II. LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE) : UN BUDGET CONTENU EN RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE ET D'ADÉQUATION AUX PRÉVISIONS RÉELLES DE SON ACTIVITÉ
Les crédits demandés pour le CESE en 2023 sont légèrement en baisse de 0,5 % avec 44,9 millions en AE et en CP.
Cette stagnation des crédits doit toutefois être mise en regard avec la revalorisation discontinue du budget du CESE depuis 2020.
Évolution des crédits par action du programme 126
(en millions d'euros et en %)
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LFI 2023 |
PLF 2024 |
Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume) |
Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%) |
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04 - Travaux consultatifs |
AE |
32,2 |
32,0 |
- 0,2 |
- 0,01 % |
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CP |
32,2 |
32,0 |
- 0,2 |
- 0,01 % |
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05 - Fonctions supports à l'institution |
AE CP |
12,9 12,9 |
12,8 12,8 |
- 0,1 - 0,1 |
- 0,7 % - 0,7 % |
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Total programme 126 |
AE |
45,1 |
44,9 |
- 0,2 |
- 0,4 % |
|
CP |
45,1 |
44,9 |
- 0,2 |
- 0,4 % |
FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
A. DES CRÉDITS ACCORDÉS POUR LA PARTICIPATION CITOYENNE, NON RETRACÉS DANS LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES
1. Une enveloppe budgétaire maintenue à 4,2 millions d'euros pour la participation citoyenne malgré l'absence de convention citoyenne annoncée
a) Une enveloppe reconduite à hauteur de 4,2 millions d'euros nonobstant une demande de 6 millions d'euros exprimée par le CESE
Depuis la réforme du CESE par la loi organique du 15 janvier 2021, le CESE dispose d'une enveloppe dédiée à la participation citoyenne, qu'il gère aujourd'hui directement7(*).
Constatant que le budget de 4,2 millions d'euros n'a pas suffi à couvrir le coût de la convention citoyenne sur la fin de vie, le CESE a engagé en janvier 2023 des négociations avec la direction du budget pour obtenir dès 2024 un montant annuel de 6 millions d'euros pour la participation citoyenne.
Dans son rapport d'information8(*) relatif à la participation citoyenne au CESE, le rapporteur spécial avait émis des réserves quant à cette progression de près de 43 % des crédits de la participation citoyenne, eu égard à la faible fréquence annoncée des conventions citoyennes. En effet, dans la mesure où le CESE s'est fixé pour objectif d'en organiser une tous les 14 à 18 mois, le rapporteur spécial doute de la nécessité pour le CESE d'obtenir tous les ans un budget de 6 millions d'euros pour tous les dispositifs de participation citoyenne. En effet, des crédits seront nécessairement annulés en cas d'année « creuse ».
Pour 2024, le CESE a fait part au rapporteur spécial du maintien de cette enveloppe pour 4,2 millions d'euros.
b) Un suivi impossible de ces crédits au sein du projet annuel de performances
Or, force est de constater que cette information ne ressort pas des documents budgétaires et n'est à aucun moment mentionnée dans le projet annuel de performances. Celui-ci, très succinct, se contente de renseigner le montant alloué pour chacune des deux seules actions du programme (04 Travaux consultatifs et 05 Fonctions supports à l'institution9(*)). La justification des crédits par action prend la forme de quelques tableaux et n'est accompagnée d'aucun commentaire ni d'aucune explication.
Le rapporteur spécial a été informé du montant des crédits dédiés à la participation citoyenne dans les réponses au questionnaire budgétaire complémentaire adressé au CESE. Le montant de cette enveloppe a été fixé par la lettre plafond 640/23/SG du 3 août 2023.
Cette situation n'est donc pas satisfaisante.
Par ailleurs, corollaire de l'absence d'information quant au montant de l'enveloppe accordée pour la participation citoyenne, il est impossible de savoir sur quelle action sont imputés les crédits pour la participation citoyenne. Le CESE n'a pas su apporter plus d'informations au rapporteur spécial, se limitant à indiquer que la majorité des 4,2 millions d'euros étaient imputables sur l'action 04 « Travaux consultatifs ».
Dans ce contexte, le rapporteur spécial a recommandé la création d'une action spécifique pour la participation citoyenne, ou, a minima, d'isoler les crédits de l'enveloppe budgétaire allouée à la participation citoyenne. Les justifications au premier euro devraient inclure plus d'explications quant à cette enveloppe budgétaire dédiée à la participation citoyenne.
c) Un montant injustifié pour l'heure pour l'année 2024
Le CESE a simplement mentionné qu'il pourrait être amené à organiser une convention citoyenne en tout ou partie sur l'année 2024, selon ce qui serait décidé par les services de la présidence de la République.
Il apparaît donc que l'année 2024 sera une année « creuse » du point de vue des conventions citoyennes, et que le CESE dispose d'une enveloppe de 4,2 millions d'euros uniquement pour l'association et la consultation des citoyens dans le cadre de ses travaux courants.
Sur la fin d'année 2023, le CESE va financer une journée délibérative en novembre sur l'école de la réussite ainsi que trois plateformes de consultation jusqu'en décembre sur l'éducation affective relationnelle et sexuelle, le logement saisonnier et l'articulation des temps de vie.
