EXAMEN DES ARTICLES
Article unique
Dérogation au taux de participation minimale des
collectivités territoriales maîtres d'ouvrage pour les communes
rurales
L'article unique de la proposition de loi tend à introduire une nouvelle dérogation au taux de participation minimale de 20 % des collectivités territoriales pour les projets d'investissement qu'elles lancent en qualité de maître d'ouvrage. Seraient ainsi exonérées de ce taux les communes rurales, c'est-à-dire les communes de moins de 2 000 habitants et les communes dont la population est comprise entre 2 000 et 5 000 habitants n'appartenant pas à une unité urbaine ou appartenant à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants.
La commission soutient sans réserve l'institution de cette dérogation, face aux difficultés que rencontrent les communes rurales pour lancer de nouveaux investissements compte tenu de leurs contraintes budgétaires. Elle a en conséquence adopté l'article unique de cette proposition de loi, après avoir davantage ciblé cette dérogation sur les communes dont les budgets sont les plus contraints.
1. Face au développement des financements croisés, le législateur a fixé des règles pour encadrer le taux de participation minimale des collectivités territoriales aux opérations d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage
1.1. Le faible encadrement initial de la participation des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage aux projets d'investissement a entraîné le développement des financements croisés
· Le faible encadrement initial de la participation des collectivités territoriales aux opérations d'investissement
La participation financière des collectivités territoriales aux opérations d'investissement faisait initialement l'objet d'un encadrement minimal. Le seul encadrement résultait ainsi de l'application :
- de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, qui pose le principe suivant lequel « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi » ;
- de l'article 10 du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'État pour des projets d'investissement, qui prévoyait qu'une subvention de l'État ne pouvait avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable par le demandeur.
· La hausse du recours aux financements croisés par les collectivités territoriales
Le faible encadrement de la participation des collectivités aux opérations d'investissement a donné lieu à un développement important de la pratique des financements croisés ou cofinancements, caractérisée par le financement par plusieurs personnes publiques de la réalisation d'un projet d'investissement commun.
La recherche croissante de cofinancements s'explique principalement par le manque de moyens de certaines collectivités territoriales, en particulier des petites communes, pour financer elles-mêmes les équipements et aménagements dont elles ont besoin.
D'autres facteurs ont cependant concouru au développement de la pratique des cofinancements, tels que le développement des contrats de plan État-région ou encore l'intervention croissante des fonds européens, ces derniers ne pouvant être versés que si d'autres personnes publiques apportent leur soutien financier.
Par ailleurs, les cofinancements étaient plébiscités par de nombreux élus locaux, arguant notamment de l'impossibilité de se passer du soutien financier des autres strates et du ralentissement de l'investissement public local qu'induirait une limitation du recours à cette pratique. Les élus locaux soutenaient également que les cofinancements favorisaient la coopération entre collectivités territoriales et que l'analyse des dossiers d'investissement par plusieurs acteurs permettait de limiter les erreurs.
1.2. Face aux inconvénients posés par le développement des financements croisés, le législateur a introduit des règles visant à limiter le recours à cette pratique
· Les inconvénients posés par la pratique des cofinancements
Le recours aux financements croisés présente plusieurs inconvénients.
En premier lieu, les financements croisés portent atteinte à la transparence et à la lisibilité de l'action publique pour les citoyens, ces derniers ne parvenant pas toujours à identifier la collectivité territoriale à l'origine d'un investissement et responsable d'un aménagement.
En deuxième lieu, les cofinancements rendent le montage des dossiers beaucoup plus complexe pour les élus et ralentissent la réalisation des projets.
En troisième lieu, les cofinancements peuvent entraîner la mise en place d'une tutelle d'une collectivité sur une autre. En effet, une petite commune dont les ressources financières sont limitées peut devenir tributaire des autres niveaux de collectivités pour mettre en oeuvre des projets d'aménagement.
Enfin, les financements croisés ne favorisent ni la maîtrise de la dépense publique locale ni la responsabilisation des collectivités territoriales.
· L'introduction de règles visant à limiter le recours aux cofinancements
Face aux multiples inconvénients que présente la pratique des financements croisés, la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », a introduit une règle fixant un taux minimal de participation du maître d'ouvrage aux projets d'investissement, complétée par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM ».
