Projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER
L'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection

CHAPITRE IER
Missions et fonctionnement
de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection

Section 1
Dispositions modifiant le code de l'environnement

Article 1er
Création de la future autorité de contrôle en sûreté nucléaire et en radioprotection fusionnant les compétences de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

Cet article vise à instituer une nouvelle autorité, l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), qui fusionnerait les deux organisations actuelles de la sûreté nucléaire, l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

La commission a adopté cinq amendements qui visent à conforter la sécurité juridique du texte.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

I. L'organisation duale de la sûreté nucléaire structurée autour de l'ASN et de l'IRSN est remise en question dans un contexte de relance du nucléaire

A. Définitions

L'article L. 591-1 du code de l'environnement définit la sûreté nucléaire comme « l'ensemble des dispositions techniques et des mesures d'organisation relatives à la conception, à la construction, au fonctionnement, à l'arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base ainsi qu'au transport des substances radioactives, prises en vue de prévenir les accidents ou d'en limiter les effets ».

La radioprotection renvoie à « la protection contre les rayonnements ionisants », tandis que la sécurité des installations nucléaires désigne la prévention et la lutte contre les actes de malveillance.

Enfin, le même article L. 591-1 définit la sécurité nucléaire comme englobant la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de sécurité civile en cas d'accident.

B. L'évolution de la sûreté nucléaire en France : une longue marche vers l'indépendance et la transparence^2(*)

a) Depuis le plan Messmer, l'organisation de la sûreté nucléaire en France est duale

L'émergence de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France coïncide avec les débuts expérimentaux du nucléaire en France. Le Commissariat à l'énergie atomique (CEA)^3(*), initialement seul exploitant, dispose d'un service de protection contre les radiations (SPR) à partir de 1951, puis à partir de 1960, d'une commission de sûreté des installations atomiques (CSIA), chargée de prendre toutes les décisions relatives à la sûreté.

L'ouverture des premières centrales nucléaires, exploitées par Électricité de France (EDF), remet en cause cette organisation. Les tensions entre le CEA et EDF conduisent au remplacement en 1967 de la CSIA par un groupe ad hoc, dont les membres sont nommés conjointement par le ministre de l'industrie et le ministre délégué chargé de la recherche scientifique.

En 1974, le Premier ministre Pierre Messmer annonce faire le choix du « tout nucléaire » pour la France dans un contexte de choc pétrolier. Entre 1971 et 1986, un parc de 58 réacteurs nucléaires est construit.

La sûreté nucléaire s'adapte à l'industrialisation du nucléaire : le Service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN), rattaché au ministère de l'industrie, est chargé à partir de 1973 de l'élaboration de la réglementation technique et du contrôle en s'appuyant sur le CEA, qui joue un rôle d'expert technique et dispose, depuis 1970, d'un département de sûreté nucléaire (DSN).

Le CEA assume ainsi simultanément un rôle d'expert en sûreté et d'exploitant d'installations nucléaires. Afin d'assurer l'indépendance de l'expertise, le DSN devient en 1976 l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), un institut distinct mais toujours rattaché au CEA.

Les catastrophes de Three Mile Island en 1979 et de Tchernobyl en 1986 ont renforcé la nécessité d'un contrôle plus indépendant. En 1991, le SCSIN est transformé en une direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), placée sous l'autorité conjointe des ministres chargés de l'énergie et de l'environnement.

b) La création de l'ASN et de l'IRSN vise à renforcer l'indépendance de la sûreté nucléaire

Le système de contrôle actuel, fondé sur une autorité indépendante et un expert distinct du CEA, émerge au début des années 2000.

D'une part, la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale prévoit la fusion, effective en 2002, de l'IPSN et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) au sein de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), expert technique distinct du CEA.

D'autre part, la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire transforme la DSIN en une Autorité de sûreté nucléaire (ASN), organisme de contrôle ayant le statut d'autorité administrative indépendante.

Évolution de la gouvernance de la sûreté nucléaire en France depuis le plan Messmer

En juin 2014, la Cour de comptes a pointé des « relations difficiles » durant les premières années d'existence de l'ASN et l'IRSN, en raison de priorités divergentes et d'une absence de coordination quant à la communication des deux organisations^4(*).

Ces difficultés initiales de coordination paraissent aujourd'hui résorbées, de l'avis des principales parties prenantes, en raison d'une concertation permanente entre l'autorité et l'expert^5(*).

L'épisode de crise de la sûreté liée à la corrosion sous contrainte dans les circuits d'injection de sécurité (RIS) et les circuits de refroidissement à l'arrêt révélé en octobre 2021 illustre le bon fonctionnement du système dual de sûreté. De l'avis des principales parties prenantes, les échanges techniques sur le sujet entre ASN et IRSN ont été quotidiens tandis que l'instruction du dossier a été réalisée en binôme par l'ASN et par l'IRSN, ce qui a permis à l'exploitant, EDF, d'avoir un interlocuteur unique.

C. La sécurité nucléaire aujourd'hui : un système dual, tripartite ou quadripartite ?

L'organisation de la sécurité nucléaire en France est tour à tour qualifiée de duale, tripartite ou quadripartite : duale en raison de la coexistence d'une autorité de contrôle (ASN) et d'un institut d'expertise et de recherche (IRSN), tripartite en raison du rôle prépondérant de l'exploitant dans la sûreté, voire quadripartite en raison de l'émergence d'un quatrième acteur/d'une quatrième partie prenante du secteur, la société civile.

a) L'exploitant : le premier responsable de la sûreté nucléaire

Le premier principe de la sûreté nucléaire défini par l'Agence international de l'énergie atomique est que « la responsabilité première en matière de sûreté incombe à l'individu ou à l'organisme responsable de toute installation ou activité entraînant des risques radiologiques »^6(*).

En France, ce principe de responsabilité première de l'exploitant se traduit par la primauté accordée au dialogue technique : l'exploitant assure la sûreté de ses activités, dans un dialogue avec l'autorité qui contrôle la bonne adéquation des mesures prises en s'appuyant notamment sur l'expertise de l'IRSN.

Liste des principaux exploitants d'installations nucléaires de base (INB)

Exploitant	Nombre d'INB en exploitation	Part du total des INB
EDF	57	46 %
CEA	36	29 %
Orano^7(*)	18	15 %
Autres	13	10 %
TOTAL	124	100 %

Source : IRSN

b) L'ASN est l'autorité de contrôle de la sûreté nucléaire en France

L'article L. 592-1 du code de l'environnement définit l'ASN comme une « autorité administrative indépendante qui participe au contrôle de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et des activités nucléaires mentionnées à l'article L. 1333-1 du code de la santé publique. »

L'article L. 592-2 du même code prévoit la constitution d'un collège de cinq membres, chargé de prendre au nom de l'autorité les décisions réglementaires et individuelles relatives à la sûreté nucléaire.

Le collège est assisté par des services dirigés par un directeur général, chargés de préparer les décisions du collège en instruisant les décisions et en rédigeant les projets de décisions.

L'article L. 592-13 permet au collège des membres de donner délégation de pouvoirs pour certaines décisions au président de l'ASN ou à un autre membre du collège et permet au président de déléguer sa signature à des agents des services de l'autorité.

L'ASN rend annuellement 2300 décisions. Parmi ces décisions, environ une trentaine seulement sont rendues directement par le collège de l'ASN. Les autres sont déléguées aux services.

Les décisions les plus importantes de l'ASN s'appuient sur une expertise technique.

L'article L. 592-46 du code de l'environnement permet à l'ASN d'avoir recours à l'appui technique de l'IRSN, sous la forme d'activités d'expertise soutenues par des activités de recherche. L''IRSN transmet alors à l'ASN un avis d'expertise, qui est versé à l'instruction du dossier.

La majorité des décisions prises par l'ASN ne donnent pas lieu à une demande d'appui technique de l'IRSN, en raison soit d'une absence de besoin d'expertise, pour les décisions à faibles enjeux, soit en raison d'un recours à une expertise interne. L'ASN dispose en effet de services d'expertises dans certains domaines, comme dans le domaine des équipements sous pression.

Processus de décision classique de l'ASN

c) L'IRSN appuie l'ASN par ses activités d'expertise et de recherche

L'article L. 592-45 du code de l'environnement définit l'IRSN comme « un établissement public de l'État à caractère industriel et commercial qui exerce, à l'exclusion de toute responsabilité d'exploitant nucléaire, des missions d'expertise et de recherche dans le domaine de la sécurité nucléaire ».

L'article R. 592-40 du même code prévoit une tutelle conjointe sur l'IRSN de cinq ministres : le ministre chargé de l'environnement, le ministre des armées, les ministres chargés de l'énergie, de la recherche et de la santé.

L'institut est dirigé par un conseil d'administration composé de vingt-trois membres^8(*). Le directeur général de l'IRSN est nommé par décret pris sur le rapport des ministres de tutelle, sur la proposition du président du conseil d'administration^9(*).

La mission d'expertise de l'IRSN s'effectue à titre principal au bénéfice de l'ASN. L'appui technique à l'ASN par des activités d'expertise, qui conduit à la publication d'environ 300 avis rédigés chaque année, représente 30 % du budget et 25 % des activités de l'Institut^10(*). La mission de recherche de l'IRSN^11(*) soutient quant à elle l'activité d'expertise.

L'IRSN exerce également des missions de service public, telles que la surveillance radiologique ou l'inventaire des sources radioactives.

La surveillance de l'environnement se concrétise notamment par l'activité de dosimétrie, exercée sous deux formes complémentaires :

- la dosimétrie passive mesure l'exposition externe des personnes. L'IRSN fabrique des dosimètres (1,5 million par an), les distribue à 25 000 clients puis en lit les résultats dans des appareils spécialisés ;

- la dosimétrie interne (anthroporadiométrie, radiotoxicologie) mesure elle l'exposition interne des personnes.

Ces activités sont nécessaires pour faire face à une éventuelle crise : elles permettent à la fois de disposer d'outils ou de matériels pour ces situations (un stock stratégique de dosimètres est maintenu) et de maintenir les compétences nécessaires à la mise en oeuvre de ces outils et matériels. En effet, en cas d'accident nucléaire ou radiologique, la dosimétrie passive et interne doivent être simultanément mises en oeuvre sur un grand nombre de personnes.

L'organisation duale de la sûreté nucléaire
en situation d'urgence radiologique

En cas de situation d'urgence radiologique civile, l'ASN exerce des missions de contrôle du bien-fondé des dispositions par l'exploitant et de conseil au préfet ou au Centre interministériel de crise (CIC).

L'IRSN quant à elle propose à l'ASN des mesures d'ordre technique, sanitaire et médical propres à assurer la protection de la population, des travailleurs et de l'environnement et à rétablir la sûreté des installations en étant en lien direct avec l'exploitant.

Pour assurer ces missions, les deux organisations disposent chacune d'un centre de crise (centre technique de crise pour l'IRSN et centre d'urgence pour l'ASN), d'une organisation de crise spécifique et de moyens propres.

Cette dualité de centres de crises rend les fonctions d'experts et de conseils aux pouvoirs publics peu lisibles vis-à-vis d'acteurs nombreux et peu familiers de l'organisation du système de contrôle et peut limiter la fluidité et la réactivité du partage d'information en période d'urgence.

Schéma des intervenants en situation d'incident ou d'accident nucléaire

Source : commission des finances du Sénat, 2023

d) La société civile : le quatrième pilier de la sûreté nucléaire ?

L'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1^er mars 2005, prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

Dans le domaine de la sûreté nucléaire, ces principes d'information et de participation du public sont concrétisés par des structures d'informations particulières, les commissions locales d'information (CLI) et le Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire (HCTISN)^12(*).

Les quatre piliers de la sûreté nucléaire

D. L'organisation spécifique des activités à enjeux sécuritaires

La sûreté et la sécurité des installations nucléaires de défense et la sécurité des installations nucléaires civiles font l'objet d'une organisation spécifique, retracée dans le tableau ci-après, en raison d'enjeux sécuritaires particuliers, qui justifient un rattachement plus ou moins direct au ministère des armées.

La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a réformé l'organisation relative au nucléaire militaire. L'expertise en matière de sécurité des installations nucléaires de défense est rapprochée du nucléaire civil en étant intégrée à l'IRSN, afin de mettre fin au « ghetto du nucléaire militaire »^13(*). Cette expertise est intégrée à la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) de l'IRSN sous tutelle du ministre des armées, également compétente pour les questions de sécurité des installations civiles.

L'autorité de contrôle reste cependant dérogatoire :

- pour la sécurité des installations civiles, il s'agit du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) du ministère de la transition écologique ;

- pour la sûreté des installations militaires, le contrôle est effectué par l'Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), placée auprès du ministre des armées mais indépendante ;

- enfin, pour la sécurité des installations militaires, le contrôle est assuré par la direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID) qui relève du ministère des armées.

	Nucléaire militaire	Nucléaire civil
Sûreté	Expertise : direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) de l'IRSN	Expertise : Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)
	Contrôle : Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND)	Contrôle : Autorité de sûreté nucléaire (ASN)
Sécurité	Direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID)	Expertise : direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) de l'IRSN
		Contrôle : Haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) du ministère de la transition écologique

E. Un nouveau contexte, auquel la gouvernance de la sûreté doit s'adapter : la relance du nucléaire

Le 10 février 2022 à Belfort, le Président de la République a annoncé une relance sans précédent de la filière nucléaire, pour lutter contre le dérèglement climatique et garantir la souveraineté énergétique nationale.

Cette relance s'est traduite par le lancement de projets industriels d'ampleur :

- lancement d'un programme de construction de trois paires de réacteurs EPR2^14(*) ;

- mise à l'étude de huit réacteurs EPR2 supplémentaires ;

- poursuite de l'exploitation du parc nucléaire existant au-delà de 50 ans voire de 60 ans ;

- soutien à la recherche et à l'innovation dans les technologies nucléaires (petits réacteurs modulaires, projet de fusion nucléaire ITER...).

La mise en oeuvre de ces projets crée une charge de travail sans précédent pour les acteurs de la sûreté nucléaire qui, depuis les dernières décennies, ont principalement accompagné la maintenance du parc existant. Une adaptation de la sûreté nucléaire à cette relance est nécessaire.

Prochaines échéances d'expertises et d'actes réglementaires
pour l'IRSN et pour l'ASN

Source : IRSN, 2024.

Le développement de petits réacteurs innovants, ou small modular reactors (SMR) et de petits réacteurs avancés, ou advanced modular reactors (AMR) nécessite également une adaptation du système de sûreté.

Tout d'abord, le profil des exploitants avec lesquels les organisations de sûreté dialoguent évolue : jusqu'à maintenant, les installations nucléaires de base contrôlées étaient exploitées par un nombre limité d'organisations de grande taille.

À l'exception du projet Nuward^15(*), les projets de SMR sont tous développés par de nouvelles entreprises, des start-ups qui disposent de ressources humaines moins développées et d'une culture d'entreprise différente. Les modalités du dialogue technique doivent être adaptées à cette nouvelle organisation du nucléaire.

Ces réacteurs mobilisent également un grand nombre de technologies innovantes (réacteurs rapides refroidis au sodium, réacteurs à sels fondus...) qui nécessitent le recrutement rapide de spécialistes aux compétences rares dans chaque entité.

Au-delà des centrales nucléaires, la relance du nucléaire nécessite également la création de nouvelles installations en amont du cycle du combustible (extension de l'usine d'enrichissement de l'uranium Georges-Besse II) comme en aval (renouvellement de l'usine de retraitement de la Hague et de l'usine de recyclage Melox).

II. Un article instituant la future autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR)

A. La définition de la sûreté nucléaire est complétée

Le 1° complète la définition de la sûreté nucléaire à l'article L. 591-1 du code de l'environnement, afin de préciser qu'elle a également pour objectif de protéger la santé humaine ainsi que l'environnement.

