et directement en relation avec la proposition de loi qui nous occupe ce matin. Y participait également la présidente du Conseil national de l'ordre des architectes (Cnoa). Je la remercie, ainsi que les représentants de la RIVP, les élus parisiens chargés du logement, et la présidente de l'Union sociale pour l'habitat (USH), Emmanuelle Cosse.
Je remercie Martine Berthet, qui a travaillé dans un délai particulièrement contraint.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Le texte que nous examinons est issu d'une proposition de loi déposée par notre collègue député Romain Daubié. Comportant à l'origine sept articles, la proposition a été enrichie lors de son examen à l'Assemblée nationale, puisqu'elle en comporte à présent douze. Ses deux dispositions phares, aux articles 1er et 4, ont en outre été profondément remaniées.
Ce texte vise à faciliter la transformation de locaux de bureaux inutilisés en logements. Notre commission a adopté, il y a quinze jours, le rapport de nos collègues Dominique Estrosi Sassone, Viviane Artigalas et Amel Gacquerre sur la crise du logement. Il semble évident qu'il faut faire feu de tout bois pour encourager et faciliter la production de logements, dans les meilleurs délais. De ce point de vue, cette proposition de loi est tout à fait bienvenue.
Cette problématique n'est d'ailleurs pas totalement nouvelle : dans les années 1990 déjà, la crise de surproduction de locaux tertiaires avait forcé les promoteurs à reconvertir certains de leurs actifs immobiliers en locaux d'habitation ; cela a de nouveau été le cas après la crise financière de 2008. Dès 2018 d'ailleurs, la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan) avait facilité ces opérations, en leur permettant notamment de bénéficier d'un bonus de constructibilité par rapport aux règles du plan local d'urbanisme (PLU). Plus récemment, la crise de la covid et l'essor du télétravail ont conduit à une réduction drastique des besoins en surfaces de bureaux et a rendu ce problème de vacance des bureaux très visible.
À cela s'ajoutent des motifs plus structurels : une recomposition des espaces de travail, liée au numérique et aux nouvelles méthodes de travail en entreprise, avec une réduction des espaces de bureaux privatifs au profit d'open spaces et autres salles partagées, globalement moins gourmands en surface ; un ralentissement, depuis une quinzaine d'années, de la croissance des emplois de bureaux, sur laquelle les promoteurs ne se sont pas encore alignés.
Le résultat, c'est que la surface de bureaux vacants est estimée, pour la seule Île-de-France, à 4,4 millions de mètres carrés, dont un quart environ en situation de vacance structurelle. C'est un million de mètres carrés de plus qu'il y a cinq ans. Dans un contexte de raréfaction du foncier disponible, il est évident que ces locaux doivent être réutilisés. C'est d'ailleurs déjà le cas. Les collectivités et les promoteurs procèdent déjà à de telles opérations. La délégation de la commission qui s'est déplacée lundi après-midi sur le site de l'îlot Saint-Germain a pu en faire le constat, comme l'a rappelé la présidente. D'anciens locaux du ministère des armées y ont été reconvertis en plus de 250 logements sociaux.
Cependant, toutes les surfaces de bureaux vacants ne peuvent pas aisément être transformées en logements, et ce pour plusieurs raisons - sans compter la question de la fiscalité, pour l'instant peu incitative, sur laquelle Stéphane Sautarel reviendra.
Cela tient d'abord à des raisons techniques, telles que la configuration initiale des locaux de bureaux, notamment des ouvertures et des circulations, et la profondeur des bâtiments ; la trame, qui est généralement plus importante pour les immeubles de bureaux. Il y a aussi des raisons économiques, qui sont en partie liées à l'ampleur de ces transformations, mais pas seulement : il faut y ajouter le coût d'acquisition des locaux, le coût des travaux de mise en conformité, tels que le désamiantage, mais aussi le coût induit par la perte de surfaces commercialisables. Dans des bâtiments d'habitation, il faut créer des parties communes, des extérieurs - des balcons - qui, souvent, ne peuvent pas être installés en saillie sur les façades et viennent donc grever de la surface utile.
Ces opérations ne sont souvent rentables qu'en région parisienne ou dans certaines métropoles régionales, où le prix de vente au mètre carré excède 5 000 à 6 000 euros - sauf à ce qu'elles bénéficient de subventions.
Il y a aussi des obstacles réglementaires. Les zonages des PLU peuvent notamment s'opposer à la production de logements, dans certains secteurs monofonctionnels, et les règles de copropriété peuvent être excessivement contraignantes pour les changements d'usage.
Cette proposition de loi ne règle pas tous les problèmes. Elle ne réglera pas les problèmes techniques à la place des architectes et des ingénieurs et elle ne conduira pas à la nécessaire refonte des règles de sécurité incendie, dont le chantier est en cours depuis de nombreuses années et qui doit se faire par voie réglementaire. Mais elle lève certains obstacles.
Pour faciliter la transformation des bâtiments existants, l'article 1er autorise l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire à déroger, au cas par cas, aux règles du PLU relatives aux destinations, avec l'accord de l'autorité compétente pour élaborer le PLU, et les articles 6 et 7 substituent à l'unanimité la majorité simple pour autoriser, dans une copropriété, un copropriétaire à transformer un local affecté à une activité tertiaire en logement, même si le règlement de copropriété l'interdit, et procéder en conséquence à une nouvelle répartition des charges.
