B. D'IMPORTANTS EFFORTS BUDGÉTAIRES EN 2024
Le programme 175 devrait être doté à ces fins de 1,48 milliard d'euros en AE et 1,19 milliard d'euros en CP en 2024, soit une progression de 364,5 millions d'euros en AE (+ 32,8 %) et 90,6 millions d'euros en CP (+ 8,2 %) par rapport à la loi de finances pour 2023.
Corrigée de l'hypothèse d'inflation prévue en projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, la majoration des crédits en volume atteint 29,6 % en AE et 5,6 % en CP. Il est à noter que la très forte hausse des AE enregistrée en 2024 découle en quasi-totalité de la prévision des montants totaux prévus pour la restauration du centre Pompidou.
L'ensemble des actions du programme devrait cependant croître fortement, y compris en crédits de paiement, en 2024. Ainsi, les variations par rapport à 2023 sont les suivantes :
- pour l'action 01, dédiée aux monuments historiques et au patrimoine monumental, + 8,8 % ;
- l'action 02, centrée sur l'architecture et les espaces protégés, + 3 % ;
- l'action 03, dédiée au patrimoine des musées de France, + 9,3 % ;
- l'action 04, qui vise le patrimoine archivistique et les célébrations nationales, 5,06 % ;
- l'action 09, centrée sur le patrimoine archéologique, + 6,3 %.
Seuls les crédits de l'action 08, qui agrège les sommes dédiées à l'acquisition et l'enrichissement des collections publiques, ne sont pas concernés par la majoration des crédits.
Répartition des crédits au sein du programme 175 « Patrimoines »
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
La progression des crédits prévue en 2024 relève de deux axes principaux :
- la compensation des effets de l'inflation : 41,5 millions d'euros (AE=CP) pour tenir compte de la hausse des prix et 19 millions pour compenser l'augmentation du point d'indice ;
- la mise en place de mesures nouvelles, à hauteur de 302 millions d'euros en AE et 28 millions d'euros en CP.
S'agissant de la très forte hausse des AE enregistrée pour 2024, elle relève de deux grands projets en particulier :
- une enveloppe de 225 millions d'euros pour accompagner le projet emblématique de rénovation du Centre national d'art et de culture - Georges-Pompidou (CNAC-GP) ;
- une dotation de 54,7 millions d'euros destinés au projet d'extension du site des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine.
Décomposition de l'évolution des
crédits de paiement
sur le programme 175
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
1. Un retour du public plus rapide qu'anticipé
Les rapporteurs spéciaux avaient relayé, lors de l'examen des précédents projets de loi de finances, l'inquiétude des principaux opérateurs du patrimoine quant à une reprise de leur activité au niveau d'avant la crise, en raison d'un retour limité et progressif de la clientèle touristique extra-européenne, des dispositifs mis en place pour respecter les barrières sanitaires mais aussi de la modification des pratiques culturelles. Par rapport à 2019, la fréquentation des musées et monuments nationaux avait chuté de - 72 % en 2020, de - 64 % en 2021 et de - 11 % en 2022.
Les établissements tablaient sur une reprise très progressive, le ministère de la culture évaluant le montant des pertes pour 2022 à 182 millions d'euros.
Il semblerait pourtant que la situation se soit améliorée plus rapidement que prévu, dans la mesure où le ministère constate que la fréquentation moyenne se rapproche désormais de celle de 2019. Les perspectives semblent ainsi s'éclaircir pour les établissements : en août 2023, la moyenne de fréquentation se situe à seulement - 4 % par rapport à 2019, ce qui permet d'envisager une fréquentation totale pour l'année 2023 autour de 34,16 millions de visiteurs (contre 35,74 millions en 2019). Il est à noter que les prévisions du ministère tablaient initialement sur la proportion nettement moins favorable de 15 % de visiteurs en moins en 2023 par rapport à 2019.
Le ministère note cependant des écarts entre établissements, certains demeurant avec des fréquentations inférieures à celles espérées (Centre Pompidou, Musée Picasso ou Musée du Quai Branly notamment) tandis que d'autres ont même dépassé le nombre de visiteurs observé avant la crise sanitaire (Musée des Arts décoratifs, Palais de la Porte dorée, centre des monuments nationaux).
