EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons à présent le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi créant une dérogation à la participation minimale pour la maîtrise d'ouvrage pour les communes rurales.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Nous le savons tous, les élus locaux rencontrent des difficultés grandissantes pour lancer les projets d'investissement dont leurs administrés ont pourtant cruellement besoin. Cette situation touche particulièrement les communes rurales, dont les budgets sont les plus contraints, alors même que leurs besoins en termes d'équipement, d'aménagement et de réhabilitation ne cessent de croître.
Ce constat s'explique en partie par l'érosion des ressources financières des collectivités locales, mais également par l'existence de règles trop rigides, introduites afin de limiter la pratique des financements croisés, mais qui pénalisent aujourd'hui l'investissement des communes rurales. Il est louable de chercher à éviter les effets d'aubaine, mais cette volonté vient parfois entraver les marges de manoeuvre des communes.
La règle de participation financière minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage, issue de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « loi RCT », illustre parfaitement cette problématique. En effet, cette règle impose aux collectivités territoriales de participer à hauteur de 20 % minimum aux projets d'investissement qu'elles lancent en qualité de maître d'ouvrage. Ce taux est apprécié au regard de l'ensemble des financements publics - intercommunalité, département, région, État.
Le reste à charge de 20 % apparaît souvent disproportionné pour les communes rurales. Au cours des auditions que j'ai conduites, de nombreux élus ruraux m'ont indiqué devoir différer, voire renoncer à lancer certains projets d'investissement pourtant indispensables en raison de ces restes à charge. À titre d'exemple, le reste à charge pour la restauration d'une église classée ou inscrite aux monuments historiques représente parfois l'équivalent de trois années de budget pour ces communes. Le dilemme est le suivant pour les équipes municipales : soit elles décident de restaurer ce patrimoine multiséculaire remarquable et il faut alors passer sous les fourches caudines de l'architecte des bâtiments de France (ABF) et de la direction régionale des affaires culturelles (Drac), en faisant l'impasse sur tout autre investissement important pendant trois ans ; soit elles délaissent le patrimoine pour procéder à d'autres investissements, ce qui entraîne des critiques acerbes des administrés, de la presse ou des touristes.
Plusieurs mécanismes de dérogation ont été introduits par le législateur pour permettre une application moins rigide de cette règle.
Certaines dérogations sont appliquées automatiquement : les collectivités ultramarines ne sont ainsi pas tenues de respecter cette règle, pour tenir compte de leurs difficultés budgétaires structurelles.
D'autres sont accordées au cas par cas par le préfet de département. Celui-ci peut, par exemple, accorder des dérogations au taux de participation minimale de 20 % pour la réparation des dégâts provoqués par les calamités publiques, notamment lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au regard de la capacité financière du maître d'ouvrage.
Introduite dans la loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique par notre collègue Françoise Gatel, cette possibilité de dérogation est toutefois peu connue, tant des maires et de leurs associations que des préfets. En outre, les demandes de dérogations sont complexes à formuler. Ainsi, en raison de ces difficultés, en 2022, seule une centaine de dérogations ont été octroyées, pour un total de 22 000 projets d'investissement lancés ! J'ai suggéré aux associations de maires de prévoir une communication sur ce sujet.
La proposition de loi présentée par nos collègues Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, dont je tiens à saluer le travail, vise précisément à répondre à cette problématique en créant une nouvelle dérogation, destinée aux communes rurales.
L'article unique de cette proposition de loi prévoit d'exonérer intégralement les communes rurales de l'obligation de participation minimale du maître d'ouvrage, sur le modèle de l'exonération intégrale et permanente dont bénéficient déjà les collectivités ultramarines.
Les communes concernées par cette dérogation seraient : les communes métropolitaines dont la population n'excède pas 2 000 habitants ; les communes métropolitaines dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 5 000 habitants, si elles n'appartiennent pas à une unité urbaine ou si elles appartiennent à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants ; et enfin, certaines communes des départements d'outre-mer n'apparaissant pas sur la liste des communes urbaines ultramarines qui figure en annexe du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Je suis bien évidemment favorable à la création de cette dérogation pour les communes rurales, car le besoin est clairement identifié. Je note d'ailleurs que cette proposition de loi répond à une préoccupation exprimée par le Sénat dès l'introduction de cette règle en 2010. Dans son rapport, notre collègue de la commission des finances, Charles Guené, alors rapporteur pour avis de la loi RCT, se demandait déjà : « Est-il possible d'appliquer aux petites communes rurales les mêmes règles en matière de cofinancement qu'à de vastes communes riches ? »
Je vous proposerai par conséquent de voter ce texte, sous réserve de l'adoption de deux amendements.
