Projet de loi de finances pour 2024 : Conseil et contrôle de l'État

SECONDE PARTIE :
LE DÉTAIL DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES » : UNE HAUSSE DE NOUVEAU MARQUÉE DES CRÉDITS, CONSÉQUENCE D'UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE ET D'UNE PROGRESSION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les crédits demandés pour les juridictions administratives pour 2024 s'élèvent à 519,1 millions d'euros en AE et à 583,4 millions d'euros en CP, soit une baisse des AE de 15,16 % et une hausse des CP de 11,12 % par rapport à 2023. Cette augmentation est tirée par la progression des dépenses de personnel, qui est pérenne, mais aussi par un changement de périmètre avec le rattachement de la commission du contentieux du stationnement payant au programme 165.

L'enjeu majeur de ce programme consiste en l'adéquation des crédits demandés avec la pression continue que connaissent les juridictions administratives compte tenu de la croissance continue du contentieux administratif, sous l'effet de nombreux facteurs exogènes et de la volonté de rendre des décisions juridictionnelles dans des délais satisfaisants pour les justiciables sans jamais nuire à la qualité des décisions rendues.

Le programme 165 concentre 66 % des crédits de la mission et est donc le plus important en volume.

Évolution des crédits par action du programme 165

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2023	PLF 2024	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)	FDC et ADP attendus en 2024
01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État	AE	31,8	33,8	+ 2	+ 6,3 %	0,02
	CP	31,8	31,8	+ 2	+ 6,3 %	0,02
02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel	AE	59,6	62,8	+ 3,2	+ 5,4 %	0,0
	CP	59,6	62,8	+ 3,2	+ 5,4 %	0,0
03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs	AE	189,6	202,2	+ 12,6	+ 6,6 %	0,0
	CP	189,6	202,2	+ 12,6	+ 6,6 %	0,0
04 - Fonction consultative	AE	16,8	17,5	+ 0,7	+ 4,2 %	0,0
	CP	16,8	17,5	+ 0,7	+ 4,2 %	0,0
05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités	AE	12,7	20,1	+ 7,4	+ 58,2 %	0,0
	CP	12,7	20,1	+ 7,4	+ 58,2 %	0,0
06 - Soutien	AE	253,3	132,9	- 120,4	+ 47,5 %	0,2
	CP	166,5	197,2	+ 30,7	+ 18,4 %	0,2
07 - Cour nationale du droit d'asile	AE	48	49,6	+ 1,9	+ 3,3 %	0,0
	CP	48	49,6	+ 1,9	+ 3,3 %	0,0
Total programme 165	AE	611,9	519,1	- 92,8	- 15,2 %	0,2
	CP	525,0	583,4	+ 58,4	+ 11,1 %	0,2
Dont hors CAS Pensions		406,7	436,7	+ 30	+ 7,4 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS LIÉE AU RATTACHEMENT DE LA COMMISSION DU CONTENTIEUX DU STATIONNEMENT PAYANT AU PROGRAMME ET DES NOUVELLES MESURES DE REVALORISATION DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS

Les crédits de paiement demandés pour 2024 sont en hausse de 58,4 millions d'euros par rapport à 2023.

1. Le rattachement bienvenu de la commission du contentieux du stationnement payant au programme 165 intervenant toutefois dans un contexte de forte croissance de ses entrées

a) Un rattachement porteur d'une gestion unifiée par le Conseil d'État

Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit le rattachement de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) au programme 165 à partir du 1^er janvier 2024.

La CCSP, juridiction administrative spécialisée, a été mise en place en janvier 2018. Sa création intervient dans le contexte de la dépénalisation et de la décentralisation du stationnement payant par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi « MATPAM »), impliquant ainsi la perte de compétence des juridictions judiciaires, et afin d'éviter d'engorger les juridictions administratives de droit commun.

Jusqu'alors, le fonctionnement de la CCSP figurait sur les crédits du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « administration générale et territoriale de l'État », qui porte les fonctions de pilotage du ministère de l'intérieur et les crédits relatifs aux affaires juridiques et contentieuses du ministère. Les agents de greffe relevaient du programme 216, tandis que 15 magistrats, à partir de 2023, étaient mis à disposition de la CCSP par le programme 165, affectés dans les trois chambres de cette juridiction.

Le transfert de la CCSP porte sur 143 emplois ainsi que 11,4 millions d'euros (7,6 millions d'euros de crédits de titre 2, dont 1,96 million d'euros au titre du « CAS pensions », et 3,8 millions d'euros de crédits de titre 3).

