Proposition de loi constitutionnelle relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l'immigration et à l'asile

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 6 DÉCEMBRE 2023

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'objectif de la proposition de loi constitutionnelle (PPLC) relative à la souveraineté de la France, à la nationalité, à l'immigration et à l'asile déposée par Bruno Retailleau est limpide : retrouver la souveraineté que nous avons abandonnée depuis trop longtemps en matière migratoire.

Le constat n'a rien de nouveau et le Sénat n'a eu de cesse de tirer la sonnette d'alarme dans les nombreux travaux qu'il a conduits sur le sujet au cours des dernières années. Je citerai, pêle-mêle, le rapport sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, les avis budgétaires successifs de Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère ou encore le rapport d'information du président Buffet intitulé « Services de l'État et immigration : retrouver sens et efficacité », publié en 2022. Tous ces rapports convergent vers une conclusion commune.

En l'absence de stratégie migratoire clairement déterminée, nous nous contentons d'une politique au « fil de l'eau » faisant de nous d'éternels spectateurs des soubresauts des flux migratoires. Bref, nous subissons bien davantage que nous ne décidons quoi que ce soit.

Je rappelle tout de même que le nombre d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire est aujourd'hui estimé à 900 000, alors que celui des éloignements forcés annuellement réalisés dans l'Hexagone dépasse péniblement les 10 000. Je ne parle même pas du taux d'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), toujours aussi microscopique - 6,9 % en 2023.

Cette situation profondément insatisfaisante n'est pas que le résultat d'un manque de volonté politique criant lors des dernières années. Elle est aussi le reflet d'un Parlement désarmé, puisque notre compétence sur ce sujet pourtant régalien n'a eu de cesse de s'étioler au fil des ans. Je crois que nous en avons tous fait l'amère expérience : quelle que soit la proposition que nous soumettons en matière de droits des étrangers, il nous est répondu que « ce n'est pas possible » parce que, au choix, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), le droit de l'Union européenne ou la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) l'interdit.

Je ne citerai que quelques exemples. En matière d'asile nous ne pouvons rien faire qui soit contraire aux directives « Procédures », « Accueil », « Retour », ou au règlement « Dublin III ». Je ne parle même pas de l'admission au séjour puisque les règles relatives au regroupement familial ou aux étudiants sont elles aussi européennes.

Il est parfois possible de faire bouger les choses, comme le Sénat l'a habilement fait lors de l'examen du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration en première lecture. Mais force est de constater que la volonté de nos rapporteurs Muriel Jourda et Philippe Bonnecarrère de porter des mesures ambitieuses s'est régulièrement heurtée à des obstacles constitutionnels et conventionnels insurmontables en l'état.

Dans ce contexte, une intervention du pouvoir constituant me semble donc indispensable, et l'initiative du président Retailleau est plus que bienvenue.

J'entends que toutes les dispositions figurant dans cette PPLC ne font pas consensus et la charge nous revient de le construire. Nous sommes attendus et, je le crois, soutenus par les Français dans notre entreprise. Sur un plan strictement juridique, certaines des rédactions proposées sont encore perfectibles. Je vous propose d'ores et déjà d'en consolider certaines, qui pourront encore l'être en séance publique.

L'article 1^er doit sembler familier à beaucoup d'entre vous. Il s'inspire en effet d'une PPLC de Philippe Bas que nous avions adoptée en 2020. Il s'agit de réaffirmer la prééminence des lois de la République dans un objectif de lutte contre le communautarisme. Je vous proposerai un amendement visant à rétablir, à la virgule près, le texte que nous avons adopté il y a trois ans.

L'article 2 vise, quant à lui, à étendre le champ du référendum aux questions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit de la nationalité. Son objectif initial était plus large avant une rectification ce week-end dont vous avez été informés. Compte tenu de cette rectification tardive, je n'ai pas déposé d'amendement sur cet article et vous livre mon sentiment personnel.

Toute modification de l'article 11 doit être envisagée avec prudence, en ce qu'elle ouvre une voie de contournement du Parlement. Néanmoins, j'admets que la reprise en main de la politique migratoire de la France suppose des décisions stratégiques majeures qu'il pourrait être opportun de soumettre au suffrage populaire, sous réserve de trouver la question adéquate. J'émettrai donc un avis défavorable à l'amendement de suppression qui a été déposé.

L'article 3 prévoit la possibilité de déroger, par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées ou adoptée par référendum, à la primauté du droit international et communautaire. Il a le mérite de mettre le doigt sur une situation hautement insatisfaisante : celle d'une initiative parlementaire bridée en matière migratoire.

Tel qu'il est actuellement rédigé, l'article 3 me semble toutefois présenter plus d'inconvénients que d'avantages. Juridiquement, il opérerait un bouleversement sans précédent de la hiérarchie des normes dont les effets ne sont que difficilement mesurables. Sur le plan politique, la question des conséquences de ce dispositif sur l'image de la France à l'international ne peut être éludée.

