EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 30 avril 2024, sous la présidence de M. Philippe Mouiller, président, la commission examine le rapport de M. Khalifé Khalifé rapporteur, sur la proposition de loi (n° 359, 2022-2023) portant statut de personne morale de droit public à statut particulier à l'Académie nationale de chirurgie.
M. Philippe Mouiller, président. - Mes chers collègues, l'ordre du jour de nos travaux appelle l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi portant statut de personne morale de droit public à statut particulier à l'Académie nationale de chirurgie, présentée par nos collègues Pascale Gruny et Alain Milon. Ce texte sera examiné en séance mardi 7 mai.
M. Khalifé Khalifé, rapporteur. - La proposition de loi, qui a été déposée le 16 février 2023 par nos collègues Pascale Gruny et Alain Milon, vise à conférer à l'Académie nationale de chirurgie, association loi de 1901, la qualité de personne morale de droit public à statut particulier, placée sous la protection du Président de la République. Ce faisant, elle vise à rétablir une égalité de traitement avec les académies nationales de médecine et de pharmacie, qui jouissent déjà de ce statut, et à reconnaître pleinement l'importance des missions que l'Académie nationale de chirurgie exerce, autant que la qualité des travaux qu'elle produit.
L'Académie royale de chirurgie a été créée en 1731, sur le modèle de l'Académie des sciences, elle-même fondée en 1666 par Colbert. Sa création est suivie de celle de l'Académie royale de médecine en 1778. Dès l'origine, ces académies instituées par le pouvoir royal ont vocation à concourir aux progrès de la science et de leur discipline. Si elles ont toutes deux été dissoutes par la Convention en 1793, une Académie royale de médecine est néanmoins restaurée en 1820 par une ordonnance qui la charge de poursuivre les travaux engagés par ses prédécesseures, la Société royale de médecine et l'Académie royale de chirurgie. Si les médecins et les chirurgiens siègent côte à côte au sein de cette institution depuis 1820 jusqu'à nos jours, la chirurgie se structure aussi en une société autonome à partir du XIXe siècle, afin de prolonger la spécialisation de ses travaux et de promouvoir la recherche et l'innovation dans le domaine chirurgical.
Ces deux académies, héritières d'une histoire commune également prestigieuse, ne bénéficient pourtant pas aujourd'hui de la même reconnaissance. L'Académie nationale de médecine a en effet été érigée par la loi en personne morale de droit public placée sous la protection du Président de la République en 2013. En 2016, la même reconnaissance a été accordée par la loi à l'Académie nationale de pharmacie, dont les origines remontent à 1796. Dans ce paysage institutionnel, la situation de l'Académie nationale de chirurgie fait donc figure d'anomalie. C'est ce que la proposition de loi vise à corriger.
Comme l'Académie nationale de médecine et l'Académie nationale de pharmacie, l'Académie nationale de chirurgie assure une mission de conservation patrimoniale et historique. Surtout, elle valorise l'excellence du savoir et des pratiques de la chirurgie française dans le monde et à l'étranger. Elle s'investit particulièrement dans la promotion de la recherche et de l'innovation, qui jouent un rôle fondamental dans l'évolution de la discipline chirurgicale. Conformément à ses statuts, elle contribue à la formation continue des chirurgiens et exerce une fonction de « magistère moral » et de « garant de l'éthique de la chirurgie ».
L'Académie nationale de chirurgie assure donc d'évidentes missions d'intérêt général. Elle est d'ailleurs reconnue comme établissement d'utilité publique depuis 1997. Elle constitue une instance de réflexion au service des pouvoirs publics. Elle appuie par exemple les travaux de l'Agence de l'innovation en santé (AIS) et entretient des relations avec la Haute Autorité de santé (HAS), mais aussi avec le monde de la recherche fondamentale et appliquée. Par la production régulière d'avis et d'études, elle contribue à éclairer la décision politique.
Malgré la similitude de ses missions avec celles de l'Académie nationale de médecine, l'Académie nationale de chirurgie revendique une posture réflexive différente. En effet, depuis 1820, l'Académie nationale de médecine abrite à la fois des représentants des spécialités médicales, chirurgicales et pharmaceutiques. Elle comprend également d'éminents universitaires d'autres disciplines, par exemple en philosophie, en sociologie ou en droit public. Cette transdisciplinarité irrigue les travaux de l'Académie de médecine, et en constitue tant la richesse que la singularité.