Depuis lors, aux termes de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d'ouvrage d'une opération d'investissement, doit assurer une participation minimale au financement de ce projet, fixée à 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques.
En sus, depuis l'entrée en vigueur de la loi « MAPTAM », aux termes de l'article L. 1111-9 du CGCT, toute collectivité territoriale « chef de file » doit assurer une participation minimale au financement de ce projet, fixée à 30 % du montant total des financements apportées par des personnes publiques.
Parallèlement, pour tirer les conséquences de la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions, leurs modalités d'intervention financière ont été encadrées lorsqu'ils apportent leur soutien financier à des opérations dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par une autre strate et qui ne rentrent pas dans leur champ de compétence.
Ainsi, s'agissant par exemple des départements, l'article L. 1111-10 du code précité prévoit que ces derniers peuvent financer des projets dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par des communes ou leurs groupements :
- à la demande des communes et de leurs groupements ;
- pour des raisons de solidarité territoriale et si l'initiative privée est défaillante, afin de financer des projets en faveur de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural ;
- pour financer des projets en faveur de l'entretien et de l'aménagement de l'espace rural.
L'objectif de l'introduction de ces règles était de limiter le recours aux financements croisés, de responsabiliser les collectivités territoriales lançant des projets d'investissement et de mieux maîtriser la dépense publique locale.
1.3. De nombreuses dérogations aux règles de participation minimale des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage ont toutefois été introduites au fil du temps par le législateur
De nombreuses dérogations et exceptions à la règle, posée par l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, fixant un taux minimal de participation de 20 % pour la collectivité territoriale maître d'ouvrage, ont été introduites de manière ponctuelle depuis 2010.
· Les dérogations et exceptions présentant un caractère automatique
Certaines des dérogations introduites à la règle de participation minimale des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage s'appliquent automatiquement.
Il en est ainsi de la Corse, qui bénéficie d'une exonération spécifique et permanente3(*). Dans cette collectivité, le taux de participation minimal des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs communes membres assurant la maîtrise d'ouvrage s'établit ainsi à 10 % pour les projets d'investissement en matière d'eau potable et d'assainissement, d'élimination des déchets, de protection contre les incendies de forêts et de voirie communale lorsque les projets n'entrent pas dans le champ de compétence communautaire.
Les collectivités ultramarines bénéficient également d'une exonération automatique et permanente4(*). Les collectivités de Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont en conséquence pas tenues d'assurer une participation minimale lorsqu'elles assurent la maîtrise d'ouvrage d'un projet. Cette exonération a été introduite afin de ne pas pénaliser leur investissement, pour tenir compte des difficultés budgétaires structurelles auxquelles sont confrontées ces collectivités, alors qu'elles présentent des besoins d'équipement supérieurs à ceux des collectivités métropolitaines.
Une dérogation permanente existe aussi en cas d'intervention d'un fonds européen5(*). En effet, pour les opérations d'investissement financées par le fonds européen de développement régional, dans le cadre d'un programme de coopération territoriale européenne, le taux de participation minimale du maître d'ouvrage est fixé à 15 %.
Par ailleurs, la règle de participation minimale du maître d'ouvrage ne s'applique pas aux opérations figurant dans les contrats de projet État-région, dans les contrats de convergence ou dans toute opération dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'État, ses établissements publics ou la société SNCF Réseau.
Enfin, cette règle n'est pas non plus applicable pour les projets d'investissement visant à réparer les dommages causés par les émeutes survenues du 27 juin au 5 juillet 20236(*).