Cela ne signifie pas pour autant que nous devons écarter immédiatement et définitivement cet article. Je vous proposerai donc un amendement qui s'inspire de ce qui existe déjà, à savoir les clauses de sauvegarde énoncées respectivement par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État afin de faire primer, dans des cas limités, la Constitution sur le droit européen. Il s'agit d'élever au rang constitutionnel le principe selon lequel la primauté sur la loi de la norme conventionnelle ou européenne s'efface lorsque son application porterait atteinte à un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France ou priverait de garanties effectives une exigence constitutionnelle.

Je le répète, il s'agit d'une possibilité que le juge s'est déjà attribuée, mais dont il a fait un usage que je qualifierai sobrement de « modéré ». La mise en oeuvre de ce principe passerait par un dispositif nouveau où le Parlement pourrait être consulté sur les questions les plus délicates. Là encore, je n'invente rien, puisqu'un dispositif similaire de « référé législatif » était déjà prévu par l'article 256 de la Constitution de l'an III.

Je serai plus bref sur le titre II de cette proposition de loi constitutionnelle, qui a trait à la nationalité.

Premièrement, il est proposé, à l'article 4, d'élever au niveau constitutionnel l'obligation d'assimilation à la communauté française pour prétendre à l'acquisition de la nationalité. Cet ajout ne soulève aucune observation de ma part, si ce n'est qu'il faudra veiller à ce qu'une définition du principe d'assimilation soit intégrée dans la loi.

Deuxièmement, l'article 5 prévoit la suppression de l'automaticité de l'acquisition de la nationalité au titre du droit du sol à Mayotte. Nous connaissons tous la pression migratoire exceptionnelle à laquelle est confronté ce département. Pour peu que son contenu soit connu, cet article permettra sans nul doute de dissuader les candidats au départ. Je vous propose néanmoins un amendement visant à clarifier la rédaction du dispositif. Je n'estime, en revanche, pas opportun de l'étendre à la Guyane et à Saint-Martin. Il me semble que le régime dérogatoire d'accès à la nationalité que nous avons dernièrement voté en séance pour ces deux territoires se suffit à lui-même.

L'article 6 prévoit que le nombre maximal de titres de séjour délivrés sur une année soit déterminé par un vote annuel du Parlement. Il rejoint une proposition défendue de longue date par le Sénat, laquelle permettra de redonner, enfin, un rôle de premier plan au Parlement dans la définition de la politique migratoire de la France. Le rang constitutionnel de cet article nous permettra d'aller plus loin que les dispositifs que nous votons traditionnellement dans la loi ordinaire, en intégrant dans ces quotas les titres de séjour pour motif familial et étudiant. Afin que ni le Parlement ni le Gouvernement ne puisse se soustraire au vote de cette loi, je vous propose néanmoins qu'aucune délivrance de titre ne puisse s'effectuer avant son adoption, sauf en cas d'activation d'une procédure d'urgence.

L'article 7 consacre, d'une part, le principe selon lequel tout étranger représentant une menace pour l'ordre public ou condamné à une peine d'emprisonnement est éloigné du territoire national et précise, d'autre part, qu'aucune règle ou aucun principe ne peut faire obstacle à l'éloignement de l'intéressé.

Je vous proposerai une rédaction plus sobre et plus soucieuse de la hiérarchie des normes affirmant que « l'étranger qui représente une menace pour l'ordre public ou qui a été condamné à une peine d'emprisonnement ne peut se prévaloir d'aucun droit au maintien sur le territoire français ».

L'article 8 prévoit notamment que la présentation et l'instruction des demandes d'asile soient effectuées dans les représentations diplomatiques et consulaires françaises, à la frontière ou, uniquement à titre subsidiaire, sur le territoire national. Il est vrai qu'une telle solution pourrait conduire à un engorgement des ambassades et susciterait probablement l'ire de la CJUE. Sous réserve d'aménagements, cet article pourrait toutefois présenter l'avantage de prévenir l'arrivée sur le territoire français d'un nombre grandissant de demandeurs d'asile, dont je rappelle que 60 % se voient in fine déboutés de leur demande d'asile.

En conséquence, je vous proposerai un amendement prévoyant que le dépôt et l'instruction des demandes d'asile puissent s'effectuer dans des représentations diplomatiques et consulaires dont il reviendrait au Gouvernement de déterminer la liste, ou bien à la frontière. Le demandeur serait alors placé dans une zone d'attente jusqu'à ce qu'une décision définitive soit rendue sur sa demande et sans préjudice de son droit à un recours juridictionnel.

Enfin, cette PPLC est l'occasion de mettre un terme à la situation absurde où des maires sont tenus de procéder au mariage d'étrangers sans papiers. Nos collègues du groupe Union Centriste ont déposé un amendement prévoyant que l'irrégularité du séjour fasse obstacle au mariage. Cette solution me semble toutefois quelque peu radicale, tant la liberté matrimoniale est un pilier sacré de notre droit qu'il nous appartient de défendre. Je vous proposerai une solution plus subtile : autoriser explicitement les maires à signaler au préfet le refus de l'étranger d'attester de la régularité de son séjour avant son mariage. Outre l'effet dissuasif, il reviendra alors aux services de l'État de prendre les mesures nécessaires à l'éloignement de l'intéressé ou à la finalisation de son admission au séjour dans les délais utiles.

C'est donc modifiée par les amendements que j'ai évoqués que je vous propose d'adopter cette PPLC en vue de son examen en séance publique.