S'agissant spécifiquement des musées nationaux, cette reprise d'activité, plus rapide qu'initialement anticipée, induit une progression des ressources propres, tant en termes de billetterie, que de location d'espaces ou de mécénats.
Si la situation s'améliore donc incontestablement, l'horizon ne semble pas pour autant totalement dégagé en raison de plusieurs incertitudes :
- l'effet de l'inflation sur les dépenses culturelles n'est pas encore décelable ;
- l'organisation des Jeux olympiques en 2024 devrait conduire à la fermeture d'établissements emblématiques dans la capitale durant plusieurs semaines et générer de nouvelles pertes.
2. Des moyens en partie dédiés à la compensation des effets de l'inflation pour les opérateurs
Ainsi, une part importante de la progression des crédits dédiés au programme 175 relève de mesures destinées à tenir compte de l'inflation et de la hausse des coûts, qu'il s'agisse de majorations de dotation de fonctionnement ou de dotation d'investissement.
Les 41 millions de compensation de l'inflation prévus pour 2024 s'ajoutent aux 37,4 millions d'euros accordés l'année précédente. Au total, au cours des deux dernières années, près de 80 millions d'euros auront été accordés au titre de la hausse des coûts, sans pour autant les compenser entièrement.
La proportion de ces crédits complémentaires fléchés vers les opérateurs est identique à celle de l'année précédente (63,4 %), ce qui suppose que l'enveloppe est davantage accordée en fonction des crédits supplémentaires à répartir qu'au prorata des besoins des établissements.
Un quart des majorations de crédits est fléché vers les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), le reste étant accordé aux services à compétence nationale (SCN) du ministère8(*)
Répartition des majorations de dotation destinées à tenir compte de l'inflation
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises par la direction générale des patrimoines et de l'architecture
Pour l'année 2022, les dépenses des établissements ont subi une pression inflationniste de l'ordre de 5,3 % pour le fonctionnement courant et 45 % pour l'énergie. En 2023, ces taux devraient s'élever à respectivement 4,9 % et 63 %. Les dépenses d'énergie représentent environ 5 % des dépenses de fonctionnement des établissements, en dehors de la masse salariale. En 2024, le ministère anticipe une progression de + 2,6 % en fonctionnement courant et + 135 % pour l'énergie.
L'indice des coûts de la construction a, quant à lui, progressé de 8,9 % en 2022 et pourrait augmenter de 3,1 % en 2023 et 2024. Cette majoration des coûts a eu des répercussions sur les grands chantiers encadrés par l'État en 2024 : abbaye de Clairvaux, Château de Villers-Cotterêts, château de Gaillon...
Le détail par opérateurs figure dans le graphique ci-dessous. Le principal bénéficiaire de ces hausses de crédits est la réunion des musées nationaux (RMN), suivie par le musée du Louvre.
Ventilation des surcoûts accordés aux opérateurs entre 2023 et 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
S'agissant plus spécifiquement de la compensation du point d'indice, 19 millions d'euros sont prévus pour en compenser une partie (mais non l'intégralité) de la hausse de 3,5 % accordée en juillet 2022. Le ministère précise que les établissements devront mobiliser des marges financières à leur niveau, d'autant plus que la revalorisation d'1,5 % n'est pour l'heure pas compensée.
Certains établissements contribuent cependant à l'effort de maîtrise de la dépense. Ainsi, Versailles et Fontainebleau voient leur fonds de roulement mobilisés pour le financement de leurs schémas directeurs, entraînant une diminution de leurs subventions pour charges d'investissement à hauteur de respectivement 2 millions d'euros et 1 million d'euros. En parallèle, la subvention pour charges de service public diminue pour plusieurs opérateurs (le musée du Louvre, le centre des monuments nationaux, le musée du Quai Branly et Versailles), pour un montant total de 6,52 millions d'euros. D'après le ministère, cette baisse vise à assurer la soutenabilité des différentes mesures nouvelles et s'inscrit dans le cadre d'une réforme des tarifs d'entrée pour ces établissements, devant contribuer à augmenter leurs ressources propres.
3. Un accent mis sur la protection et la valorisation des patrimoines religieux dans les territoires
13,1 millions d'euros en AE et 21,7 millions d'euros en CP sont fléchés vers la protection du patrimoine dans les territoires.