Le premier vise à préciser le champ de la dérogation créée à destination des communes rurales.
Il m'est apparu nécessaire, d'abord, de supprimer la référence à un article réglementaire du CGCT, pour inscrire directement dans la loi les communes concernées par cette dérogation. J'ai souhaité centrer cette dérogation uniquement sur les communes de moins de 2 000 habitants, afin de cibler les communes rurales dont les budgets sont les plus contraints et qui ne peuvent, à l'heure actuelle, lancer aucun des investissements pourtant nécessaires.
Je vous proposerai par ailleurs, dans le même amendement, de remplacer l'exonération intégrale prévue par la proposition de loi par une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage. Il m'a en effet semblé, à l'issue des auditions que j'ai menées, qu'une participation minimale devait être conservée pour responsabiliser les conseils municipaux sur les choix des investissements à réaliser.
Je vous soumettrai enfin un amendement visant à supprimer le gage financier, prévu par le second alinéa de l'article unique de cette proposition de loi, qui n'apparaissait pas nécessaire.
Ces deux amendements ont été préparés en parfait accord avec les auteurs de la proposition de loi.
En revanche, nous avons une divergence sur un amendement que je vous proposerai en vue de la séance publique. En effet, conformément au gentleman's agreement applicable aux espaces réservés aux groupes minoritaires, nous n'adoptons pas, au stade de l'examen du texte de la commission, des amendements qui n'auraient pas recueilli l'aval des auteurs du texte.
Il me semble en effet souhaitable de limiter le champ des projets d'investissement pouvant ouvrir le bénéfice de la dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants et d'éviter de subventionner des projets dont l'importance n'est pas certaine ou qui serviraient à la pratique d'une activité récréative ou ludique : des terrains de tennis ou de football, par exemple.
L'objectif est de prévoir que les communes rurales bénéficieront de la dérogation créée pour les projets en matière de rénovation du patrimoine, d'eau et d'assainissement, de rénovation thermique des bâtiments, de ponts et d'ouvrages d'art, de voirie ou encore de protection contre les incendies. En raison des 20 % de reste à charge, de nombreux maires se plaignent par exemple de ne pouvoir utiliser les subventions du fonds vert, dont ils craignent l'extinction dans les années qui viennent, pour effectuer les travaux de rénovation thermique de l'école ou de la mairie.
Je terminerai en rappelant que, si cette proposition de loi constitue indéniablement un progrès et permettra aux communes rurales de lancer enfin certains projets d'investissement, elle ne suffira pas à elle seule à résoudre l'ensemble des problèmes que rencontrent les élus locaux.
D'autres difficultés freinent l'investissement des collectivités territoriales, à commencer par celle relative au remboursement des avances de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui pose des problèmes récurrents de trésorerie. Les maires que j'ai pu entendre au cours des auditions m'ont ainsi indiqué que ces avances de TVA n'étaient parfois remboursées que l'année suivante, voire l'année n+°2 !
Ces remarques effectuées et au bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi amendée.
Mme Muriel Jourda. - Je remercie le rapporteur pour son travail. La proposition de loi revient donc à permettre aux communes de moins de 2 000 habitants d'obtenir 15 % de subventions supplémentaires pour des projets dont nous discuterons du périmètre en séance. Par qui seront payés ces 15 % supplémentaires ? Dans les territoires ruraux, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) jouent un rôle important. Au cours de vos auditions, avez-vous obtenu des informations sur une éventuelle augmentation du volume de ces dotations pour faire face aux demandes ? Sinon, cela revient à déshabiller Pierre pour habiller Paul...
Je ne nie pas la nécessité de fixer un seuil pour la taille des communes concernées. Mais une commune de 2 200 habitants est confrontée aux mêmes difficultés qu'une commune de 2 000 habitants... On risque de retirer des subventions à des communes qui en ont tout autant besoin si les enveloppes de la DETR et la DSIL ne sont pas augmentées.