M. Éric Kerrouche. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain considère que ce texte représente une triple faute, à la fois politique, juridique et républicaine. Nous voterons bien entendu contre ce texte et le combattrons dans son entièreté.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je remercie le rapporteur pour le travail constructif qu'il a accompli sur ce texte, ainsi que son souhait de favoriser au maximum l'établissement d'un accord. Nous mesurons bien la difficulté de l'exercice d'une révision constitutionnelle dans le cadre d'une initiative parlementaire. Cela relève d'une démarche de clarification politique des groupes politiques qui est à leur honneur.

Nous avons ainsi examiné récemment une initiative du groupe socialiste portant sur le référendum d'initiative partagée, dont l'objectif n'était pas de faire aboutir la révision constitutionnelle, mais d'amener chacun à se positionner. Tel un sculpteur qui revient régulièrement sur son oeuvre, la démarche, portée en l'espèce par le groupe Les Républicains sur les sujets migratoires, consiste à trouver progressivement les moyens de parvenir à un accord.

Au préalable, souhaitez-vous, monsieur le rapporteur, que ce texte parvienne en séance dans sa version déposée ou préféreriez-vous un débat plus approfondi en commission ?

Au-delà de cette interrogation préalable, j'ai une série d'observations qui tiendront lieu d'explication de vote.

Tout d'abord, le Sénat a déjà eu l'occasion de voter, à l'initiative de Philippe Bas, les dispositions proposées à l'article 1^er

Ensuite, l'article 2 concerne l'article 11 de la Constitution. L'auteur l'a largement modifié - nous lui en savons gré - en restreignant l'extension du champ du référendum. Notre groupe a une conviction ancienne à ce sujet, que nous avons rappelée récemment à l'occasion du groupe de travail créé par le président du Sénat, ainsi qu'au cours des rencontres de Saint-Denis, par la voix de notre président Hervé Marseille : nous ne sommes pas favorables à une extension du champ de l'article 11, et ce pour plusieurs raisons.

Premièrement, le référendum est clivant ; deuxièmement, nous sommes attachés à ce que la représentation parlementaire reste chargée du processus législatif de droit commun. Envisager d'adopter des lois sous forme référendaire ne nous semble pas être une approche adéquate, le sujet migratoire en fournissant d'ailleurs une bonne illustration puisque le Sénat y a consacré une semaine de débats, tandis que l'Assemblée nationale s'y penchera pendant un nombre indéterminé de semaines.

Notre conviction profonde est que ce référendum prévu à l'article 11 doit résoudre les situations de crise, lorsque le pays est bloqué, mais qu'il ne doit pas constituer une voie d'adoption ordinaire de la loi. J'ajoute, sans vouloir faire découler nos positions sur des sujets constitutionnels - qui doivent s'inscrire dans la durée - d'éléments conjoncturels, que Marine Le Pen n'est pas le général de Gaulle et que le Conseil constitutionnel n'est plus le même qu'en 1962 : ce qui était alors possible ne l'est plus en 2024. L'idée, très présente dans le débat public, d'un référendum sur l'immigration, qui serait le premier acte politique d'une présidence de Marine Le Pen, affecterait des éléments constitutionnels et aurait une portée considérable. Nous souhaitons donc conserver l'étanchéité entre les articles 11 et 89, afin de souligner l'importance institutionnelle du second.

S'agissant de l'article 3, vous avez fourni, monsieur le rapporteur, un effort de créativité exceptionnelle en vous référant à la Constitution de l'an III, c'est-à-dire au texte créant la Première République et le Directoire, dont chacun sait où il s'est installé. Ce rappel historique mis à part, nous vous savons gré de ne pas revenir sur la hiérarchie des normes et sur nos engagements internationaux, tout particulièrement l'adhésion de notre pays aux traités européens. Vous avez centré votre analyse sur la notion d'identité constitutionnelle de la France, respectueuse à la fois des traités et de notre souveraineté, une approche qui nous semble prometteuse.

Dans la rédaction actuelle de l'article 3, une difficulté inattendue émerge cependant : dès lors qu'un citoyen invoquerait une atteinte à l'identité constitutionnelle de la France, enclenchant un examen par le Conseil d'État ou la Cour de cassation, l'idée d'attribuer un rôle au Parlement dans l'intervalle serait assez curieuse dans la mesure où son vote ne saurait alors être que consultatif. Le Parlement ne ressortirait probablement pas grandi de cet exercice. C'est pourquoi, si vous acceptiez de renoncer à ce passage par la voie parlementaire, nous pourrions voter l'article 3.

En revanche, les articles 4, 5 et 6 ne nous posent guère de difficultés.

Concernant l'article 7, Bruno Retailleau avait demandé la levée des protections relatives et absolues, ce à quoi nous avions répondu que la mesure était inconstitutionnelle. Nous avons cependant retravaillé suffisamment les dispositions, afin que ces protections n'interdisent pas à notre pays de préserver son ordre public. Nous pensons être parvenus à un équilibre satisfaisant, en précisant que l'éventuelle suppression de ces protections ne serait pas un élément bloquant pour notre vote.