B. L'ASNR, continuité de l'ASN, absorbe la majorité des missions de l'IRSN

Les 2° à 4° créent l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) substituée à l'ASN. La nouvelle autorité aurait une mission générale qui intégrerait, en plus des missions de l'ASN, l'essentiel des missions d'expertise et de recherche de l'IRSN.

La nouvelle autorité serait ainsi chargée :

-  d'une mission générale d'expertise, de recherche et de formation dans les domaines de la sûreté nucléaire et de la radioprotection ;

- de contribuer au maintien d'un haut niveau de compétences en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection et d'améliorer constamment les connaissances dans ces domaines ;

- d'assurer une veille permanente en matière de radioprotection ;

- de contribuer aux travaux et à l'information du Parlement en ces domaines ;

- de participer à l'information du public et à la mise en oeuvre de la transparence.

C. Les activités de la direction de l'expertise nucléaire de défense et de dosimétrie passive ne seraient pas transférées à l'ASNR

Deux activités spécifiques de l'IRSN ne seraient pas intégrées à la future ASNR, en raison de leurs spécificités.

D'une part, les activités de la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) seraient transférées à l'Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), sous l'autorité du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations et activités intéressant la défense (DSND). La DEND, dirigée par un militaire sous l'autorité du ministre des armées, est chargée à titre principal de la sûreté des installations militaires et de la sécurité des installations civiles.

En raison du caractère régalien de ces activités, liées à la Défense nationale, leur intégration à une autorité administrative indépendante, qui ne dépend pas du ministre des armées, n'a pas été privilégiée par le Gouvernement.

Ces activités seraient donc intégrées à l'ASND, autorité chargée du contrôle de sûreté des installations militaires, rattachée au ministère des Armées mais hiérarchiquement indépendante. Les contrats du personnel de la DEND seraient transférés au CEA, qui mettra le personnel à disposition de l'ASND.

Une convention entre l'ASNR et l'ASND apparaîtrait nécessaire, notamment concernant l'articulation entre contrôle au titre de la sûreté nucléaire et contrôle au titre de la sécurité des installations civiles.

D'autre part, la dosimétrie passive serait transférée soit au CEA soit à une filiale du CEA. En effet, la fourniture de dosimètres constitue une activité commerciale ouverte à la concurrence, qui nécessite de la part du producteur un démarchage, ce d'autant plus que l'IRSN fait face dans ce domaine à un acteur dominant le marché mondial qui détient, en France, une part de marché équivalente à la sienne^16(*).

En cas d'intégration de la dosimétrie passive à l'ASNR, l'autorité administrative indépendante se retrouverait en conflit d'intérêts car elle devrait démarcher les exploitants également placés sous son contrôle.

Une convention entre l'ASNR et le CAE apparaîtrait nécessaire, notamment concernant la fourniture massive de dosimètres en situation d'urgence radiologique.

Schéma de répartition globale des activités de l'ASN et de l'IRSN

III. Une évolution nécessaire de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

La commission partage l'ambition du Gouvernement qui est d'adapter la gouvernance aux enjeux contemporains de la sûreté nucléaire, tout en considérant que le texte soumis présente, en l'état, des risques significatifs appelant à de nécessaires ajustements.

Dans un contexte « hors norme » marqué par la relance de la filière nucléaire, la fusion améliorerait l'efficacité des procédures, en limitant les frictions entre expertise et décision.

Elle renforcerait également la lisibilité et l'opérationnalité de la réponse en cas de crise nucléaire, en permettant aux services de l'État de disposer d'un expert unique.

La communication serait également améliorée, en assurant une coordination et une meilleure fluidité entre la parole de l'expert et celle du décideur.

Enfin, dans un contexte de pénurie des compétences, la création d'une grande organisation, marquée par une diversité de statuts et de métiers, pourrait renforcer l'attractivité de la sûreté nucléaire.

Les apports de la commission visent à conforter la sécurité juridique du texte : la commission a ainsi adopté un amendement COM-63 du rapporteur pour avis, sous-amendé par le rapporteur ( COM-93) pour préciser la définition de la sécurité nucléaire, deux amendements identiques pour clarifier la rédaction de l'article (amendement COM-8 du rapporteur et amendement COM-66 du rapporteur pour avis) et deux amendements identiques pour lever toute ambiguïté sur le champ de la mission d'information du public et de transparence de l'ASNR, qui concernerait l'ensemble des domaines de compétence de la nouvelle autorité (amendements COM-9 du rapporteur et COM-72 du rapporteur pour avis).

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Déontologie, indépendance et transparence

Cet article vise à définir les principes d'organisation de la future ASNR concernant la déontologie, la transparence et la distinction entre le processus d'expertise et le processus de décision.

La commission considère que le dispositif proposé présente des risques pour la transparence et la crédibilité de la future autorité.

Elle a donc adopté quatorze amendements pour renforcer la distinction entre expertise et décision, garantir un niveau de transparence au moins équivalent à celui atteint par le système actuel, améliorer la prévention des conflits et apporter des clarifications rédactionnelles.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

I. La crédibilité du système dual de sûreté nucléaire est assurée à la fois par l'indépendance de l'ASN et par l'information du public

A. L'indépendance de l'ASN est garantie par son statut ainsi que par des obligations déontologiques

L'indépendance de l'ASN est d'abord garantie par son statut d'autorité administrative indépendante (AAI).

D'inspiration américaine^17(*), le statut d'AAI est introduit en France par la loi n° 2003-706 du 1^er août 2003 de sécurité financière, qui a créé l'Autorité des marchés financiers (AMF).

La loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ont ensuite créé un statut général des AAI, afin :

- d'une part de garantir un niveau équivalent d'indépendance ;

- d'autre part, d'assurer un contrôle démocratique par le Parlement, en réponse aux inquiétudes du Sénat^18(*).

La loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 fixe ainsi les règles du jeu. D'une part, toutes les AAI sont instituées par la loi. D'autre part, le législateur « fixe les règles relatives à la composition et aux attributions ainsi que les principes fondamentaux relatifs à l'organisation et au fonctionnement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes »^19(*).

La loi n° 2107-55 du 20 janvier 2017 assure également l'indépendance des AAI en prévoyant un ensemble de règles déontologiques communes à l'ensemble des autorités.

L'article 12 de la loi détaille ainsi les règles de déport s'appliquant aux membres d'une AAI.

L'article 13 prévoit la définition dans le règlement intérieur des règles déontologiques applicables aux personnels de l'AAI.

L'ASN a appliqué ces dispositions en adoptant la charte de la déontologie des commissaires et des agents de l'ASN, annexée à son règlement intérieur^20(*), applicable à l'ensemble des agents de l'ASN.

Enfin, l'article 14 de la même loi prévoit qu'un règlement intérieur, adopté par le collège sur proposition de son président et publié au Journal officiel, précise les règles d'organisation, de fonctionnement et de déontologie au sein de l'AAI.

L'IRSN n'est pas dans la même situation d'indépendance. En tant qu'établissement public industriel et commercial, l'IRSN est sous la tutelle de cinq ministères.

Sous tutelle gouvernementale, l'IRSN est cependant indépendant des exploitants.

L'article R. 592-48 du code de l'environnement prescrit l'adoption par l'IRSN d'une charte d'éthique et de déontologie, visant à prévenir les conflits d'intérêts. En particulier, dans le domaine de la sûreté des installations nucléaires de base (INB), les activités d'expertise et de recherche ne sont pas menées par les mêmes équipes.

L'article R. 592-56 du même code prévoit l'existence d'une commission d'éthique et de déontologie au sein de l'IRSN qui surveille l'application de ces chartes. Il convient de prévoir une instance similaire au sein de la nouvelle autorité.

B. « Démontrer la sûreté, c'est confronter des doutes »^21(*) : la transparence, enjeu majeur de crédibilité

L'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004 institue un droit d'accès aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques dans les conditions et limites définies par la loi.

La fixation des conditions et des limites de ce principe d'information relève ainsi de la compétence exclusive du législateur^22(*), à charge pour le pouvoir réglementaire d'en définir les mesures d'application^23(*).

Les attentes du public en matière d'information sont particulièrement fortes dans le domaine du nucléaire : 74,4 % des Français considèrent en effet prioritaire pour un organisme d'expertise de rendre publics ses rapports d'expertise^24(*).

Au sein de l'IRSN, cette transparence se traduit par des obligations de publication.

L'article L. 592-47 du code de l'environnement prévoit ainsi depuis la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte la publication par l'IRSN des avis d'expertise rendus sur saisine d'une autorité publique ou de l'ASN et la publicité des données scientifiques résultant des programmes de recherche dont il a l'initiative.

Les modalités de publication des avis d'expertise sont ensuite définies dans la convention pluriannuelle d'appui technique entre l'ASN et l'IRSN.

Ces publications permettent à la société civile de connaître les bases scientifiques et techniques sur lesquelles sont opérés les choix en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection.

Au sein de l'ASN, la transparence est assurée notamment par la publication des avis des groupes permanents d'experts (GPE). Créés en 1973, les GPE renforcent la crédibilité des avis de l'ASN, en assurant une contre-expertise par des personnalités extérieures à l'autorité.

L'article 20 du règlement intérieur de l'ASN^25(*) prévoit la création des groupes permanents d'experts.

Nommés par le directeur général de l'ASN pour quatre ans à la suite d'un appel à candidatures, ces experts sont issus des exploitants, des autorités de sûreté étrangères, de la société civile (monde universitaire ou associatif) et de l'IRSN. Ils exercent leur activité à titre bénévole.

Les experts sont ensuite répartis dans sept groupes permanents, composés de 26 à 36 experts, en fonction de leur domaine de compétence.

À la suite d'une demande de l'ASN, les GPE émettent des avis à destination du directeur général de l'ASN sur la base des expertises techniques de l'IRSN ou des services de l'ASN.

Ces avis, qui peuvent être assortis de recommandations, sont ensuite publiés. La publication de ces avis depuis 2009, qui ne constitue pas une obligation juridique, permet d'assurer une transparence.

II. Le présent article fixe le cadre de déontologie, d'indépendance et de transparence de la future autorité, en renvoyant au règlement intérieur

Le 1° détaille la répartition des responsabilités entre le collège, le président et les services de la future ASNR, en reprenant et clarifiant la répartition existante au sein de l'ASN.

Le 2° précise les dispositions nécessaires à l'indépendance de la future de la future autorité.

D'une part, le règlement intérieur devra prévoir les dispositions nécessaires à l'application des règles de déport et de déontologie de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017, y compris en ce qui concerne la prévention des conflits d'intérêts.

D'autre part, le règlement intérieur définit les modalités et les règles propres à distinguer le processus d'expertise et d'instruction conduit par ses services et le processus d'élaboration des avis et décisions délibérés par son collège.

Le 3° concerne les publications qui seront effectuées par l'ASNR.

Premièrement, le règlement intérieur définit les modalités de publication des résultats de ses activités d'expertise et d'instruction.

Deuxièmement, les avis rendus à la demande d'une autorité de saisine sont rendus publics dans des conditions définies par leur destinataire.

Troisièmement, l'ASNR organise la publicité des données scientifiques résultant de ses programmes de recherche.

III. La commission a renforcé la distinction entre expertise et décision, les obligations de transparence et les règles déontologiques, pour assurer la crédibilité et l'acceptabilité du nucléaire

La commission considère que l'indépendance et la transparence du système de sûreté sont des conditions sine qua non de la crédibilité et de l'acceptabilité du nucléaire.

Le dispositif proposé par le Gouvernement à cet article présente en l'état des risques significatifs, qui nécessitent des ajustements de plusieurs ordres.

A. Une distinction renforcée entre expertise et décision permettra d'assurer une confrontation des doutes au sein de la nouvelle autorité

Il convient tout d'abord de renforcer la distinction entre expertise et décision qui est au coeur de la qualité et de la crédibilité du système de sûreté.

D'une part, une séparation insuffisante risque de placer l'expertise sous l'influence de la décision, les conclusions de l'expertise seraient orientées dans le sens de la décision. Inversement, la décision, censée tenir compte de l'expertise, mais également d'enjeux extrinsèques comme l'approvisionnement en électricité du pays, pourrait ne pas s'autonomiser suffisamment des avis scientifiques qui lui sont présentés.

D'autre part, démontrer la sûreté, c'est confronter le doute : ce n'est pas l'affirmation de certitudes qui rassure le public sur l'état de la sûreté nucléaire, mais la transparence sur les débats internes au système de sécurité nucléaire.

À ce sujet, le projet de loi présente le risque, en l'état, d'un recul majeur : d'abord sur la méthode, en renvoyant le sujet au règlement intérieur de la future autorité, et surtout sur le fond, en prévoyant une distinction des « processus » d'expertise et de décision uniquement dans le cas d'une prise de décision par le collège (soit 30 dossiers par an, contre 300 dossiers aujourd'hui).

La commission a adopté un amendement du rapporteur  COM-11 rééquilibrant le dispositif proposé, tout en préservant la fluidité permise par la fusion des deux entités.

Cet amendement étend le champ de la distinction à l'ensemble des dossiers faisant l'objet d'une expertise, soit environ 300 dossiers par an (y compris le redémarrage des centrales nucléaires, qui auraient été exclues du champ d'application par le texte initial).

Il propose une distinction des « responsabilités », plutôt que des « processus » : la personne responsable de l'expertise devra être distincte de la personne ou des personnes responsables de l'élaboration de la décision et de la prise de décision. Les modalités organisationnelles de distinction et d'interaction des personnels en charge de l'expertise et de la décision seront fixées par le règlement intérieur.

B. Au sein de la nouvelle autorité, les apports de la commission assurent un niveau de transparence au moins équivalent

En matière de transparence, le dispositif présente un manque de garanties alarmant.

En renvoyant au règlement intérieur les modalités de publication des résultats des activités d'expertise de la nouvelle ASNR, le projet de loi comporte des risques de recul, puisqu'il n'est pas certain que les mêmes exigences de publication seraient conservées, et encore moins qu'elles seraient renforcées.

La commission a adopté un amendement du rapporteur ( COM-4) consacrant dans la loi le principe de publication des résultats d'expertise de l'ASNR, ce qui permettrait de maintenir un niveau de transparence équivalent à celui atteint par le système actuel.

Par ailleurs, la commission a donné une assise législative aux GPE par l'adoption de l'amendement du rapporteur COM-5 et de l'amendement identique du rapporteur pour avis COM-85 et à la publication de leurs avis, en précisant notamment que leur composition garantit la diversité de l'expertise, tout en renvoyant au règlement intérieur pour leur organisation, afin de conserver la souplesse actuelle de ces groupes.

C. Prévention des conflits d'intérêts : des relations avec l'exploitant à clarifier

La prévention des conflits d'intérêts, relatifs notamment à l'exercice dans la même autorité d'activités de recherche, qui nécessitent une coopération avec l'exploitant, et d'activités de contrôles de ces mêmes exploitants, doit également être renforcée.

La commission a ainsi créé une possibilité de délégations de pouvoirs du président de l'ASNR à ses services en matière de passation de convention (amendement du rapporteur COM-13), afin de faciliter son déport des sujets relatifs à la collaboration entre exploitants et ASNR en matière de recherche.

Les amendements identiques  COM-25 du rapporteur, COM-78 du rapporteur pour avis et COM-32 rect. prévoient la création d'une commission d'éthique et de déontologie. Elle serait chargée de garantir le respect des règles déontologiques, relatives notamment au conflit d'intérêts, et des principes de distinction et de publication fixés par la loi.