Les travaux de restauration entamés en 2023 se poursuivent sur trois sites : la restauration de la cathédrale Saint-Pierre-et-Saint-Paul de Nantes à la suite de l'incendie survenu en juillet 2020 (+ 3,8 millions d'euros en AE et + 1,9 millions d'euros en CP), les travaux de l'ancienne abbaye de Clairvaux dans l'Aube (+ 5 millions d'euros en AE et + 10 millions d'euros en CP) et le projet de restauration du château de Gaillon dans l'Eure porté par la communauté Seine-Eure (- 2,8 millions d'euros en AE et + 2,8 millions d'euros en CP).
Des accents particuliers sont mis en PLF 2024 en faveur de la protection du patrimoine religieux, mais ces efforts passent principalement par un accroissement de la dépense fiscale.
Le président de la République a exposé le plan en faveur du patrimoine religieux septembre 2023 alors que, selon les travaux de l'Observatoire du patrimoine religieux, entre 2 500 et 3 000 édifices seraient dans un état faisant craindre pour leur sauvegarde.
Le premier axe est le lancement d'une campagne de protection au titre des monuments historiques d'édifices cultuels publics ou privés, en mettant l'accent sur ceux situés dans les petites communes et construits aux XIXe et XXe siècles.
Le deuxième axe est le lancement d'une collecte nationale avec la Fondation du patrimoine, sur le modèle de celle réalisée pour la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Cette collecte permettra de lever des dons pour financer les travaux de restauration et de sécurité incendie des édifices religieux des communes de moins de 10 000 habitants en métropole et moins de 20 000 en Outre-mer. L'article 3 quinvicies du projet de loi de finances pour 2024 prévoit la création d'un nouveau dispositif temporaire de réduction d'impôt pour les particuliers à hauteur de 75 % des dons versés au profit de la conservation et de la restauration du patrimoine immobilier religieux des communes, dans la limite d'un plafond annuel de 1 000 euros. 10 % du montant de la collecte seront dédiés au soutien aux études et à l'ingénierie.
Les directions régionales des affaires culturelles contribueront aux opérations concernées, lorsqu'elles porteront sur des monuments historiques, avec leurs dotations ordinaires.
Les collectivités territoriales, en particulier les petites communes, sont, comme l'a noté la commission de la culture du Sénat dans un récent rapport9(*), démunies, tant en raison de difficultés d'accès aux financements - l'État ne cofinance que la restauration d'édifices protégés - que d'un manque d'assistance à la maîtrise d'ouvrage au sein de la part des conservations régionales des monuments historiques.
Au-delà de ces deux aspects, une meilleure protection de ces bâtiments passe par leur identification a priori. Le dernier inventaire du patrimoine religieux mené par le ministère remonte aux années quatre-vingts et s'avère incomplet. Il conviendrait de mener à bien un nouveau bilan, visant tout à la fois les patrimoines immobilier et mobilier. Cependant, le ministère de la Culture ne conduit plus d'opérations d'inventaire depuis que la compétence d'inventaire général du patrimoine culturel a été transférée aux régions, en 2004.
Le présent projet de loi de finances propose aussi de majorer de 2 millions d'euros (AE=CP) les crédits du fonds incitatif et partenarial (FIP). Créé en loi de finances pour 2018, il accompagne les collectivités à faibles ressources en vue de financer des opérations de restauration de monuments historiques en prévoyant que l'État augmente son soutien financier sous réserve d'un engagement financier du Conseil Régional.
Doté dès l'origine de 15 millions d'euros en AE, il a vu son enveloppe de CP progresser chaque année pour atteindre 18 millions d'euros en 2022. Il devrait ainsi être abondé de 2 millions supplémentaires (AE=CP).
Le soutien aux petites communes, sur un modèle qui a fait ses preuves s'agissant de la restauration de Notre-Dame de Paris, constitue un acte positif dont les rapporteurs spéciaux se félicitent. Mais il importe que les orientations ambitieuses annoncées en septembre 2023 se matérialisent rapidement. Ainsi, le ministère a également annoncé que les dotations de soutien à l'investissement local (notamment ceux de la DETR et de la DSIL) devraient être préférentiellement mobilisées en faveur de la rénovation du patrimoine religieux propriété des collectivités dans les communes rurales. Si l'enjeu est important, il ne doit pas conduire à un détournement de ces dotations, dont l'enjeu est avant tout de financer des investissements structurants pour les petites communes.