Pour ce qui est de l'article 8, nous avons présenté deux amendements qui ne sont pas, j'en conviens, exempts d'une certaine lourdeur rédactionnelle découlant de la prudence qui s'impose en matière constitutionnelle. Le premier amendement concerne la question des demandes d'asile déposées dans un pays tel que la Belgique ou l'Allemagne et qui sont rejetées avant d'être présentées dans un autre pays et d'être de nouveau rejetées, et qui enfin sont déposées en France. La proposition consiste donc à tirer les conséquences du rejet d'une demande d'asile dans un autre pays, à l'exception de l'asile constitutionnel. Les combattants de la liberté pourraient ainsi déposer leur demande d'asile, tandis que l'on tirerait les conséquences d'un rejet d'une demande pour l'asile conventionnel.

Le deuxième amendement a trait aux zones d'attentes à la frontière.

Sur la question du mariage, nous sommes prêts à retirer notre amendement portant article additionnel. Nous avons souhaité dire clairement les choses, car, pour les maires, l'idée de célébrer un mariage alors qu'une des deux personnes est en situation irrégulière est très perturbante. Une fois ce constat posé, la solution n'a rien d'évident : si le préfet dispose des éléments permettant d'apprécier la situation d'une personne, l'état civil n'a historiquement jamais été placé sous son autorité, mais sous celle du procureur de la République. Aussi, renvoyer la balle à l'état civil, comme le propose l'amendement du rapporteur, ne nous semble guère pertinent.

Pour conclure, l'article 2 représente une difficulté insurmontable pour nous. En ce qui concerne l'article 3, un aménagement au sujet du rôle du Parlement pourrait nous amener à un vote favorable.

M. Olivier Bitz. - Merci au rapporteur pour son travail d'équilibriste sur ce texte qui nous navre, ou que nous abordons du moins avec une certaine tristesse, celle de voir une famille politique importante dans l'histoire de notre République s'éloigner du sens des responsabilités qui caractérise un parti de gouvernement.

Voir ceux qui se présentent comme les héritiers du gaullisme prétendre s'affranchir des engagements internationaux de la France me semble en effet complètement incompréhensible du point de vue des valeurs qui doivent animer la droite républicaine. Nous sommes donc face à un texte d'affichage politique, dont la qualité juridique paraît, de plus, sujette à caution.

J'observe, de surcroît, que l'auteur de cette proposition de loi constitutionnelle n'a pas jugé bon de se rendre aux rencontres de Saint-Denis proposées par le Président de la République, alors qu'il s'agissait du lieu idoine pour réfléchir, avec l'ensemble des groupes politiques, à l'élargissement du champ du référendum aux questions migratoires. Je ne comprends pas comment on peut porter une proposition de loi constitutionnelle - qui doit avoir pour vocation, comme vous le souligniez, monsieur le rapporteur, de rassembler le plus largement possible - et refuser de discuter avec les autres formations politiques en pratiquant la politique de la chaise vide. J'y vois une contradiction et une incohérence manifestes.

Par ailleurs, le Conseil d'État, sans se substituer au pouvoir constituant dérivé, aurait pu utilement rendre son avis afin de resituer les enjeux. Je tiens à rappeler, en conclusion, que Montesquieu nous invitait, dans les Lettres persanes, à ne toucher aux lois qu'avec une main tremblante, une précaution qui devrait être encore plus forte en matière de révision constitutionnelle. Ces conseils, adressés il y a déjà quelques siècles, sont à l'évidence oubliés.

M. Thani Mohamed Soilihi. - En complément de l'intervention d'Olivier Bitz, vous comprendrez que j'insiste sur l'article 5, qui a vocation à supprimer purement et simplement le droit du sol à Mayotte. J'en profite pour vous remercier toutes et tous d'intervenir régulièrement afin de trouver des solutions pour ce département, confronté à des difficultés majeures, à commencer par l'immigration clandestine. Pour autant, je ne juge pas nécessaire de le stigmatiser inutilement et de prendre le risque de le placer en marge - voire en dehors - de la République.

Nous avions adopté, en 2018, des dispositions visant à adapter l'acquisition de la nationalité pour les enfants nés à Mayotte de parents étrangers, ce qui représentait un grand pas en avant pour lutter contre l'immigration clandestine. J'avais préparé une proposition de loi, et demandé au président Gérard Larcher de la soumettre au Conseil d'État, ce qu'il avait fait et ce dont je le remercie encore.

La haute juridiction administrative avait alors, dans un avis éclairant, jugé les dispositions concernées proportionnées et adaptées à la situation de Mayotte : pour rappel, elles consistaient à ajouter une condition supplémentaire pour les enfants nés de parents étrangers, en exigeant qu'au moins l'un des parents ait été en situation régulière depuis au moins trois mois. Cela avait donné lieu à des commentaires excessifs, dans un sens comme un autre : certains avaient jugé la mesure insuffisante, d'autres m'avaient reproché d'avoir déchiré la Constitution, alors que ces dispositions ont été validées par le Conseil constitutionnel.