D. Des améliorations rédactionnelles et légistiques qui confortent la sécurité juridique du texte

La commission a enfin adopté des amendements visant à effectuer des coordinations (amendement du rapporteur COM-10), à permettre à l'ensemble des personnels de bénéficier de délégations de signature du président de l'ASNR (amendement du rapporteur COM-24 et amendements COM-46 rect. et COM-45 rect.) et à clarifier les règles de publication en cas de saisine de l'ASNR par un organisme extérieur (amendements identiques du rapporteur COM-12 et du rapporteur pour avis COM-76).

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
Clarification des règles de parité au sein du collège de la nouvelle autorité

Cet article additionnel, inséré par la commission à l'initiative du rapporteur pour avis, clarifie les règles de parité au sein du collège de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Le troisième alinéa de l'article L. 592-2 du code de l'environnement détermine les règles de parité applicables au collège de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Il dispose ainsi que :

- s'agissant des deux membres désignés par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme est une femme ;

- parmi les trois membres désignés par le Président de la République, l'écart entre le nombre d'hommes et le nombre de femmes ne doit pas être supérieur à un.

Ces règles n'assurent pas, pour l'heure, une parité effective dans la composition du collège de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui comprend cinq membres.

L'article 2 bis, introduit par un amendement du rapporteur pour avis ( COM-90), clarifie l'application de ces règles au sein de la nouvelle autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR). Il prévoit ainsi que le Président de la République soit contraint de procéder à la désignation de ses trois candidats en tenant compte du genre des membres nommés par les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, de façon à ce que l'écart entre les hommes et les femmes au sein du collège ne soit pas supérieur à un.

Cette disposition avait été adoptée dans le cadre de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes (article 25), mais avait été censurée par le Conseil constitutionnel^26(*) sur le fondement de l'article 45 de la Constitution, en tant que « cavalier » législatif.

La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 2 ter (nouveau)
Compte rendu de l'activité de la commission des sanctions

Cet article additionnel, introduit sur proposition du rapporteur pour avis, prévoit que le rapport d'activité de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) rend compte de l'activité de la commission des sanctions.

La commission a adopté l'article 2 ter ainsi modifié.

L'article L. 592-41 du code de l'environnement prévoit l'existence au sein de l'ASN d'une commission des sanctions indépendante, chargée de prononcer des amendes administratives à l'encontre des exploitants d'activités nucléaires.

Dans le cadre de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement prévoyant que la commission des sanctions rend compte chaque année de son activité auprès des commissions permanentes compétentes et de l'OPECST^27(*), afin de permettre un meilleur contrôle du Parlement sur l'action de cette commission.

La commission mixte paritaire réunie sur ce même projet de loi a fait évoluer cette disposition, en prévoyant que le rapport annuel de l'ASN rend compte de l'activité de la commission des sanctions. Le Conseil constitutionnel a cependant déclaré cet article contraire à la Constitution^28(*), au titre de l'article 45 de la Constitution^29(*).

La commission a adopté l'amendement  COM-91 du rapporteur pour avis, qui permet d'intégrer cette même disposition au projet de loi actuel.

La commission a adopté l'article 2 ter ainsi rédigé.

Article 3
Précision des activités pouvant être exercées par l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection

Cet article vise à procéder aux ajustements nécessaires à l'intégration de la recherche au sein de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

La commission considère qu'en raison des synergies entre expertise et recherche, il est indispensable de conserver ces deux activités au sein de la même organisation.

Elle a adopté cinq amendements pour permettre à l'ensemble des personnels de la nouvelle autorité d'exercer les missions de l'autorité relatives aux rayonnements ionisants, pour effectuer une correction rédactionnelle et apporter d'utiles clarifications.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

I. La double activité de l'IRSN permet une synergie entre recherche et expertise

A. L'IRSN contribue à la recherche, dans les domaines de la sûreté nucléaire comme de la radioprotection

La double activité d'expertise et de recherche de l'IRSN, partagée par les autres organismes d'évaluation du risque^30(*) facilite la gestion des compétences en renforçant l'attractivité de l'institut, garantit une expertise prenant en compte les derniers enseignements de la recherche et permet le financement de programmes de recherche qui tiennent compte des besoins de l'expertise.

Dans le domaine de la protection de l'homme et de l'environnement vis-à-vis des rayonnements ionisants, la recherche de l'IRSN participe aux politiques de santé publique : les résultats de ces travaux de recherche contribuent ainsi au 4^e Plan national santé-environnement (PNSE4) ou encore à la stratégie décennale contre le cancer.

La recherche amène l'institut à exercer des activités nucléaires. En effet, l'IRSN utilise, pour certains travaux de recherche ou d'analyse, des sources émettrices de rayonnements ionisants, comme des accélérateurs de particules par exemple.

Le contexte actuel plaide pour un renforcement du lien entre expertise et recherche : face au développement de petits réacteurs modulaires faisant appel à des technologies avancées et aux incertitudes associées au changement climatique, l'expert doit de plus en plus s'appuyer sur la recherche.

B. Le statut d'établissement public de l'IRSN facilite son intégration dans l'écosystème de la recherche

Le statut d'établissement public industriel et commercial (EPIC) favorise les activités de recherche de l'IRSN.

Doté de la personnalité morale, l'IRSN peut conclure des partenariats avec d'autres établissements de recherche, avec des industriels du secteur nucléaire et, dans le domaine de la santé, avec des établissements hospitaliers.

Le partenariat avec les industriels du secteur nucléaire est nécessaire à l'activité de recherche : il permet aux chercheurs de l'IRSN d'accéder aux matériaux mis en oeuvre dans les installations nucléaires, d'adapter les programmes de recherche aux perspectives industrielles, de disposer d'un regard critique sur les programmes de recherche définis par l'institut et, enfin, de faciliter le dialogue technique d'expertise en assurant un niveau de connaissances similaire entre industriels et IRSN.

La personnalité morale permet également de bénéficier de financements nationaux de l'Agence nationale de recherche (ANR) et des financements internationaux, notamment de l'Union européenne.

Le statut d'établissement public facilite enfin le recrutement de doctorants et de chercheurs, indispensables aux travaux de recherche, en offrant un cadre juridique similaire aux autres organismes publics de recherche.

II. La nouvelle ASNR conservera les deux activités au sein d'une même structure

Le présent article procède aux adaptations nécessaires à l'activité de recherche de l'ASNR et à la reprise des missions de service public de l'IRSN, relatives notamment aux rayonnements ionisants.

Le I autorise l'ASNR, comme l'IRSN dans l'état du droit actuel, à :

- exercer des activités nucléaires, à l'exception de celles soumises au régime des installations nucléaires de base (INB) ;

- dispenser des formations, délivrer des attestations, des habilitations, des qualifications ou des certifications professionnelles ;

- exercer les missions dévolues aux organismes certificateurs ;

- délivrer des agréments, attestations, habilitations ou certificats ;

- mettre en oeuvre des procédures d'évaluation de conformité ou réaliser des opérations de contrôle de conformité des équipements de travail et de protection individuelle ;

- assurer la gestion de données d'intérêt public pouvant comprendre des données à caractère personnel et de santé.

Il permet également à l'ASNR de bénéficier, pour la réalisation de ses expertises, de l'appui technique des services de l'État ou d'établissements publics, comme l'IRSN dans le droit actuel.

Le II prévoit que l'ASNR est assimilée à un établissement public de recherche, ce qui facilitera la conclusion de partenariats de recherche, la participation à des programmes de recherche, voire la coordination de ces derniers, ainsi que la contribution et la participation à des éléments de propriété intellectuelle.

Par ailleurs, cette assimilation assurera l'application à l'ASNR du cadre général déontologique en matière d'éthique et d'intégrité scientifique, constituants indispensables d'une recherche de qualité.

Le III transfère à l'ASNR les missions de service public de l'IRSN relatives aux rayonnements ionisants^31(*) et prévoit une mission d'appui technique de l'ASNR au Gouvernement dans ses domaines de compétences.

Il attribue à l'ASNR une mission de suivi de la recherche, de proposition sur les besoins de recherche et de définition des programmes de recherche, à l'échelle nationale et internationale.

III. La commission considère que les bénéfices apportés par l'activité de recherche à l'activité d'expertise justifient le maintien de ces deux missions au sein de la future ASNR

La commission partage l'objectif de cet article, qui est d'assurer le maintien de la recherche et de l'expertise au sein de la même structure.

Pour assurer l'attractivité et l'excellence de l'expertise, il apparaît en effet indispensable de préserver la synergie existante entre les deux activités.

Afin de permettre à l'ensemble des personnels d'accéder aux données dosimétriques individuelles et aux données nécessaires à l'exercice d'une mission d'expertise d'une situation d'exposition aux rayonnements ionisants, la commission a remplacé le terme trop restrictif d'« agents » par le terme plus conforme à la réalité de « personnels » (amendement du rapporteur COM-16) : en effet, l'autorité sera à la fois composée d'agents publics (fonctionnaires et contractuels) mais aussi de salariés de droit privé.

Par ailleurs, la commission a clarifié la référence au régime des INB (amendements identiques du rapporteur COM-14 et du rapporteur pour avis COM-79) et effectué une coordination rédactionnelle ( COM-15).

Enfin, la commission a remplacé la notion de « secret en matière industrielle et commerciale » par celle plus adaptée de « secret des affaires », en adoptant l'amendement COM-81 du rapporteur pour avis.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Dispositions relatives à la transparence, l'information et l'association du public

Cet article vise à renforcer l'information du Parlement et de la société civile en prévoyant que l'ASNR présente à l'OPECST^32(*) et au HCTISN^33(*) les sujets sur lesquels une association du public est organisée.

La commission se félicite de cette meilleure association du Parlement et de la société civile à l'action de l'ASNR, tout en soulignant les insuffisances du dispositif.

Elle a adopté quatre amendements pour renforcer l'association à la sûreté nucléaire de l'OPECST, des commissions parlementaires permanentes compétentes, du HCTISN et de l'ANCCLI^34(*).

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

I. Les deux organisations de la sûreté nucléaire assurent une reddition au compte auprès du Parlement comme de la société civile

A. L'OPECST contrôle l'activité de l'ASN et de l'IRSN

L'article 20 de la Constitution confie au Parlement une mission de contrôle et d'évaluation de l'action gouvernementale.

Dans le domaine de la sûreté nucléaire, ce contrôle est exercé par les commissions permanentes de chaque assemblée^35(*) et par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).

L'OPECST, créée en 1983^36(*), est une délégation parlementaire, commune à l'Assemblée nationale et au Sénat, composée de dix-huit députés et de dix-huit sénateurs.

L'article 6 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires définit la mission de l'OPECST, qui est « d'informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d'éclairer ses décisions ».

L'OPECST s'est saisie du sujet du nucléaire, en raison des fortes implications technologiques et scientifiques des décisions dans ce domaine. L'OPECST a ainsi adopté durant la dernière décennie de nombreux rapports sur le sujet, portant sur la gestion des déchets radioactifs^37(*), sur la recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire^38(*), sur le projet « Astrid »^39(*) ou encore sur l'avenir de la filière nucléaire^40(*).

Plus spécifiquement, plusieurs rapports ont été adoptés sur la sécurité nucléaire, portant sur le contrôle^41(*) et la sûreté^42(*) des équipements sous pression ou sur l'impact des drones sur la sécurité des installations nucléaires^43(*) et, plus récemment, à la demande de la présidente de la commission des affaires économiques du Sénat, sur les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques et technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection^44(*).

La compétence et l'expertise de l'OPECST dans le domaine du nucléaire sont reconnues par plusieurs dispositions législatives, qui donnent à l'office un pouvoir de contrôle particulier sur l'ASN comme sur l'IRSN.

Concernant l'ASN, l'article L. 592-29 du code de l'environnement permet ainsi à l'OPECST de demander à l'autorité la formulation d'avis ou la réalisation d'études.

L'article L. 592-30 du même code permet à l'OPECST de demander au président de l'ASN de rendre compte des activités de celle-ci.

L'article L. 592-31 prévoit la transmission du rapport annuel d'activité de l'ASN à l'OPECST.

Enfin, l'article L. 542-10-1 prévoit une association renforcée de l'OPECST au projet de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde Cigéo : les avis de l'ASN sur la demande d'autorisation de création et sur les résultats de la phase industrielle pilote sont transmis à l'OPECST qui les évaluent.

Concernant l'IRSN, l'article R. 592-41 du code susmentionné prévoit également la communication de la nature et des principaux résultats des programmes de l'IRSN à l'OPECST.

B. Une reddition des comptes devant le HCTISN et les CLI permet d'associer la société civile à la sûreté nucléaire

L'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1^er mars 2005, prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

Dans le domaine de la sûreté nucléaire, ces principes d'information et de participation du public sont concrétisés par des structures d'informations particulières, les commissions locales d'information (CLI) et le Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire (HCTISN)

a) Les CLI garantissent, au niveau local, la bonne information du public et son association aux décisions

Créées par une circulaire du Premier ministre du 15 décembre 1981, les CLI sont instituées par les présidents des conseils départementaux auprès de chaque installation nucléaire de base (INB).

Indépendantes des organisations de contrôle, de l'État et de l'exploitant, ces CLI, chargées de missions d'information et de concertation locales, ont su devenir « des lieux essentiels du débat et de la transparence autour des activités nucléaires »^45(*).

Au niveau national, les CLI se sont constituées en 2000 en Association nationale des comités et commissions locales d'information (ANCCLI), structure assurant une réflexion d'ensemble sur la transparence, l'information et la concertation en matière nucléaire.

La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a renforcé la place de la société civile dans la sûreté nucléaire, en conférant aux citoyens un droit d'accès aux informations détenues par les exploitants, en donnant une base législative aux commissions locales d'informations^46(*) et en consacrant la constitution d'une fédération des CLI prenant la forme d'une fédération d'association, l'ANCCLI^47(*).

Le décret n° 2008-251 du 12 mars 2008 relatif aux commissions locales d'information auprès des installations nucléaires de base a ensuite précisé le régime juridique de l'ANCCLI : l'association a pour objet social la représentation des CLI auprès des autorités^48(*), elle accepte comme membre toute CLI qui en ferait la demande^49(*) et elle doit avoir un caractère représentatif^50(*). L'ASN et les autres services de l'État doivent communiquer à l'ANCCLI les documents et informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions^51(*).

b) Le HCTISN : un lieu de débat associant l'ensemble des parties prenantes

La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 a également institué un Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire (HTICSN).

L'article L. 125-34 du code de l'environnement définit le HCTISN comme une instance d'information, de concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et l'impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l'environnement et sur la sécurité nucléaire.

Le HCTISN peut émettre un avis sur toute question dans ces domaines et sur toute question relative à l'accessibilité de l'information en matière de sécurité nucléaire. Il peut par ailleurs proposer toute mesure de nature à garantir ou à améliorer la transparence.

Composé de quarante membres, ce Haut Comité représente l'ensemble des parties prenantes de la sécurité nucléaire, réparties en sept collèges, listés à l'article L. 125-37 du même code :

- les parlementaires (deux députés et deux sénateurs) ;

- les représentants des CLI ;

- les représentants d'associations ;

- les représentants des exploitants ;

- les représentants d'organisations syndicales ;

- les personnalités qualifiées, désignées par l'OPECST, par l'Académie des sciences et par l'Académie des sciences morales et politiques ;

- les représentants de l'ASN, des autres services de l'État concernés et de l'IRSN.

Concernant l'IRSN, l'article R. 592-41 du code de l'environnement prévoit, comme pour l'OPECST, la communication de la nature et des principaux résultats des programmes de l'IRSN au HCTISN.

II. Le présent article renforce l'association du Parlement et du HCTISN à la sûreté nucléaire

Le présent article prévoit, d'une part, que l'ASNR présente à l'OPECST et au HCTISN, qui peut émettre un avis, les principaux sujets sur lesquels une association du public est organisée ainsi que les modalités de sa mise en oeuvre et leur en rend compte.