Les académies de chirurgie et de pharmacie s'inscrivent dans une logique complémentaire, qui répond à la nécessité parallèle de spécialiser les expertises par discipline, en restant fidèle à la vocation initiale des académies royales, c'est-à-dire de concourir aux progrès de la science. Ainsi, la reconnaissance de l'Académie nationale de chirurgie sera de nature à renforcer les collaborations interacadémiques existantes, et donc le dialogue interdisciplinaire.
La différence de traitement qui subsiste aujourd'hui et qui place l'Académie nationale de chirurgie dans une situation d'infériorité symbolique pose question. Dans la lignée de la protection royale accordée aux académies de chirurgie et de médecine au XVIIIe siècle, il s'agit de restaurer le prestige découlant de la protection du Président de la République, autant que de reconnaître les attributs juridiques attachés à la qualité de personne morale de droit public.
Peu d'institutions bénéficient à ce jour de la protection du Président de la République : en plus des académies nationales de médecine et de pharmacie, cette protection a été acquise en 2006 par les cinq académies de l'Institut de France, c'est-à-dire l'Académie française, l'Académie des beaux-arts, l'Académie des sciences, l'Académie des sciences morales et politiques et l'Académie des inscriptions et belles-lettres. Ce même statut permettra sans nul doute de conforter l'Académie de chirurgie dans l'exercice de ses missions, d'accroître sa visibilité et de l'ériger en interlocuteur du Gouvernement.
Des attributs juridiques spécifiques découlent par ailleurs de la qualité de personne morale de droit public. On peut citer notamment l'insaisissabilité des biens et la compétence du juge administratif, spécialiste des prérogatives exorbitantes de droit commun. De surcroît, l'indépendance de l'institution se trouverait consacrée par la loi, qui prévoit que l'Académie s'administre librement et qu'elle bénéficie de l'autonomie financière sous le seul contrôle de la Cour des comptes.
Je précise que l'Académie nationale de chirurgie, lors des auditions, a exprimé ne solliciter aucun soutien financier pour son fonctionnement régulier, ni n'en avoir besoin.
Venons-en à présent à la question de l'intitulé de cette académie. Son nom a certes varié depuis le XVIIIe siècle, au gré des régimes politiques et des statuts juridiques : « Académie royale de chirurgie », puis « Société des chirurgiens de Paris », « Société des chirurgiens français » et enfin, « Académie nationale de chirurgie ». Toutefois, le terme de « chirurgie » est demeuré le coeur de l'identité de cette institution.
La présente proposition de loi suggère de modifier cette identité pour tenir compte de l'évolution des pratiques de la médecine et plus précisément, des pratiques opératoires. Celles-ci, à la faveur des progrès technologiques et scientifiques, ont en effet conduit au rapprochement des disciplines médicales et chirurgicales. Pourtant, alors même que l'objet de la proposition de loi est de restaurer une symétrie entre les trois académies, le nouvel intitulé proposé introduit au contraire un signe distinctif. Cette différenciation peut sembler d'autant moins adaptée que l'innovation dans le champ des pratiques interventionnelles intéresse autant l'Académie nationale de médecine que l'Académie nationale de chirurgie.
Ce changement de nom, outre qu'il est susceptible de créer de la confusion, présente un intérêt incertain. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement visant à conserver l'intitulé « Académie nationale de chirurgie », qui reflète l'héritage historique de l'institution et la positionne sans ambiguïté aux côtés des académies nationales de médecine et de pharmacie.
En définitive, les origines communes et l'histoire pluriséculaire partagée par les trois académies autant que la nature des missions de l'Académie nationale de chirurgie plaident en faveur de la reconnaissance de ce statut particulier à l'Académie nationale de chirurgie. Loin d'engendrer une redondance superflue ou une concurrence délétère, le rôle de l'Académie nationale de chirurgie serait ainsi justement reconnu.
C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter cette proposition de loi, sous réserve de l'amendement évoqué portant sur la modification de l'intitulé, ainsi que d'un amendement rédactionnel.
Pour finir, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je considère que ce périmètre comprend les dispositions relatives au statut, à la gouvernance et au fonctionnement de l'Académie nationale de chirurgie.