Afin de faciliter l'adaptation par les communes de l'environnement des bâtiments reconvertis aux besoins des nouveaux habitants, l'article 3 bis ouvre la possibilité de recourir aux projets urbains partenariaux, qui permettent de faire participer les porteurs de projets aux coûts des équipements publics nécessités par ces opérations, en complément des mesures fiscales détaillées.
Ensuite, il y a le cas des constructions nouvelles. On dit souvent que la ville de demain est déjà construite à 80 %. Les contraintes du « zéro artificialisation nette » (« ZAN ») renforcent, naturellement, la nécessité du recyclage urbain. Mais pour les 20 % de nouvelles constructions à venir aussi, la réversibilité est un enjeu majeur, qui doit être pris en compte dès la conception. La loi « Climat et résilience » de 2021 dispose d'ailleurs déjà que tous les bâtiments dont le permis de construire est déposé à partir du 1er janvier 2023 doivent faire l'objet, avant construction, d'une étude de potentiel de réversibilité et d'évolution future. C'est aussi le cas pour les bâtiments qui doivent être démolis.
L'article 4 entend lever un obstacle juridique à la réversibilité, en créant un permis de construire innovant, qui pourrait autoriser dès l'origine plusieurs destinations différentes pour un bâtiment dès sa construction. Il s'agit en quelque sorte d'une extension du permis à double état mis en place pour les jeux Olympiques, mais avec deux différences fondamentales : l'ordre de mise en oeuvre des destinations ne serait pas précisé ; il n'y aurait pas non plus de délai pour le changement de destination, en dehors des règles de caducité de droit commun des permis de construire.
Le texte comporte également des mesures en faveur des résidences étudiantes, en rouvrant aux centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) la possibilité de recourir aux marchés de conception-réalisation, à l'article 5, et en permettant aux PLU de leur accorder des bonus de constructibilité, à l'article 5 bis.
J'ai cherché à rendre ces dispositifs plus opérationnels, tout en sécurisant les collectivités sur leur maîtrise de leurs projets d'aménagement.
Premièrement, pour répondre à l'urgence des besoins en logements, je vous propose d'accélérer les procédures mises en place par le texte et d'en élargir le champ, afin d'améliorer l'équilibre économique de ces opérations de transformation.
Deuxièmement, assurons-nous que ces procédures ne dépossèdent pas les collectivités de leurs prérogatives en matière d'aménagement de leur territoire.
Concernant l'accélération des procédures, allons jusqu'au bout de la logique et étendons le champ d'application du texte à toutes les opérations de transformation de bâtiments existants en habitations, et non pas seulement les bureaux, car d'autres types de bâtiments se prêtent particulièrement bien à la transformation en habitations, comme les hôtels, les bâtiments d'enseignement ou les garages. Cela permettrait en outre d'utiliser cette dérogation dans le cadre des grands chantiers de transformation des zones commerciales d'entrée de ville. La Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) estime que, entre les requalifications et la mobilisation du foncier disponible, pas moins d'un million de logements pourraient ainsi y être créés.
Des opérations emblématiques ont déjà eu lieu dans ce type de locaux, comme la transformation des anciens magasins Tati à Barbès, à Paris. Plus atypique, j'ai eu également connaissance de la transformation par le Crous de Versailles d'écuries, à Saint-Cloud, avec la création de 60 logements étudiants.
Je vous proposerai le même élargissement aux locaux commerciaux du dispositif prévu à l'article 6, sur la copropriété.
Je précise d'ailleurs que le titre de la proposition de loi est trompeur, puisque le dispositif concerne en réalité l'ensemble des bâtiments d'habitation, ce qui inclut aussi les bâtiments d'hébergement, notamment les résidences étudiantes et les résidences services. C'est un élargissement tout à fait bienvenu dans la mesure où, pour ce qui concerne les transformations de bureaux en particulier, ces types de bâtiments, plus modulaires, sont plus faciles à réaliser. Je vous proposerai donc de modifier l'intitulé du texte pour qu'il soit en cohérence avec le dispositif.
Le deuxième point concerne l'équilibre économique des opérations et leur sécurité juridique, afin d'encourager les promoteurs à les réaliser. Je vous proposerai, par exemple, de préciser que les dérogations introduites dans le texte, que ce soit à l'article 1er ou à l'article 4, concernent ces opérations dans leur globalité, y compris les éventuelles extensions ou surélévations induites par le projet. Les bâtiments sur lesquels débouchent ces transformations devront aussi pouvoir avoir un usage mixte : commerces en pied d'immeuble, locaux tertiaires.... Cela a un avantage en termes de vie de quartier, mais aussi en termes de rentabilité, les prix à la vente ou à la location des locaux tertiaires étant généralement plus intéressants pour les promoteurs. Cela permettrait dans certains cas d'équilibrer économiquement les opérations.
En contrepoint, j'ai cherché à sécuriser les maires. Je propose de rationaliser les procédures dérogatoires en matière d'urbanisme aux articles 1er et 4, afin de les rendre plus opérationnelles. Mais j'ai, bien entendu, toujours conservé l'avis de la commune.