4. Le lancement d'un nouveau cycle de grands projets
Les crédits dédiés aux grands projets continuent de constituer une part importante des crédits du programme 175, malgré la clôture de plusieurs chantiers de grande ampleur en 2023 et 2024 (Palais de la Cité, Grand Palais, site des archives nationales de Paris).
Des moyens nouveaux sont par ailleurs prévus pour les projets suivants :
- les travaux de rénovation dans le cadre du schéma directeur technique du Centre Pompidou : 225 millions d'euros en AE et 7,4 millions d'euros en CP ;
- le projet d'extension du site des archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine : 54,7 millions d'euros en AE ;
- le projet de restructuration, de restauration et de réaménagement du palais de la Cité à la charge du centre des monuments nationaux : 6,8 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP, soit la moitié du coût global de l'opération ;
- le musée mémorial du terrorisme : + 11 millions d'euros en AE et + 1,5 million d'euros en CP, correspondant à la contribution du ministère de la Culture pour 2024.
Financement des grands travaux sur le programme 175 en 2024
(en millions d'euros)
|
AE 2024 |
CP 2024 |
Coût total (P. 175) |
Date d'achèvement prévue |
|
|
Musée mémorial du terrorisme |
13 |
2,5 |
15,2 |
2026 |
|
Abbaye de Clairvaux |
20 |
12 |
60 |
2028 |
|
Archives nationales (bâtiment de Pierrefitte) |
54,7 |
2,3 |
67,2 |
2028 |
|
Grand Palais |
8,8 |
8,8 |
107,8 |
2024 |
|
Archives nationales (schéma directeur) |
0 |
4,2 |
31,5 |
2025 |
|
Centre Pompidou |
12 |
12 |
261 |
2029 |
|
Château de Fontainebleau |
1,2 |
8,7 |
61,4 |
2026 |
|
Cathédrale de Nantes |
7,5 |
7,6 |
24,9 |
2025 |
|
Musée Guimet |
3 |
3 |
9 |
2025 |
|
Total |
120,2 |
61,1 |
638 |
- |
Source : commission des finances
Concernant plus spécifiquement la reconversion de l'ancienne abbaye de Clairvaux, celle-ci a été cédée par l'administration pénitentiaire. La restauration du clos et couvert de l'ensemble des bâtiments de Clairvaux protégés au titre des monuments historiques est estimée entre 180 millions d'euros et 200 millions d'euros (dont 60 millions d'euros pour le seul grand cloître). Étant donné la taille du site et l'ampleur des enjeux, plusieurs points d'inquiétude peuvent-être soulignés. Le montant des AE prévu ne représente au mieux que 10 % du coût total du chantier et la rénovation du grand cloître, si elle est une étape nécessaire, ne permet pas pour autant d'envisager dans un futur proche la valorisation économique du site.
Par ailleurs, si la volonté, similaire à celle observable à Villers-Cotterêts, de dynamiser un territoire par l'ouverture d'un complexe culturel de grande taille doit être saluée, elle n'est pas sans susciter des interrogations sur la viabilité économique de ce type de projets.
Enfin, s'agissant du Centre Pompidou, les rapporteurs spéciaux ne contestent pas la nécessité de la rénovation du bâtiment, désormais incontournable après avoir été repoussée par ses directeurs successifs, dans la mesure où les équipements techniques n'ont fait l'objet d'aucune modernisation d'ampleur depuis son ouverture en 1977. Les travaux nécessaires sont cependant énormes, et privera a priori le musée de ressources propres pendant les 4 ans de fermeture complète nécessaires aux travaux (2026-2030). Si le montant du projet est actuellement estimé à 262 millions d'euros, il est à craindre que l'inflation n'entraîne une augmentation de la facture.