En revanche, ce périmètre ne s'étend pas aux dispositions relatives aux académies nationales de médecine et de pharmacie ni aux autres académies bénéficiant du statut de personne morale de droit public placée sous la protection du Président de la République. Il ne s'étend pas non plus aux autorisations, aux conditions d'implantation et aux conditions techniques de fonctionnement des activités chirurgicales ; aux études, à la formation et au développement des compétences des personnels médicaux, ni aux activités d'enseignement et de recherche de ces personnels.
M. Alain Milon, auteur de la proposition de loi. - Je remercie Khalifé Khalifé de son excellent travail, réalisé dans des conditions parfois difficiles, certains ayant réagi tardivement à ce sujet discuté depuis maintenant plusieurs mois. Ce matin, j'ai encore échangé avec des membres de l'Académie nationale de médecine. Leur réaction me trouble un peu, sans toutefois me faire adopter une position défavorable aux amendements du rapporteur.
L'Académie nationale de chirurgie ne doit pas entrer en concurrence avec l'Académie nationale de médecine, ni dans ses compétences ni dans la formation des jeunes chirurgiens.
Mme Pascale Gruny, auteur de la proposition de loi. - Je remercie à mon tour Khalifé Khalifé, qui a pris en main l'examen de cette proposition de loi, en menant de nombreuses auditions dans un temps très court. Son travail a été très sérieux, et les réactions des uns et des autres sont en effet très tardives.
Bien évidemment, ce texte vise non pas à sortir les chirurgiens de l'Académie de médecine, mais à conférer à leur académie un statut de personne morale. Il s'agit d'un point essentiel alors que la chirurgie, comme de nombreux secteurs d'activité, connaît de fortes transformations sous le coup de l'intelligence artificielle et de la robotisation. Il y a donc besoin d'un lieu permettant une réflexion plus approfondie entre chirurgiens sur leurs pratiques.
Je voterai également en faveur de l'amendement du rapporteur visant à revenir à l'intitulé d'origine de cette académie.
M. Olivier Henno. - Je salue à mon tour le travail du rapporteur. Les réactions tardives ne changent ni les raisons de cette proposition de loi ni la vision transversale de l'Académie nationale de médecine. La chirurgie connaît une forme de révolution avec la robotique et l'intelligence artificielle. Une reconnaissance supplémentaire est essentielle pour mieux aborder l'avenir. Naturellement, nous approuvons ce rapport.
M. Bernard Jomier. - Chacun conviendra que la question n'est pas essentielle, mais elle répond à une demande des chirurgiens. Les uns et les autres ont mentionné de façon elliptique les messages que l'Académie de médecine nous a adressés, dans lesquels on nous demande de ne pas voter ce texte, qui créerait des problèmes. Cette proposition de loi est-elle fondée ? Peut-elle être modifiée pour qu'une solution de compromis soit trouvée ? Appelons au compromis : personne ne gagnera rien à braquer les uns contre les autres, alors que nous avons des sujets plus importants à traiter.
Monsieur le rapporteur, d'ici à l'examen du texte en séance publique, il faudra trouver un terrain d'entente pour faire évoluer ce texte, à défaut de quoi, à titre personnel, je m'abstiendrai.
Mme Céline Brulin. - Pour être honnête, ce texte ne nous semblait pas comporter de véritable enjeu, mais nous avons tous reçu des messages de l'Académie nationale de médecine. Les réactions ont peut-être été tardives, mais y a-t-il eu des concertations au sein des différentes composantes de cette académie avant d'aller vers une telle scission - je ne sais pas si ce terme peut être employé.
Le rapport souligne, à juste titre, la nécessité d'un travail transversal et pluridisciplinaire, mais ce point plaiderait plutôt en faveur d'une conservation du statut actuel, même si je peux comprendre que les chirurgiens demandent un parallélisme des formes.