Je n'ai pas souhaité, comme le suggéraient les promoteurs, introduire des dérogations de droit aux PLU, considérant que ces dérogations existent déjà, et peuvent être accordées, au cas par cas, par le maire.
Sur le permis à destinations multiples, je vous propose d'étendre sa durée de validité, mais en prévoyant des clauses de revoyure et en permettant au maire d'exiger que le porteur de projet indique la première destination.
Ce texte ne résoudra pas toutes les difficultés, et les cas d'application demeureront sans doute relativement rares. Son calendrier d'examen est un peu curieux, à quelques semaines seulement d'un texte sur le logement, qui comporte lui aussi des mesures de facilitation pour la création de nouveaux logements. C'est néanmoins un texte utile, qui pourra ponctuellement faciliter des opérations de transformation à même de faire baisser un peu la pression dans certains quartiers. J'espère qu'il pourra être adopté rapidement.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Mme la rapporteure, que je remercie, a bien rappelé le contexte de cette proposition de loi : alors que les opérations de transformation de bureaux - et même d'autres locaux professionnels - en logements présentent un intérêt certain au regard des objectifs de développement du logement abordable et de réduction des émissions de CO2 et de l'artificialisation, elles demeurent encore assez rares, ne représentant que 2 % environ des créations annuelles de logements.
Ces opérations font en effet face à des difficultés, et les maires sont en première ligne.
Le volet fiscal de la proposition de loi relatif aux articles 2, 3, 3 bis A et 3 bis B, et qui a été délégué au fond à la commission des finances, vise à aplanir certains des obstacles qui bloquent la création de logements à partir de locaux professionnels. Le traitement fiscal de ces opérations est en effet l'un des éléments pris en compte par les porteurs de projets dans leur calcul économique, mais aussi par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans le choix d'autoriser ces opérations.
Les articles 2, 3 et 3 bis B prévoient l'application de la taxe d'aménagement aux opérations de transformation de bureaux en logements, qui n'y sont en effet pas soumises dans le droit actuel si elles n'occasionnent pas de création de surface.
L'article 2 permet aux collectivités ayant institué la taxe d'aménagement d'assujettir, si elles délibèrent en ce sens, les opérations de transformation de bureaux en logements à cette taxe. Imposer une catégorie d'opérations afin de favoriser leur réalisation peut paraître paradoxal. Il n'en est toutefois rien.
En effet, les opérations de transformation de bureaux en logements, même si elles ne créent pas de surface nouvelle, font venir des populations nouvelles, ce qui entraîne des besoins nouveaux, avec notamment la création ou l'extension des établissements scolaires ou de structures pour la petite enfance, que la taxe d'aménagement a pour objet de financer. L'assujettissement à la taxe d'aménagement a ainsi été décrit comme indispensable par nombre de personnes entendues, et comme élément d'incitation et d'acceptabilité pour les communes.
La commission des finances a adopté un amendement de réécriture de l'article 2 qui vise à trouver le juste équilibre entre la nécessité de réduire l'impact de la taxe sur l'équilibre économique des projets, tout en préservant l'apport de ressources aux collectivités du bloc communal. Cet amendement a pour objet de transformer l'assujettissement facultatif prévu par le texte en assujettissement de droit, tout en permettant aux collectivités d'exonérer les opérations concernées, en fonction de la situation locale ; d'assujettir à la taxe d'aménagement toutes les transformations de locaux en logements, quelle que soit leur destination d'origine, car la limitation aux transformations de bureaux n'est pas justifiée au regard de l'objectif de la proposition de loi ; de n'instituer que la part communale de la taxe d'aménagement pour ces opérations, en cohérence avec l'objectif de favoriser l'attribution des autorisations d'urbanisme par la collectivité compétente - selon nos estimations, cette mesure permettrait de diminuer d'environ un tiers le poids de la taxe d'aménagement - ; enfin, d'introduire un abattement de 50 % sur l'assiette de la taxe, afin de prendre en compte l'existence d'équipements déjà financés par la taxe d'aménagement lors de la construction initiale de l'immeuble.
L'article 3 définit l'assiette de la taxe d'aménagement pour les opérations de transformation de bureaux en logements par transposition des règles applicables aux nouvelles constructions. Dans un souci de clarté, la commission des finances vous propose de transférer les dispositions relatives à l'assiette au sein de l'article 2 et de supprimer en conséquence l'article 3.
Pour conclure sur la taxe d'aménagement, l'article 3 bis B, qui prévoit que l'EPCI pourrait reverser à ses communes membres une partie du produit de la taxe ainsi instituée, est satisfait par le droit existant : une telle mesure existe déjà pour la taxe d'aménagement dans son ensemble. La commission des finances vous propose donc de supprimer cet article.
Enfin, l'article 3 bis A prévoit l'exonération des bureaux faisant l'objet d'une transformation en logements de la taxe sur les bureaux (TSB) due en Île-de-France et dans les départements littoraux de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (Paca). Il est vrai qu'il n'est pas souhaitable de soumettre à la TSB des locaux dont la transformation en logements est en cours, dans la mesure où cela peut constituer un frein à ces opérations. La commission des finances a toutefois considéré que la rédaction de l'article pouvait être améliorée, en faisant porter l'exonération sur l'ensemble des transformations de locaux en logements, quelle que soit la destination d'origine, pour les raisons déjà exposées au sujet de l'application de la taxe d'aménagement ; en ciblant l'exonération sur les locaux destinés à être transformés en locaux à usage d'habitation, ce qui garantit qu'elle ne favorisera pas les transformations de bureaux et autres locaux professionnels en meublés de tourisme ou en résidence de tourisme qui ne contribuent pas à l'objectif de lutter contre la crise du logement ; en appliquant l'exonération à des projets ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme et qui sont vacants, car un bureau toujours occupé doit continuer à être soumis à cette taxe ; enfin, en prévoyant un engagement et un mécanisme d'amende pour le cas où l'engagement de transformation des locaux en logements ne serait finalement pas respecté.