Ainsi, à périmètre constant, c'est-à-dire sans le rattachement de la CCSP au programme 165, les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 572 millions d'euros en CP, soit une hausse de 8,9 %, du même ordre qu'en 2023. À périmètre courant, après intégration des crédits de la CCSP, une augmentation de 11,1 % des CP est constatée par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

Ce rattachement implique aussi le transfert de la gestion de la CCSP au Conseil d'État, en lieu et place du ministère de l'intérieur et des outre-mer. Le Conseil d'État assurait jusqu'alors seulement l'affectation et la rémunération des magistrats de la CCSP.

Le transfert de gestion s'organisera progressivement :

- la gestion du personnel des greffes, qui resteront des agents du ministère de l'intérieur et des outre-mer, sera assurée par le secrétariat général du Conseil d'État à compter du 1^er janvier prochain ;

- la direction du numérique du ministère de l'intérieur et des outre-mer continuera à assurer la gestion du système d'information de la CCSP, qui migrera progressivement d'ici la fin 2025 dans le système d'information du Conseil d'État ;

- les moyens généraux et le budget de la CCSP seront intégrés dans le programme 165, qui remboursera le ministère de l'intérieur et des outre-mer pour les prestations qu'il continuera à assurer pour la CCSP, essentiellement en matière d'informatique.

b) Un rattachement susceptible de mettre mécaniquement à mal les délais moyens des juridictions administratives, compte tenu de la progression du contentieux lié au stationnement payant

Dans la mesure où le rattachement de la CCSP au programme 165 intervient dans un contexte de forte progression de ce contentieux, l'adéquation des moyens du programme avec cette hausse demeure un défi pour les années à venir, afin de maintenir des délais de jugement raisonnables. En effet, les entrées sont passées de 61 327 en 2018 à 163 464 en 2022, alors que la commission connaît des délais de jugement qui sont de l'ordre de deux ans et présente un stock qui s'élevait au 31 décembre 2022 à 183 429 dossiers.

Dans son rapport sur le projet de loi de règlement et d'approbation des comptes de l'année 2020^3(*), le rapporteur spécial avait déjà souligné que, dans un contexte de surcroît des recours, des postes de magistrats supplémentaires devraient inévitablement être ouverts sur le programme 165, un rattachement de la CCSP n'étant pas absorbable à moyens constants. Le rapporteur spécial réitère son souhait d'un renforcement des moyens humains de cette juridiction dès le prochain projet de loi de finances, afin de faire face à la hausse de ses entrées, de sorte à ne pas dégrader ses délais de jugement, déjà élevés.

Par ailleurs, une adaptation de la maquette de performance sera nécessaire, le Conseil d'État ayant indiqué qu'elle était effectivement à l'étude.

Enfin, le rapporteur spécial tient à souligner que la dénomination la commission du contentieux du stationnement payant semble aujourd'hui d'autant plus impropre dès lors qu'elle entre dans le même giron budgétaire que les autres juridictions administratives. La dénomination de « tribunal » serait plus en adéquation avec la compétence juridictionnelle de la CCSP.

Le transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale

Le programme 165 pourrait être affecté aussi dès 2024 par le transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale aux juridictions administratives de droit commun issu de l'article 56 de la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

La réforme impliquera de désigner les tribunaux administratifs compétents, étant précisé qu'il est envisagé de limiter le nombre de tribunaux administratifs compétents et de spécialiser une cour administrative d'appel dans le traitement de ce contentieux.

Outre cette détermination des juridictions compétentes, la reprise des dossiers en stock dans Télérecours devra être mise en place par numérisation des dossiers.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

2. Une progression durable des dépenses de personnel

Les dépenses de personnel pèsent fortement dans les crédits du programme 165, à l'instar de tous les autres programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». La hausse de ces dépenses est constante sur les dernières années.

a) Des dépenses de personnel tirées à la hausse par de nouvelles créations d'emplois en 2024

Dans le projet de finances pour l'année 2024, les crédits demandés pour les dépenses de personnel s'élèvent à 436,7 millions d'euros dont 111,4 millions d'euros au titre du compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions. Ces dépenses de titre 2 représentent 74,8 % des crédits du programme et sont en augmentation de 7,4 % par rapport à 2023.