Manifestement, l'Académie de chirurgie indique ne pas avoir besoin de financements particuliers. Hormis une reconnaissance certes importante, mais qui n'est pas fondamentale, je ne vois pas ce qui se trame derrière ce texte. J'en conviens très tranquillement, car je n'appartiens pas au milieu de la chirurgie ou de la médecine, des éléments nous échappent peut-être, mais disons alors clairement quels sont les enjeux sous-jacents, s'ils existent. Il y a suffisamment de clivages dans la société pour ne pas en rajouter, et à ce stade nous nous dirigeons plutôt vers une abstention
M. Khalifé Khalifé, rapporteur. - Des réactions sont certes arrivées tardivement, mais nous avons essayé de les anticiper. Nous avons commencé nos auditions en recevant les défenseurs de ce nouveau statut, les membres de l'Académie nationale de chirurgie, puis les dirigeants de l'Académie nationale de médecine, notamment sa présidente, son secrétaire et un chirurgien, qui ne nous ont fait part d'aucune opposition. Lors de cette audition, j'avais anticipé les questions que vous venez de poser, en demandant si l'Académie de médecine, que j'avais appelée « académie mère », ne s'opposait pas à la demande des chirurgiens. J'ai poursuivi les auditions en recevant le Conseil national de l'Ordre des médecins, qui a soutenu sans ambiguïté cette proposition de loi
J'ai ensuite auditionné les conseillers des deux ministères concernés, auxquels j'ai demandé un rapport écrit, puis j'ai auditionné de nouveau les membres de l'Académie nationale de médecine et de l'Académie nationale de chirurgie. Nous avons pris toutes les mesures pour qu'il n'y ait pas d'ambiguïté.
Depuis hier matin, mes contacts au sein des deux académies n'ont pas cessé de m'appeler. La pression a été forte. Comme nous l'avons écrit dans le rapport, les chirurgiens ressentent une infériorité symbolique, et ils souhaitent une évolution avant tout d'ordre symbolique. Je peux me tromper, mais je n'ai pas le sentiment que quiconque ait des arrière-pensées. J'ai longuement auditionné les membres de l'Académie nationale de pharmacie, qui étaient dans la même position que les chirurgiens il y a quelques années, mais sont maintenant autonomes. La participation de l'État au budget de 400 000 euros de cette académie de pharmacie s'élève à 25 000 euros. L'Académie nationale de pharmacie regrette que l'État ne lui demande pas davantage de travaux et préfère toujours solliciter l'académie mère. L'Académie nationale de médecine demeure sans ambiguïté le socle de notre système.
En pratique, la portée symbolique de cette proposition de loi est évidente. L'Académie nationale de chirurgie cohabite aujourd'hui avec l'Académie nationale de médecine. J'ai échangé à plusieurs reprises avec les auteurs de la proposition de loi, et nous avons tenté de trouver des solutions. Ce matin, nous avons commencé à préparer des amendements de séance pour apaiser les choses lors de l'examen du texte en séance publique.
Certains sont réfractaires à l'appellation « Académie nationale de chirurgie », alors que cette dernière existe depuis des années. D'autres sont inquiets pour des raisons financières. L'Académie nationale de médecine bénéficie d'un budget de fonctionnement de 1,7 million d'euros, contre environ 400 000 euros pour les autres académies. L'Académie de médecine est peut-être inquiète de voir ses financements diminuer, mais à l'instar des pharmaciens, les chirurgiens ne demandent pas d'autres financements de l'État.
Pour le reste, comme le rapport l'indique, l'Académie nationale de chirurgie est déjà consultée par la Haute Autorité de santé et par l'Agence de l'innovation en santé. Elle n'a donc pas besoin de mener davantage de travaux. La proposition de loi me semble avant tout symbolique. Sous réserve de trouver une solution rassurant les uns et les autres, je vous invite à voter ce texte.
Mme Véronique Guillotin. - Je pensais que ce texte était anodin, et je me demandais quel était son intérêt compte tenu des difficultés du monde de la santé, de la chirurgie, de la médecine tant publique que privée, des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), etc.
Ce sujet symbolique réveille en réalité des mécontentements dans un contexte particulier. Je ne sais pas encore quel sera le vote de mon groupe. Il me semble que le sujet n'est pas essentiel. À titre personnel, je me dirige vers une abstention bienveillante. Si les deux parties étaient d'accord, nous voterions en faveur de ce texte, mais je ne suis pas sûre de la plus-value de ce texte.
M. Alain Milon. - Je suis d'accord avec Bernard Jomier, ce texte ne va pas changer la face du monde. Toutefois, jusqu'à il y a quarante-huit heures, il semblait nécessaire. Selon Confucius : « Lorsque tu fais quelque chose, sache que tu auras contre toi ceux qui voudraient faire la même chose, ceux qui voulaient le contraire, et l'immense majorité de ceux qui ne voulaient rien faire. »
Par ailleurs, j'ai reçu sur un autre sujet des représentants de l'Académie de médecine. L'un d'entre eux n'était pas au courant de cette proposition de loi ; l'autre, qui est secrétaire, m'a confié n'avoir été informé de cette proposition de loi qu'il y a trois ou quatre jours et ne pas l'avoir lue, ce qui ne me semble pas très sérieux.