Aussi, je vous invite à adopter les articles 2 et 3 bis A tels que réécrits et à supprimer les articles 3 et 3 bis B.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives aux dispositions des documents d'urbanisme susceptibles de faciliter la transformation des bâtiments existants en habitations, y compris les dérogations à ces dispositions ; aux mesures relatives à la fiscalité des opérations de transformation de bureaux et autres locaux non destinés à l'habitation en locaux destinés à l'habitation ; aux dispositions du code de l'urbanisme relatives au financement des équipements publics induits par ces opérations ; aux conditions de passation de marchés publics des Crous pour les résidences étudiantes ; aux dérogations aux dispositions des PLU pour les résidences étudiantes ; au permis de construire à destinations multiples ; aux modifications des règles de copropriété susceptibles de faciliter la transformation de bâtiments existants en habitations. Sans que cette mention soit exhaustive, ne sont pas susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé les dispositions relatives aux dispositions d'ordre général ou spécifiques relatives aux procédures d'urbanisme, lorsqu'elles sont dépourvues de lien avec l'une des dispositions citées.
M. Christian Redon-Sarrazy. - Merci aux rapporteurs pour le travail réalisé sur ce texte technique, concernant le logement, après toutes les carences de l'exécutif que nous avons constatées dans ce domaine. Il ne réglera pas grand-chose, son application sera sans doute marginale, mais tout est bon à prendre.
Le groupe SER sera favorable aux dérogations au PLU dès lors qu'elles répondent aux objectifs que nous défendons, à l'assouplissement de certaines règles relatives aux copropriétés, à la notion de réversibilité des permis, aux mesures pour le logement étudiant. Par petites touches, ce sont autant d'éléments qui peuvent améliorer une situation tendue dans bien des domaines.
Ce texte aura peu de conséquences pour les territoires ruraux, même s'il apporte des solutions çà et là.
Son inscription à l'ordre du jour de nos travaux, juste avant un texte dit majeur sur le logement, est à contretemps. Nous nous rangerons néanmoins à l'avis des rapporteurs et défendrons des amendements qui complètent le texte.
M. Daniel Gremillet. - Je remercie les rapporteurs pour leur travail complémentaire, qui rend cette proposition de loi vraiment opérationnelle. Elle sera de nature à favoriser de nouveaux logements dans des lieux qui n'en avaient pas. Sur la question des transports et des lieux de vie, on assiste à une réorganisation territoriale intéressante, qui sort de la logique des zones monofonctionnelles. Ce texte est donc une projection sur ce que l'habitat pourrait devenir sur nos territoires, et je la salue, au-delà de l'obligation d'économie de foncier, avec le « ZAN ».
Dans le milieu rural, on est confronté au problème de la rénovation des corps de ferme et de la transformation d'anciennes étables ou de hangars en logements, qui bute sur la fiscalité. Très souvent, c'est la destruction complète qui est donc privilégiée, ce qui est dommage pour des bâtisses qui sont souvent en coeurs du village et qui offrent un potentiel de logements énorme. C'est une souffrance tant pour les propriétaires que pour les collectivités. Le travail des rapporteurs ouvre des perspectives dans un domaine auquel, jusqu'à présent, aucune réponse n'avait été apportée.
Mme Antoinette Guhl. - Quatre textes sur le logement en quelques mois, c'est dire si la crise du logement est importante. La transformation des bureaux vacants, dont le nombre devient très important, notamment aux proches abords de Paris et d'autres grandes villes, répond partiellement à cette crise. Elle est de nature à lutter contre l'étalement urbain, à participer à l'objectif de « zéro artificialisation nette » et à limiter les émissions de gaz à effet de serre. Pour toutes ces raisons, le GEST y est favorable.
Ce texte renforce les outils laissés à la main des élus locaux, ce à quoi nous sommes également favorables. Il importe de garantir une bonne qualité des logements lorsque nous accueillons de nouveaux habitants dans un quartier : il faut des surfaces correctes, des balcons, une bonne isolation, ce qui implique des travaux importants. Il faut aussi leur assurer un accès aux services publics. Créer 250 logements dans une partie de la ville destinée aux entreprises nécessite de nouvelles infrastructures.
Nous serons particulièrement sensibles à la question de la mixité sociale. La transformation de bureaux en logements doit être l'occasion de répondre au besoin de logements sociaux, qui seront mis en péril par le détricotage de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).
Le logement étudiant connaît aussi de graves difficultés. La proportion de logements du Crous n'est que d'un pour seize étudiants, très en deçà des besoins. Si ce texte offre au Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous) et aux Crous la possibilité de créer des logements, il va dans le bon sens.