· Les dérogations accordées au cas par cas
Certaines dérogations au taux de participation minimale du maître d'ouvrage sont en revanche accordées au cas par cas par le préfet de département, dans les situations suivantes :
- pour la rénovation des monuments protégés au titre du code du patrimoine7(*) ;
- pour les opérations concernant le patrimoine non protégé8(*), lorsqu'il l'estime justifié par l'urgence ou par la nécessité publique, ou lorsqu'il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d'ouvrage. Selon l'étude d'impact de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, le « patrimoine non protégé » s'entend comme « l'ensemble des biens immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique » auxquels il faut ajouter « les éléments du patrimoine culturel immatériel » ;
- pour la réparation des dégâts causés par des calamités publiques9(*), au vu de l'importance des dégâts et de la capacité financière des collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales intéressés ;
- pour les projets d'investissement concernant les ponts et ouvrages d'art, les équipements pastoraux, la défense extérieure contre les incendies et la construction, reconstruction, extension et réparation des centres de santé mentionnés à l'article L. 6323-1 du code de la santé publique10(*), si son importance est disproportionnée par rapport à la capacité financière du maître d'ouvrage ;
- pour les projets d'investissement destinés à restaurer la biodiversité au sein d'un site Natura 200011(*) exclusivement terrestre, au vu de l'importance de la dégradation des habitats et des espèces et des orientations fixées dans le document d'objectifs mentionné à l'article L. 414-2 du code de l'environnement, lorsque le représentant de l'État estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d'ouvrage.
Par ailleurs, en matière de rénovation urbaine12(*), le taux de participation peut également être inférieur à 20 % du montant total prévisionnel de la dépense subventionnée.
2. Le dispositif proposé : l'introduction d'une exonération totale et automatique à la règle de participation minimale du maître d'ouvrage à destination des communes rurales
2.1. La règle de participation minimale des collectivités territoriales aux projets dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage pénalise l'investissement des communes rurales
L'application de la règle selon laquelle la collectivité territoriale assurant la maîtrise d'ouvrage participe à hauteur de 20 % minimum du montant total des financements apportés par des personnes publiques apparaît disproportionnée pour les communes rurales, dont les budgets sont particulièrement contraints et qui ne peuvent supporter un tel niveau de dépense d'investissement. À titre d'exemple, la restauration d'une église laisse parfois un reste à charge équivalent à trois années de budget pour les communes concernées.
Au cours des auditions conduites par le rapporteur, de nombreux élus locaux de communes rurales ont ainsi indiqué devoir différer voire renoncer au lancement de projets d'équipements dont leurs communes ont pourtant cruellement besoin, en raison de l'existence de cette règle.
En dépit de l'existence de nombreuses dérogations censées tempérer la rigidité de cette règle, les dispositifs actuels ne semblent pas suffisants pour soutenir l'investissement des communes rurales, pourtant essentiel, pour quatre raisons principales.
D'abord, selon les élus de communes rurales, ces dispositifs sont trop peu connus, tant du côté des élus locaux que des préfectures et sont en conséquence peu mis en oeuvre, et, le cas échéant, les dérogations très longues à obtenir. Certains élus ont même indiqué ne pas connaître l'existence même des dérogations prévues par la loi.
Ensuite, le montage des dossiers pour formuler des demandes de dérogation à destination du préfet de département apparaît complexe, alors même que les communes sont confrontées à des difficultés d'accès à l'ingénierie locale. Certains des élus locaux entendus par le rapporteur ont ainsi indiqué renoncer à formuler ces demandes de dérogation, même si la situation s'est améliorée grâce à la mise en place de programmes tels que « Villages d'avenir », qui accompagne les communes rurales dans la réalisation de leurs projets de développement.
De plus, le caractère aléatoire d'octroi des dérogations par le préfet de département n'incite pas les élus de communes rurales à formuler des demandes et les conduit à renoncer à des opérations d'investissement.
Enfin, les dérogations mises en place ont un champ d'application trop restreint. La voirie n'est par exemple pas couverte par ces dérogations et les projets lancés en la matière laissent parfois un reste à charge de 70 % à 80 % pour les communes, ce qui grève considérablement leurs budgets13(*).
Ainsi, compte tenu de ces difficultés et selon les retours de la direction générale des collectivités locales, seule une centaine de dérogations auraient été octroyées en 2022, pour environ 22 000 projets d'investissement lancés cette même année.
2.2. Face à ces difficultés, la proposition de loi tend à instituer une dérogation spécifique à destination des communes rurales
Face aux problèmes posés par l'application trop rigide de la règle fixant le taux minimal de participation des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage, l'article unique de la présente proposition de loi, présentée par les sénateurs Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, complète l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales afin d'instituer une nouvelle exonération à destination des communes rurales, sur le modèle de l'exonération dont bénéficient déjà les collectivités ultramarines.