D'autre part, l'article transfère à l'ASNR les obligations imposées à l'IRSN par l'article R. 592-41 du code de l'environnement : l'ASNR devra communiquer la nature et les principaux résultats de ses programmes de recherche à l'OPECST, au HCTISN, au Haut Conseil de la santé publique et au Conseil d'orientation des conditions de travail, selon leurs domaines de compétences respectifs.

III. Un article incomplet, qui oublie un acteur majeur, l'ANCCLI, et un sujet central, le règlement intérieur de l'ASNR

La commission se félicite du renforcement de l'association de l'OPECST et du HCTISN à l'action de la future ANSR.

Elle déplore deux lacunes majeures : l'ANCCLI, représentant de la société civile, qui n'est pas associée et le sujet de l'association du Parlement à l'adoption du règlement intérieur est occulté.

De nombreux sujets essentiels pour assurer la transparence et l'indépendance de la sûreté nucléaire sont renvoyés au règlement intérieur de la future autorité : c'est le cas notamment des modalités de distinction entre expertise et décisions, des modalités de publication des résultats d'expertise ou des règles déontologiques applicables aux membres de l'ASNR.

Ce renvoi permet d'assurer une plus grande souplesse dans le fonctionnement de l'autorité, qui doit disposer d'une autonomie dans l'organisation de ses services.

Une reddition des comptes est cependant nécessaire, pour assurer la conformité de la lettre du règlement à l'intention du législateur.

C'est l'objet des amendements identiques du rapporteur COM-17 et du rapporteur pour avis COM-83, qui prévoient que le projet de règlement intérieur est présenté pour observations à l'OPECST, au HCTISN et à l'ANCCLI ; de l'amendement COM-84 du rapporteur pour avis relatif à l'élaboration des observations de l'OPECST sur le règlement intérieur en lien avec les commissions permanentes compétentes et de l'amendement COM-82 du rapporteur pour avis, sous-amendé par le rapporteur au fond ( COM-92), qui ajoute les commission permanentes compétentes aux bénéficiaires des obligations de transparence.

L'amendement prévoit également la transmission des éventuels projets de modifications de ce règlement aux mêmes organisations, qui peuvent formuler des observations.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Section 2
Dispositions transitoires

Article 5
Dispositions transitoires concernant les biens, droits et obligations et la continuité du contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection

Cet article vise à prévoir des dispositions transitoires concernant les biens, droits et obligations de l'IRSN et la continuité du mandat des membres du collège de l'ASN.

La commission a adopté un amendement, qui vise à améliorer les modalités de transfert des biens, droits et obligations de l'IRSN.

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Le I du présent article prévoit que les biens, droits et obligations de l'IRSN sont transférés à titre gratuit en tenant compte de la répartition des attributions prévues par la présente loi :

- à l'État, qui englobe l'ASNR et l'Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), qui ne disposent pas de la personnalité morale ;

- au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Un décret en Conseil d'État précise les modalités de ce transfert.

Le II vise à assurer la continuité du contrôle de la sûreté nucléaire en prévoyant explicitement l'absence d'interruption de mandat des membres du collège de l'ASN, qui deviendront, jusqu'au terme de leur mandat, membres du collège de la future ASNR.

La commission a adopté l'amendement COM-67 du rapporteur pour avis, qui vise à améliorer les modalités de transfert des biens, droits et obligations de l'IRSN dans le cadre de la création de l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

CHAPITRE II
Ressources humaines

Section 1
Dispositions modifiant le code de l'environnement

Article 6
Statut des personnels de la future autorité, instances et règles du dialogue social et harmonisation des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature

Cet article rassemble les dispositions concernant le statut des personnels de la future autorité, les instances et les règles du dialogue social. Il est ainsi prévu une cohabitation des statuts de droit public et de droit privé des personnels au sein de la nouvelle autorité, la mise en place d'une instance de dialogue social singulière - le comité social d'administration - compétente pour l'ensemble des personnels, l'instauration de règles d'élections professionnelles et de négociations collectives tenant compte du caractère mixte de l'autorité, et l'harmonisation des indemnités accessoires et des remboursements de frais de toute nature.

La cohabitation des statuts de droit public et de droit privé et l'instauration de règles de dialogue social s'adaptant à cette diversité pourraient contribuer à renforcer l'attractivité de la future autorité, tout en donnant des garanties aux salariés de l'IRSN et aux agents de l'ASN quant au maintien de leurs droits existants.

La commission a donc adopté l'article 6, en ne le modifiant qu'à la marge par un amendement de clarification.

I. Des statuts, des règles de dialogue social et des modalités de remboursements des frais de service différents, reflétant le caractère public ou privé des deux entités

A. Une autorité de droit public, employant des fonctionnaires et des contractuels, et un institut de droit privé, employant des salariés

L'Autorité de sûreté nucléaire est une autorité administrative indépendante (AAI) qui emploie, conformément au statut général des AAI et des autorités publiques indépendantes (API)^52(*), des fonctionnaires (près de 400) et des contractuels de droit public de l'ASN (moins de 80 personnes). L'ASN peut, en outre, bénéficier de la mise à disposition, avec leur accord, d'agents d'établissements publics (article L. 592-12 du code de l'environnement). Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, ces agents représentent 11 % de l'effectif total de l'ASN ; ils proviennent majoritairement de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

L'IRSN est, quant à lui, un établissement public industriel et commercial (EPIC), qui emploie des salariés de droit privé, pour un effectif total de 1744 personnes en 2022.

B. Des instances de dialogue social reflétant le caractère public ou privé des deux entités

Un comité social d'administration (CSA) constitue l'instance de dialogue social de l'ASN, comme la loi le prévoit pour les administrations de l'État, y compris pour les AAI (article L. 251-2 du code général de la fonction publique). Ce CSA est chargé de l'examen des questions collectives de travail ainsi que des conditions de travail ; en son sein, une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est mise en place.

Comme dans toutes les structures de droit privé de plus de onze salariés, l'instance de dialogue social de l'IRSN est un comité social et économique (CSE). Ce CSE est compétent sur les questions individuelles et collectives de travail, ainsi qu'en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail (articles L. 2312-8 à L. 2312-10 du code du travail). Sa composition et son fonctionnement sont fixés par le code du travail (articles L. 2314-1 à L. 2314-37).

C. Indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature : un cadre fixé par le droit public, pour l'ASN, et par le droit privé, pour l'IRSN

Le cadre général des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature est actuellement défini, pour l'ASN, par le code général de la fonction publique^53(*), ainsi que par des décrets d'application^54(*).

La fixation des conditions applicables au versement des indemnités accessoires et remboursements de frais de toute nature est définie, au sein de l'IRSN, par un accord d'entreprise après négociation collective.

II. Une cohabitation de différents statuts, impliquant la mise en place d'une instance de dialogue social singulière

A. La cohabitation des statuts de droit public et de droit privé

Le Gouvernement prévoit de faire cohabiter les différents statuts, publics et privés, au sein de la nouvelle autorité (ASNR).

Tel est l'objet de la nouvelle rédaction de l'article L. 592-12 du code de l'environnement, prévue à l'article 6 du projet de loi. Cet article dispose que le personnel de l'ASNR comprend des fonctionnaires, des agents contractuels de droit public, ainsi que des salariés de droit privé, dont les conditions d'emploi sont régies par le code du travail, sous réserve des dispositions de la section 3 du chapitre II du titre IX du livre V du code de l'environnement, consacrée au fonctionnement de l'ASNR, et des adaptations prévues par décret en Conseil d'État^55(*).

L'étude d'impact annexée au projet de loi met en avant deux raisons principales pour justifier ce choix :

- la volonté de contribuer à l'attractivité de la future autorité en conservant la diversité des viviers de recrutement ;

- le souhait de garantir les droits des salariés et des agents publics.

Au regard de ces objectifs, les deux alternatives ont été écartées par le Gouvernement :

- le recrutement de fonctionnaires et de contractuels de droit public uniquement ne répondait pas à plusieurs besoins essentiels, notamment à la continuité des conditions d'emploi des salariés de l'IRSN et à l'attractivité de la future autorité, en particulier pour les activités de recherche ;

- le recrutement de fonctionnaires détachés sur contrat de droit privé, ainsi que de salariés de droit privé uniquement, car cette option aurait méconnue la nature publique d'une autorité administrative indépendante, tout en étant peu attractive pour les fonctionnaires de l'ASN.

B. La mise en place d'une instance de dialogue social singulière : un comité social d'administration, compétent pour l'ensemble des personnels de l'autorité, qu'ils relèvent du droit public ou du droit privé

1. Un comité social d'administration unique

Afin d'assurer la représentation de l'ensemble des personnels de tous statuts au sein des instances de la future autorité, l'article 6 prévoit par ailleurs la mise en place d'un comité social d'administration (CSA) unique (article L. 592-12-1 (nouveau)).

Ce CSA unique, compétent pour l'ensemble du personnel de l'ASNR, exercerait les compétences des comités sociaux d'administration ainsi que les compétences des comités sociaux et économiques, sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d'État.

Ce comité serait composé du président de l'ASNR ou de son représentant, qui le présiderait, de représentants de l'administration et de représentants du personnel. Seuls les représentants du personnel seraient appelés à prendre part aux votes lorsque le comité est consulté.

2. Au sein du CSA, deux commissions instituées pour représenter les agents publics et les salariés

Au sein du CSA, deux commissions seraient instituées pour garantir la représentation de chaque catégorie de personnels.

La commission des agents publics exercerait des attributions des comités sociaux d'administration mentionnées aux 3°, 4° et 5° de l'article L. 253-1 du code général de la fonction publique - soit, respectivement, les orientations stratégiques sur les politiques de ressources humaines ; les lignes directrices de gestion en matière de mobilité, de promotion et valorisation des parcours professionnels ; les enjeux et les politiques d'égalité professionnelle et de lutte contre les discriminations - lorsque ces attributions concernent, de manière exclusive, les fonctionnaires et agents contractuels de droit public. Les autres attributions prévues à l'article L. 253-1 du code général de la fonction publique seraient donc abordées par la formation plénière (voir infra) - pour les attributions mentionnées au 1°, 2°, 6° et 8° - ou par la formation chargée des questions de santé, de sécurité et de conditions de travail (voir infra) - pour l'attribution mentionnée au 7°.

La commission des salariés exercerait des attributions des comités sociaux économiques, lorsqu'elles concernent, de manière exclusive, les personnels de droit privé, soit les attributions suivantes :

- présentation à l'employeur des réclamations individuelles ou collectives ; promotion de la santé, de la sécurité et de l'amélioration des conditions de travail dans l'entreprise et réalisation des enquêtes en matière d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ou à caractère professionnel ; possibilité de saisir l'inspection du travail de toutes les plaintes et observations relatives à l'application des dispositions légales (attributions mentionnées à l'article L. 2312-5 du code du travail). Les troisième - exercice du droit d'alerte - et avant-dernier alinéas - réclamations dans une entreprise en société anonyme - de cet article ne seraient pas applicables ;

- attributions de la commission de la formation, chargée notamment d'étudier les moyens permettant de favoriser l'expression des salariés en matière de formation et de participer à leur information dans ce domaine et d'étudier les problèmes spécifiques concernant l'emploi et le travail des jeunes et des travailleurs handicapés (article L. 2315-49 du code du travail) ;

- attributions de la commission de l'égalité professionnelle (article L. 2315-56 du code du travail).

Conformément aux dispositions de l'article L. 2312-6 du code du travail, ces attributions s'exerceraient au profit des salariés, ainsi qu'aux :

- travailleurs au sens de l'article L. 4111-5 du code du travail^56(*), en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail ;

- salariés d'entreprises extérieures qui, dans l'exercice de leur activité, ne se trouvent pas placés sous la subordination directe de l'entreprise utilisatrice, pour leurs réclamations individuelles et collectives, intéressant les conditions d'exécution du travail qui relèvent du chef d'établissement utilisateur ;

- salariés temporaires pour leurs réclamations intéressant l'application des dispositions des articles L. 1251-18 du code du travail en matière de rémunération, L. 1251-21 à L. 1251-23 en matière de conditions de travail et L. 1251-24 en matière d'accès aux moyens de transport collectifs et aux installations collectives.

Les représentants du personnel siégeant au comité social d'administration seraient élus par les collèges des agents publics et des salariés, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État.

Les candidatures seraient présentées par les organisations syndicales qui remplissent les conditions de droit commun prévues par le code général de la fonction publique (articles L. 211-1^57(*) et L. 211-2^58(*)), pour le collège des agents publics, et par le code du travail (article L. 2314-5^59(*)) pour le collège des salariés. La composition de la représentation du personnel au sein du comité social d'administration doit être fixée par décret en Conseil d'État de façon à permettre la représentation de chaque collège, en tenant compte des effectifs, d'une part, des agents publics et, d'autre part, des salariés. L'idée serait donc de prévoir une composition qui permette une proportionnalité au sein du CSA unique par rapport aux effectifs relevant de chaque catégorie. L'ordre de grandeur serait de trois quarts de salariés et un quart d'agents publics au moment de la constitution de l'ASNR. Il reviendra au décret en Conseil d'État de fixer, dans le détail, le nombre de représentants du personnel à élire pour le collège des agents publics, et le nombre de représentants du personnel à élire au sein du collège des salariés.

À l'exception des questions de santé, de sécurité et des conditions de travail, une formation plénière exercerait les compétences en principe dévolues aux comités sociaux d'administration et aux comités sociaux et économiques ; elle examinerait également les questions relatives aux attributions de la commission des agents publics et de la commission des salariés qui intéressent la situation de l'ensemble des personnels.

La composition des commissions et de la formation plénière, les modalités de désignation des représentants du personnel qui y siègent, leur fonctionnement et les moyens qui leur sont attribués doivent être définis par décret en Conseil d'État.

3. La mise en place d'une formation spécialisée chargée des questions de santé, de sécurité et des conditions de travail

Au sein du comité social d'administration, une formation spécialisée chargée des questions de santé, de sécurité et des conditions de travail exercerait, pour l'ensemble des personnels, les attributions habituellement exercées par ces formations aux seins des comités sociaux d'administration (en application de l'article L. 253-2 du code général de la fonction publique) ainsi qu'aux articles L. 2312-59 - alerte en cas d'atteinte aux droits des personnes - et L. 2312-60 du code du travail - alerte en situation de danger grave et imminent ainsi qu'en matière de santé publique et d'environnement - et aux livres I^er à V de la quatrième partie de ce code (relatifs à la santé et à la sécurité au travail).

Les représentants du personnel y seraient désignés dans les conditions de droit commun prévues à l'article L. 252-5 du code général de la fonction publique^60(*). Son fonctionnement et les moyens qui lui seraient attribués doivent être fixés par décret en Conseil d'État.

Des formations locales santé, sécurité et conditions de travail compétentes pour l'ensemble des personnels pourraient également être instituées lorsque des risques professionnels particuliers le justifient. Les représentants du personnel y seraient désignés par les organisations syndicales représentées au sein du comité social d'administration. Un décret en Conseil d'État doit fixer les conditions d'application de cette disposition.

4. Un comité social d'administration doté de la personnalité civile

Par référence au premier alinéa de l'article L. 2315-23 du code du travail, il est précisé que le comité social d'administration serait doté de la personnalité civile et gèrerait son patrimoine (cette disposition est en principe applicable aux comités sociaux et économiques). Il gèrerait son budget de fonctionnement et le budget des activités sociales et culturelles de l'ensemble du personnel. Le fonctionnement et les moyens du comité, ainsi que les ressources destinées à financer ces activités doivent être fixés par décret en Conseil d'État.

Ce dispositif d'activités sociales et culturelles a vocation à se substituer, pour les agents publics, à l'action sociale interministérielle prévue par le code général de la fonction publique (titre III du livre VII).