Toutefois, des maires de la première couronne parisienne nous préviennent que la fin de la loi Censi-Bouvard et cette proposition de loi ne doivent pas non plus conduire à la transformation de tous les bureaux vacants en logements étudiants privés à des prix qui ne conviendraient pas.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Un point de lexique : arrêtons de parler d'une grande loi sur le logement. Celle que nous examinerons bientôt n'est pas du tout la loi que nous attendons, qui sera susceptible d'apporter des réponses à la grave crise du logement que nous connaissons.
Mme Sophie Primas. - Vous me retirez les mots de la bouche. Il ne s'agira pas d'une grande loi sur le logement, mais d'une loi sur des sujets de logement, qui, comme celle que nous examinons ce matin, participera au tableau général, mais avec pointillisme.
Je remercie Martine Berthet pour son rapport. Je suis sensible à ses propos sur les locaux commerciaux de pied d'immeuble. Dans des zones un peu difficiles, on voit beaucoup de rideaux fermés pendant des années. C'est assez dramatique, car cela devient des lieux de squat. Ces locaux commerciaux, si on les autorise, doivent aussi être réversibles en logements.
Je salue l'élargissement de la portée du texte à la ruralité. En effet, nous devons viser tous les locaux et pas seulement les bureaux, car il y a d'anciennes écoles ou postes, ou des fermes, qui sont aussi concernées. Je remercie Stéphane Sautarel d'avoir pris en considération la fin de la taxe sur les bureaux en cas de transformation, car elle est très pénalisante. Si l'on veut que le logement devienne abordable, il faut vite la retirer.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Jusqu'alors, elle n'incite pas du tout les maires à se lancer dans des opérations de transformation de bureaux en logements. Il vaut mieux garder les bureaux vacants !
Mme Marianne Margaté. - Merci pour l'analyse de cette proposition de loi. Le groupe CRCE-K votera cette proposition de loi. Il faut aussi que la simplification des outils d'urbanisme serve un objectif de logement abordable, accessible et social, particulièrement pour les communes qui ne respectent pas la loi SRU. Ce sera l'objet de notre amendement.
Notre visite à l'îlot Saint-Germain l'a montré : en servant cet objectif, se pose la question du coût du foncier et de l'intervention publique, nécessaire à la réalisation de telles opérations.
Les centres commerciaux représentent un enjeu majeur. Dans la grande couronne francilienne, ces surfaces deviennent de plus en plus des friches déshéritées. Mais la complexité des montages va bien au-delà de cette proposition de loi.
Mme Amel Gacquerre. - Je remercie notre rapporteure. Ce texte est consensuel parce qu'il apporte une nouvelle boîte à outils.
Il y a encore deux freins à la transformation de locaux en logements : le coût faramineux des travaux, que le texte ne traite pas, et la rentabilité, qui n'est pas la même pour les bureaux et les habitations. Ces deux freins sont réels et empêcheront ce texte de produire des effets à la hauteur de nos attentes.
M. Serge Mérillou. - Un point qui choquera peut-être certains n'a pas été abordé : le ministère de la justice prône depuis plusieurs années la création de places de prison. Je l'ai vécu dans mon département de la Dordogne, il est extrêmement difficile de trouver des emplacements pour construire des prisons. Je m'interroge sur certains locaux commerciaux, qui pourraient être éventuellement utilisés pour créer des places de prison. C'est un vrai problème de société et je suis surpris qu'il n'ait pas été abordé.
M. Bernard Buis. - Merci à la rapporteure d'avoir élargi la portée de cette proposition de loi. Effectivement, elle ne constitue pas la grande loi attendue par tous, mais je pense que toutes ces petites lois mises bout à bout contribuent à améliorer la situation. Le groupe RDPI la votera sans état d'âme.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Nous examinons effectivement un petit texte, sur un sujet ponctuel, mais il apportera des solutions, surtout dans les métropoles, mais aussi dans les territoires ruraux.
Mes amendements vont dans le sens d'un accompagnement des maires, qui garderont la maîtrise.
L'article 3 bis assouplit les règles pour davantage de partenariat sur le financement entre les élus et les promoteurs qui mettront ces programmes en oeuvre. La commission des finances a trouvé des solutions pour améliorer la fiscalité de ces projets.
Enfin, si le PLU permet la transformation de locaux commerciaux en places de prison, c'est possible, le texte ne traite ici que de cas de dérogations nécessaires au PLU. Mais c'est un sujet qui mérite effectivement notre attention.
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en venons à présent à l'examen des articles et des amendements. Sur les articles délégués au fond à la commission des finances, les articles 2, 3, 3 bis A et 3 bis B, je vous proposerai de confirmer la position de nos collègues.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'article 1er autorise l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire à déroger, au cas par cas, aux règles du PLU relatives aux destinations, sous réserve de l'accord de l'autorité compétente pour élaborer le PLU. L'article prévoit en outre de requérir l'accord préalable du maire, même lorsqu'il ne dispose plus d'aucune compétence en matière d'urbanisme.
L'amendement COM-9 vise à étendre le champ des opérations susceptibles de bénéficier de la dérogation prévue à l'article 1er aux autres autorisations d'urbanisme, notamment la déclaration préalable, qui est seule nécessaire lorsque le changement de destination ne nécessite pas de travaux sur les structures porteuses ou les façades, mais aussi aux permis de démolir et d'aménager, qui pourraient être nécessaires dans le cadre des opérations projetées. Assurons-nous d'un champ d'application le plus large possible de l'article 1er.