Il faut savoir que ces dispositions concernent la moitié, au moins, des naissances à Mayotte : 45 % des naissances sont le fruit d'une union entre un père et une mère en situation irrégulière, et, si l'on y ajoute les reconnaissances de complaisance, on atteint facilement le seuil de 50 % des naissances. Peut-être avons-nous atteint la limite de ce qu'il était possible d'entreprendre dans le cadre des dispositions relatives à la nationalité. J'avais d'ailleurs demandé, avant d'envisager toute nouvelle mesure, de dresser un bilan d'étape des dispositions, mais ce travail n'a hélas pas été mené par le Gouvernement.

J'entends la motivation du rapporteur, qui souhaite dissuader les candidates au départ de venir accoucher à Mayotte. Le Conseil d'État avait préconisé à cet effet deux mesures, à commencer par une lutte sans merci contre les reconnaissances de complaisance. Je rappelle qu'il s'agit d'un délit, qui appelle la mise en place d'une politique pénale digne de ce nom : à ma connaissance, tel n'est pas le cas, malgré les interrogations adressées aux pouvoirs publics.

L'autre recommandation portait sur la nécessité d'assurer la publicité des nouvelles mesures, afin d'envoyer le signal que les règles avaient changé à Mayotte, et qu'y mettre un enfant au monde n'était pas synonyme d'acquisition de la nationalité française pour le nouveau-né. Là non plus, ce travail n'a pas été effectué. Est-ce que durcir davantage le dispositif, au point de supprimer le droit du sol à Mayotte, changera quelque chose sur place ? Tant que ces préconisations du Conseil d'État n'auront pas été mises en oeuvre, j'en doute fortement.

Pour information, l'Assemblée nationale a adopté, dans le cadre de l'examen du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration un amendement d'Estelle Youssouffa, députée de la première circonscription de Mayotte, portant à un an le délai de séjour requis pour les deux parents, mais j'ignore si cette disposition survivra, car les juridictions pourraient remettre en cause son caractère justifié et proportionné.

Enfin, le problème me semble avant tout résider dans l'absence d'une politique de lutte contre l'immigration clandestine. Vous avez cité, monsieur le rapporteur, le chiffre de 10 000 reconduites à la frontière dans l'Hexagone ; il s'établit à 25 000 par an pour le seul Département de Mayotte. Des actions évidentes peuvent pourtant être menées, dont la destruction des bidonvilles et la lutte contre l'habitat informel, tâche qui ne nécessite pas une révision de la Constitution.

Si je vous sais gré, monsieur le rapporteur, de vouloir lutter plus efficacement contre l'immigration clandestine à Mayotte, je suis intimement persuadé que l'article 5 n'y concourra pas. La question posée aujourd'hui en effet est celle du sort à réserver aux dizaines de milliers de personnes en situation irrégulière qui se trouvent bloquées à Mayotte. J'ai ainsi déposé un amendement visant à empêcher le titre de séjour de se transformer en souricière en condamnant les personnes à restersur ce territoire. Chaque année, près de 400 bacheliers ne peuvent pas, par exemple, aller poursuivre leurs études dans un autre département français.

Pour l'ensemble de ces raisons, je ne voterai pas l'article 5.

Mme Mélanie Vogel. - Je tiens à exprimer l'opposition du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires à cette proposition de loi, qui s'apparente à un fourvoiement juridique et politique. Sur le premier plan, la France a adopté de manière souveraine toutes les directives européennes citées par le rapporteur et a adhéré, de manière démocratique et souveraine, à l'Union européenne et au Conseil de l'Europe.

Si certains d'entre nous éprouvent des difficultés à appliquer ces directives ou la jurisprudence de la CEDH et de la CJUE, il faudrait alors aller au bout du raisonnement et poser la question de l'appartenance à l'Union européenne et au Conseil de l'Europe. Si telle n'est pas la conclusion du raisonnement, il faut alors accepter la hiérarchie des normes et le fait que la France participe, au niveau européen, à l'ensemble des négociations - y compris celle en cours - du pacte sur la migration et l'asile, appliquant ensuite les mesures adoptées. Dans le cas contraire, la participation à la démocratie européenne n'aurait guère d'utilité.

Je souligne que même le gouvernement conservateur polonais, sous le coup d'une procédure de sanctions au titre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne - qui vise les États qui violent de manière grave et systématique les droits et les libertés fondamentales -, après avoir semblé emprunter le chemin préconisé par le groupe Les Républicains, n'est pas allé jusqu'à inscrire dans la Constitution la possibilité de déroger aux normes européennes dès lors que celles-ci lui déplaisent. Certes, le gouvernement polonais a recouru à d'autres artifices, dont la mise en place d'un tribunal constitutionnel factice, mais il n'a pas assumé le retrait de l'État de droit européen : ce n'est pas votre cas, puisque vous semblez ne plus vouloir participer à la démocratie européenne.

Sur le plan politique, tenter d'établir un lien consubstantiel entre la souveraineté de la France et la question migratoire tend à faire croire que la crise démocratique actuelle s'articulerait principalement autour du défi migratoire, ce qui est absolument faux. Bien d'autres chantiers pourraient en effet être entrepris afin d'améliorer notre démocratie.

Nous considérons que chacun des articles est soit superflu, soit dangereux, soit contraire à la hiérarchie des normes, c'est-à-dire contraire à l'État de droit et à la démocratie. Nous nous opposerons donc à l'intégralité des articles.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - L'amendement du groupe Union Centriste avait le mérite de poser directement le problème des mariages impliquant une personne en situation irrégulière. Il s'agit d'un véritable défi, car nous avons le devoir de protéger les femmes. Néanmoins, je ne vois guère ce que le préfet pourrait apporter comme réponses et solutions concrètes à ces mariages, de plus en plus nombreux et dont nous connaissons les réelles motivations.

Je souhaite aussi apporter tout mon soutien à notre collègue de Mayotte.

Mme Marie Mercier. - Dans la continuité des interventions de Philippe Bonnecarrère et de Jacqueline Eustache-Brinio, je souhaite évoquer l'article 175-2 du code civil à partir d'un cas pratique vécu dans ma commune : après avoir entendu en audition deux fiancés qui ne partageaient manifestement aucun projet de vie commun, j'ai signalé la situation au procureur de la République, qui a diligenté une enquête et ordonné de procéder au mariage. Son courrier adressé à chacun des deux promis était ainsi rédigé : 

« Monsieur, à la suite de la demande de madame le maire, qui suspecte un mariage frauduleux, je vous avise que je ne donne pas suite à cette demande et que vous pouvez donc vous marier. »

J'ajoute que le courrier se terminait par la formule : « Je vous assure, monsieur, de ma parfaite considération. »

Cet article susmentionné devrait a minima être corrigé pour supprimer l'envoi d'une notification aux intéressés en cas d'enquête négative, afin de protéger les femmes et les maires.

M. Philippe Bas. - Cette proposition de loi constitutionnelle est remarquable au travers de ses percées créatives et conceptuelles. Il n'existe aucun obstacle de principe à la révision de la Constitution pour l'adapter aux exigences d'une société. Si nous n'avons pas connu de révision constitutionnelle depuis 2008, vingt-quatre révisions constitutionnelles touchant soixante-quinze articles de la Constitution - sur un total de quatre-vingt-dix - sont intervenues depuis le début de la V^e République. L'exercice consistant à adapter la Constitution est un bon exercice : dès 1793, il était écrit dans la Déclaration des droits précédant la Constitution qu' « une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ».

La proposition de loi constitutionnelle prévoit donc de faire évoluer la Constitution afin de relever les défis posés à la cohésion de la Nation. La méthode, inscrite en toute humilité par les constituants eux-mêmes dans le texte de la Constitution à l'article 54 portant sur les traités, est la bonne : elle s'applique pleinement pour les articles 4 à 8, qui identifient des obstacles constitutionnels à des actes législatifs tels que le vote annuel, par le Parlement, de quotas d'immigration par nationalité et par type de titre de séjour. Toutes ces dispositions me paraissent utiles, et j'estime que l'excès d'indignité avec lequel les ont accueillies certains de nos collègues confine à l'insignifiance.

Pour autant, tout n'est pas à prendre ou à laisser dans cette proposition de loi constitutionnelle, qui a connu des évolutions. Je remercie le rapporteur de s'être adossé au vote du Sénat pour rétablir la rédaction de l'article 1^er dans sa pureté, la référence au respect des règles communes étant préférable à une mention des lois de la République. J'ajoute que cette règle serait utile, au quotidien, aux directeurs d'hôpitaux ou encore aux responsables d'associations sportives qui, confrontés chaque semaine à des revendications communautaristes habillées de l'exigence du respect de toutes les croyances, doivent prendre des décisions. Aux yeux de ceux qui portent ce genre de revendications, il faudrait appliquer des règles différentes en fonction de la religion de chacun.

Fidèle à une position déjà exprimée, je reste perplexe à l'égard de toute extension de l'article 11. Il n'existe pas de démocratie sans démocratie représentative, et cet article ne peut qu'amener, plus qu'un renforcement des pouvoirs du peuple, un renforcement des pouvoirs du Président de la République, ce qui ne paraît guère souhaitable après avoir passé tant d'années à contester la verticalité du pouvoir. Une démocratie qui fonctionnerait par « oui » ou par « non », dans laquelle les citoyens se prononceraient sur des textes à prendre ou à laisser, n'est pas la bonne boussole. Je recommande donc la prudence dans ce domaine.

Concernant l'article 3, une rédaction aurait pu prévoir que la mise en cause de l'identité constitutionnelle de la France ou une atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation pourrait être surmontée par une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, conférant de fait un droit de veto au Sénat et conduisant obligatoirement à la saisine du juge constitutionnel.

S'il pouvait paraître excessif, ce dispositif était assez simple à comprendre, à la différence du résultat des prouesses créatives du rapporteur : en prévoyant que le Parlement se verrait soumettre une question par le Conseil d'État et la Cour de cassation, avant que ces juridictions ne se prononcent, on aboutirait à une situation inédite. Je doute que notre but consiste à donner le pouvoir aux juridictions de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire, après le vote du Parlement et éventuellement sans suivre ce dernier.

Cela ne signifie pas que nous ne devons pas avancer dans cette direction, mais je pense que nous avons encore besoin de débattre afin d'identifier une solution efficace permettant de défendre l'identité constitutionnelle de la France : s'il importe d'écarter les règles qui nuisent à cette identité, il convient de le faire dans des formes qui ne fournissent pas à d'autres États un prétexte pour remettre en cause leur signature aux traités européens et internationaux.

Pensons, enfin, à l'exigence de conserver notre capacité diplomatique partout dans le monde, au travers du respect de la signature de la France. Existe-t-il des intérêts plus fondamentaux pour notre Nation que ceux que nous trouvons dans les engagements internationaux pris en matière de paix, de maîtrise des flux migratoires ou de sécurité ? Cette dimension doit également être prise en compte, dans le cadre de la recherche d'une voie équilibrée.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'entends les commentaires clairs et concis de Mélanie Vogel et d'Éric Kerrouche, ainsi que les remarques de Jacqueline Eustache-Brinio, Marie Mercier et Philippe Bonnecarrère sur le mariage. À ce sujet, je rappelle que la possibilité pour le maire de signaler au préfet, aux fins d'éloignement, la situation d'un étranger en situation irrégulière accomplissant les formalités de mariage avait été censurée en 2003 par le Conseil constitutionnel, au détour d'une loi relative à la maîtrise de l'immigration. Si j'ai considéré que la mesure proposée par le groupe Union Centriste était trop radicale au vu de la remise en cause de la liberté matrimoniale. Mon amendement est plus indirect, il vise à réunir les conditions permettant un éloignement effectif de l'étranger avant la date de la célébration.

S'agissant de Mayotte, vos réticences relatives à une censure du Conseil constitutionnel, monsieur Mohamed Soilihi seront justement levées après l'adoption de l'amendement précisant l'article 5, puisque nous sommes dans le cadre d'une proposition de loi constitutionnelle. S'agissant de vos craintes d'une stigmatisation de Mayotte, c'est justement ce qui me conduit à proposer de réduire le champ du dispositif, en précisant explicitement que la suppression de cette automaticité ne vaut que pour les demandes effectuées à raison de la naissance et de la résidence en France, et qu'elle n'a pas pour effet de fermer les autres voies d'accès à la nationalité ».

Monsieur Bitz, votre référence à Montesquieu me permet de vous assurer que mes deux mains ont tremblé quand il s'est agi d'établir les rédactions que je soumets à l'appréciation de la commission.

Monsieur Bonnecarrère, nous élaborerons bien un texte de la commission qui sera ensuite discuté en séance. J'ai bien noté votre désaccord sur l'article 2, pour lequel plusieurs choix de rédaction s'offraient. Parmi elles, une rédaction excluant du champ du référendum les questions fiscales, pénales et relatives aux libertés publiques - telle que proposée par le Président de la République dans son invitation aux rencontres de Saint-Denis - ne semblait pas très heureuse. D'où mon choix de conserver la rédaction de l'article 2 telle qu'issue de la rectification de la proposition de loi.

S'agissant de l'article 3 et d'une hiérarchie des normes qui a pu sembler imaginative à certains d'entre vous, je souligne que l'interprétation par le Conseil constitutionnel de l'identité constitutionnelle de la France n'a donné lieu qu'à une seule décision, en 2021 concernant l'usage de la force publique, à la différence de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe, qui a bien davantage développé ce concept.

Pour ce qui concerne l'intervention du législateur sous forme d'une question parlementaire de souveraineté, peut-être faudrait-il aller plus loin en prévoyant que le dernier mot revienne au législateur : nous pourrons en débattre en séance.

EXAMEN DES ARTICLES

Avant l'article 1^er 

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Par l'amendement COM-1, nos collègues du groupe écologiste proposent de compléter l'article 1^er de la Constitution afin de préciser que la République « reconnaît le droit d'asile comme un droit fondamental et permettant de travailler sur le territoire sans entrave ni délai dès l'introduction de la demande ».

Je rappelle, premièrement, que le droit d'asile est déjà garanti par le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui fait partie intégrante du bloc de constitutionnalité depuis 1971, ainsi que par l'article 53-1 de la Constitution de 1958.

Deuxièmement, la volonté d'ancrer dans la Constitution la possibilité pour un demandeur d'asile de travailler dès l'introduction de sa demande est évidemment une tentative de rejouer le match de l'article 4 du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration.

M. Guy Benarroche. - Nous convenons tout à fait du caractère prévisible de notre amendement. De la même manière, les objectifs de cette PPLC apparaissent clairement : il s'agit d'un instrument de pression sur le Gouvernement, au moment où le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration s'apprête à être débattu en séance à l'Assemblée nationale.

Nous avons entendu la position du parti qui représente le Gouvernement, dont j'espère qu'elle sera suivie jusqu'au bout, y compris par rapport aux modifications qui seront apportées, par l'Assemblée nationale, au texte issu des débats du Sénat.

Je souscris par ailleurs, monsieur le rapporteur, à votre critique d'une gestion de la politique migratoire au fil de l'eau. Si je suis votre démonstration, le vote du projet de loi ordinaire dans des termes qui puissent convenir au Sénat, conjugué à l'éventuel vote de cette PPLC, devrait conduire à la mise en place d'une politique migratoire stable. Si nous sommes certains que les personnes présentes sur le territoire ont reçu l'autorisation d'y rester, je ne vois pas ce qui s'opposerait à ce que les demandeurs d'asile puissent travailler.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Article 1^er

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à rétablir, à la virgule près, la disposition constitutionnelle plus aboutie juridiquement que le Sénat avait adoptée en 2020, sur l'initiative de notre collègue Philippe Bas.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'amendement de suppression COM-5 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

Article 3

L'amendement de suppression COM-6 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-9 devient sans objet.

L'article 3 est supprimé.

Article 4

L'amendement de précision COM-10 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-11 clarifie le périmètre de l'article 5, visant à mettre fin, pour les enfants nés à Mayotte de parents étrangers, à l'acquisition automatique de la nationalité française à la majorité au titre du droit du sol. Il précise explicitement que la suppression de cette automaticité ne vaut que pour les demandes effectuées à raison de la naissance et de la résidence en France, et qu'elle n'a pas pour effet de fermer les autres voies d'accès à la nationalité.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-12 précise le contenu et la procédure d'adoption de la loi votée annuellement par le Parlement fixant des « quotas » migratoires prévue par l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle.

Afin de garantir que ni le Parlement ni le Gouvernement ne puisse se soustraire à cette obligation, il conditionne la délivrance de titres de séjour sur l'année au vote de cette loi. Une procédure de sauvegarde inspirée de la loi organique relative aux lois de finances est prévue pour les cas où la loi ne pourrait être votée en temps utile.

L'amendement COM-12 est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Les protections dont bénéficient certains étrangers contre l'éloignement ne sont plus acceptées par nos concitoyens. Il est en effet incompréhensible que des étrangers qui peuvent être les auteurs de lourdes infractions et qui sont parfois en situation irrégulière puissent se maintenir en toute impunité sur le territoire national. La France étant un État souverain, elle doit être en mesure de décider qui est autorisé à séjourner sur son territoire et qui doit le quitter. Je vous propose, par l'amendement COM-13, une rédaction de l'article 7 plus sobre et plus robuste juridiquement.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avant l'article 8

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-2 rectifié.

M. Guy Benarroche. - Demander le droit de vote des étrangers aux élections locales est logique, dans la mesure où vous considérez que vous aurez, avec le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration et cette proposition de loi constitutionnelle, fait le nécessaire pour qu'ils soient présents sur le territoire de manière régulière. Conformément à notre Constitution, il me paraît justifié de leur accorder le droit de vote pour certaines élections.

M. François-Noël Buffet, président. - Je rappelle que le droit de vote est lié à la nationalité et qu'un enjeu de réciprocité pourrait se poser.

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.

Article 8

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'entends la critique selon laquelle le dépôt et l'examen des demandes d'asile dans les ambassades aurait pour conséquence un engorgement administratif insurmontable dans certains pays de départ. C'est pourquoi je propose un système plus souple, où il reviendrait au Gouvernement de déterminer celles des ambassades qui pourraient exercer cette compétence. À défaut, le traitement de la demande se ferait dans une zone d'attente à la frontière, conformément au principe de fiction juridique et selon un mécanisme analogue à celui proposé par nos collègues du groupe de l'Union Centriste.

Par ailleurs, l'amendement COM-14 préserve la possibilité de déposer en dernier ressort une demande d'asile en France.

L'amendement COM-4 est retiré.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 8

L'amendement COM-3 est retiré, de même que l'amendement COM-7.

L'amendement COM-15 est adopté et devient article additionnel.

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article(s) additionnel(s) avant l'article 1^er
M. BENARROCHE	1	Reconnaissance du droit d'asile comme un droit fondamental permettant de travailler dès l'introduction de la demande	Rejeté
Article 1^er
M. FRASSA, rapporteur	8	Rétablissement de la rédaction de l'article votée en 2020	Adopté
Article 2
M. BONNECARRÈRE	5	Suppression d'article	Adopté
Article 3
M. BONNECARRÈRE	6	Amendement de suppression	Adopté
M. FRASSA, rapporteur	9	Consécration des clauses de sauvegarde énoncées par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État et consultation du Parlement sur la nécessité de les appliquer	Rejeté
Article 4
M. FRASSA, rapporteur	10	Amendement de précision	Adopté
Article 5
M. FRASSA, rapporteur	11	Amendement de précision	Adopté
Article 6
M. FRASSA, rapporteur	12	Vote annuel d'une loi fixant des "quotas" en matière migratoire	Adopté
Article 7
M. FRASSA, rapporteur	13	Absence de droit au maintien sur le territoire des étrangers représentant une menace pour l'ordre public ou condamnés à une peine d'emprisonnement	Adopté
Article(s) additionnel(s) avant l'article 8
M. BENARROCHE	2 rect.	Droit de vote des étrangers aux élections locales	Rejeté
Article 8
M. BONNECARRÈRE	4	Examen des demandes d'asile dans des zones d'attente à la frontière	Retiré
M. FRASSA, rapporteur	14	Examen des demandes d'asile à l'étranger ou dans des zones d'attente à la frontière	Adopté
Article(s) additionnel(s) après l'article 8
M. BONNECARRÈRE	3	La France détermine librement les conditions d'accès et de séjour sur le territoire national	Retiré
M. BONNECARRÈRE	7	Empêchement du mariage par l'irrégularité du séjour	Retiré
M. FRASSA, rapporteur	15	Signalement de l'étranger en situation irrégulière accomplissant les formalités de mariage	Adopté