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, le transfert du CSE de l'IRSN justifie la dotation de la personnalité morale du futur CSA, pour sécuriser le transfert des biens, droits et obligations et assurer une même politique sociale pour l'ensemble des personnels.

C. Les règles des élections professionnelles et de négociations collectives tenant compte du caractère mixte de l'Autorité

L'article L. 592-12-2 (nouveau) du code de l'environnement fixe les règles des élections professionnelles et de négociations collectives, tenant compte du caractère mixte de l'Autorité. Le projet de loi prévoit, à cet égard, de transposer les règles de droit commun respectives s'attachant aux deux statuts, privé et public.

1. Les dispositions applicables aux salariés

Les délégués syndicaux seraient désignés, au niveau central, par les organisations syndicales représentatives du collège des salariés qui y constituent une section syndicale. Chaque syndicat qui constitue une section syndicale, pourrait, s'il n'est pas représentatif, désigner un représentant de la section.

Seraient représentatives au sein du collège des salariés les organisations syndicales qui satisfont aux critères mentionnés à l'article L. 2121-1 du code du travail^61(*), à l'exception de celui mentionné au 5° du même article^62(*), et qui ont recueilli au moins 10 % des suffrages exprimés aux dernières élections du comité social d'administration dans ce collège.

La validité des accords collectifs serait subordonnée à leur signature par, d'une part, le président de l'ASNR ou son représentant et, d'autre part, une ou plusieurs organisations syndicales représentatives selon les conditions définies à l'article L. 2232-12 du code du travail (voir encadré). Les taux de 30 % et de 50 % mentionnés à cet article seraient appréciés au sein du collège des salariés.

Conditions de validité d'un accord collectif (article L. 2232-12 du code du travail)

« La validité d'un accord d'entreprise ou d'établissement est subordonnée à sa signature par, d'une part, l'employeur ou son représentant et, d'autre part, une ou plusieurs organisations syndicales de salariés représentatives ayant recueilli plus de 50 % des suffrages exprimés en faveur d'organisations représentatives au premier tour des dernières élections des titulaires au comité social et économique, quel que soit le nombre de votants.

« Si cette condition n'est pas remplie et si l'accord a été signé à la fois par l'employeur et par des organisations syndicales représentatives ayant recueilli plus de 30 % des suffrages exprimés en faveur d'organisations représentatives au premier tour des élections mentionnées au premier alinéa, quel que soit le nombre de votants, une ou plusieurs de ces organisations ayant recueilli plus de 30 % des suffrages disposent d'un délai d'un mois à compter de la signature de l'accord pour indiquer qu'elles souhaitent une consultation des salariés visant à valider l'accord. Au terme de ce délai, l'employeur peut demander l'organisation de cette consultation, en l'absence d'opposition de l'ensemble de ces organisations.

« Si, à l'issue d'un délai de huit jours à compter de cette demande ou de l'initiative de l'employeur, les éventuelles signatures d'autres organisations syndicales représentatives n'ont pas permis d'atteindre le taux de 50 % mentionné au premier alinéa et si les conditions mentionnées au deuxième alinéa sont toujours remplies, cette consultation est organisée dans un délai de deux mois.

« La consultation des salariés, qui peut être organisée par voie électronique, se déroule dans le respect des principes généraux du droit électoral et selon les modalités prévues par un protocole spécifique conclu entre l'employeur et une ou plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli plus de 30 % des suffrages exprimés en faveur d'organisations représentatives au premier tour des élections mentionnées au premier alinéa, quel que soit le nombre de votants (...). 

« L'accord est valide s'il est approuvé par les salariés à la majorité des suffrages exprimés.

« Faute d'approbation, l'accord est réputé non écrit (...) ».

Par ailleurs, il est prévu que les salariés qui sont membres du comité social d'administration ou des formations « santé, sécurité et conditions de travail » et les délégués syndicaux ou représentants des sections syndicales bénéficient de la protection prévue au livre IV de la deuxième partie du code du travail (relatif aux salariés protégés).

Plus largement, les dispositions du code du travail (dispositions du chapitre III du titre IV du livre I^er de la deuxième partie) relatives aux délégués syndicaux auraient vocation à s'appliquer.

2. Les dispositions applicables aux agents publics

Pour les agents publics de l'ASNR, les organisations représentatives habilitées à négocier seraient celles qui disposent d'au moins un siège au sein du comité social d'administration, au titre du collège des agents publics.

En application des dispositions de l'article L. 223-1 du code général de la fonction publique, un accord conclu sur le fondement des articles L. 221-2 ou L. 222-2 du même code serait valide, pour les agents publics, s'il est signé par une ou plusieurs des organisations habilitées à négocier pour le collège de ces personnels.

Par la référence aux articles L. 221-2 ou L. 222-2 du code de la fonction publique, trois types d'accords sont visés :

- accords au fond dans les domaines énumérés à l'article L. 222-3 du code général de la fonction publique, et pouvant comporter des clauses réglementaires, ou accords au fond qui interviendraient dans d'autres domaines mais sans possibilité d'y introduire des clauses réglementaires, en application de l'article L. 222-4 du code général de la fonction publique ;

- accords-cadres, ouvrant la perspective d'accords au fond à un niveau inférieur ;

- accord de méthode dont le but est de fixer le cadre applicable (nombre de réunions, durée prévisionnelle...) aux négociations au fond à venir.

3. Les dispositions communes aux salariés et aux agents publics

Il est enfin prévu que, dans les domaines mentionnés à l'article L. 222-3 du code général de la fonction publique (domaines sur lesquels des accords collectifs peuvent porter), l'ASNR puisse inviter les représentants des salariés et des agents publics à participer à des négociations conjointes. Il a été fait référence à un article du code général de la fonction publique (L. 222-3) - dont le champ est plus restreint que celui existant dans le privé - pour définir les domaines dans lesquels les représentants des agents publics et des salariés seraient habilités à participer à des négociations conjointes, afin de permettre d'ouvrir au plus grand nombre de matières possibles le champ des négociations propres à chaque catégorie de personnels.

Ces négociations donneraient lieu, le cas échéant, à la conclusion d'accords distincts et applicables spécifiquement aux salariés de droit privé, selon les modalités précédemment évoquées.

D. Une harmonisation des indemnités accessoires et des remboursements de frais de toute nature

Enfin, un nouvel article L. 592-12-3 du code de l'environnement autorise le collège de l'ASNR, dans le respect des dispositions légales applicables aux différentes catégories de personnels et en complément des dispositions réglementaires ainsi que des conventions, accords collectifs et engagements unilatéraux qui leur sont applicables, à harmoniser entre ces catégories les montants et conditions de versement des indemnités accessoires liées à des sujétions communes et les modalités de remboursements des frais de toute nature.

Seront par exemple concernés :

- les montants maximum de remboursement des nuitées ou des repas en déplacement, ou encore les conditions de prise en charge des billets de train ;

- les indemnités du personnel d'astreinte, par exemple dans le cadre du futur centre de crise unifié.

L'étude d'impact annexée au projet de loi justifie cette disposition par le fait que, faute de dispositions législatives spécifiques, la cohabitation, au sein de la future autorité, d'agents de statuts publics et privés pourrait conduire à des disparités de traitement en la matière.

III. Une diversité statutaire préservée, qui pourrait contribuer à renforcer l'attractivité de la future autorité, tout en donnant des garanties aux salariés de l'IRSN et aux agents de l'ASN

La commission a considéré que la cohabitation des statuts de droit public et de droit privé et l'instauration de règles de dialogue social s'adaptant à cette diversité pourraient contribuer à renforcer l'attractivité de la future autorité, tout en donnant des garanties aux salariés de l'IRSN et aux agents de l'ASN quant au maintien de leurs droits existants.

Hormis un amendement de clarification COM-1 du rapporteur, la commission n'a donc pas souhaité modifier l'équilibre de cet article, fruit d'un travail de dialogue entre l'ensemble des parties prenantes.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Section 2
Dispositions transitoires

Article 7
Transfert des salariés de l'IRSN à l'ASNR
et au CEA

Cet article définit les modalités de transfert des salariés de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) à l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) et au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). D'une part, pour maintenir le statut des salariés de l'IRSN au sein de l'ASNR, le projet de loi prévoit une dérogation aux dispositions de droit commun du code du travail. L'article prévoit, d'autre part, le transfert au CEA des 140 salariés de la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) et des 40 salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée.

Les dispositions transitoires retenues sont cohérentes avec le choix opéré par le Gouvernement à l'article 6 de faire cohabiter les salariés et les agents publics au sein de la nouvelle autorité.

La commission a donc adopté l'article 7 sans modification.

I. Un transfert des salariés de l'IRSN posant des difficultés de plusieurs ordres

A. Un droit existant qui conduirait à ce que les salariés de l'IRSN soient contraints d'accepter un contrat de droit public au sein de l'ASNR, à rebours de l'intention affichée par le projet de loi

L'IRSN est un établissement public industriel et commercial (EPIC), qui emploie des salariés de droit privé, pour un effectif total de 1 744 personnes en 2022.

Dans le cadre du projet de fusion proposé par le Gouvernement, l'essentiel de ces salariés (1 600 environ) a vocation à intégrer la nouvelle autorité administrative indépendante - l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR).

Faute de dispositions dérogatoires, l'article L. 1224-3 du code du travail aurait vocation à s'appliquer dans ce cas de figure. En ce que cet article conduirait à ce que les salariés de l'IRSN soient contraints d'accepter un contrat de droit public s'ils souhaitent poursuivre leur activité au sein de l'ASNR (voir encadré), son application serait contradictoire avec l'intention affichée par le projet de loi, visant à maintenir le statut de droit privé des salariés de l'IRSN au sein de la nouvelle entité.

Article L. 1224-3 du code du travail

« Lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires.

« Sauf disposition légale ou conditions générales de rémunération et d'emploi des agents non titulaires de la personne publique contraires, le contrat qu'elle propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les salariés sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération.

« Les services accomplis au sein de l'entité économique d'origine sont assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d'accueil.

« En cas de refus des salariés d'accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique applique les dispositions relatives aux agents licenciés prévues par le droit du travail et par leur contrat. »

B. Deux cas particuliers : les salariés de la direction de l'expertise nucléaire de défense et les salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation des dosimètres

1. Les salariés de la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) de l'IRSN

La direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) de l'IRSN est chargée d'expertiser les dossiers dans des domaines relevant de prérogatives du Gouvernement, en matière notamment de sécurité des installations civiles et des transports de matière nucléaire, de sûreté et de radioprotection pour les installations et activités nucléaires intéressant la défense, de non-prolifération et de contrôle des matières dangereuses (chimique, biologique et nucléaire).

Cette DEND fournit, d'une part, un appui technique au haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) du ministère de la transition écologique, lequel définit et met en oeuvre les politiques de sécurité des installations civiles.

Elle fournit, d'autre part, un appui technique au délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection (DSND) placé auprès du ministre de la défense et du ministre chargé de l'industrie, autorité de sûreté compétente concernant les installations et les activités intéressant la défense.

La DEND compte environ 140 salariés.

Faute de dispositions dérogatoires, ces personnels auraient vocation à être transférés dans l'autorité administrative indépendante, l'ANSR, que le projet de loi propose de créer.

2. Les salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée

Par ailleurs, environ 40 salariés de l'IRSN sont actuellement en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée (ou dosimètres passifs).

Dosimétrie passive et dosimétrie interne

L'IRSN exerce aujourd'hui des activités de dosimétrie sous deux formes complémentaires.

La dosimétrie passive permet de mesurer l'exposition externe des personnes. L'IRSN détient environ la moitié du marché national de dosimètres passifs. L'activité de dosimétrie passive consiste en la fabrication dans des chaînes de fabrication de 1,5 million de dosimètres par an pour 25 000 clients, en leur commercialisation puis en la lecture de ces dosimètres dans des machines spécialisées. Les dosimètres sont en effet envoyés à leurs destinataires pour usage puis retournés à l'IRSN pour être lus.

La dosimétrie interne (anthroporadiométrie, radiotoxicologie) permet de mesurer l'exposition interne des personnes.

Faute de dispositions dérogatoires, ces personnels auraient vocation à être transférés au sein de l'ANSR, ce qui pourrait poser des difficultés potentielles au regard du droit de la concurrence. En effet, ces activités nécessitent un démarchage commercial actif de l'entité qui les opère, auprès de clients qui seront soumis au contrôle de l'ASNR.

II. Des dispositions transitoires ayant vocation à répondre aux problématiques soulevées par la fusion en matière de transfert des personnels

L'article 7 du projet de loi prévoit des dispositions transitoires ayant vocation à répondre aux problématiques précédemment évoquées.

A. Pour maintenir le statut des salariés de l'IRSN au sein de l'ASNR, une dérogation à l'article L. 1224-3 du code du travail

Le Gouvernement prévoit de faire cohabiter les différents statuts, publics et privés, au sein de la nouvelle autorité. L'étude d'impact annexée au projet de loi met en avant deux raisons principales pour justifier ce choix :

- la volonté de contribuer à l'attractivité de la future autorité en conservant la diversité des viviers de recrutement ;

- le souhait de garantir les droits des salariés de l'IRSN, comme des agents de droit public de l'ASN.

Au regard de ces objectifs, les deux alternatives ont été écartées par le Gouvernement :

- le recrutement de fonctionnaires et de contractuels de droit public uniquement ne répondait pas à plusieurs besoins essentiels, notamment à la continuité des conditions d'emploi des salariés de l'IRSN et à l'attractivité de la future autorité, en particulier pour les activités de recherche ;

- le recrutement de fonctionnaires détachés sur contrat de droit privé, ainsi que de salariés de droit privé uniquement, car cette option aurait méconnu la nature publique d'une autorité administrative indépendante, tout en étant peu attractive pour les fonctionnaires de l'ASN.

Pour traduire cette intention, l'article 7 prévoit que l'ASNR sera substituée à l'IRSN en qualité d'employeur des salariés de l'Institut, à l'exception des salariés de la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) et des salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée. Les contrats de travail des intéressés lui sont transférés sans autre modification. Afin de maintenir le statut des salariés de l'IRSN au sein de l'ASNR, il est prévu de ne pas appliquer l'article L. 1224-3 du code du travail à ces transferts.

B. Un transfert de 180 salariés au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)

L'article 7 prévoit le transfert des 140 salariés de la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) et des 40 salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

D'une part, il est ainsi précisé que le CEA, ou une de ses filiales désignée par décret, sera substitué à l'IRSN en qualité d'employeur des salariés de l'institut qui exercent des missions relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée. Les contrats de travail des intéressés lui seraient transférés sans autre modification. Ce transfert permettrait de maintenir des activités nécessitant un démarchage commercial actif, sans poser de difficultés au regard du droit de la concurrence.

D'autre part, il est précisé que le CEA sera substitué à l'IRSN en qualité d'employeur des salariés de l'Institut qui apportent un appui technique aux autorités de l'État dans les matières suivantes :

- sûreté nucléaire et radioprotection, pour les installations et activités nucléaires intéressant la défense, y compris en cas d'incident ou d'accident ;

- sécurité des installations et des transports des matières nucléaires ou des sources de rayonnements ionisants ;

- non-prolifération, contrôle et comptabilité centralisée des matières nucléaires ;

- interdiction des armes chimiques, au titre de la Convention sur l'interdiction des armes chimiques.