L'amendement COM-9 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-10 tend à élargir le champ des bâtiments susceptibles de bénéficier de la dérogation aux destinations prévues par le zonage du PLU à l'ensemble des bâtiments ayant une destination autre qu'habitation, afin de pouvoir en faire bénéficier les locaux commerciaux mais aussi les garages ou encore les hôtels. Cette disposition pourrait être utile pour la requalification des entrées de ville, dans lesquelles les surfaces vacantes sont incommensurablement plus importantes que celles des bureaux vacants : pas moins d'un million de logements pourraient y être construits.
L'amendement précise aussi que les bâtiments finaux, d'habitation, pourront aussi comporter des locaux de destination différente, dans un objectif de mixité fonctionnelle. Cela pourrait améliorer le bilan économique de ces opérations coûteuses.
Dans tous les cas, l'opportunité d'accorder ou non la dérogation demeurera à l'appréciation des autorités compétentes en matière d'urbanisme.
L'amendement COM-10 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Par l'amendement COM-11, j'entends préciser que, lorsque des opérations de transformation comportent des extensions ou des surélévations, l'autorisation de déroger aux règles du PLU relatives aux destinations s'applique également aux nouvelles surfaces ainsi créées. Là encore, il s'agit de lever d'éventuels blocages.
Mme Sophie Primas. - Ensuite, la mise en conformité du PLU sera-t-elle obligatoire ?
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Non, ce ne sera pas nécessaire, il s'agit de dérogations ponctuelles au PLU.
L'amendement COM-11 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-12 introduit la motivation du refus de dérogation au zonage fonctionnel par l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme. Je n'ai pas voulu introduire de dérogation de droit, comme les promoteurs le demandent, mais il me semble important que les refus soient justifiés. En outre, le texte prévoit déjà une justification au niveau de l'autorité compétente en matière de PLU.
Mme Sophie Primas. - Ce document peut-il servir en cas de contentieux avec un promoteur ? Le souhait du maire est assez subjectif.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Il faut qu'il y ait une justification, mais c'est attaquable.
Mme Sophie Primas. - Et sans motivation du refus, reste-t-il attaquable ?
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Au moment de l'examen du dossier par l'autorité compétente en matière de PLU, une justification est de toute façon requise. Cela incitera les maires à se positionner sur les projets, et à éviter de laisser des opérations éternellement en attente.
M. Vincent Louault. - Dans ma communauté de communes, lorsque nous avons établi le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), j'ai institué une commission annexée au PLUi qui oblige la conférence des maires à donner un avis sur tout projet de changement de destination. Au passage, on s'exonère de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF). C'est le maire de la commune concernée qui présente le projet - il est suivi dans 90 % des cas. On évite ainsi l'abus de dérogation.
Ne pourrait-on pas déposer un amendement sur ce point ? La conférence des maires est stabilisatrice et opposable.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Les critères sur lesquels le maire s'appuie pour s'opposer à un changement de destination sont définis dans la loi ; ils sont assez larges, ce qui limite malgré tout la possibilité de recours.
Mme Antoinette Guhl. - On votera cet amendement, par appétence pour la transparence, mais on s'interroge sur les risques juridiques que cette motivation engendrerait.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Les recours pourront de toute façon avoir lieu dans un second temps, quand l'autorité compétente en matière de PLU délivrera l'autorisation.
L'amendement COM-12 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-13 vise à instaurer un délai d'un mois pour transmettre la demande de dérogation à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, afin d'assurer la célérité de la procédure.
L'amendement COM-13 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-14 tend à rationaliser la demande d'avis de la commune sur la demande de dérogation, dans les rares cas où la commune ne dispose plus d'aucune compétence en matière d'urbanisme, en introduisant un délai d'un mois pour la transmission de la demande d'avis ; en remplaçant l'avis du conseil municipal par l'avis du maire ; en rendant cet avis consultatif.
Il prévoit aussi explicitement le cas où la délivrance des autorisations d'urbanisme relève de l'autorité compétente de l'État et non pas seulement du président de l'EPCI.
L'amendement COM-14 est adopté.
M. Christian Redon-Sarrazy. - L'amendement COM-1 prévoit que la dérogation au PLU ne peut être accordée que si l'opération de transformation prévoit un minimum de 30 % de logements sociaux dans les communes carencées, afin de ne pas accroître le déséquilibre. Cet objectif est nécessaire.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Je comprends la logique de votre amendement, mais son imputation me semble problématique : ce sont toutes les opérations de transformation de bâtiments existants qui devraient être visées. En outre, imposer un pourcentage de logements sociaux risque de fragiliser l'équilibre économique de ces opérations, déjà difficiles à réaliser.
Cette proposition de loi ne constitue pas le bon vecteur législatif alors que nous examinerons le projet de loi relatif au développement de l'offre de logements abordables dans quelques semaines. Demande de retrait ou à défaut, avis défavorable.
M. Christian Redon-Sarrazy. - Nous aimons mieux tenir que courir, et maintenons donc cet amendement.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-15 vise à imposer l'avis obligatoire de la CDPENAF dans les zones agricoles, naturelles et forestières, et de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) en zone naturelle, pour les changements de destination.