Ventilation par titre des crédits de paiement

(en millions d'euros)

	LFI 2022	LFI 2023	PLF 2024
Hors titre 2	103,2	118,3	146,7
Dont dépenses de fonctionnement	71,3	81,9	86,3
Dont dépenses d'investissement	31,9	36,4	60,4
Titre 2	377,9	406,7	436,7
Total	481,1	525	583,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La hausse de ces dépenses s'explique notamment par le nouveau relèvement du schéma d'emplois pour l'année 2024 de + 41 ETP, comme en 2022 et 2023. Jusqu'en 2027, conformément à la programmation quinquennale, le programme 165 devrait obtenir ensuite 40 créations de postes tous les ans.

Pour l'année 2024, ces créations d'emplois ont vocation à être ciblées sur le renforcement des moyens humains des tribunaux administratifs, à hauteur de 40 ETP, répartis en 25 magistrats et 15 agents de greffe (4 emplois de catégorie A, 6 de catégorie B et 5 de catégorie C). L'ETP restant sera utilisé pour la création d'un emploi de membre du Conseil d'État. 

La répartition des créations d'emplois par juridiction sera arrêtée lors des conférences de gestion qui se tiendront en fin d'année 2023 avec les chefs de juridiction.

En 2023, les 25 postes de magistrats ouverts ont permis de créer deux chambres au tribunal administratif de Nantes, une chambre au tribunal administratif de Rennes ainsi que de renforcer les tribunaux de Cergy-Pontoise, de Melun et de Bastia.

Pour 2024, le plafond d'emplois est fixé à 4 514 ETPT en tenant compte de l'impact du schéma d'emplois pour 2024 (+ 31 ETPT pour 41 créations d'emplois) et de l'extension en année pleine du schéma d'emplois prévu en loi de finances initiale pour 2023 (+ 10 ETPT). Le plafond tient également compte du transfert des 143 ETP au titre de la commission du contentieux du stationnement payant.

b) Une revalorisation indiciaire des magistrats administratifs à partir de 2023 complétant l'alignement de leur rémunération avec le corps des administrateurs de l'État

La revalorisation de la rémunération des magistrats administratifs explique également l'accroissement des dépenses de titre 2.

Comme tous les fonctionnaires, les membres titulaires des juridictions administratives ont bénéficié de la revalorisation de 1,5 % du point d'indice de la fonction publique au 1^er juillet 2023. L'extension en année pleine de cette revalorisation du point d'indice représente 1,64 million d'euros.

L'évolution tendancielle des dépenses de personnel s'explique également par des mesures catégorielles, et notamment les revalorisations indemnitaire et indiciaire des magistrats administratifs rendues nécessaires par la réforme de l'encadrement supérieur de l'État.

La revalorisation indemnitaire tout d'abord a été préférée à la revalorisation indiciaire de tous les magistrats. L'arrêté du 22 avril 2022 procède à une revalorisation du traitement indemnitaire des magistrats administratifs, auparavant fixé par l'arrêté du 29 décembre 2009, avec une entrée en vigueur rétroactive au 1^er janvier 2022.

8,3 millions d'euros^4(*) ont été ouverts en AE et en CP dans la loi n° 2022-1157 de finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022 pour financer cette mesure, dont la première mise en paie a été opérée sur le mois de juillet 2022 avec un rappel au titre de la période de janvier à juin 2022.

L'impact financier est identique sur 2023 et 2024, le solde du GVT garantissant cette stabilité, avec les départs en retraite et les recrutements sur le premier grade.

Une refonte de la grille indiciaire est ensuite intervenue en 2023 avec le décret n° 2023-486 du 21 juin 2023 modifiant le statut des magistrats administratifs et le décret n° 2023-488 du même jour fixant le nouvel échelonnement indiciaire des trois grades de ce corps à compter du 1^er juillet 2023.

En 2023, le coût sur six mois sera de 1,2 million d'euros et sera ainsi de 2,4 millions d'euros en 2024 en année pleine.

S'agissant des membres du Conseil d'État, leur revalorisation représente, en année pleine pour 2024, 0,63 million d'euros au titre de la revalorisation indiciaire et 0,42 million d'euros au titre de la revalorisation indemnitaire.

Le Conseil d'État a indiqué au rapporteur spécial dans ses réponses au questionnaire budgétaire que des travaux sont par ailleurs actuellement menés en relation avec la Cour de Comptes pour tirer les conséquences de la revalorisation du régime indemnitaire des emplois supérieurs occupés par les administrateurs de l'État sur les membres du Conseil d'État et les magistrats administratifs.

c) Une légère sous-consommation du plafond d'emplois autorisé

Le rapporteur spécial avait regretté la sous-consommation du plafond d'emplois accordé au programme 165 durant la crise sanitaire, et qui est structurelle à l'échelle des dernières années. En effet, dès lors que le schéma d'emplois est en augmentation continue depuis huit ans, la consommation pleine et entière des crédits est nécessaire à la légitimité de cette hausse.