Les contrats de travail de ces salariés seraient transférés au CEA sans autre modification. Les intéressés seraient, d'office, mis à disposition du ministre de la défense - en pratique auprès du délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection (DSND) - pour y exercer leur mission pendant une durée de trois ans, renouvelable de plein droit à leur demande. Ces mises à disposition seraient régies par les dispositions de l'article L. 334-1 du code général de la fonction publique^63(*). À l'issue de sa mise à disposition, le salarié serait affecté au sein du CEA sur un poste correspondant à ses qualifications, sans perte de rémunération. Les modalités des transferts et mises à disposition ainsi que de l'appui technique apporté aux autorités de l'État compétentes prévues par le présent article doivent être précisées par décret en Conseil d'État.

Plusieurs options alternatives ont été écartées par le Gouvernement. Le transfert des contrats vers l'ASNR, puis leur mise à disposition du ministère de la défense, aurait conduit à placer des personnels en charge d'activités en lien avec des compétences régaliennes au sein d'une autorité administrative indépendante. Le transfert direct des salariés au ministère de la défense, en maintenant leur statut de droit privé, ne constituait pas, non plus, une solution satisfaisante : des contractuels de droit privé ne peuvent pas être recrutés par les administrations d'État. Enfin, le rattachement des salariés au ministère de la défense en leur proposant un nouveau contrat de droit public reprenant les clauses substantielles de leur contrat n'était pas plus approprié : cette option aurait été particulièrement non attractive pour les salariés de l'IRSN qui auraient perdu l'ensemble des avantages qui s'attachent à leur statut.

III. Un article adopté sans modification

Les dispositions transitoires retenues sont cohérentes avec le choix opéré par le Gouvernement à l'article 6 de faire cohabiter les salariés et les agents publics au sein de la nouvelle autorité. Elles n'appellent pas, à cet égard, d'observations particulières.

La commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8
Dispositions transitoires en matière de conventions et d'accords collectifs

Cet article détermine les dispositions transitoires en matière de conventions et d'accords collectifs. Il prévoit ainsi que les salariés transférés à l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) conserveront les effets des conventions et accords ainsi que des engagements unilatéraux applicables au sein de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) au 1^er janvier 2025 jusqu'à l'entrée en vigueur des nouveaux accords et conventions qui leur seront substitués, ou à défaut jusqu'au 30 juin 2027. Le projet de loi prévoit ainsi une durée transitoire maximale de 30 mois pour les salariés transférés à l'ASNR. Les salariés transférés au CEA se verraient, quant à eux, appliquer le régime de droit commun, caractérisé par un maintien de l'effet des conventions et accords collectifs - mais pas des engagements unilatéraux - pour une durée maximale de 15 mois.

La commission a adopté l'article 8, en ne le modifiant qu'à la marge par deux amendements.

I. Les dispositions du code du travail relatives au transfert des accords et conventions collectifs en cas de modification de la situation juridique de l'employeur

La section 6 du chapitre I^er du titre VI du livre II de la deuxième partie du code du travail (articles L. 2261-14 à L. 2261-14-4) comporte les dispositions relatives au transfert des accords et conventions collectifs en cas de modification de la situation juridique de l'employeur (fusion, cession, scission ou changement d'activité de l'entreprise).

L'article L. 2261-14 prévoit ainsi que lorsque l'application d'une convention ou d'un accord est mise en cause en cas de modification de la situation juridique de l'employeur, cette convention ou cet accord continue de produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur de la convention ou de l'accord qui lui est substitué ou, à défaut, pendant une durée d'un an à compter de l'expiration d'un délai de préavis de trois mois (prévu à l'article L. 2261-9 du code du travail), sauf clause prévoyant une durée supérieure. Les salariés transférés peuvent donc, pendant cette durée, se prévaloir du dispositif le plus favorable entre celui de l'entité absorbante et celui de l'entité absorbée.

Lorsque la convention ou l'accord qui a été mis en cause n'a pas été remplacé par une nouvelle convention ou un nouvel accord dans ce délai de 15 mois, les salariés concernés bénéficient d'une garantie de rémunération. Le montant annuel de cette garantie de rémunération, pour une durée de travail équivalente à celle prévue par le contrat de travail, ne peut être inférieur à la rémunération versée, en application de la convention ou de l'accord mis en cause, lors des douze derniers mois.

Une négociation postérieure au transfert des salariés doit s'engager, à la demande d'une des parties intéressées, dans les 3 mois qui suivent la mise en cause des accords.

Le code du travail prévoit deux autres dispositifs permettant d'anticiper le sort du statut collectif des salariés transférés avant l'opération :

- la négociation d'un accord d'adaptation (article L. 2261-14-3 du code du travail), négocié en amont et destiné à anticiper l'harmonisation des statuts collectifs applicables en se substituant aux accords collectifs mis en cause dans l'entité absorbée et en révisant ceux en vigueur au sein de l'entité absorbante ;

- la négociation d'un accord de transition (article L. 2261-14-2 du code du travail) permettant d'assurer la transition avec le statut collectif du nouvel employeur pendant une durée maximale de trois ans, applicable aux seuls salariés transférés.

II. Une adaptation des règles transitoires en matière de conventions et d'accords collectifs

A. Une dérogation aux dispositions de droit commun du code du travail pour les salariés transférés à l'ASNR

Selon les dispositions de l'article 8, tel que proposé par le Gouvernement, les salariés transférés à l'autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) conserveraient les effets des conventions et accords, mais aussi des engagements unilatéraux, applicables au sein de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) au 1^er janvier 2025 jusqu'à l'entrée en vigueur des nouveaux accords et conventions qui leur seront substitués, ou à défaut jusqu'au 30 juin 2027 (soit une durée transitoire maximale de 30 mois).

À compter de la date d'entrée en vigueur du projet de loi - soit le 1^er janvier 2025 - et jusqu'à la désignation des représentants du personnel de l'ASNR - au plus tard le 31 mars 2026 (cf. article 10), l'autorité et les délégués syndicaux de l'IRSN devraient engager, à la demande de l'une des parties intéressées, les négociations destinées soit à adapter les stipulations actuelles des conventions et accords, soit à élaborer de nouvelles stipulations. Ces négociations ont vocation à continuer avec les délégués syndicaux des salariés de la nouvelle autorité à compter de leur désignation.

À compter du 1^er juillet 2027, en l'absence de conventions et d'accords de substitution, les salariés pourraient bénéficier d'une garantie de rémunération selon les modalités fixées par l'article L. 2261-14 du code du travail.

Pour les salariés transférés à l'ASNR, le projet de loi prévoit ainsi une durée transitoire maximale de 30 mois, en l'étendant aux engagements unilatéraux, par dérogation aux dispositions de droit commun du code du travail (15 mois de période transitoire maximale). Selon le Gouvernement, ce délai se justifie par l'absence, au sein de l'ASN, d'accords et conventions applicables à des salariés. Le cadre dérogatoire prévu par le projet de loi vise donc à répondre à un cas spécifique et inédit - celui de l'intégration de salariés au sein d'une autorité administrative indépendante (AAI) - nécessitant un vaste travail de négociations.

B. Une application des règles de droit commun pour les salariés transférés au CEA

L'article 8 prévoit, en revanche, une application des règles de droit commun, inscrites à la section 6 du chapitre I^er du titre VI du livre II de la deuxième partie du code du travail, pour les 140 salariés de la direction de l'expertise nucléaire de défense (DEND) et les 40 salariés en charge des activités relatives à la fourniture et à l'exploitation de dosimètres à lecture différée, qui seraient transférés au commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) en application de l'article 7 du projet de loi.

Cette différence de traitement avec les salariés de l'IRSN transférés à l'ASNR s'explique par la différence de situation : s'agissant du CEA, il existe déjà un corpus d'accords dont les travaux préliminaires montrent qu'il est globalement assez proche de celui de l'IRSN. Les dispositions de droit commun semblent donc suffisantes pour engager la transition en matière de conventions et d'accords collectifs.

III. Un article ajusté à la marge par la commission

La commission a adopté un amendement COM-42 qui permettra à l'ensemble des salariés de droit privé de bénéficier des conventions, accords et engagements unilatéraux qui étaient applicables au 31 décembre 2024 à l'IRSN jusqu'à l'entrée en vigueur des conventions, accords ou engagements qui leur sont substitués au sein de la nouvelle autorité.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel COM-2 du rapporteur.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Possibilité pour les agents contractuels et les salariés privés de la future autorité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d'accéder à un corps de fonctionnaire

Cet article donne aux agents contractuels et aux salariés privés de la future autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) l'opportunité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d'accéder à des corps de fonctionnaire qui seront identifiés comme pertinents pour les missions de l'autorité.

La commission approuve la portée de cet article, qui contribuera à renforcer l'attractivité de la future ASNR. Toutefois, étant adapté à peu de salariés, son impact devrait être restreint.

La commission a donc adopté l'article 9 sans modification.

I. Concours externe, concours interne ou troisième concours : les modalités de recrutement des fonctionnaires

L'article L. 320-1 du code général de la fonction publique dispose que les fonctionnaires sont, en principe, recrutés par concours. L'article L. 325-1 du même code prévoit trois types de concours :

- le concours externe, ouvert à tous les candidats justifiant de certains diplômes ou de certaines études ;

- le concours interne, réservé aux agents ayant accompli une certaine durée de service ;

- le troisième concours, réservé à des candidats justifiant d'une expérience professionnelle dans le secteur privé ou associatif, ou de l'exercice d'un mandat électif local.

II. Par dérogation au droit commun, la création d'un concours réservé

Par dérogation à l'article L. 325-1 du code général de la fonction publique, l'article 9 donne aux agents contractuels et aux salariés privés de la future autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) l'opportunité de passer un concours réservé, afin de leur permettre d'accéder à des corps de fonctionnaire qui seront identifiés par décret comme pertinents pour les missions de l'autorité.

Pendant une durée de six ans à compter de l'entrée en vigueur de la réforme, soit au 1^er janvier 2025, un accès aux corps de fonctionnaires de l'État, dont la liste serait fixée par décret en Conseil d'État, pourrait ainsi être organisé par la voie de recrutements réservés exceptionnels valorisant les acquis de l'expérience professionnelle.

L'accès aux corps de fonctionnaires concernés serait réservé aux agents contractuels de droit public et aux salariés de droit privé de l'ASNR qui, à la date du 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle est ouvert le recrutement réservé exceptionnel, sont en fonctions ou bénéficient d'un des congés assimilables à du travail effectif, et qui justifient à cette date d'une durée d'ancienneté de quatre années en équivalent temps plein au sein de l'Institut de radioprotection de sûreté nucléaire (IRSN), de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) ou de l'ASNR.

Ce concours est présenté par le Gouvernement comme un facteur d'attractivité pour la nouvelle autorité, en ce qu'il offrirait la possibilité aux agents contractuels publics ou salariés privés rejoignant la future entité de s'inscrire dans une carrière publique étatique en rejoignant un corps de la fonction publique.

La durée de six ans retenue par l'article 9 est estimée nécessaire pour que le recrutement exceptionnel puisse être organisé dans une situation où les candidats auront connaissance des avantages et inconvénients de leur intégration dans un corps de fonctionnaires par rapport à leur situation initiale. L'article 8 du projet de loi prévoit en effet une période maximale de 30 mois pendant laquelle les conditions des conventions et accords qui sont applicables aux salariés seront renégociées. La période de six ans permettrait un délai « utile » d'un peu plus de trois ans après la fin de cette situation transitoire.

Le Gouvernement souligne, de plus, qu'un dispositif du même type a déjà été prévu par le passé. Une ordonnance du 16 mai 2018^64(*) a ainsi prévu que l'accès aux corps de fonctionnaires du ministère de la justice, dont la liste était fixée par décret en Conseil d'État, pouvait être organisé par la voie de recrutements réservés exceptionnels valorisant les acquis de l'expérience professionnelle. Il s'agissait d'instituer des recrutements réservés exceptionnels au seul profit des salariés de droit privé et des agents contractuels de l'État exerçant leurs fonctions au sein des juridictions sociales pour leur permettre d'intégrer des corps de fonctionnaires du ministère de la justice.

III. Un dispositif approprié, dont l'impact devrait toutefois être limité

La commission porte un regard favorable sur cet article, qui contribuera à renforcer l'attractivité de la future ASNR.

Le dispositif proposé offre, de plus, une solution partielle aux craintes d'une érosion de l'effectif des personnels fonctionnaires d'État dans la future autorité, formulée par les représentants syndicaux de l'ASN lors de leur audition par le rapporteur.

Toutefois, étant adapté à peu de salariés, son impact devrait être restreint ; en effet, le passage au statut de fonctionnaire pour des salariés de droit privé ayant déjà une carrière avancée pourrait ne pas constituer une option intéressante, notamment en matière de droit à la retraite.

La commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10
Dispositions transitoires tendant à garantir la continuité de la représentation sociale de la future autorité

Cet article prévoit les dispositions transitoires tendant à garantir la continuité de la représentation sociale de la future autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), qui devrait être créée le 1^er janvier 2025. La constitution du comité social d'administration (CSA) de l'ASNR devrait intervenir au plus tard le 31 mars 2026 ; jusqu'à cette constitution, le CSA de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et le comité social et économique (CSE) de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) seraient maintenus en fonction et exerceraient les missions relatives respectivement aux agents publics et aux salariés.

Les dispositions transitoires retenues sont cohérentes avec les choix opérés par le Gouvernement de faire cohabiter les salariés et les agents publics au sein de la nouvelle autorité et d'y créer une instance de dialogue social singulière - le comité social d'administration - compétent pour l'ensemble des personnels (article 6). La commission salue par ailleurs l'ajustement fait par le Gouvernement à la demande des syndicats de l'ASN et de l'IRSN : initialement fixé à 12 mois, le délai imparti pour mettre en place le nouveau CSA a été étendu à 15 mois.

La commission a adopté deux amendements identiques de clarification, visant à préciser que la formation conjointe du CSA de l'ASN et du CSE de l'IRSN pourra siéger à la demande de ces comités et à la demande du président de la nouvelle autorité.

Elle a donc adopté l'article 10 ainsi modifié.

I. Un projet de loi prévoyant la mise en place d'une instance de dialogue social singulière : un comité social d'administration, compétent pour l'ensemble des personnels de l'Autorité, qu'ils relèvent du droit public ou du droit privé

Un comité social d'administration (CSA) constitue aujourd'hui l'instance de dialogue social de l'Autorité de sûreté nucléaire, comme la loi le prévoit pour les administrations de l'État, y compris pour les autorités administratives indépendantes (AAI) (article L. 251-2 du code général de la fonction publique).

Comme dans toutes les structures de droit privé de plus de onze salariés, l'instance de dialogue social de l'IRSN est un comité social et économique (CSE).

Afin d'assurer la représentation de l'ensemble des personnels de tous statuts au sein des instances de la future autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR), issu de la fusion entre l'ASN et l'IRSN, l'article 6 prévoit la mise en place d'un comité social d'administration (CSA) unique (article L. 592-12-1 (nouveau)).

Ce CSA unique, compétent pour l'ensemble du personnel de l'ASNR, exercerait les compétences des comités sociaux d'administration ainsi que les compétences des comités sociaux et économiques, sous réserve des adaptations prévues par décret en Conseil d'État. Au sein du CSA, deux commissions seraient instituées, la commission des agents publics et la commission des agents privés : elles seraient compétentes sur les problématiques qui concerneraient, de manière exclusive, les personnels de droit public et les personnels de droit privé, respectivement.

À l'exception des questions de santé, de sécurité et des conditions de travail, une formation plénière exercerait les compétences en principe dévolues aux comités sociaux d'administration et aux comités sociaux et économiques ; elle examinerait également les questions relatives aux attributions de la commission des agents publics et de la commission des salariés qui intéressent la situation de l'ensemble des personnels.

Au sein du comité social d'administration, une formation spécialisée serait chargée, pour l'ensemble des personnels, des questions de santé, de sécurité et des conditions de travail.

Ce CSA serait doté de la personnalité civile et gérerait son patrimoine - comme l'actuel comité social et économique de l'IRSN.