L'article 1er permet cependant bien d'élargir les possibilités de changement de destination en zone naturelle, agricole et forestière (NAF) par rapport aux listes restrictives qui figurent dans les PLU.
L'amendement COM-15 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-16 permet d'exempter, au cas par cas, les opérations de transformation des obligations des PLU en matière de proportion de logements d'une taille minimale. Ces opérations, dont l'équilibre économique est souvent précaire, seraient ainsi mieux rentabilisées.
L'amendement COM-16 est adopté.
Mme Marianne Margaté. - Par notre amendement COM-3, nous souhaitons faire en sorte que le changement de destination soit réservé à la réalisation de logements sociaux dans les communes qui ne respectent pas la loi SRU.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Cela va bien plus loin que l'amendement COM-1 et que les mesures de rattrapage qui existent déjà ; cela revient à priver les communes carencées de toute possibilité de transformer des bâtiments en logements en faisant usage de cette dérogation. Il n'y aurait d'ailleurs aucune raison d'être plus contraignant avec ce type d'opérations qu'avec les constructions nouvelles. Demande de retrait ou avis défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 1er bis (nouveau)
L'article 1er bis est adopté sans modification.
Article 2
L'amendement COM-4 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Article 3
L'amendement de suppression COM-5 est adopté.
L'article 3 est supprimé.
Article 3 bis A (nouveau)
L'amendement COM-6 est adopté.
L'article 3 bis A est ainsi rédigé.
Article 3 bis B (nouveau)
L'amendement de suppression COM-7 est adopté.
L'article 3 bis B est supprimé.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-17 vise à étendre le champ des opérations de transformation pour lesquelles des projets urbains partenariaux (PUP) pourraient être mis en oeuvre. En séance, à l'Assemblée nationale, un amendement a eu pour objet de restreindre ce champ aux seules opérations de transformation de locaux d'activités. Revenons-en à l'esprit initial, en visant tous les bâtiments de destination autre qu'habitation, d'autant que la mise en place de PUP est toujours optionnelle pour les collectivités, en accord avec les aménageurs.
Cet amendement concerne les transformations de bâtiments à destination principale et non exclusive d'habitation, afin de permettre les opérations mixtes.
L'amendement COM-17 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-18 est adopté.
L'article 3 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Par l'amendement COM-19, nous clarifions la procédure d'octroi du permis à destinations multiples en prévoyant une délibération de l'autorité compétente en matière de document d'urbanisme pour déterminer les secteurs dans lesquels l'octroi de ce type de permis sera possible, et ensuite une délivrance des permis, projet par projet, dans les conditions de droit commun.
La commune serait appelée à donner un avis - conforme - lors de la délimitation des zonages concernés, afin de ne pas retarder ensuite l'instruction des demandes de permis.
Enfin, l'amendement tend à supprimer la notion de « construction nouvelle » pour pouvoir utiliser le permis à destinations multiples pour des bâtiments existant déjà.
L'amendement COM-19 est adopté.
Les amendements rédactionnels COM-20 et COM-21 sont adoptés.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-22 prévoit que le permis à destinations multiples puisse mentionner obligatoirement la première destination de la construction projetée afin de sécuriser les collectivités. Il est néanmoins utile que cela ne demeure qu'une faculté, pour une meilleure flexibilité, notamment dans le cas de projets qui pourraient faire l'objet de changements de destination en cours de réalisation.
L'amendement COM-22 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-23 vise à préciser explicitement que le permis à destinations multiples peut, comme tout permis de construire, déroger aux règles relatives aux destinations fixées dans les documents d'urbanisme, afin d'introduire plus de souplesse.
L'amendement COM-23 est adopté.
L'amendement rédactionnel COM-24 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-25 fixe la durée de validité du permis à destinations multiples à dix ans, renouvelables deux fois pour une durée de cinq ans, contre trois ans, renouvelable deux fois pour une durée d'un an, pour les permis standard, ce qui serait trop court pour requalifier des bâtiments après une première utilisation.
L'amendement introduit en outre une exception à la cristallisation des règles d'urbanisme au moment de la délivrance du permis pour les règles de sécurité.
L'amendement COM-25 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Avec l'amendement COM-26, nous clarifions la procédure de déclaration de changement de destination au maire et à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme, en la recentrant sur le cas où ce changement de destination se fait dans le cadre de la mise en oeuvre du permis à destinations multiples. En effet, lorsque le changement de destination nécessite une autorisation d'urbanisme, l'autorité compétente en est déjà informée : il n'est donc pas utile de le préciser à nouveau.
L'amendement COM-26 est adopté.
L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Article 5
L'article 5 est adopté sans modification.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Le régime dérogatoire de 50 % des règles de constructibilité du PLU est, en l'état actuel, seulement applicable aux résidences universitaires pour les Crous. Pourtant, la situation du logement étudiant en France justifie largement que les bonus de constructibilité soient applicables pour toutes les résidences étudiantes. L'amendement COM-27 permet d'ouvrir ces dérogations à tous, pour produire plus de logements pour nos étudiants.
Mme Antoinette Guhl. - Cela inclut le secteur privé. D'où notre abstention.