Je rejoins le rapporteur, et je voterai en faveur de ses amendements. Toutefois, il ne faut pas créer de tensions entre l'Académie nationale de médecine, dont le recrutement est très sélectif, et l'Académie nationale de chirurgie, dont le recrutement l'est beaucoup moins, mais dont les fonctions sont actuellement différentes. Les rapports de l'Académie nationale de médecine sont en général reconnus internationalement, tandis que l'Académie nationale de chirurgie a, jusqu'à présent, une mission d'information auprès des jeunes chirurgiens, et depuis peu traite des demandes relatives à la chirurgie émanant de la HAS ou du ministère de la santé. La reconnaissance de l'Académie nationale de chirurgie comme personne morale vise non pas à concurrencer l'Académie nationale de médecine, mais à protéger ceux qui y rédigent des rapports adressés au Gouvernement ou à la HAS.
M. Philippe Mouiller, président. - Sans entrer dans le vif du sujet, je m'étonne de cette réaction tardive, dès lors qu'il y a une réponse écrite de la structure concernée.
Mme Marie-Claude Lermytte. - Le groupe Les Indépendants envisage plutôt de voter contre cette proposition de loi, puisque nous ne percevons pas bien les bénéfices d'un tel changement de statut. Il y a certainement un risque de concurrence entre les deux académies. Notre groupe en discutera.
Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Je voulais partager mon interrogation quant à ce texte. Je n'ai pas compris pourquoi il était examiné en ce moment. Surtout, quelle est la plus-value de ce texte, et pourquoi une branche de l'Académie de médecine voudrait-elle s'en extraire ? Les autres branches de cette académie demanderont-elles un jour aussi leur indépendance ? Comment se fait-il qu'au sein même de l'Académie de médecine les chirurgiens ne puissent pas s'entendre avec les autres membres ?
Je vous fais part de mon scepticisme. Nous n'en avons pas encore débattu dans notre groupe, mais à titre personnel, je pense que je m'abstiendrai.
M. Khalifé Khalifé, rapporteur. - J'ai pensé ce qui vient d'être dit au début des auditions : nulle controverse entre nous. Je regrette que des personnes auditionnées aient changé d'avis à la veille de l'examen du texte. Comment rectifier le tir en si peu de temps ? Comme Bernard Jomier le propose, nous avons prévu de profiter de la semaine qui nous sépare de la séance publique pour trouver un terrain d'entente avec l'Académie de médecine, et déposer les amendements nécessaires pour rendre cette proposition de loi acceptable par tous.
Mme Pascale Gruny. - Madame Doineau, le texte ne vise pas à faire sortir les chirurgiens de l'Académie de médecine. Il s'agit de leur conférer un statut identique à celui des pharmaciens, qui disposent déjà d'une académie, mais qui restent dans l'Académie de médecine, où sont traités des sujets transversaux. Le but est de permettre aux chirurgiens de traiter eux-mêmes leurs propres sujets, en répondant à des demandes émanant du plus haut niveau, relatives notamment aux changements de la chirurgie du fait de la robotisation et de l'intelligence artificielle.
L'argumentaire que nous avons reçu de la part de l'Académie de médecine me semble pour le moins léger...
M. Philippe Mouiller, président. - Cette proposition de loi a le mérite d'exister, nous verrons ensuite comment rapprocher les points de vue d'ici à l'examen du texte en séance publique.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
M. Khalifé Khalifé, rapporteur. - L'amendement COM-1 vise à supprimer du titre la mention « et des pratiques interventionnelles innovantes », en préservant l'appellation actuelle de l'Académie nationale de chirurgie.
L'amendement COM-1 est adopté.
Intitulé de la proposition de loi
L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté.
L'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
TABLEAU DES SORTS
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. KHALIFÉ, rapporteur |
1 |
Modification du nom de l'Académie |
Adopté |
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Intitulé de la proposition de loi portant
statut de personne morale de droit public |
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M. KHALIFÉ, rapporteur |
2 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |