B. LA NÉCESSITÉ DE FINANCER LES SURCOÛTS LIÉS AUX ACTIVITÉS OPÉRATIONNELLES ET AU SOUTIEN À L'UKRAINE
Outre la question de l'« entrée » dans la nouvelle LPM, la fin de gestion constitue un enjeu important pour la mission, en ce qu'elle implique de traiter le financement des surcoûts auxquels les armées sont amenées à faire face au titre de leurs engagements opérationnels. Des dispositions spécifiques sont prévues en LPM à cet égard (voir encadré).
Les dispositions relatives au financement des surcoûts prévus par la LPM 2019-2025 et la LPM 2024-2030
Les LPM 2019-2025 et 2024-2030 prévoient plusieurs dispositifs relatifs au financement en gestion des surcoûts auxquels les armées sont amenées à faire face au titre de leurs engagements opérationnels. Trois types de surcoûts sont à considérer.
1 Les opérations extérieures et missions intérieures
L'article 4 de la LPM 2019-2025 fixe une provision annuelle au titre des opérations intérieures et des missions extérieures (hors crédits de masse salariale). Pour 2023, le montant inscrit est de 1,1 milliard d'euros. L'article prévoit cependant qu' « en gestion, les surcoûts nets, hors crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette provision font l'objet d'un financement interministériel. Hors circonstances exceptionnelles, la participation de la mission “Défense” à ce financement interministériel ne peut excéder la proportion qu'elle représente dans le budget général de l'État. Si le montant des surcoûts nets ainsi défini est inférieur à la provision, l'excédent constaté est maintenu au profit du budget des armées ». L'article 5 de la LPM 2024-2030 reconduit ce dispositif, en intégrant les crédits de masse salariale à la provision. Au titre de 2024, la provision est abaissée à 800 millions d'euros, par cohérence avec le désengagement des forces françaises du Sahel.
Il est à noter que les missions menées depuis février 2022 au titre du renforcement du flanc oriental de l'Otan (mission AIGLE en Roumanie, mission LYNX en Estonie, missions de défense aériennes Pologne, Bulgarie, Roumanie et Croatie), qui ne sont pas à proprement parler des opérations extérieures, génèrent également des surcoûts importants qui ayant vocation à être traitées dans le cadre des schémas de fin de gestion.
2° Les carburants opérationnels
L'article 5 de la LPM 2019-2025 prévoit qu'« en cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission “Défense” bénéficiera de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l'activité opérationnelle des forces ». L'article 6 de la LPM 2024-2030 reconduit ce dispositif.
3° L'effort national de soutien à l'Ukraine
L'article 4 de la LPM 2024-2030 prévoit que s'ajouteront aux ressources prévues au titre de la programmation celles nécessaires au financement de l'effort national de soutien à l'Ukraine, en précisant que celles-ci « concernent notamment le financement de contributions à la Facilité européenne pour la paix, des recomplètements nécessaires, en cas de cessions d'équipements ou de matériels, à la préservation intégrale du format des armées prévu par la programmation [...] ou d'aides à l'acquisition de matériels ou de prestations de défense et de sécurité. Ces moyens seront déterminés en loi de finances de l'année ou en exécution, en cohérence avec l'évolution du contexte géopolitique et militaire ».
Source : commission des finances du Sénat
Comme pour 2022, l'exercice 2023 se caractérise par des ouvertures brutes de crédits au titre du financement du soutien à l'Ukraine sur :
- le programme n° 146 « Équipement des forces » pour 244 millions d'euros en AE et 176 millions d'euros de CP ;
- le programme n° 178 « Préparation et emploi des forces » pour 133 millions d'euros en AE et 192 millions d'euros de CP.
D'après les informations communiquées au rapporteur spécial lors des auditions conduites, les autres surcoûts représenteraient en 2023 un total estimé à environ 1 milliard d'euros sur le programme n° 178 « Préparation et emploi des forces ». Ils seraient principalement liés :
- aux opérations extérieures et missions intérieures, dans un contexte marqué par le retrait du Niger ;
- au coût des carburants opérationnels, dans un contexte marqué par une forte inflation ;
- aux déploiements opérationnels liés au renforcement de la posture dissuasive sur le flanc Est de l'Otan.