M. Olivier Bitz. - Merci pour le travail effectué.
La proposition de loi vise à contrer le fait que les dérogations existantes ne sont actuellement pas appliquées. Il faudrait donc une loi pour faire appliquer des dérogations existantes... Est-ce bien utile au moment où l'on parle de production normative excessive et d'inflation législative ?
Notre assemblée a voté à l'unanimité, le 14 décembre dernier, la proposition de loi, transpartisane, portée par Nadège Havet, tendant à tenir compte de la capacité contributive des collectivités territoriales dans l'attribution des subventions et dotations destinées aux investissements relatifs à la transition écologique des bâtiments scolaires. L'objet de ce texte était de réduire de 20 % à 10 % le reste à charge pour le maître d'ouvrage. Nous nous étions alors tous félicités d'avoir donné la priorité au secteur scolaire. Le rapporteur Stéphane Sautarel avait évoqué la nécessité de maintenir un taux raisonnable de participation pour éviter le lancement de projets dont les coûts de fonctionnement seraient ensuite difficiles à supporter pour la collectivité. Quelle est la cohérence avec le texte que nous examinons aujourd'hui ?
Sur la question du seuil, je ne suis pas tout à fait d'accord avec la volonté du rapporteur de réserver la dérogation aux seules communes de moins de 2 000 habitants. Ainsi, la commune de Plan-d'Aups-Sainte-Baume, qui compte 2 200 habitants, devait entretenir l'accès au site de la grotte de la Sainte-Baume : elle n'avait absolument pas les moyens de payer les 3 millions d'euros de travaux. Alors sous-préfet de Brignoles, j'ai passé un accord avec la région pour que celle-ci et l'État puissent prendre en charge, à hauteur de 50 % chacun, l'intégralité de cette somme. Cette solution n'aurait pu être mise en oeuvre s'il avait fallu prévoir une participation minimale de la commune.
Je suis d'accord avec Muriel Jourda : s'agissant de la DETR et de la DSIL, nous parlons d'enveloppes fermées. Si l'on finance davantage certains projets, ce sera au détriment d'autres. Un gage n'est pas nécessaire en l'absence de dépense nouvelle. Dans le département de l'Orne, ces enveloppes ont été multipliées par trois en dix ans.
Il faut également se poser la question de la délégation de la maîtrise d'ouvrage, car une collectivité qui a du mal à financer un investissement a souvent des difficultés à assurer sa maîtrise d'ouvrage.
M. Jean-Michel Arnaud. - Je remercie également le rapporteur pour le travail qu'il a effectué.
La proposition de loi doit permettre à certaines communes de réaliser certains investissements qu'elles ne peuvent actuellement effectuer. Un grand nombre de dossiers DETR-DSIL ne concerne pas les communes très rurales. Il s'agit de rééquilibrer l'attribution de ces fonds d'État en direction de ces dernières.
Le rapporteur souhaite restreindre les dossiers éligibles à cette aide complémentaire pour éviter des effets d'aubaine et une forme d'irresponsabilité qui pourrait se développer si l'autofinancement était réduit à zéro. Je signale que certaines communes rurales sont riches : dans un souci de préserver le fléchage de ces financements vers les communes rurales qui en ont le plus besoin, il faudrait introduire un élément relatif au potentiel financier.
Mme Nathalie Delattre. - J'ai moi aussi des interrogations sur le seuil. Dans certains départements, comme la Lozère, les communes sont très petites, souvent de quelques dizaines d'habitants : tout le département sera concerné par la dérogation.
Le CGCT prévoit déjà des dérogations, mais les disparités existent. La problématique de l'enveloppe se pose toujours lorsque nous discutons des dérogations en commission DETR-DSIL. On en déshabille certains pour en habiller d'autres !
C'est là le bémol de cette proposition de loi, que j'ai pourtant cosignée. Il faudrait pouvoir développer des mécanismes d'alerte pour faire remonter les demandes de nos territoires.
Je m'interroge sur le seuil d'habitants retenu, mais aussi sur l'abaissement de la participation minimale et ses conséquences sur la DETR et la DSIL. Je constate que vous ne parlez pas du fonds vert, monsieur le rapporteur. Est-il concerné par la dérogation en matière thermique que vous souhaitez intégrer ?