L'article 6 fixe enfin les règles des élections professionnelles, en prévoyant la représentation des salariés par des délégués syndicaux et celle des agents publics.

II. Jusqu'à la constitution du nouveau CSA, au plus tard le 31 mars 2026, le comité social d'administration de l'ASN et le comité social et économique de l'IRSN maintenus en fonction

L'article 10 prévoit que jusqu'à la constitution du comité social d'administration de l'ASNR, qui interviendrait au plus tard le 31 mars 2026, le CSA de l'ASN et le CSE de l'IRSN seraient maintenus en fonction et exerceraient les missions relatives respectivement aux agents publics et aux salariés, sous la présidence du représentant de l'ASNR.

Les membres de ces instances représentatives du personnel poursuivraient leur mandat jusqu'à la désignation des représentants du personnel issus des élections permettant la constitution du CSA de l'ASNR.

Les comités pourraient siéger en formation conjointe, dans le respect de leurs attributions respectives, pour connaître des sujets communs à l'ensemble du personnel. Dans ce cas, les conditions de vote s'apprécieraient au regard de l'ensemble des membres présents de la formation conjointe. L'avis de la formation conjointe se substituerait aux avis de chacune des instances.

Le patrimoine du CSE de l'IRSN serait dévolu au CSA de l'ASNR à la date de la désignation des membres de celui-ci.

Par dérogation aux dispositions de l'article L. 2143-10 du code du travail, les mandats des délégués syndicaux désignés au sein de l'IRSN subsisteraient au sein de l'ASNR. Leur mandat prendrait fin au plus tard à la date de la désignation des membres du CSA de l'ASNR.

Un décret en Conseil d'État doit préciser les modalités d'application de cet article 10.

III. Un article cohérent avec les choix opérés par le Gouvernement et un délai transitoire opportunément adapté

Les dispositions transitoires retenues sont cohérentes avec les choix opérés par le Gouvernement de faire cohabiter les salariés et les agents publics au sein de la nouvelle autorité et d'y créer d'une instance de dialogue social singulière - le comité social d'administration - compétent pour l'ensemble des personnels (article 6).

La commission salue par ailleurs l'ajustement fait par le Gouvernement à la demande des syndicats de l'ASN et de l'IRSN : initialement fixé à 12 mois, le délai imparti pour mettre en place le nouveau CSA a été étendu à 15 mois.

Elle a adopté deux amendements identiques de clarification COM-7 du rapporteur et COM-89 du rapporteur pour avis, visant à préciser que la formation conjointe du CSA de l'ASN et du CSE de l'IRSN pourra siéger à la demande de ces comités ou à la demande du président de la nouvelle autorité. Un amendement COM-43, rédactionnel, a également été adopté.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
Augmentation des rémunérations versées à l'IRSN et à l'ASN ; élaboration d'un rapport du Gouvernement et d'évaluations par l'ASNR sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à la nouvelle autorité

Cet article prévoit que l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) consacrent respectivement 15 millions d'euros et 0,7 million d'euros à l'augmentation des salariés et des contractuels de droit public en 2024. L'article vise par ailleurs à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1^er janvier 2024, un rapport sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à la nouvelle autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) en 2025 pour exercer ses missions dans le nouveau contexte nucléaire, ainsi que les mesures indispensables pour assurer l'attractivité des conditions d'emploi de ses personnels par rapport au marché du travail dans le domaine du nucléaire. L'ASNR devrait également évaluer ces besoins et ces mesures dans les cinq années suivant la promulgation de la présente loi et présenter ses propositions au Gouvernement et au Parlement.

Prenant acte de l'avis défavorable du Conseil d'État sur cet article, la commission n'a toutefois pas souhaité modifier substantiellement son équilibre, considérant que le signal envoyé aux salariés de l'IRSN et aux contractuels de droit public de l'ASN devait être préservé. Un message similaire devra être envoyé aux fonctionnaires de l'ASN.

La commission a modifié cet article, afin d'intégrer le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans le rapport d'évaluation sur les moyens de la sûreté nucléaire. Un amendement a également été adopté pour que soient évaluées la faisabilité et l'opportunité d'instituer un préfigurateur chargé de la mise en oeuvre de la création de l'ASNR.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

I. Un écart de rémunération entre le secteur public et le secteur privé, qui grève l'attractivité des instances publiques en charge de la sûreté nucléaire

Dans le contexte de relance du nucléaire, une forte concurrence est à l'oeuvre entre les acteurs de la filière pour le recrutement de compétences rares.

La rémunération est l'un des facteurs d'attractivité que peut déployer une entité pour attirer à elle les ressources humaines disponibles. À cet égard, l'écart de rémunération entre le secteur public et le secteur privé - qui varie en moyenne de 20 % à 30 % en fonction des profils considérés - constitue un handicap pour les instances publiques en charge de la sûreté nucléaire.

Cette problématique figure parmi les priorités identifiées par l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (Opesct) dans son rapport de juillet 2023 consacré à l'opportunité d'une fusion entre l'ASN et l'IRSN^65(*) : « l'augmentation des effectifs doit aller de pair avec un renforcement de l'attractivité des métiers concernés, y compris sur le plan des rémunérations. Leur fixation doit tenir compte non seulement des conditions offertes dans d'autres établissements publics, tel le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), mais aussi de celles qui sont proposées dans les entreprises du secteur privé recrutant dans le même secteur ».

II. Une augmentation des rémunérations versées à l'IRSN et à l'ASN, et l'élaboration d'un rapport du Gouvernement et d'évaluations par l'ASNR sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à la nouvelle autorité

L'article 11 prévoit que l'IRSN et l'ASN consacrent respectivement 15 millions d'euros et 0,7 million d'euros à l'augmentation des salariés et des contractuels de droit public en 2024.

Ces montants, fixés au prorata des effectifs des deux institutions en ne tenant compte que des personnels sous contrat (salariés et contractuels de droit public), correspondent à une moyenne de 730 euros par mois par personne (cotisations sociales, salariales et patronales, incluses). Par ailleurs, la loi laisse latitude aux directions générales des deux institutions pour procéder à une répartition de ces montants de manière à tenir compte des métiers en tension. Une utilisation individualisée de cette enveloppe devrait donc permettre de traiter les situations où ce différentiel est le plus pénalisant.

L'article vise par ailleurs à ce que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 1^er janvier 2024, un rapport sur les besoins prévisionnels humains et financiers qui seront nécessaires à la nouvelle autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR) en 2025 pour exercer ses missions dans le nouveau contexte nucléaire, ainsi que les mesures indispensables pour assurer l'attractivité des conditions d'emploi de ses personnels par rapport au marché du travail dans le domaine du nucléaire. L'ASNR devrait également évaluer ces besoins et ces mesures dans les cinq années suivant la promulgation de la présente loi et présenter ses propositions au Gouvernement et au Parlement.

III. Un signal envoyé aux salariés de l'IRSN et aux contractuels de droit public de l'ASN devant être préservé et répliqué pour les fonctionnaires de cette dernière

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé que la première de ces dispositions, inédite et empiétant sur les prérogatives de l'IRSN et de son autorité de tutelle ainsi que de l'ASN, ne relevait pas du domaine de la loi tel qu'il est défini par l'article 34 de la Constitution.

Il a également considéré que les deux dernières dispositions ne pouvaient être regardées, compte tenu de leur objet, comme destinées à assurer l'information du Parlement afin de lui permettre de contrôler l'action du Gouvernement et d'évaluer les politiques publiques et ne relevaient, par suite, pas non plus du domaine de la loi.

Prenant acte de cette analyse, le rapporteur n'a toutefois pas souhaité modifier substantiellement l'équilibre de l'article proposé, considérant que le signal envoyé aux salariés de l'IRSN et aux contractuels de droit public de l'ASN devait être préservé.

Un message similaire devra être envoyé aux fonctionnaires de l'ASN. Dans leurs réponses adressées au questionnaire du rapporteur, les services du ministère de la Transition écologique ont affirmé que des échanges étaient en cours entre départements ministériels pour apporter aux fonctionnaires un supplément de rémunération, pour tirer les conséquences de cette fusion : « le principe en est acquis mais les modalités sont à travailler dans les prochains mois ».

La commission a modifié cet article, afin d'intégrer le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans le rapport d'évaluation sur les moyens de la sûreté nucléaire (amendement COM-68 du rapporteur pour avis). Un amendement COM-69 du rapporteur pour avis a également été adopté pour que soient évaluées la faisabilité et l'opportunité d'instituer un préfigurateur chargé de la mise en oeuvre de la création de l'ASNR.

L'article 11 a également été modifié par un amendement de clarification COM-3 du rapporteur : l'ASNR ne devra évaluer les besoins nécessaires et les mesures indispensables que dans les cinq années suivant l'entrée en vigueur du titre I^er du projet de loi (1^er janvier 2025) et non sa promulgation.

La commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

CHAPITRE III
Le haut-commissaire à l'énergie atomique

Article 12
Modification du positionnement du haut-commissaire à l'énergie atomique

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-52 de son rapporteur M. Patrick Chaize.

La commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

CHAPITRE IV
Dispositions de coordination et finales

Article 13
Soumission de la recherche de l'ASNR à l'évaluation du HCERES et coordination

Cet article vise à soumettre la recherche de l'ASNR à l'évaluation du HCERES^66(*) et à effectuer des coordinations légistiques.

La commission a adopté deux amendements permettant à l'ensemble des personnels de l'ASNR de participer aux missions de contrôle de l'autorité et effectuant une coordination légistique.

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

I. Un article de coordination légistique, qui permet au HCERES d'évaluer les activités de recherche de l'ASNR

Les références communes à l'ASN et à l'IRSN sont remplacées par une référence à l'ASNR dans le code de la consommation^67(*) et dans le code de l'environnement^68(*).

La référence à la mission de suivi de la recherche de l'ASN à l'article L. 592-31-1 du code de l'environnement, intégrée par l'article 3 du présent projet de loi à l'article L. 592-28-2 du même code, est supprimée.

L'article L. 592-34 du code de l'environnement, qui prévoit un décret en Conseil d'État précisant les conditions d'application du chapitre relatif à l'ASN et à l'IRSN est abrogé. Un article L. 592-45 est créé, qui reprend le renvoi à un décret en Conseil d'État d'application en l'adaptant à la création de l'ASNR.

L'article L. 114-3-1 du code de la recherche est modifié pour permettre au Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) d'évaluer, à la demande de l'ASNR, les activités de recherche de l'autorité.

Le code de la recherche est également modifié^69(*), pour rendre l'abrogation par l'article 12 du présent projet de loi de l'article L. 332-4 du même code relatif au haut-commissaire à l'énergie atomique applicable à l'outre-mer.

Enfin les références à l'IRSN du code de la santé publique sont supprimées^70(*).

II. La commission a adapté les articles relatifs aux missions d'inspection de l'ASNR aux nouveaux statuts du personnel de l'ASNR

La possibilité offerte par le présent article d'évaluer les activités de recherche de l'ASNR par le HCERES, qui évaluait déjà l'IRSN, est de nature à renforcer les activités de recherche de l'autorité.

La commission a adopté un amendement du rapporteur  COM-18 qui vise à permettre à l'ensemble des personnels de l'ASNR d'être nommés inspecteurs de la sûreté nucléaire, de mener des enquêtes techniques et d'être nommés inspecteurs de la radioprotection en remplaçant le terme « agents » par le terme plus englobant de « personnels ».

Le personnel de la future ASNR serait à la fois composé d'agents publics (fonctionnaires et contractuels) et de salariés de droit privé.

L'avis du Conseil d'État sur le projet de loi initial^71(*) relève « qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que tous les emplois participant à l'exercice de “fonctions régaliennes” soient occupés par des fonctionnaires », et que, par conséquent, les salariés de droit privé recrutés par l'ASNR pourraient occuper les fonctions d'inspecteur de la sûreté nucléaire ou de la radioprotection.

L'amendement adopté ne conduit pas à confier aux salariés de droit privé qui seraient inspecteurs de sûreté nucléaire l'exercice de prérogatives de police judiciaire. Les articles L. 172-4 et L. 596-10 du code de l'environnement, qui ne sont pas modifiés, réservent l'exercice de ces prérogatives aux fonctionnaires et aux agents publics.

La commission a par ailleurs adopté un amendement de coordination COM-70 du rapporteur pour avis, qui vise à assurer l'application outre-mer de l'article 12 du présent projet de loi.

La commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14
Actualisation de références législatives et conditions de nomination du président de l'ASNR

Cet article vise à actualiser les références législatives à l'ASN et à l'IRSN ainsi qu'à préciser la commission compétente pour entendre en audition le président de l'ASNR, au titre de l'article 13 de la Constitution.

La commission a adopté six amendements, qui visent à prévoir l'audition au titre de l'article 13 de la Constitution du président de la future ASNR par la commission compétente en matière de prévention des risques technologiques et naturels et à renforcer la sécurité juridique du dispositif.

La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

I. Le Parlement contrôle l'action du Gouvernement, y compris dans le domaine de la sûreté nucléaire

L'article 20 de la Constitution confie au Parlement une mission de contrôle et d'évaluation de l'action gouvernementale.

L'article 13 de la Constitution concrétise cette mission de contrôle en prévoyant que le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente de chaque assemblée, pour des emplois et fonctions déterminés par loi organique.

Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.

L'annexe de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de la Constitution détermine les emplois et fonctions concernés. Dans le domaine de la sûreté nucléaire, la présidence de l'ASN et la direction générale de l'IRSN sont ainsi contrôlées par le Parlement.

L'annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution détermine les commissions permanentes de chaque assemblée parlementaire compétentes pour émettre un avis sur les nominations aux emplois et fonctions déterminés par la loi organique.

Pour la présidence de l'ASN, la commission compétente en matière d'énergie, à savoir la commission des affaires économiques au Sénat comme à l'Assemblée nationale, est compétente au sein de chaque assemblée.

Pour la direction générale de l'IRSN, la commission compétente en matière d'environnement, à savoir la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable au Sénat et la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire à l'Assemblée nationale, est compétente au sein de chaque assemblée.

II. Le présent article apporte des coordinations, pour garantir notamment la continuité du contrôle parlementaire au titre de l'article 13 de la Constitution

Le I met à jour la référence à l'ASN par une référence à l'ASNR au sein :

- du code de la défense ;

- du code de l'environnement ;

- du code de la santé publique ;

- du code du travail ;

- de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;

- et de la loi n° 2023-491 du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes.

Le II remplace à l'article L. 221-6 du code de l'environnement la référence à l'IRSN, chargée de publier les résultats d'études épidémiologiques et d'études sur l'environnement liées aux rayonnements ionisants, par une référence à l'ASNR.

Le III modifie l'annexe de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour supprimer la direction générale de l'IRSN et remplacer l'ASN par l'ASNR.

III. La commission prévoit l'audition au titre de l'article 13 de la Constitution du président de la future ASNR par la commission compétente en matière d'environnement.

La commission a adopté un amendement  COM-22 du rapporteur prévoyant que la commission compétente pour entendre le président de la future ASNR au titre de l'article 13 de la Constitution soit la commission compétente en matière de prévention des risques naturels et technologiques.

La raison d'être de la future ASNR ne sera pas, en effet, de garantir l'approvisionnement énergétique, mais d'assurer la sûreté nucléaire.

Cette priorité accordée à la sûreté doit logiquement prévaloir dans le choix de la commission compétente pour l'audition du président de la nouvelle autorité, en désignant la commission compétente chargée des questions relatives à la prévention des risques technologiques.

A cet égard, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat assure un suivi de la sûreté nucléaire à plusieurs titres.

Pour mémoire, cette commission est compétente pour émettre un avis au titre de l'article 13 de la Constitution sur la nomination du directeur général de l'IRSN.