Pour l'année 2024, le CESE devra ainsi engager des dépenses pour :
- les processus de redevabilité suite à deux consultations menées fin 2023 sur les mobilités durables et inclusives en zones peu denses et sur l'élevage ;
- une consultation citoyenne sur le financement de la perte d'autonomie avec des citoyens associés jusqu'en mars 202410(*) ;
- l'organisation des États généraux de l'information (EGI) pour le compte de l'État.
Enfin, le CESE a mentionné plusieurs travaux en 2024 sur le financement du monde associatif, l'intelligence artificielle et les modèles productifs, l'emploi dans la transition écologique, les droits sociaux ou encore l'aide alimentaire, mais sans préciser si ces derniers donneront lieu à une association des citoyens.
Par suite, il ressort que le plus gros poste de dépenses en matière de participation citoyenne est l'organisation des États généraux de l'information (EGI) à partir d'octobre 2023, avec une plateforme de consultation et deux journées délibératives sur deux week-ends aux mois de janvier et février 2024, réunissant une centaine de citoyens tirés au sort11(*).
Il convient de relever tout d'abord que, dans la mesure où ils ont été lancés fin 2023, une partie de ces dépenses sera imputée sur le budget de l'année en cours. L'impact budgétaire sur l'année 2024 sera donc moindre puisque lissé sur deux exercices.
Par ailleurs, le coût prévisionnel de ces EGI fait l'objet d'un chiffrage divergent : tandis que la direction du budget en estime le coût à 0,35 million d'euros, le CESE les a évalués entre 0,75 million et un million d'euros. Rien que pour les deux journées délibératives, le CESE prévoit un budget de l'ordre de 0,6 million d'euros.
Le rapporteur spécial relève que le coût estimé par le CESE est particulièrement élevé, en comparaison des coûts de la convention citoyenne sur la fin de vie. En partant du coût actualisé de celle-ci au 1er octobre 2023, de l'ordre de 5,1 millions d'euros, il est possible d'évaluer le coût d'une session de trois jours à 0,56 million d'euros pour 185 citoyens.
Or, le CESE a estimé à 0,6 million d'euros les frais pour deux journées délibératives réunissant 150 citoyens.
Même en partant de cette hypothèse maximaliste, cela ne permet de justifier pour l'année 2024 qu'un million et demi pour ses dépenses liées à la participation citoyenne12(*).
Par conséquent, par un amendement, le rapporteur spécial entend propose de minorer de 2,5 millions d'euros le montant de l'enveloppe dédiée à la participation citoyenne. L'enveloppe restante pour 2024 serait de 1,7 million d'euros, ce qui paraît suffisant au regard des projets annoncés. En tout état de cause, les crédits pourraient tout à fait être revus à la hausse en cours d'année par un décret d'avance un projet de loi de finances rectificative.
2. Une ébauche d'efforts pour accroître la prévisibilité et la maîtrise des dépenses allouées à la participation citoyenne
Dans la lignée des recommandations13(*) du rapporteur spécial, le CESE a décidé d'instaurer une programmation des actions à venir du CESE en année N- 1, en incluant les aspects participatifs, à l'issue de sa réunion du Bureau en date du 5 juillet dernier. La programmation a été définie pour le 1er trimestre 2024 et sera précisée dans les prochains mois pour le reste de l'année.
Par ailleurs, le CESE a aussi décidé pour l'organisation de la prochaine convention citoyenne de mettre en oeuvre plusieurs recommandations du rapporteur spécial quant à la maîtrise des coûts14(*), avec notamment :
- la mise en place de partenariats afin de bénéficier de tarifs de transports et d'hébergements moindres ;
- la réduction du nombre de sessions en fonction du sujet ;
- l'internalisation des compétences d'animation au sein du CESE15(*).
Si le rapporteur spécial salue ces évolutions, la prévisibilité du coût des travaux associant les citoyens pourrait être améliorée. La direction de la participation citoyenne, dont les effectifs ont été renforcés, pourrait élaborer cette prévision en relation avec la direction administrative et financière, et ce, au moins sur six mois.
* 7 Jusqu'en 2023, les crédits devaient être débloqués par le Gouvernement.
* 8 Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.
* 9 Le projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2024 n'a pas mis à jour le numéro des actions suite à la refonte de la maquette budgétaire par le projet de loi de finances pour 2023. Les deux, désormais uniques, actions, sont numérotées « 4 » et « 5 », au lieu de « 1 » et « 2 ».
* 10 Plusieurs ateliers ont déjà eu lieu avec les outre-mer en décembre 2023.
* 11 Le CESE avait d'abord envisagé tirer au sort 150 citoyens. Afin de maîtriser les dépenses des EGI, le CESE compte plutôt désormais, au mois d'octobre 2023, tirer au sort 100 citoyens.
* 12 Le coût agrégé consultations citoyennes hors convention citoyenne s'est élevé à un montant maximum de 0,5 million d'euros au cours des années précédentes.
* 13 Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.
* 14 Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.
* 15 Deux recrutements à la direction de la participation citoyenne permettront également d'approfondir cette internalisation, pour un moindre recours à des prestataires externes.