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Bien sûr !
Mme Nathalie Delattre. - À défaut, il faudrait se tourner vers la DETR pour bénéficier de l'intégralité de l'enveloppe.
M. Pierre-Alain Roiron. - Cette proposition de loi touche un sujet profondément ancré dans la gestion des territoires : l'équilibre entre la responsabilisation des collectivités dans leurs projets d'investissement et la nécessité de maîtriser la dépense publique à l'échelle locale.
L'article L. 1110-10 du CGCT impose une contribution minimale de 20 % au total des financements publics pour la réalisation d'un projet. Nous partageons avec les auteurs du texte un constat clair : l'application de ce principe, pour limiter la pratique des financements croisés et encourager une meilleure responsabilité des élus, présente des défis disproportionnés pour nombre de communes rurales. Ces dernières, déjà en proie à des contraintes financières très significatives, se voient ainsi freinées dans leur capacité à mener des projets d'investissement essentiels à leur développement. En ce sens, la proposition de loi est pleinement pertinente.
Cependant, le texte appelle une réflexion plus nuancée quant à ses applications. Ses auteurs justifient l'introduction de cette dérogation par une application insuffisante des dérogations existantes, conduisant à l'arrêt de nombreux projets d'investissement. Cela soulève la question de l'efficacité du cadre législatif actuel en matière de financement des projets locaux : si les dérogations existantes ne sont pas pleinement exploitées, il convient de s'interroger sur les obstacles à leur mise en oeuvre et de rechercher des solutions adaptées.
Par ailleurs, l'exonération proposée couvrirait une large part des communes françaises, soit environ 29 000, rendant de facto le principe de la participation minimale obsolète. Une telle généralisation pourrait masquer des disparités réelles entre les communes et ainsi ne pas répondre de manière équitable aux défis spécifiques de chacune. La préservation d'une participation minimale à hauteur de 5 % serait la bienvenue.
Enfin, sur le plan formel, le texte renvoie à un décret pour définir l'application de l'exonération. Cette approche, bien que flexible, pourrait entrer en contradiction avec la volonté du législateur en permettant des ajustements réglementaires qui modifient l'esprit de la loi. Il est donc essentiel que la rédaction finale du texte garantisse clarté et stabilité du cadre législatif.
Pour l'ensemble de ces raisons, notre groupe soutiendra cette proposition de loi, convaincu de son importance pour les communes rurales. Nous sommes attentifs aux réserves exprimées et souhaitons que les débats à venir enrichissent et précisent le texte, afin qu'il puisse répondre au mieux aux enjeux de solidarité territoriale et au développement local.
M. Hussein Bourgi, rapporteur. - Il ne faut pas uniquement concentrer notre attention sur les enveloppes de la DETR, de la DSIL et du fonds vert.
Pour exemple, une commune sinistrée a sollicité l'État, la région et le département, lesquels ont procédé à une répartition tripartite du soutien financier. L'État a notifié sa participation le premier, suivi par la région : la commune bénéficiait ainsi de 60 % de soutien financier. En revanche, elle ne pouvait plus recevoir 30 % de participation de la part du département, comme prévu initialement, puisque le total du soutien financier ne peut excéder 80 %. Le département a alors demandé au maire de lui présenter un autre dossier, ce qu'il n'était pas en mesure de faire. La participation du département s'est donc limitée à 20 % et les 10 % perdus ont considérablement affecté le budget de la commune.
La manière dont nous abordons ce sujet ne doit pas nous conduire à raisonner uniquement sur les aides de l'État. N'oublions pas les soutiens que les autres collectivités sont en mesure d'apporter : je pense notamment aux financements de l'Union européenne qui transitent par la région.
On constate une relative stabilité de la DETR et de la DSIL. La rigueur intellectuelle m'oblige à dire que le fonds vert, qui est une création nouvelle, est très largement abondé. Il existe une augmentation substantielle des sommes versées aux collectivités lorsqu'on additionne les aides département par département. Mais les petites communes sont laissées à la porte : elles peinent à émarger sur le fonds vert, car c'est celui sur lequel le préfet a le plus de marges de manoeuvre - ce sont souvent les grandes collectivités et celles qui ne sont éligibles ni à la DETR ni à la DSIL qui bénéficient du fonds vert en priorité.