L'amendement COM-27 est adopté.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - L'amendement COM-28 tend à corriger la rédaction de l'Assemblée nationale, qui restreint le bonus de constructibilité aux constructions nouvelles de résidences étudiantes, omettant ainsi celles qui sont issues de la transformation de locaux existants. Or ceux-ci constituent une réserve très importante de production de logement étudiant. Évitons d'encourager les promoteurs à recourir à la démolition-reconstruction plutôt qu'à la transformation, pour bénéficier de ce bonus.
L'amendement COM-28 est adopté.
L'article 5 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Par l'amendement COM-8, nous revenons à la rédaction initiale de la proposition de loi en facilitant les changements de destination des commerces en logements.
Cet amendement tend à supprimer l'obligation de l'usage à titre de résidence principale des locaux transformés pendant trois ans, qui est pratiquement inapplicable.
L'objectif, qui est de lutter contre le développement des meublés de tourisme, sera en réalité atteint par les dispositions spécifiques de la proposition de loi relative aux meublés de tourisme.
L'amendement COM-8 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. Bernard Buis. - L'amendement COM-2 introduit un parallélisme des formes. Dans de petites communes qui manquent de bureaux, un logement pourrait devenir un bureau, pendant trois ans.
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Cet amendement se veut le miroir de l'article 6. Il va à rebours de l'idée de fond de ce texte, qui est de créer des logements dans un moment où l'on en manque cruellement. Retrait, sinon avis défavorable.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
Article 7
L'article 7 est adopté sans modification.
Intitulé de la proposition de loi
Mme Martine Berthet, rapporteure. - Je souhaite, par l'amendement COM-29, mettre en cohérence le titre de la proposition de loi avec l'élargissement de son champ d'application, en remplaçant le terme « logement » par celui d'« habitation », ce qui inclut les bâtiments d'hébergement.
L'amendement COM-27 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :
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Article 1er |
|||
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
9 |
Extension à l'ensemble des autorisations d'urbanisme |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
10 |
Extension à tous types de bâtiments d'origine ; extension aux bâtiments finaux à usage mixte |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
11 |
Applicabilité de la dérogation à l'ensemble des travaux nécessaires à la transformation |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
12 |
Motivation du refus de dérogation par l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
13 |
Clarification de la procédure d'instruction de la demande de dérogation |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
14 |
Modalités de la consultation de la commune sans compétence en matière d'urbanisme |
Adopté |
|
M. REDON-SARRAZY |
1 |
Obligation de 30 % de logements locatifs sociaux pour les opérations de transformation dans les communes carencées |
Rejeté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
15 |
Avis obligatoire des commissions compétentes pour les changements de destination en zones NAF |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
16 |
Possibilité de déroger aux règles du PLU sur les tailles minimales des logements |
Adopté |
|
Mme MARGATÉ |
3 |
Limitation de la dérogation à la production de logements sociaux |
Rejeté |
|
Article 2 |
|||
|
M. SAUTAREL, rapporteur pour avis |
4 |
Extension de l'application de la taxe d'aménagement aux opérations de transformation de locaux non destinés à l'habitation en locaux d'habitation et limitation à la part communale avec introduction d'un abattement de 50 % sur l'assiette. |
Adopté |
|
Article 3 |
|||
|
M. SAUTAREL, rapporteur pour avis |
5 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article 3 bis A (nouveau) |
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|
M. SAUTAREL, rapporteur pour avis |
6 |
Limitation de l'exonération de taxe sur les bureaux et autres locaux professionnels à des locaux vacants et conditionnement à la réalisation effective des travaux de transformation en locaux à usage d'habitation dans un délai de quatre ans |
Adopté |
|
Article 3 bis B (nouveau) |
|||
|
M. SAUTAREL, rapporteur pour avis |
7 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
Article 3 bis (nouveau) |
|||
|
Mme BERTHET, rapporteure |
17 |
Extension du champ d'application des PUP |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
18 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article 4 |
|||
|
Mme BERTHET, rapporteure |
19 |
Procédure d'octroi du permis à destinations multiples |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
20 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
21 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
22 |
Possibilité pour le maire d'exiger la mention de la première destination |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
23 |
Possibilité de déroger au zonage du PLU pour le permis à destinations multiples |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
24 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
25 |
Durée de validité du permis à destinations multiples |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
26 |
Information du maire au moment du changement de destination effectif |
Adopté |
|
Article 5 bis (nouveau) |
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Mme BERTHET, rapporteure |
27 |
Élargissement du bonus de constructibilité à l'ensemble des résidences étudiantes |
Adopté |
|
Mme BERTHET, rapporteure |
28 |
Possibilité de bonus de constructibilité pour toute réalisation de résidences étudiantes |
Adopté |
|
Article 6 |
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|
Mme BERTHET, rapporteure |
8 |
Extension des facilitations de transformation dans les copropriétés aux locaux commerciaux et suppression de la servitude de résidence principale |
Adopté |
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Article(s) additionnel(s) après Article 6 |
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
M. BUIS |
2 |
Faciliter dans les copropriétés les transformations de logements en bureaux ou locaux professionnels dans les copropriétés |
Rejeté |
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Article 7 |
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Intitulé de la proposition de loi |
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|
Mme BERTHET, rapporteure |
29 |
Élargissement du champ à l'ensemble des bâtiments existants |
Adopté |