C. L'AUGMENTATION DES MOYENS DE LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI » EST PERMISE PAR LA PARTICIPATION CROISSANTE DE L'ASSURANCE CHÔMAGE
1. De 2023 à 2026, une contribution accrue de l'assurance chômage aux dépenses de la mission « Travail et emploi »
Les réformes de l'assurance chômage entre 2019 et 2021, combinées à une orientation très favorable du marché de l'emploi en 2022, ont permis à l'Unédic de renouer avec les excédents. Son solde de 2022 s'est établi à + 4,3 milliards d'euros, sa dette diminuant légèrement jusqu'à 60,7 milliards d'euros. Après un déficit cumulé de 58,8 milliards d'euros sur les treize années 2009-2021, l'Unédic, revenue à une situation excédentaire en 2022, prévoit une consolidation de ses excédents : toutes choses égales par ailleurs, ils s'établiraient à 5,4 milliards d'euros en 2024 et 8,7 milliards d'euros en 202512(*).
Du fait de cette amélioration de la situation financière du régime d'assurance chômage, le Gouvernement a décidé de procéder, chaque année entre 2023 et 2026, à une reprise d'excédents de l'Unédic sur la fraction de TVA qui lui est affectée. En 2024, le montant de cette reprise serait de 2,5 milliards d'euros, après 2 milliards d'euros en 202313(*). Ces reprises ont vocation à faire contribuer le régime d'assurance chômage « au financement des politiques de l'emploi tout en poursuivant son désendettement14(*) ».
Reprise d'excédents de l'Unédic prévue entre 2023 et 2026
(en millions d'euros)
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2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
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2 000 |
2 500 |
3 000 < x < 3 200 |
3 500 < x < 4 000 |
Source : document de cadrage relatif à la négociation de la convention de l'assurance chômage
2. Une logique pro-cyclique de transfert entre les budgets de l'Unédic et de l'État
La logique du transfert entre le budget de l'Unédic et celui de l'État repose sur le constat que l'assurance chômage enregistre à la fois l'effet sur ses recettes de la progression de l'emploi salarié et celui sur ses dépenses du recul du chômage.
Contributions d'assurance chômage (gauche)
Dépenses d'allocation chômage (droite)
(en milliards d'euros)
Source : Unédic (trajectoire financière de l'Unédic - septembre 2023)
Avec le reflux du chômage, les ressources de l'assurance chômage, principalement constituées de contributions assises sur la masse salariale du secteur privé, augmenteraient. Selon les prévisions de l'Unédic, elles représenteraient 50,3 milliards d'euros en 2026, contre 45,9 milliards d'euros en 2023, soit une augmentation de près de 10 % en trois ans.
À l'inverse, les dépenses d'allocation chômages connaitraient une décrue sur la même période : alors qu'elles représentent 34,7 milliards d'euros en 2023, elles s'établiraient à 32,3 milliards d'euros en 2026, soit une diminution de près de 7 % en trois ans.
Ainsi, comme le montre le graphique infra, le solde de l'Unédic resterait positif durant les prochaines années, lui permettant de poursuivre l'apurement de sa dette.
Endettement de l'assurance chômage
(en milliards d'euros)
Source : Unédic (trajectoire financière de l'Unédic - septembre 2023)
La position d'Emmanuel Capus, rapporteur spécial
Le rapporteur spécial constate qu'il n'est pas illogique que l'Unédic contribue au financement de la politique du développement de l'emploi et des compétences. En effet, si l'apprentissage est, comme l'estiment l'Insee et l'OFCE, responsable de la création de 250 000 emplois depuis 2019, alors il est compréhensible que l'assurance chômage participe au financement de politiques dont elle profite. A contrario, si la dynamique des entrées en apprentissage devait être ralentie, et s'il en résulte une recrudescence du chômage, l'Unédic sera la première à en pâtir.
Enfin, l'Unédic apparaît capable de poursuivre sa trajectoire de désendettement malgré la diminution de ces recettes de TVA affectée. Selon ses propres prévisions, son niveau d'endettement, établi à 60,7 milliards d'euros en 2022, atteindrait 32,4 milliards d'euros en 2026.
La position de Ghislaine Senée, rapporteure spéciale
La rapporteure spéciale considère que la reprise des excédents de l'Unédic ne se justifie pas, compte tenu du niveau d'endettement important de l'assurance chômage. Elle relève qu'une partie de cette dette - environ un tiers - résulte des mesures décidées par l'État durant la crise sanitaire, et que si l'État procède à une ponction de recettes lorsque la situation s'améliore, il n'a pas procédé à une reprise de cette dette lorsque la situation était critique.
Enfin, la rapporteure spéciale rappelle que l'Unédic sera appelée à doublement contribuer au financement des politiques de l'État car, outre une reprise de TVA, elle doit également contribuer à hauteur de 11 % de ses recettes au financement de « France Travail ». Enfin, la rapporteure constate que la hausse prévue des ponctions - jusqu'à 4 milliards d'euros en 2026 - fait peser une charge trop importante sur les partenaires sociaux.
* 12 Unedic - Trajectoire financière de l'assurance chômage pour 2023-2026 - 23 septembre 2023.
* 13 Projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 - article 2 ; projet de loi de finances pour 2024 - article 32.
* 14 PLFSS 2024, Annexe n° 8, Perspectives financières du régime d'assurance chômage et des régimes de retraite complémentaire.