Au travers de cette proposition de loi, et dans la perspective du prochain projet de loi de finances, nous appelerons le Gouvernement à abonder les enveloppes de la DETR et de la DSIL afin qu'elles permettent de répondre aux demandes.
Dans beaucoup de lieux, ce sont les préfets qui, autoritairement, récupèrent les dossiers et les flèchent vers le fonds vert pour alléger la pression qui pèse sur la DSIL et la DETR. C'est bien d'argent public qu'il s'agit.
Concernant la dérogation introduite par la loi dite « Engagement et proximité » de 2019, celle-ci concerne uniquement les travaux effectués à la suite de calamités naturelles, en l'occurrence des intempéries. Il s'agit de cas très exceptionnels.
Le nombre d'arrêtés portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pris en 2022 est peu élevé par rapport au nombre de communes affectées par les diverses calamités - incendies ou grêle par exemple. Seules 100 dérogations ont été accordées pour toute la France : on ne peut pas s'en satisfaire ! Une trentaine de dérogations concernait des communes urbaines, pour répondre aux émeutes de juin dernier. Pour le reste, on comptait deux dossiers pour des départements et seulement quarante pour des communes rurales.
En conclusion, la dérogation qui a vocation à accompagner les communes affectées par des intempéries et des catastrophes naturelles n'est pas connue, et donc pas suffisamment mise en oeuvre.
La proposition de loi de Nadège Havet concerne toutes les communes. La nôtre concerne uniquement les communes de moins de 2 000 habitants. Ces deux textes ne sont pas contradictoires : notre dispositif est tout simplement plus avantageux pour les communes de moins de 2 000 habitants.
Monsieur Arnaud a fait une proposition pleine de bon sens sur le potentiel financier des communes. En effet, certaines petites communes de moins de 2 000 habitants sont riches grâce à leur physionomie et leurs activités, notamment touristiques, qui peuvent engendrer parfois d'importantes retombées économiques. Nous aurons l'occasion de parfaire ce point d'ici le débat en séance.
S'agissant des seuils, on est toujours confrontés à de cruels dilemmes lorsqu'on doit en fixer. Les représentants du ministère ne se sont pas montrés favorables à cette proposition de loi. Si toutefois elle devait être retenue, ils ont suggéré, au doigt mouillé, de fixer un seuil de 500 habitants.
Je m'en suis surtout remis aux maires des communes du Nord, du Pas-de-Calais, du Loiret, d'Indre-et-Loire et de l'Hérault, entendus au cours des auditions que j'ai menées, qui proposaient de fixer un seuil de 2 000 habitants, comme le souhaitaient les auteurs du texte.
Enfin, je reviendrai sur l'exemple de la grotte qui, typiquement, révèle ce qui reste du pouvoir souverain du préfet. Celui-ci peut, à titre exceptionnel - cela ne peut ni concerner plusieurs dossiers par an ni se produire chaque année -, financer ou cofinancer tel ouvrage ou tel équipement jusqu'à 100 %.
C'est pourquoi la présente proposition de loi laisse la possibilité aux communes, aux départements, aux intercommunalités et aux régions de chercher les financements les plus larges. L'idée est d'éviter de laisser aux communes un reste à charge trop important.
J'ai bien entendu les observations de notre collègue Pierre-Alain Roiron sur les dérogations qui ne sont pas connues.
Notre mission, en tant que parlementaires, consiste à faire de la pédagogie, à porter l'information auprès des maires au moyen de newsletters, de rencontres et de participations aux assemblées générales des communes rurales.
C'est en s'adressant aux publics concernés que nous parviendrons à les inciter à activer les dispositifs existants - en espérant qu'elle puisse être votée en séance publique la semaine prochaine.
M. François-Noël Buffet, président. - Avant d'examiner les amendements, il me revient de vous indiquer que le périmètre indicatif de la proposition de loi inclut les dispositions relatives à la participation minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
Les amendements COM-1 et COM-2 sont adoptés.
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. BOURGI, rapporteur |
1 |
Précisions relatives au champ de la dérogation au taux de participation minimale à destination des communes rurales |
Adopté |
|
M. BOURGI, rapporteur |
2 |
Suppression du gage financier |
Adopté |