La proposition de loi prévoit ainsi d'exonérer de l'obligation de participation minimale des collectivités territoriales aux projets d'investissement dont elles assurent la maîtrise d'ouvrage les communes rurales mentionnées à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire :
- les communes dont la population n'excède pas 2 000 habitants ;
- les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 5 000 habitants, si elles n'appartiennent pas à une unité urbaine ou si elles appartiennent à une unité urbaine dont la population n'excède pas 5 000 habitants ;
- les communes des départements d'outre-mer ne figurant pas sur la liste définie à l'annexe VIII du code général des collectivités territoriales.
3. La position de la commission : soutenir une initiative qui permettra aux communes rurales de lancer les projets d'investissement dont elles ont besoin, sous réserve de quelques ajustements
3.1. Une initiative qui permettra aux communes rurales de lancer des projets d'investissement nécessaires et qui doit être soutenue sans réserve
Au moment de l'introduction de la règle introduisant une obligation de participation minimale à destination des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage, lors de l'examen de la loi dite « RCT », le Sénat s'était déjà interrogé sur l'opportunité de prévoir les mêmes règles pour les communes rurales. Ainsi, le rapporteur pour avis de la commission des finances, Charles Guené, écrivait dans son rapport : « Est-il possible d'appliquer aux petites communes rurales les mêmes règles en matière de cofinancement qu'à de vastes communes riches ? ».
En conséquence, la commission des lois soutient sans réserve l'initiative des sénateurs Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte. L'introduction d'une nouvelle dérogation à destination des communes rurales leur permettra enfin de réaliser les investissements indispensables, auxquels elles renoncent aujourd'hui, en raison de budgets trop contraints.
3.2. Des ajustements doivent cependant être apportés afin de cibler la dérogation sur les communes rurales ayant le plus de besoins
Si la commission s'est montrée favorable à l'introduction de la dérogation proposée par la présente proposition de loi, elle a cependant procédé à quelques ajustements pour mieux cibler le dispositif et pour effectuer des corrections rédactionnelles.
Par l'adoption d'un amendement COM-1 de son rapporteur, la commission a précisé le champ de la dérogation au taux de participation minimale dont bénéficieraient les communes rurales.
En premier lieu, elle a supprimé la référence à l'article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales afin de préciser, directement dans la loi, que seules bénéficieraient de cette dérogation les communes de moins de 2 000 habitants. L'objectif est de cibler les communes rurales dont les budgets sont les plus contraints et qui ne procèdent, à l'heure actuelle, à aucun des investissements pourtant indispensables en raison de leurs difficultés budgétaires.
En second lieu, elle a remplacé l'exonération intégrale prévue par l'article unique de cette proposition de loi par une participation minimale de 5 % aux opérations d'investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d'ouvrage, le taux étant apprécié par rapport au montant total des financements des personnes publiques. Le reste à charge des communes rurales serait donc fortement réduit par rapport à la situation actuelle qui exige un financement de 20 %. Comme souligné par plusieurs maires de communes rurales, entendus par le rapporteur, il importe en effet de conserver une participation minime, afin notamment de responsabiliser les conseils municipaux sur le choix des investissements à réaliser.
En outre, le rapporteur a estimé que, dans la perspective de l'examen en séance publique de la présente proposition de loi, il serait opportun de conduire une réflexion sur le champ des projets d'investissement concernés par cette dérogation, afin de cibler les projets les plus structurants et éviter de subventionner des projets dont l'importance n'est pas certaine.
Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, la commission a adopté l'amendement COM-2 tendant à supprimer le gage financier prévu par le second alinéa, qui n'apparaissait pas nécessaire. La création d'une dérogation au taux minimal de participation financière des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage n'entraîne en effet ni diminution des recettes, ni aggravation des charges pour l'État ou pour les autres collectivités territoriales.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 3 Cinquième alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.
* 4 Premier alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.
* 5 Avant-dernier alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 6 Ordonnance n° 2023-871 du 13 septembre 2023 visant à faciliter le financement de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023.
* 7 Troisième alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
* 8 Troisième alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 9 Quatrième alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
* 10 Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 11 Sixième alinéa du III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.
* 12 Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 13 Source : contribution écrite de l'association « Petites cités de caractère de France ».