Reconstruire puis restaurer : le chantier
éminemment symbolique
de la cathédrale Notre-Dame de Paris
Le coût des travaux de conservation puis de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris est aujourd'hui estimé à 703 millions d'euros, 151 millions d'euros ayant été d'ores et déjà été engagés pour les travaux de sécurisation et de consolidation.
La maîtrise d'ouvrage est assumée par l'établissement public administratif chargé de la restauration et de la conservation de la cathédrale Notre-Dame de Paris (EP RNDP), institué par la loi du 29 juillet 201910(*) et entré en fonction le 2 décembre 2020. Cette structure fait partie de la liste des opérateurs de l'État du programme 175 mais seul le loyer de l'établissement est pris en charge par le ministère de la Culture depuis le mois d'octobre 2020. Les locaux utilisés appartiennent aux services du Premier ministre et donnent lieu au versement d'un loyer à France Domaine. 0,39 million d'euros ont ainsi été pris en charge depuis l'installation de l'opérateur.
Le financement de l'établissement (masse salariale, soit 3,9 millions d'euros pour 40,5 ETP et budget de fonctionnement établi à 0,7 million d'euros) est donc presque intégralement assumé par les dons perçus.
L'année 2024 verra la poursuite des travaux en vue de la réouverture prévue au début du mois de décembre.
Elle sera notamment consacrée à :
- la reconstitution de la couverture en plomb de la cathédrale (flèche, transept, choeur et nef) ;
- la poursuite des interventions destinées à renouveler les équipements techniques (en particulier le système de sécurité incendie) ;
- la mise en place du nouveau circuit de visite des tours par le Centre des monuments nationaux ;
- l'installation du nouvel aménagement liturgique par le clergé.
Il convient de rappeler à ce stade que le coût du chantier de restauration générera des recettes de TVA qui auraient pu largement financer la charge administrative. In fine, seule la dépense fiscale afférente aux dons constitue de son côté un financement indirect. Le montant des dons et versements ayant bénéficié du taux de réduction d'impôt de 75 % prévu à l'article 5 de la loi du 29 juillet 2019 s'élève ainsi à 24,7 millions d'euros, générant une réduction d'impôts de l'ordre de 15,4 millions d'euros.
La souscription atteint au total 848,9 millions d'euros11(*). Le montant des dons promis devrait, en tout état de cause, dépasser le montant des travaux générés par l'incendie, qui s'élèvent à 702 millions d'euros.
Le ministère indique donc avoir « la certitude que la restauration de la cathédrale ne pourra s'arrêter à sa réouverture », pour aller au-delà des dégâts causés par l'incendie en entamant une nouvelle phase, dite « phase 3 » de reconstruction. Celle-ci devrait concerner les élévations extérieures (chevet, transept, sacristie, nef etc.) et commencer en 2025.
Les rapporteurs spéciaux se félicitent de l'avancée générale des travaux, qui a permis de tenir les ambitions et le calendrier avancé à la suite de l'incendie. Ils seront vigilants quant à l'utilisation du solde. S'il apparaîtrait logique que les derniers fonds viennent financer les restaurations liées aux pathologies antérieures à l'incendie, et contribuent à l'amélioration générale de l'aspect de Notre-Dame, il convient, s'agissant d'un chantier aussi symbolique, d'agir en concertation avec les mécènes et des fondations chargées de la gestion des dons.
Source : commission des finances
* 8 Les SCN du ministère de la culture comprennent les dix-sept musées nationaux répartis en douze SCN, le Centre de recherche et de restauration des musées de France (C2RMF), le Laboratoire de recherche des monuments historiques (LRMH), la Médiathèque du patrimoine et de la photographie (MPP) (précédemment Médiathèque de l'architecture et du patrimoine (MAP)), le Département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM) et les trois services d'Archives nationales : Archives nationales (AN), Archives nationales d'outre-mer (ANOM) et Archives nationales du monde du travail (ANMT).
* 9 Patrimoine religieux en péril : la messe n'est pas dite, Rapport d'information n° 765 (2021-2022) de M. Pierre Ouzoulias et Mme Anne Ventalon au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, 6 juillet 2022.
* 10 Loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale et décret n° 2019-1250 du 28 novembre 2019 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement public chargé de la conservation et de la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris.
* 11 Des frais technique de collecte et de gestion ramènent ce montant à 846,7 millions d'euros.