Pour l'année 2023, le plafond d'emplois autorisé de 4 330 ETPT devrait être consommé à hauteur de 4 255 ETPT soit un taux de consommation prévisionnel de plus de 98 %.

Taux de consommation du plafond d'emplois autorisé (PAE)

	2020	2021	2022	Prévisions 2023
Conseil d'État	680	650	641	641
CAA	657	656	660	680
TA	2 131	2 197	2 221	2 257
CNDA	634	680	683	664
CCSP	12	12	14	13
Total	4 114	4 194	4 219	4 255
Plafond d'emplois autorisé	4 224	4 253	4 286	4 330
Taux de consommation	97,4 %	98,6 %	98,4 %	98,3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Eu égard au contexte de création d'emplois jusqu'en 2027, et avec un schéma d'emplois de + 41 ETP pour 2024, le rapporteur spécial sera particulièrement attentif à ce que les crédits soient consommés intégralement.

Enfin, cette année encore, le rapporteur spécial insiste sur l'amélioration nécessaire de la gestion prévisionnelle des emplois par le Conseil d'État, en sa qualité de gestionnaire des juridictions administratives. Les départs à la retraite, plus aisés à anticiper que d'autres sorties, devraient faire l'objet d'une meilleure prévisibilité. À titre d'exemple, pour 2023, 14 et 29 départs à la retraite étaient respectivement prévus pour les agents de catégorie A et C dans le projet annuel de performances. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, 18 agents de catégorie A partiraient à la retraite et 61 agents de catégorie C.

3. Une hausse des dépenses hors titre 2 à raison de la poursuite de travaux immobiliers d'ampleur et d'investissements informatiques

Les crédits demandés pour couvrir les dépenses hors titre 2 s'élèvent à 146,7 millions d'euros en CP et 82,4 millions en AE, soit une hausse de 24 % des CP et une baisse de 59,8 % des AE.

L'action 06 Soutien comprend des dépenses de personnel du programme non affectées à d'autres actions et les dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'ensemble du programme 165. Ainsi, tous les crédits de titre 3 et de titre 5 sont concentrés sur l'action 06 Soutien.

Les dépenses de titre 5 augmentent de 24 millions d'euros en CP par rapport à 2023, pour s'établir à 60,4 millions d'euros en CP. Ces dépenses visent principalement à financer des travaux immobiliers liés aux opérations de relogement et des dépenses d'investissement informatique.

La baisse des AE, de l'ordre de 75 %, résulte principalement de la budgétisation en 2023 des AE dédiées aux renouvellements de baux (immeuble Richelieu des services du Conseil d'État, immeuble Arborial et de la CNDA, tribunal administratif de Toulouse), de la revalorisation des opérations de relogement de la CNDA, des tribunaux administratifs de Montreuil et de Guyane, et des renouvellements des marchés d'énergie et fluide pour la juridiction administrative. L'engagement de ces dépenses sur l'exercice 2023 a fait mécaniquement baisser les prévisions d'AE en 2024.

La hausse des dépenses de fonctionnement est maîtrisée (+ 5,3 % en CP). Les juridictions administratives ont engagé depuis plusieurs années une démarche de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement grâce à la renégociation de certains baux, la professionnalisation de l'achat public et la dématérialisation des procédures avec la mise en oeuvre de Télérecours.

En effet, la généralisation des téléprocédures a permis de réaliser des économies substantielles en matière de frais d'affranchissement. Ces économies sont apparues progressivement, tout au long du déploiement de l'application Télérecours depuis 2014, pour atteindre 5 millions d'euros en 2022.

Évolution des économies générées grâce aux téléprocédures
de 2017 à 2022

(en millions d'euros)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Économies générées	3,60	3,90	4,6	3,86	5,04	5,02

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En 2022, 188 751 requêtes ont été enregistrées via cette application devant les tribunaux administratifs, soit 77,5 % des entrées, 27 992 requêtes devant les cours administratives d'appel, soit 91,2 % des entrées, et 8 047 devant le Conseil d'État, soit 88 % des entrées.

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* ³ Rapport n° 743 (2020-2021) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2021.

* ⁴ Il s'agit du coût de la mesure en année pleine sur l'exercice 2022 et qui concerne 1 270 magistrats.