En outre, la même commission se saisit chaque année pour avis sur les crédits relatifs à la prévention des risques du projet de loi de finances, et se prononce à ce titre sur les subventions accordées à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et à l'Institut de sûreté nucléaire et de radioprotection (IRSN). Dans le cadre de l'avis au projet de loi de finances pour 2024, le rapporteur Pascal Martin a ainsi insisté sur la « nécessité de doter les deux opérateurs de la sûreté nucléaire, l'ASN et l'IRSN, de moyens adaptés au contexte de relance du nucléaire »^72(*) et la commission a adopté un amendement augmentant la subvention accordée à l'ASN^73(*).

Une coordination a également été adoptée par la commission pour expurger cette même annexe à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution d'une disposition obsolète, à savoir la référence au Haut Conseil des biotechnologies (amendement COM-6 du rapporteur), instance supprimée au 1^er janvier 2022^74(*), qui était chargée d'éclairer la décision publique en matière de biotechnologies.

Enfin, la commission a adopté des amendements qui visent à corriger une erreur de référence (amendements identiques COM-19 du rapporteur et COM-71 du rapporteur pour avis), à corriger des erreurs et omissions de références dans les coordinations effectuées (amendement COM-20 du rapporteur) et à rajouter une coordination dans un intitulé du code de l'environnement (amendement COM-21 du rapporteur).

La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15
Entrée en vigueur

Cet article est relatif à l'entrée en vigueur du présent titre.

La commission a adopté un amendement qui vise à modifier la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'article 13 de la Constitution.

La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

I. L'article 15 prévoit la création de l'ASNR au 1^er janvier 2025

Le présent article prévoit une entrée en vigueur du titre I^er du projet de loi, relatif à l'ASNR, au 1^er janvier 2025.

Plusieurs exceptions sont néanmoins prévues :

- les I et II de l'article 11 du présent projet de loi, relatifs à l'augmentation des salariés et des contractuels de droit public de l'ASN et de l'IRSN et à la remise d'un rapport au Parlement sur les besoins prévisionnels humains et financiers nécessaires à l'ASNR en 2025 entrent en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel ;

- l'article 12 du présent projet de loi qui abroge l'article L. 332-4 du code de la recherche relatif au haut-commissaire à l'énergie atomique entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel ;

- le troisième alinéa du IV de l'article L. 592-12-1 du code de l'environnement, qui exclut les agents publics de l'ASNR du champ de l'action sociale interministérielle, entre en vigueur à compter de la date à laquelle les agents publics bénéficient de plein droit du dispositif d'activités sociales et culturelles géré par le comité social d'administration de l'ASNR et au plus tard le 1^er juillet 2027.

II. La commission modifie la date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à l'article 13 de la Constitution

La commission a adopté un amendement  COM-23 du rapporteur qui propose, d'une part, une entrée en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la disposition visant à prévoir que la commission compétente pour entendre le président de la future ASNR au titre de l'article 13 de la Constitution soit la commission compétente en matière de prévention des risques naturels et technologiques dans les deux assemblées.

Le mandat du président actuel expire en novembre 2024. En toute perspective, le Président de la République devrait nommer le premier président de l'ASNR avant le 1^er janvier 2025, date d'entrée en vigueur de la loi.

Il apparaît logique que la commission chargée de l'examen au fond du projet de loi au Sénat soit aussi compétente pour suivre l'application du texte qu'elle a examiné, qui sera, sans aucun doute, au coeur du mandat du prochain président.

D'autre part, l'amendement prévoit également une entrée en vigueur dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la suppression du Haut Conseil des biotechnologies, dont la dissolution est effective depuis le 1^er janvier 2022, du tableau définissant la répartition entre commissions permanentes des emplois et fonctions faisant l'objet d'une audition par le Parlement au titre de l'article 13 de la Constitution.

La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

TITRE II
Adaptation des règles de la commande publique aux projets nucléaires

CHAPITRE IER

Sécurisation des procédures relatives à la commande publique pour les porteurs de projets nucléaires

Article 16
Autorisation des acheteurs publics de déroger à l'obligation d'allotir pour certains projets dans le domaine nucléaire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-55 de son rapporteur M. Patrick Chaize.

La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17
Possibilité de recourir à la dérogation relative à la durée des accords-cadres pour certains projets dans le domaine nucléaire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-56 de son rapporteur M. Patrick Chaize.

La commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 17 bis (nouveau)
Ajout d'un critère de crédibilité des offres pour les projets liés à la relance du nucléaire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-57 de son rapporteur M. Patrick Chaize, créant cet article.

En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 17 bis ainsi rédigé.

Article 17 ter (nouveau)
Ajout d'une possibilité d'avenants pour les projets liés à la relance du nucléaire

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement COM-58 de son rapporteur M. Patrick Chaize, créant cet article.

En conséquence, la commission a adopté cet amendement et inséré l'article 17 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE II
Mesures destinées à renforcer la protection des intérêts fondamentaux de la Nation en matière de nucléaire

Article 18
Exclusion du champ d'application du droit de la commande publique des contrats portant sur certaines parties des installations nucléaires

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques.

Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté l'amendement COM-59 de son rapporteur M. Patrick Chaize.

La commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

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* ² Rapport au Premier ministre de M. Jean-Yves Le Déaut, « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l'indépendance et la transparence », 1998.

* ³ En 2010, le Commissariat à l'énergie atomique a été renommé Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, tout en conservant le sigle CEA.

* ⁴ Rapport particulier de la Cour des comptes sur l'IRSN (exercices 2007 à 2012), juin 2014.

* ⁵ Rapport au nom de l'OPECST sur les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques et technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection, Jean-Luc Fugit et Stéphane Piednoir, 11 juillet 2023.

* ⁶ Normes de sûreté de l'AIEA, Principes fondamentaux de sûreté, 2007.

* ⁷ Orano Recyclage et Orano Chimie-Enrichissement.

* ⁸ Article R. 592-42 du code de l'environnement.

* ⁹ Article R. 592-51 du code de l'environnement.

* ¹⁰ Rapport d'information n° 629 (2022-2023) de M. Jean-François Rapin au nom de la commission des finances du Sénat, « Relance du nucléaire : adapter les moyens de l'IRSN », 24 mai 2023

* ¹¹ Les activités de recherche de l'IRSN sont développées au commentaire de l'article 3.

* ¹² Le rôle de la société civile dans la sûreté nucléaire est développé au commentaire de l'article 4.

* ¹³ Rapport au Premier ministre de M. Jean-Yves Le Déaut, « Le système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire : la longue marche vers l'indépendance et la transparence ».

* ¹⁴ Evolutionary Power Reactor 2, projet de réacteur nucléaire à eau pressurisée de troisième génération.

* ¹⁵ Le projet Nuward est développé par un consortium composé d'EDF, de TechnicAtome, de Naval Group, du CEA, de Framatome et de Tractebel.

* ¹⁶ Référé de la Cour des comptes sur l'IRSN, 25 juin 2021.

* ¹⁷ Rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation sur les autorités administratives indépendantes du Sénat, Patrice Gélard, 15 juin 2006.

* ¹⁸ Rapport n° 126 (2015-2016) de Jacques Mézard fait au nom de la commission d'enquête Autorités administratives indépendantes, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des AAI », 28 octobre 2015.

* ¹⁹ Article 1^er de la loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

* ²⁰ Décision n° 2018 -- DC-0644 de l'ASN du 9 octobre 2018.

* ²¹ Rapport au nom de l'OPECST sur les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques et technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection, Jean-Luc Fugit et Stéphane Piednoir, 11 juillet 2023.

* ²² Décision n° 297931 du Conseil d'État du 3 octobre 2008, Commune d'Annecy

* ²³ Décision n° 2008-564 du Conseil constitutionnel du 19 juin 2008, loi relative aux OGM

* ²⁴ Baromètre 2022, « La perception des risques et de la sécurité par les Français », IRSN.

* ²⁵ Décision n° 2018 -- DC-0644 de l'Autorité de sûreté nucléaire du 9 octobre 2018 portant adoption du règlement intérieur de l'Autorité de sûreté nucléaire.

* ²⁶ Décision n° 2023-851 DC du 21 juin 2023.

* ²⁷ Amendement n° 632, texte n° 917, 1^ère lecture, Assemblée nationale (séance publique).

* ²⁸ Décision n° 2023-851 DC du 21 juin 2023.

* ²⁹ La disposition ne présentait pas de lien direct ou indirect avec le texte.

* ³⁰ Ineris et BRGM par exemple.

* ³¹ Gestion et exploitation des données de mesures de l'exploitation des travailleurs aux rayonnements ionisants, gestion de l'inventaire des sources de rayonnements ionisants.

* ³² Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

* ³³ Haut Comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire.

* ³⁴ Association nationale des comités et commissions locales d'information.

* ³⁵ Le contrôle par les commissions permanentes des deux assemblées est développé au commentaire de l'article 14.

* ³⁶ Loi n° 83-609 du 8 juillet 1983 portant création d'une délégation parlementaire dénommée office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

* ³⁷ Rapport de l'OPECST sur la préparation de la cinquième édition du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR), Émilie Cariou, Bruno Sidou, 3 mars 2022.

* ³⁸ Rapport de l'OPECST sur les grandes tendances de la recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire et des énergies renouvelables, Émilie Cariou, Cédric Villani, Gérard Longuet, 18 octobre 2019.

* ³⁹ Rapport de l'OPECST sur l'énergie nucléaire du futur et les conséquences de l'abandon du projet de réacteur nucléaire de 4e génération « Astrid », Thomas Gassilloud, Stéphane Piednoir, 8 juillet 2021.

* ⁴⁰ Rapport de l'OPECST sur l'avenir de la filière nucléaire en France, Christian Bataille, Bruno Sido, 15 décembre 2011.

* ⁴¹ Rapport de l'OPECST sur le contrôle des équipements sous pression nucléaires : le cas de la cuve du réacteur EPR, Jean-Yves Le Déaut, Bruno Sido, 9 juillet 2015.

* ⁴² Rapport de l'OPECST sur la sûreté des équipements sous pression nucléaire, Jean-Yves Le Déaut, Bruno Sido, 9 mars 2017.

* ⁴³ Rapport de l'OPECST sur les drones et la sécurité des installations nucléaires, Jean-Yves Le Déaut, Bruno Sido, 29 janvier 2015.

* ⁴⁴ Rapport au nom de l'OPECST sur les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques et technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection, Jean-Luc Fugit et Stéphane Piednoir, 11 juillet 2023.

* ⁴⁵ Rapport n° 231 (2005-2006) fait au nom de la commission des affaires économiques et du plan du Sénat sur le projet de loi relatif à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire par MM. Henri Revol et Bruno Sido, 1^er mars 2006.

* ⁴⁶ Articles L. 125-17 à L. 125-33 du code de l'environnement.

* ⁴⁷ Article L. 125-32 du code de l'environnement.

* ⁴⁸ Article R. 125-73 du code de l'environnement.

* ⁴⁹ Article R. 125-73-1 du code de l'environnement.

* ⁵⁰ Article R. 125-74 du code de l'environnement.

* ⁵¹ Article R. 125-76 du code de l'environnement.

* ⁵² « Toute autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante peut employer des fonctionnaires civils et militaires, des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats placés auprès d'elle dans une position conforme à leur statut et recruter des agents contractuels » (article 16, alinéa 2, de la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes).

* ⁵³ Article L. 712-1 du code général de la fonction publique, pour les fonctionnaires.

* ⁵⁴ Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986, pour les agents contractuels.

* ⁵⁵ Selon le questionnaire transmis par les services du ministère de la transition écologique au rapporteur, des adaptations par voie réglementaire aux dispositions du code du travail pourraient en effet s'avérer nécessaires, notamment pour favoriser une homogénéité de traitement entre agents de droit public et de droit privé. Les mêmes services estiment qu'il n'est pas identifié à ce stade de cas d'application qui serait déjà mis en lumière.

* ⁵⁶ Les travailleurs sont les salariés, y compris temporaires, et les stagiaires, ainsi que toute personne placée à quelque titre que ce soit sous l'autorité de l'employeur.

* ⁵⁷ « Peuvent se présenter aux élections professionnelles :

« 1° Les organisations syndicales représentant les agents publics qui, dans la fonction publique où est organisée l'élection, sont légalement constituées depuis au moins deux ans à compter de la date de dépôt légal des statuts et satisfont aux critères de respect des valeurs républicaines et d'indépendance ;

« 2° Les organisations syndicales représentant les agents publics affiliées à une union de syndicats de la fonction publique remplissant les conditions mentionnées au 1°. Pour l'application du 2°, ne sont prises en compte en qualité d'unions de syndicats de la fonction publique que les unions de syndicats dont les statuts déterminent le titre et prévoient l'existence d'organes dirigeants propres désignés directement ou indirectement par une instance délibérante et de moyens permanents constitués notamment par le versement de cotisations par les membres ».

* ⁵⁸ « Toute organisation syndicale ou union de syndicats créée par fusion d'organisations syndicales ou d'unions de syndicats qui remplissent la condition d'ancienneté mentionnée au 1° de l'article L. 211-1 est présumée remplir elle-même cette condition ».

* ⁵⁹ « (...) les organisations syndicales qui satisfont aux critères de respect des valeurs républicaines et d'indépendance, légalement constituées depuis au moins deux ans et dont le champ professionnel et géographique couvre l'entreprise ou l'établissement concernés » (premier alinéa).

* ⁶⁰ Les représentants du personnel titulaires de la formation spécialisée sont désignés parmi les représentants du personnel du comité social d'administration, titulaires ou suppléants. Les suppléants de cette formation spécialisée sont désignés librement par les organisations syndicales siégeant au comité social d'administration.

* ⁶¹ Le respect des valeurs républicaines ; l'indépendance ; la transparence financière ; une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation ; l'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience ; les effectifs d'adhérents et les cotisations.

* ⁶² L'audience établie selon les niveaux de négociation conformément aux articles L. 2122-1, L. 2122-5, L. 2122-6 et L. 2122-9.

* ⁶³ Les administrations et établissements publics administratifs de l'État, les collectivités et leurs établissements publics administratifs ainsi que les établissements publics peuvent, lorsque des fonctions exercées en leur sein nécessitent une qualification technique spécialisée, bénéficier de la mise à disposition de salariés de droit privé.

* ⁶⁴ Ordonnance n° 2018-359 du 16 mai 2018 fixant les modalités de transfert des personnels administratifs des juridictions mentionnées au 1° du I de l'article 109 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et celles de leur accès aux corps des services judiciaires ou aux corps communs du ministère de la justice.

* ⁶⁵ Rapport n° 868 (2022-2023) de MM. Jean-Luc Fugit et Stéphane Piednoir, fait au nom de l'OPECST, « Les conséquences d'une éventuelle réorganisation de l'ASN et de l'IRSN sur les plans scientifiques et technologiques ainsi que sur la sûreté nucléaire et la radioprotection », 11 juillet 2023.

* ⁶⁶ Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur.

* ⁶⁷ Article L. 512-20 du code de la consommation.

* ⁶⁸ Article L. 125-37 du code de l'environnement.

* ⁶⁹ Articles L. 365-1, L. 366-1, L367-1 du code de la recherche.

* ⁷⁰ Articles L. 1411-5-1 et L. 1451-1 du code de la santé publique.

* ⁷¹ Avis du Conseil d'État n° 407671 sur un projet de loi relatif à l'organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire, 14 décembre 2023.

* ⁷²  Avis présenté au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur le projet de loi de finances, Tome III.

* ⁷³  Amendement n°II-635 au projet de loi de finances pour 2024.

* ⁷⁴ Ordonnance n°2021-1325 du 13 octobre 2021 réformant l'évaluation des biotechnologies.